Írásunkban a Kúria Önkormányzati Tanácsának tevékenységét, továbbá az e területen felmerült problémákat vizsgáljuk az önkormányzatok gazdálkodásával összefüggő helyi rendeletek tükrében.
A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény az Alkotmánybíróság (AB) és a bíróságok közötti munkamegosztás területén lényeges változást hozott azáltal, hogy megszüntette az AB normakontroll monopóliumát. 2011. december 31-ig ugyanis minden jogszabálynak - köztük az önkormányzati rendeleteknek is - a jogszabályi hierarchiába illeszkedését kizárólag az Alkotmánybíróság vizsgálhatta. 2012-től azonban a Kúria végzi az önkormányzati rendeletek utólagos törvényességi vizsgálatát, és a normakontrollal összefüggő feladatként ellátja a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának vizsgálatát és végső esetben a rendeletpótlási eljárást. E normakontroll tevékenységét a Kúria Önkormányzati Tanácsa (ÖT) végzi, így biztosítható a jogegység megvalósulása. Az Alaptörvény-ellenességre és törvénysértésre is hivatkozó indítvány elbírálására a Kúriának van hatásköre.[1]
Az önkormányzati rendeletek nem alkotmánybírósági felülvizsgálatának kialakításával az önkormányzati igazgatás egésze közigazgatási bírói kontroll alá került, ugyanis az egyedi közigazgatási határozatok felülvizsgálatát eddig is a közigazgatási bíróság végezte. Ezzel a változással a normakontroll eljárás során igénybe vehető bizonyítási eszközök köre szélesebbé vált, mely lényegi különbségnek mondható a korábbi szabályozással szemben. Az Alkotmánybíróság ugyanis döntéseiben többször kimondta, hogy az AB nem ténybíróság, tehát a normakontroll tevékenysége során nem voltak eljárási eszközei (sem okirati, sem tanúbizonyítást nem alkalmazhatott) annak vizsgálatára, hogy egy önkormányzati rendelet törvénysértő-e. Jelen tanulmány az önkormányzatok gazdálkodását érintő helyi rendeletek vizsgálata tükrében mutatja be az Önkormányzati Tanács tevékenységét, a felmerült problémákat.
Korábbi szabályozás szerint az Alkotmánybíróságnál bárki kezdeményezhette az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálatát (actio popularis). A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (továbbiakban: Bszi.) azonban jóval szűkebbre vette az indítványozók körét. Kezdetben csak kettő lehetett: a kormányhivatal, és a perben eljáró bíró, amennyiben azt észlelte, hogy az önkormányzati rendelet törvénysértő. 2013. január 1-jével kibővült a kezdeményezés jogával felruházottak köre az alapvető jogok biztosával.
A Kúria Önkormányzati Tanácsának (ÖT) eljárása olyan közjogi jellegű eljárás, amelynek középpontjában nem a jogi norma egyedi ügyre történő alkalmazása áll. A bizonyítás nem a tényállás megállapítására és ahhoz kapcsolódó jogértelmezésre irányul. Az ÖT egy normát másik normával összevetve végzi a jogértelmezést. A Kúria az önkormányzati rendeletek absztrakt normakontrollját végzi a kormányhivatal, illetve az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére, míg konkrét normakontrollról beszélünk, ha bírói kezdeményezés alapján indul az eljárás. Az absztrakt normakontroll elsődleges célja az önkormányzati normák jogrendbe illeszkedésének vizsgálata, a helyi normák törvényességének biztosítása. Ezzel szemben a konkrét normakontroll azt biztosítja, hogy a bíró a per során törvényes jogszabályokra alapítsa döntését.
Az Önkormányzati Tanács nem a felek közötti jogvita tekintetében hoz érdemben döntést, hanem a perben alkalmazandó helyi norma alkalmazhatóságáról foglal állást. Ezáltal az ÖT döntése beleépül abba a bírói határozatba, mely a felek jogvitáját lezárja, így alakítja végső soron a felek közti per kimenetelét. Az Önkormányzati Tanács határozatai erga omnes hatályúak, azaz mindenkire kötelezőek, szemben a közigazgatási perben hozott bírói döntésekkel, melyek inter partes hatályúak, azaz kizárólag a peres felekre nézve kötelezőek. A Kúria végérvényesen lezárja az adott problémát, az ÖT döntése ellen nincs helye jogorvoslatnak.
Jelenleg tehát nem fordulhat közvetlenül bárki a Kúriához, ha törvénysértőnek vél egy helyi (adó)rendeletet. A hatályos szabályozás szerint a kormányhivatalnál, valamint az alapvető jogok biztosánál jelezheti álláspontját, de csak abban az esetben indul meg a Kúria eljárása, ha a kezdeményezésre jogosultak valamelyike egyetért az állásponttal. Egyedi (adó)ügyben folyamatban lévő közigazgatási per sem elegendő feltétlenül az ÖT eljárásának a megindításához. A Kúria elvi éllel mondta ki, hogy a bíró saját meggyőződése esetén kezdeményezheti az Önkormányzati
- 42/43 -
Tanács előtti eljárást, hogy - kétsége esetén - meggyőződjön a jogszabály perbeli alkalmazhatóságáról [BH 2013.164]. A normakontroll eljárás bírói kezdeményezésének lehetősége tehát nem a peres fél jogérvényesítésének egyik eszköze, hanem azt a célt szolgálja, hogy a jogvita törvényes jogszabályok alapján kerüljön elbírálásra. Abban az esetben, amikor a bíró indítványából nem derült ki, hogy az adott rendelkezést a bíró miért tartja jogszabálysértőnek - mert csak tolmácsolta a peres fél álláspontját -, a Kúria eljárást megszüntető döntést hozott [BH 2013.164]. Ez a joggyakorlat azonban aggályos is lehet, mivel abban az esetben, ha a bíró a fél kezdeményezése ellenére nem fordul a Kúria Önkormányzati Tanácsához, mert úgy véli, hogy a rendelet nem törvénysértő, akkor a bíró lényegében maga végez normakontroll tevékenységet a per során.
Kiemelendő, hogy az önkormányzati rendszerhez kapcsolódó felügyelet kettős cél megvalósítását szolgálja: egyrészt biztosítja az önkormányzati működés törvényességét, másrészt viszont garanciát is jelent az önkormányzati jogok védelmére.[2] Ez a kettős cél érhető tetten a Kúria döntésében [Köf.5.043/2013/2.], amikor a kormányhivatal indítványozási jogával összefüggésben arra mutat rá, hogy a normakontroll eljárás csak abban az esetben indulhat meg, ha az érintett önkormányzat nem tudott, vagy nem kívánt élni jogalkotói jogának védelmével. Az önkormányzati autonómia része, hogy lehetőség van a kormányhivatal által megfogalmazott jogsértést saját hatáskörben orvosolni. A törvényességi felhívással induló "konzultációs" szakasz teremti meg annak a lehetőségét, hogy az önkormányzati autonómiába való beavatkozás nélkül megszüntetésre kerüljön a jogszabálysértő helyzet. Amikor a kormányhivatal úgy kezdeményezett eljárást a Kúria előtt, hogy az adott rendelettel összefüggésben a konzultációs szakaszra nem került sor, a Kúria megszüntette az előtte folyamatba tett eljárását. Abban esetben viszont, amikor a helyi önkormányzat módosította ugyan a sérelmezett rendelet szövegét, de az tartalmában továbbra is hasonló maradt az indítvány tárgyává tett rendelkezéssel, a Kúria úgy foglalt állást, hogy az indítvány megfelel a törvényi feltételeknek. Ebben az esetben azt vizsgálta az ÖT, hogy az indítványozó Kormányhivatal nem terjeszkedett-e túl azon a törvényességi problémán, amelyet felhívásában megfogalmazott, s amellyel az önkormányzat nem értett egyet [Köf.5.085/2012/4.].
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
