Kovács Ferenc[1]: A kellő felkészülési idő követelménye a kodifikációs gyakorlat szempontjából (Fontes, 2019/1., 7-14. o.)

I.

A kellő felkészülési idő követelményét az Alkotmánybíróság a korai időszakában dolgozta ki, amikor a jogállamiság legalapvetőbb mozzanatainak, elemeinek feltárása és összefüggéseinek kimunkálása szerepelt az alkotmánybíráskodás napirendjén. Lényegében ebben az időszakban a hazai alkotmánybíráskodás elvi, gyakorlatorientált elméleti megalapozásáról volt szó. A testületnek ki kellett alakítania az Alkotmány helyenként elnagyolt tételes szabályaiból és elvi megállapításaiból az alkotmányosság részletes kritériumait és összetevőit, hiszen a nemzetközi - és a szűk körű hazai - elméleti irodalmon, továbbá más államok alkotmánybírósági gyakorlatán kívül nem állt rendelkezésre olyan hasznosítható tapasztalat, információ, amely a konkrét indítványokkal és jogszabályokkal kapcsolatos egyedi alkotmánybírósági döntések megalapozására szolgálhatott volna.

Az 1989. október 23-i alkotmánymódosítás hangsúlyozottan ideiglenes megoldásnak szánt, "megelőlegezett" jogállami alkotmányként csak a legalapvetőbb - elsősorban a "békés átmenet" megalapozására szolgáló - rendelkezéseket állapította meg, és inkább a hatalomgyakorlás intézményes alkotmányi garanciáira, valamint az alapvető jogok körének megállapítására koncentrált. Így a jogállam mibenlétére vonatkozóan csak töredékes rendelkezéseket állapított meg az Alkotmány, amelyek tartalmi kibontására az Alkotmánybíróság volt hivatott, mivel csak az Alkotmánybíróság végezhette el ezt a munkát, amely nélkülözhetetlen volt az érdemi alkotmánybíráskodáshoz.

Az Alkotmánybíróság korai, de gyorsan fejlődő gyakorlata munkálta ki a jogállam - Alkotmányban nem definiált - fogalmából a hatalmi ágak elválasztásának elvét, a jogbiztonság követelményét, a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, valamint dolgozatunk tárgyát: a kellő felkészülési idő követelményét is.

Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a kellő felkészülési idő követelményét - a vele összefüggő visszaható hatályú jogalkotás tilalmával együtt - első ízben a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény is rögzítette. Ezt a tilalmat, valamint követelményt az Alkotmánybíróság a jogállamiság részét képező jogbiztonságból folyó követelményekként azonosította és illesztette be a gyakorlatába. A mára klasszikussá vált 28/1992. (IV. 30.) AB határozatban (a továbbiakban: ABh.) - amelyet érdemes hosszabban is idézni a kifejtett tételeket alátámasztó meggyőző erejű tudományos érvelés szép példájaként - a következőket állapította meg a testület.

"A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást, s mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának következményei alól.

A demokratikus jogállam azonban - sok egyéb mellett -abban is különbözik a diktatúrától, hogy nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű követelménye és az erre alapított felelősségre vonás az állam számára nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. Ilyen garancia a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (3) bekezdésében foglalt ama szabály, amelynek értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza: ha a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből. E törvényi rendelkezés az alábbi részkötelezettségeket hárítja a jogalkotó szervekre: a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon

a) a jogszabály szövegének megszerzésére (akár úgy, hogy az érintett előfizet a hivatalos lapra, akár úgy, hogy annak egyes számait a szükséghez képest megvásárolja)

- 7/8 -

és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetében az illetékes hatóságtól történő felvilágosításkérést is);

b) a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ideértve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabályértelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, űrlapok beszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást);

c) a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez (pl. a környezetvédelmi kibocsátási értékek szigorítása esetén: egyes termékek gyártásának megszüntetése útján, korszerű technikai eszközök beszerzése útján, az alkalmazott technológiai megváltozásával vagy nagyobb hatásfokú tisztítóberendezés létesítésével) az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz.

Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az elmúlt évtizedek során a jogalkotó szervek túlnyomórészt nem a kifejtett elvek szellemében jártak el, s főként a közigazgatási szervek tevékenysége révén hatályosuló jogszabályok döntő többsége akként rendelkezett, hogy kihirdetése napján lép hatályba, s rendelkezéseit a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell. Így nem csupán a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez nem maradt elegendő idő, de - azoktól az esetektől eltekintve is, amikor a Magyar Közlöny egyes számain a tényleges megjelenésnél korábbi dátumot tüntettek fel - rendszeresen előfordult, hogy a kihirdetésük napján hatályba lépő jogszabályokhoz a kihirdetés feltüntetett napjáig nem csupán az érintett természetes és jogi személyek nem jutottak hozzá, de azok a hatóságok sem, amelyeknek a jogszabályt eljárásuk során alkalmazniuk kellett. Ez szükségképpen jogbizonytalanságra vezetett, hiszen a közigazgatási szerv, illetőleg a bíróság esetenként - önhibáján kívül - olyan jogszabály alapján hozta meg döntését, amelyről csak utólag derült ki, hogy a határozat meghozatala napján már nem volt hatályban. Az említett jogalkotási gyakorlat egy demokratikus jogállam számára elfogadhatatlan - a Magyar Köztársaságban: alkotmányellenes -, hiszen ennek folytán a jogalanyoknak elvileg olyan jogszabály rendelkezéseihez kell alkalmazkodniuk (a hátrányos jogkövetkezmények terhe mellett), illetőleg a hatóságoknak olyan jogszabály alapján kell dönteniük, amelynek nem csupán tartalmáról, de létezéséről sincs tudomásuk.

A jogszabályok hatálybalépési időpontjának megállapítása terén kialakított, ismertetett gyakorlatot a jogalkotó szervek nem csupán a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény hatálybalépése, de 1989. október hó 23. napja - az 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépése - után sem számolták fel maradéktalanul.

Az Alkotmánybíróság a konkrét ügy kapcsán elvi jelentőséggel mutat rá, hogy az önmagát demokratikus jogállamnak valló Magyar Köztársaságban nem tartható fenn az az előző évtizedekben kialakult, s mára alkotmányellenessé vált gyakorlat, hogy a jogalkotó szervek esetenként mind az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonságot, mind az 1987. évi XI. törvény 12. § (3) bekezdésében megfogalmazott, garanciális jelentőségű szabályt figyelmen kívül hagyják, s olyankor is a kihirdetés napján léptetik hatályba a jogszabályokat, amikor az egyértelműen sérti a jogszabály rendelkezései által érintettek alkotmányos jogait"

Visszatekintve az Alkotmánybíróság idézett határozata óta eltelt 26 évre, nem tagadható, hogy a jogalkotási gyakorlat a mai napig nem kellően érzékeny a leírt szempontokra és követelményekre a jogszabályok hatálybalépésének meghatározása során. Annak ellenére így van ez, hogy nyilvánvaló: a jogalkotó is abban érdekelt, hogy a jogszabályok címzettjei a jogaik és kötelezettségeik ismeretében és az alkalmazáshoz szükséges szellemi és materiális felkészülést követően járjanak el. Ez a legfőbb biztosítéka ugyanis annak, hogy a jogalkotó céljai a jogszabály hatálybalépésének pillanatától érvényesülhessenek és a jogszabály a tartalma szerint maradéktalanul hatályosuljon.

Meg kell állapítani: a jogállami alkotmánymódosítás elfogadása óta a mindenkori kormányzati gyakorlatban mindig fontosabb volt a szabályozás szakpolitikai tartalmának mielőbbi "érvényesítése" (hatálybaléptetése), mint a teljes körű hatályosuláshoz szükséges külső feltételek maradéktalan megteremtése, ide értve elsősorban a reális felkészülés lehetőségét.

Nem kétséges ugyanakkor, hogy 1990 óta minden kormány a jogalkotás terén az idővel futott versenyt, mert évtizedek jogalkotási munkáját kellett rövid idő alatt elvégezni. Előbb a jogrendszer jogállami átalakítását, majd az uniós csatlakozásra való felkészüléshez szükséges kodifikációt kellett megvalósítani gyakorta külső, nem a magyar jogalkotó által megállapított határidők és feltételek szerint. Ebben a - sokszor rohammunkaszerű folyamatban - többször szenvedett vereséget vagy szorult háttérbe a kellő felkészülési idő követelménye, s az igazságügyi tárca által képviselt alkotmányossági megfontolások általában "versenyhátránnyal" indultak más, egyébként önmagukban méltányolható érdekekkel szemben. Tárcánk szívós munkájának köszönhető, hogy a legfontosabb ügyekben viszonylag jó arányban sikerült elérni az elfogadható kompromisszumot a mielőbbi hatályosuláshoz fűződő érthető (szak)politikai érdekek és a jogérvényesülés korrektségéhez szükséges lassabb haladás igénye között.

II.

Az Alkotmánybíróság állandó hivatkozási alapjaként kezelt ABh. a kellő felkészülési idő tartalmi követelményeihez kapcsolódóan mindannyiszor kifejtette, hogy a kellő felkészülési idő mértékének megállapítása a jogalkotó felelőssége, mert nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges "kellő idő", amit a jogszabály kihirdetése és hatályba léptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést

- 8/9 -

befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni. Kiemelte ugyanakkor a testület az ABh.-ban:

"(...) a felkészülési idő tartamának megállapításánál nem kizárólag a jogalkalmazó hatóságok, hanem a jogi szabályozással érintett természetes és jogi személyek reális időszükségletét is figyelembe kell venni, amely mind a jogszabály áttanulmányozásához, mind az önkéntes jogkövetésre való felkészüléshez - pl. műszaki berendezések megvásárlásához, szervezési intézkedések megtételéhez - szükséges időt magában foglalja. Az viszont alkotmányjogi szempontból is elbírálható, ha valamely jogalkotó szerv - anélkül, hogy fontos és másként érvényre nem juttatható társadalmi érdek szorítaná erre - a jogszabályt a kihirdetés napján lépteti hatályba, s ekként nem csupán a minimális felkészülési időtől fosztja meg az érintetteket, de gyakorlatilag még a jogszabály előzetes megismerésének lehetőségétől is"

Az így kialakított általános szempontok és megfontolások keretei között tehát a jogalkotónak nagy szabadsága van, amely azonban nem korlátlan: a jogállam és a jogbiztonság követelményei által szabott keretek között dönthet a hatálybalépés időpontjáról, mérlegelve a szabályozási célt meghatározó szakpolitikai érdekeket és az azokat alátámasztó alkotmányos megfontolásokat is. Ide tartozik például az a - későbbiekben kifejtendő - összefüggés is, hogy a kellő felkészülési idő alkotmányjogi követelménye csak egy az alkotmányjogi követelmények közül, és mint számos más esetben is, a különböző alkotmányjogi szempontok összemérése, összeegyeztetése alapján lehet eljutni az optimális döntéshez.

Ugyanakkor felismerte a törvényhozó, hogy bizonyos általánosítható esetekben e mozgásteret érdemes formalizált keretek közé szorítani. Így az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 1998. január 1-jén hatályba lépett 10. § (4) bekezdése előírta:

"Fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti."

Ez volt az első eset, amikor a törvény kifejezetten meghatározta, hogy egyes tárgykörökben mennyi a kellő felkészülési idő törvényi minimuma. Érdemes utalni arra, hogy ebben a rendelkezésben a visszaható hatályú jogalkotás kiterjesztett alkotmánybírósági értelmezése is tükröződik: a fizetési kötelezettségekkel kapcsolatos, a címzettekre kedvezőbb szabályok esetében a rövidebb felkészülési idő is elegendő. Lényegében azokra az esetekre engedte meg a rövidebb időszak alkalmazását, amely esetekben a visszaható hatályú jogalkotás is alkotmányos lenne.

Az Alaptörvény elfogadását követően e tárgykör szabályozását a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gst.) 32. §-a vette át, kimondva: "fizetési kötelezettséget megállapító, fizetésre kötelezettek körét bővítő, a fizetési kötelezettség terhét növelő, a kedvezményt, mentességet megszüntető vagy korlátozó jogszabály kihirdetése és hatálybalépése között legalább 30 napnak el kell telnie".

Látható, hogy itt már nem 45, hanem csak 30 nap szerepel, amivel szemben azonban érdemi kifogás nem merülhet fel: ez valójában egy olyan "átalányidőszak", amelynek mértéke a tapasztalatokon alapuló elvi döntés tárgya, de nem alkotmányossági kérdés, illetve alkotmányjogi megközelítés alapján nem ítélhető meg.

E hatálybalépési időköznek alapvetően az évente megállapított adótörvényi változásokkal kapcsolatban van kiemelkedő jelentősége, ami egyben a törvényalkotási folyamat tervezését és lebonyolítását is közelről érinti. Ugyanakkor ez a szabály a helyi önkormányzati rendeletekben megjelenő helyi adók esetében is követelmény, így az önkormányzati jogalkotást is közelről érinti.

Újabb fejlemény, hogy a Gst. 2014. december 31. óta hatályos új 8/B. § (5) bekezdése a bírságfizetési kötelezettséget megállapító vagy azt terhesebbé tevő jogszabály esetében 15 napos kötelező kellő felkészülési időt írt elő. Ez a szabály egyfelől tisztázta, hogy a bírságfizetési kötelezettség nem tartozik a Gst. szerinti "fizetési kötelezettség" fogalmába. Ez ugyanis a közteherviselésből fakadó kötelezettséget leíró fogalom, amely egészen más jellegű jogviszonyhoz kapcsolódik, mint a bírság, a jogsértés jogkövetkezményeként kiszabható szankció. Másfelől rögzítette, hogy a szankciós szabály esetén rövidebb felkészülési idő is elegendő, mint az állampolgárok és szervezetek jóval nagyobb körét érintő közteherviselési fizetési kötelezettségek esetében.

Hangsúlyozni kell természetesen, hogy a Gst. idézett rendelkezései egy törvényi minimumot állapítanak meg a felkészülési időre, amelynél a konkrét jogszabály esetében hosszabb lehet, de rövidebb nem lehet a kihirdetés és a hatálybalépés közötti időszak. Az adótörvények módosításának újabb gyakorlatában, amelynek során az utóbbi időszakban már nem az év végén, hanem az első félévben fogadja el az Országgyűlés az adótörvényeket, eleve biztosított, hogy a következő évi adószabályok bevezetésére csaknem fél év elteltével, az új adóév kezdetén kerül sor. Így volt ez pl. az egyes adótörvények és más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2017. évi LXXVII. törvény esetében is. Ugyanakkor a Gst. törvényi minimumának jelentősége nem vitatható, hiszen előfordul, hogy az év végén újra módosítani kell a már elfogadott adótörvényeket.

Az energetikai ágazat területén található még néhány szabály egyes jogszabályok hatálybalépésére vonatkozóan.

A villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény a Magyar Energetikai és Közmű-szolgáltatási Hivatal elnökének egyes rendeletei esetében is tételes törvényi minimumot állapít meg. A Hivatal elnöke a rendszerhasználati díjak mértékét, e díjak fizetésére kötelezettek körét és a díjak alkalmazásának szabályait megállapító MEKH rendelet kihirdetése és hatálybalépése között legalább 15 napnak kell lennie. Ugyanígy az ún. külön díjak és a csatlakozási díj fizetésére kötelezettek körét, ezen díjak alkalmazásának szabályait megállapító MEKH rendelet kihirdetése és hatálybalépése között is legalább 15 napnak kell eltelnie.

- 9/10 -

Hasonló, helyenként szó szerint azonos szabályokat tartalmaz a földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény is a földgázellátás területén előírt azonos elnevezésű díjakat megállapító MEKH rendeletek hatálybalépésére is.

Láthatjuk tehát, hogy egyfelől van törekvés néhány szűk - bár jelentős - területen a kellő felkészülési idő intézményesített érvényesítésére, ugyanakkor más jogterületen hasonló minimumszabályok nem jöttek létre, így a jogszabályok túlnyomó többségénél az Alkotmánybíróság által a jogalkotó felelősségévé tett egyedi mérlegelés volna a követelmény.

Mint ahogy azonban fentebb utaltunk rá, 1992 óta sem alakult ki a jogszabályok előkészítése és megalkotása során a kellő felkészülési idő alkotmányjogi követelményének biztosítására való érzékenység és elkötelezettség, és az Alkotmánybíróság által megkívánt egyedi mérlegelés helyett egyfajta sztenderdizált automatizmus vált uralkodóvá. Régi, immár több évtizedes tapasztalat, hogy a tárcák kodifikátorai mintegy ösztönösen a kihirdetést követő napot írják be a hatálybalépés időpontjaként a tervezetek jelentős többségébe. Megítélésünk szerint ez általában nem tudatos, átgondolt jellegű döntés, hanem egyfajta vélt elvárásnak való megfelelést tükröz. E vélekedésünket az igazolja, hogy amikor a tervezetek véleményezése során az alkotmányjogi követelmények felvázolásával ezt kifogásoljuk, az esetek többségében nem ragaszkodnak hozzá, és az általunk javasolt hosszabb (többnyire 3-8 napos) időszakot elfogadják.

Időközben az Alkotmánybíróság gyakorlata is finomodott, árnyalódott. Először Stumpf István alkotmánybírónak a 29/2011. (IV. 7.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában jelent meg, majd a testület az egyházügyi törvény alkotmányossági kontrolljáról szóló 6/2013. (III. 1.) AB határozatban tette magáévá a következő álláspontot, amelyet a 20/2014. (VII. 3.) AB határozat (a továbbiakban: ABh2.) így foglalt össze:

"A jogszabály alkalmazására való felkészülési idő kirívó hiánya azonban alaptörvény-ellenességhez vezet. A jogbiztonságot súlyosan sérti, ha az új, illetve többletkötelezettségeket előíró jogszabályi rendelkezés kihirdetése és hatályba lépése közötti felkészülési idő elmarad vagy olyan rövid, hogy nyilvánvaló, hogy a jogszabály címzettjei jóhiszeműségük, legjobb szándékuk és igyekezetük ellenére sem - vagy csak rendkívüli erőfeszítések árán - tudnának kötelezettségeiknek eleget tenni. Ellentétes a jogállamiság elvével, ha a kellő felkészülési idő hiányából eredően a jogszabály címzettjei a megváltozott rendelkezéshez való alkalmazkodás rendkívüli nehézsége miatt nyilvánvalóan, illetve az új szabályozás megismerhetőségének hiányában valószínűsíthetően jogsértő helyzetbe kerülnek; különösen, ha emiatt joghátrányok is érik (érhetik) őket."

Az idézett, és azóta több alkotmánybírósági határozatban megjelent elvi álláspont tehát kijelölte a kellő felkészülési idő sarokpontját avagy határát: a jogalkotó ugyan széles körben mérlegelheti és szabadon megválaszthatja a hatálybalépés időpontját, de a felkészülési idő nem lehet kirívóan rövid vagy olyan, amely lényegében elvonja a felkészülés reális lehetőségét, s ezzel megfosztja a jogalkalmazókat és a jogszabály egyéb címzettjeit a jogszabálynak a hatálybalépés pillanatától való teljes körű megfelelés esélyétől.

Ezzel az elvi állásponttal, elvi határral összefüggésben indokolt áttekinteni a kihirdetés napján, vagy a kihirdetést követő napon való hatálybalépés feltételeit és korlátait. Az ABh. és az ABh2. idézett rendelkezései alapján megállapítható, hogy a kihirdetés napján - vagy akár az azt követő napon - való hatálybalépés csak kivételes lehet.

A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 7. § (7) bekezdés szerint "a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés - a (2) bekezdésben meghatározott eset kivételével - a hatálybalépése napjának kezdetén lép hatályba". Ebből következően ilyen esetben a kihirdetés és a hatálybalépés között általában csak néhány óra, legjobb esetben 12 óra telik el. Ezért a kihirdetést követő napon való hatálybalépés lényegében azonosan kezelendő a kihirdetés napján való hatálybalépéssel.

A kihirdetés napján való hatálybalépést a Jat. 7. § (2) bekezdés kivételesen - és két feltétel megállapításával - lehetővé teszi: "ha a szabályozás célja másként nem érhető el, a jogszabály hatálybalépésének napja a kihirdetés napja is lehet, ebben az esetben a hatálybalépés időpontját órában kell meghatározni, mely nem előzheti meg a kihirdetés időpontját". Ezzel szemben a Jat. nem szól külön a kihirdetést követő napon való hatálybalépés feltételeiről. Mivel azonban - mind a tényleges felkészülés, mind a joganyag tényleges megismerhetősége szempontjából - lényegében azonos helyzetről van szó, ezért érdemben azonos feltételeket indokolt érvényesíteni e két esetben a hatálybalépéssel kapcsolatban.

A jogszabály megismerésének reális lehetősége alapvető feltétele annak, hogy a jogalanyok abba a helyzetbe kerüljenek, hogy alkalmazkodni tudjanak a jogszabály előírásaihoz: tudatában legyenek annak, hogy mit kell változtatniuk az alkalmazkodáshoz. Ezért a kihirdetés és a hatálybalépés között minimálisan olyan időtartamnak kell eltelnie, hogy a címzetteknek reálisan meglegyen annak lehetősége, hogy tudomást szerezhessenek a jogszabályi változás tényéről, és ahhoz hozzá is férhessenek, valamint a szabályozást áttanulmányozhassák és értelmezhessék. Ez legalább két, de inkább három napot feltételez a legszűkebb számítás szerint is. Természetesen a szabályozás terjedelmétől és bonyolultságától függően ez az időszak reálisan jóval hosszabb is lehet. Adott esetben 15 nap vagy akár 6 hónap sem elegendő, például valamely jogterület átfogó új szabályozása esetén.

Utalni kell arra, hogy az olyan átfogó törvények, mint az új Ptk., vagy az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény esetében igen jelentős volt a felkészülési idő. Az utóbbi törvény egy évvel a kihirdetését követően (2018. január 1-jén) lépett hatályba, és ez az időszak lehetőséget biztosított arra, hogy a helyi és központi közigazgatás részére tanfolyamokat és egyéb felkészítéseket lehessen központilag megtervezni és végrehajtani, hogy a közigazgatás is felkészült legyen a törvény alkalmazására. A Polgári Törvénykönyvről szóló

- 10/11 -

2013. évi V. törvény is több mint egy évvel a kihirdetését követően lépett hatályba (2014. március 15-én).

A tapasztalat azt mutatja, hogy a jogszabályok hatályba léptetési gyakorlata egyfajta tendenciát tükröz. Túlnyomórészt a kihirdetést követő 15 napos időszakon belül hatályba lépnek a jogszabályok, és kivételes az ennél hosszabb hatálybalépési időköz. Természetesen a fizetési kötelezettséget előíró jogszabályok - ha nem az adóév kezdetén, akkor - jellemzően a 31. napon lépnek hatályba, míg a bírságrendeletek, valamint a MEKH fentebb körülírt tárgykörökben hozott rendeletei a 15. napon.

Azt a következtetést lehet levonni, hogy domináns a 3. és 5. napra tett hatálybalépés, ehhez képest a 8. napon való hatálybalépés már ritkább, és a 15. napon való hatálybalépés kifejezetten ritka eset (ide nem értve a törvényben előírt hatálybalépési minimum esetét). Megállapítható, hogy a 15 napos hatálybalépési időköz már kifejezetten nagyvonalúnak tekinthető.

Természetesen hozzá kell tenni, hogy a világ jelentős mértékben megváltozott, így felgyorsult a jogalkotás és a jogalkalmazás dinamikája is. A mai ember sokkal nagyobb információtömeghez jut, mint akár csak 30 évvel ezelőtt. Megváltoztak az információszerzési szokások és források, és ehhez az emberek - vagy általában a jogalanyok - már hozzászoktak. Ma már nem a Magyar Közlöny nyomtatott változatában kell keresni az új jogszabályokat, hanem azok az interneten hozzáférhetők. A Nemzeti Jogszabálytár (njt.hu) például ingyenesen hozzáférhetővé teszi a mindenkori hatályos jogot. Korunk embere természetesnek veszi a "rázúduló" információtömeget, és ebbe a jogi szabályozások változásai is beletartoznak. Erre tekintettel szinte természetesnek tekinthető fejlemény, hogy a jogszabályok alkalmazására szükséges felkészülés ideje is lerövidült.

Mindezeket figyelembe véve sem mellőzhető azonban a jogszabályok megalkotása során az egyedi mérlegelés a jogszabály tartalma, terjedelme, a szabályozás jelentősége, érintettjeinek köre és számos más szempont szerint. Elfogadható, hogy általánosságban rövidült a hatálybalépési időköz, de továbbra is mellőzhetetlen az esetenkénti megfontolás, és a "sztenderdizálás", az automatizmusok elhagyása javallt.

Ugyanakkor az is kétségtelen, hogy a kellő felkészülési idő követelménye nem abszolút alkotmányjogi követelmény. A jogalkotás során gyakran előfordul, hogy különböző, egymással konkuráló vagy akár egymást kizáró alkotmányos jogokat és érdekeket kell összemérni ahhoz, hogy az alkotmányos egyensúlyt meg lehessen állapítani. Lényegében a felkészülési idő főszabályánál is ez a helyzet: a jogalkotó a jogi szabályozás mielőbbi bevezetéséhez fűződő, alkotmányosan megalapozott közérdeket méri össze a jogszabály címzettjeinek a minél hosszabb és alaposabb felkészülési, alkalmazkodási idő meglétéhez fűződő érdekével. Mindkét érdek alkotmányosan releváns, legitim érdek, és mindkettő összefüggésben van a jogszabály minél nagyobb hatékonyságának és hatályosulásának biztosításával.

Leszögezhető ugyanakkor: minél szűkebben kívánja meghatározni a felkészülési időt a jogalkotó, annál szigorúbb feltételeket kell támasztani az azt megalapozó egyéb ok, érdek elé. Másként megfogalmazva: minél rövidebb a felkészülési idő, annál erősebb ok vagy okok együttese lehet az, amely igazolhatja a felkészülési idő rövidségét.

A Jat 7. § (2) bekezdése maga állapít meg egy ilyen feltételt: ha a szabályozás célja másként nem érhető el, a jogszabály hatálybalépésének napja a kihirdetés napja is lehet. Ebben az esetben azt a feltételt kell vizsgálni és igazolni, hogy a kihirdetés napjánál későbbi hatálybaléptetés - és a szabályozás hatálybalépés előtti megismerhetőségének biztosítása - a jogszabály célját veszélyeztetné.

Az, hogy milyen esetben veszélyezteti a jogalkotói cél megvalósulását a jogszabály előzetes ismerete, előre nem határozható meg. Ilyen körbe tartozhatnak például azok a jogszabályok, amelyek valamely olyan kötelezettséget rendelnek el, amely alól a címzettek a kötelezettség beállásának ismeretében ki tudnának bújni, vagy egyéb visszaélési lehetőség adódna számukra. Ezek általában a pénzügyi jog vagy a csődjog területén fordulnak elő.

Ugyanígy a jogalkotói cél megvalósulása veszélyeztetésének tekinthető és elfogadható az "azonnali" hatálybaléptetés, ha valamely veszélyhelyzet, katasztrófahelyzet felszámolását vagy a védekezést célozza a szabályozás, és az ügy természeténél fogva nincs lehetőség a "felkészülési idő", az előzetes megismerhetőség biztosítására, mert nagyobb érdekek forognak veszélyben, és a késedelem helyre nem állítható vagy egyébként aránytalan kárral járhatna. Alkotmányjogi szempontból igazolható érdek az emberi élet és az anyagi javak, vagy a természeti környezet mentéséhez fűződő érdek előtérbe helyezése a kellő felkészülési idővel szemben.

Valójában tehát olyan esetben lehet a gyakorlatban ezzel az eszközzel élni, amikor alkotmányjogi szempontból nagyobb érdek szól a "statáriális" hatálybaléptetés mellett, mint amely az alkalmazkodás lehetőségéhez fűződik.

A kihirdetést követő napon való hatálybalépéssel kapcsolatban is kimondható, hogy erre is elfogadható ok lehet, ha más időpont veszélyeztetné a jogalkotói célt. Ami tehát a kihirdetés napján való hatálybalépésre elfogadható, az a következő napon való hatálybalépésre is igaz. Más kérdés, hogy ha a jogalkotói célt veszélyeztetné akár a minimális felkészülési idő biztosítása, akkor valójában a kihirdetés napján való hatálybalépés is indokolt lenne.

A kihirdetést követő nap tekintetében elvileg további szempontok is felmerülhetnek, ezek felleltározása nem lehetséges, legfeljebb példák adhatók.

Jelentős szempont, hogy az adott jogszabályból mi következik (a címzetteket az új szabályozás milyen követelmények elé állítja). Így pl. az olyan jogi szabályozások, amelyeknek akár a visszaható hatályú hatálybaléptetése is alkotmányos lenne (mert nem állapít meg hátrányos jogkövetkezményeket,

- 11/12 -

illetve minden címzett számára előnyös), ott a kihirdetés napján vagy az azt követő napon való hatálybalépés sem aggályos. A valamennyi címzett számára előnyös jogszabályi változásra elvileg nem kell felkészülni, hiszen a címzettek vagy kötelezettségtől szabadulnak, vagy egyéb előnyös lehetőségek nyílnak meg számukra. Ez sem tekinthető azonban kivétel nélkülinek, hiszen a gyakorlati tapasztalatok szerint vannak olyan, egyébként előnyös lehetőségeket megállapító jogszabályok, amelyek alkalmazása ugyanakkor tényleges felkészülést igényel, mert pl. egy újonnan bevezetett támogatás igénybevételéhez számos irat, igazolás lehet szükséges. Ilyen esetben ugyan a gyors hatálybalépés nem okoz hátrányt, azonban valójában a hatályosulás nem áll be, mert a szabályozás előnyeinek igénybevétele a címzettektől olyan cselekményeket igényel, amelyek több időt tesznek szükségessé. Ez a "virtuális hatályosulás" esete, amikor a szabályozás jogilag hatályos, de ténylegesen nem képes hatályosulni. Más szóval ilyen esetben a felkészülés a hatály idejére esik. Ez tehát az az eset, amikor alkotmányos szempontból a csaknem azonnali hatálybalépés nem kifogásolható, ugyanakkor annak sem a jogalkotó, sem a címzettek számára valójában nincs semmilyen érdemi előnye.

Ezzel az esettel kapcsolatban utalni kell egyfajta visszásság lehetőségére: a "bennfentességre", amikor a készülő jogszabályról szerzett informális ismeretek egyesek számára lehetővé teszik, hogy a jogszabály kihirdetése előtt megkezdhessék a felkészülést, míg mindenki más csak a szinte azonnali hatálybalépés után. Így előfordulhat, hogy a bennfentesség helyzetében lévők előnyösebb helyzetben indulnak mindenki máshoz képest egy támogatásért, különösen, ha az korlátozott mértékben áll rendelkezésre. Többek között a kellő felkészülési idő intézménye az ilyen, hatásukban diszkriminatív helyzetek elkerülését is szolgáló alkotmányjogi követelmény.

Továbbá példa a kihirdetést követő napon való hatálybalépés elfogadhatóságára az olyan szabályozás, amely csak valamely szervezet tevékenységének belső viszonyait rendezi, és amely szervezet a jogszabály előkészítésének is részese volt, tehát "kifelé" ható jogkövetkezményei nincsenek (pl. valamely közigazgatási szerv statútumának módosítása). Ha azonban bármely részében a szervezeten kívüli viszonyokat is szabályoz, ahol az érintettek felkészülése nem tekinthető megtörténtnek, a hatálybalépés e módja - legalább az említetteket érintő rendelkezések tekintetében - nem támogatható.

Általánosságban is elmondható, hogy minél erősebb, minél nehezebben teljesíthető követelményeket támaszt az új szabályozás, továbbá ha minél nagyobb személyi kört érint, annál hosszabb felkészülési idő biztosítása szükséges, és fordítva: minél kevésbé súlyos kötelezettséget vezet be a szabályozás és minél kisebb kört érint, annál inkább tolerálható a rövid felkészülési idő. Természetesen akkor, ha kellő súlyú okok állnak a rövid határidővel való bevezetés mellett.

A hatálybalépési időköz témájánál megemlítendő egy sajátos korábbi jogalkotási gyakorlat, amely elsősorban a közoktatási tárgyú jogszabályok körében volt tapasztalható. Az 1990-es évek közepétől nagyjából 10 éven át jellemző volt az oktatási tárca részéről az a törekvés, hogy az oktatási tárgyú jogszabályokat rövid időközzel hatályba léptessék, azonban az alkalmazásukat általában csak a következő tanév kezdetével írták elő. Lényegében tehát ez esetben a hatálybalépés és az alkalmazás kezdő időpontja elválik, esetenként jelentősen: a hatálybalépési időköz általában a kihirdetést követő 15. nap volt, de az alkalmazásra csak 3-5 hónap elteltével került sor. Az ezzel kapcsolatos vitáink során a tárca jogi főosztályvezetője azzal érvelt, hogy a pedagógusok ehhez vannak szokva, és az a megingathatatlan elképzelésük, hogy a nem hatályos jogszabály nem is létezik, ezért szükséges elválasztani a hatálybalépést és az alkalmazást.

Nem kétséges, hogy kivételes esetben ilyen elválasztás elfogadható lehet, és a Jat. 15. § (2) bekezdése kifejezetten lehetővé is teszi, hogy az alkalmazási kötelezettség és a hatály időszaka elváljon:

"(2) A jogszabályi rendelkezést - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - a hatálya alatt

a) keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint

b) megkezdett eljárási cselekményekre

a jogszabályi rendelkezés hatályvesztését követően is alkalmazni kell."

Ez a rendelkezés valójában egy olyan hiánypótló szabály, amely elsősorban azt rendezi, ami a bírói ítélkezés során természetszerű (csak a Jat. e rendelkezésének megalkotásáig normatív alapja nem volt). Azt ugyanis, hogy a bíróság a döntéseinek jelentős részénél nem a hatályos jog alapján jár el, hanem a jogvita tárgyát képező cselekmény, esemény időpontjában hatályos jog alapján. Ez adott esetben a közigazgatás hasonló, múltbeli jogviszonyokra irányuló eljárásaiban is előfordul, ahol a Jat. 15. § (2) bekezdése tételes jogalapot ad a nem hatályos jog alkalmazására.

Ugyanakkor a jogalkotás szempontjából ez csak kivételes lehet, és nem válhat rendszerszerűvé. A jogszabály időbeli hatálya azt az időszakot írja le, amikor a jogszabály - régies szóval - "hatályainak" (hatásainak) be kell állniuk, "érvényesülniük" kell, vagyis amikor a jogszabályt alkalmazni kell. Ezért valójában a jogalkotás terén a hatály és az alkalmazás kezdő időpontjának elválasztása fogalmi ellentmondás, "fából vaskarika". Szerencsére utóbb ez a jogalkotási gyakorlat megváltozott és ma már nem jellemző.

Korábban már szóltunk arról, hogy - mint minden más is - a jogalkotás folyamata, a jog megújulásának üteme és dinamikája is felgyorsult. Egyre kevesebb idő van a jogszabályok kidolgozására, átgondolására, ráadásul a jogszabályok terjedelme is jelentősen megnőtt. Megemlítendő ennek illusztrálására, hogy a 2000-es évek elejéig a Magyar Közlöny évente kb. 6-8 ezer oldalnyi terjedelemben közölt jogszabályokat. Ez mára átlagosan évente 30 ezer oldalra bővült (de előfordult olyan év is, amikor 50 ezer oldal volt), aminek elsődleges oka a technikai lehetőségek bővülése. Ma már nem postán küldik a tárcák egymásnak a jogszabályok tervezeteit, hanem elektronikusan, szinte korlátlan terjedelemben, és a véleményezők közötti kommunikáció is felgyorsult, aminek eredményeként - technikai értelemben -

- 12/13 -

akár órák alatt előállítható egy új jogszabály (ami persze a minőségről nem mond semmit).

Ez az attitűd kihatással van a jogszabály minden mozzanatára, így a felkészülési idő meghatározására is. Mint azt az Alkotmánybíróság rögzítette, ennek meghatározása a jogalkotó feladata, ami lényegében a jogszabályt előkészítő szaktárca felelőssége. Az Igazságügyi Minisztérium szakértői sok esetben érzékelik, ha az adott szabályozás tekintetében kevésnek tűnik a tervezet szerinti hatálybalépési időköz, de számos esetben a szakmai háttér (pl. energiapolitikai, közlekedéspolitikai érdekek hálója stb.) ismeretének hiányában nincs módunk megítélni a javaslat helyességét. Így számos esetben előfordul, hogy valamely új jogintézményt vagy kötelezettséget a jogalkotó bevezet, de nem jól méri fel a felkészülés időigényét, és a jogszabály - vagy az érintett rendelkezés - hatálybalépését meg kell változtatni.

Gyakori tapasztalat, hogy a jogalkotó bevezet valamely új követelményt, vagy valamely tevékenységet, technikai eszközt "betilt" egy bizonyos időszakot, esetenként több éves átmenetet meghatározva. Ilyen eset pl. valamely kibocsátási határérték jogszabályi csökkentése, vagy ilyen volt pl. a kétütemű autók üzemeltetésének tilalma. Ezekben az esetekben többször előfordult, hogy elérkezett az akár több éves átmeneti időszak vége, és az érintettek igényére végül a szaktárca kezdeményezésére további haladékot kellett adni, mert valójában tömegesen nem készültek fel a változásra a címzettek.

Ez a jelenség kétféle konzekvencia levonására alkalmas. Egyfelől világosan látszik, hogy ha a jogalkotó (jogszabályelőkészítő) nem gondolja át az adott szabályozás társadalmi következményeit, akkor még a több hónapos, több éves átmenet is túl rövidnek bizonyulhat. Másfelől olyan eset is előfordult, amikor lényegében túl hosszúra sikerült a felkészülési idő, és az érintettek egyszerűen elfeledkeztek a kötelezettség várható beálltáról. Ez utóbbi összefüggés egyben arra is rávilágít, hogy a jogalkotónak nemcsak a jogszabályok megalkotása a feladata, hanem az is, hogy tudatosítsa a címzettekben a hatályos jog várható alakulását, és ne hagyja azt feledésbe merülni. A szakpolitika alakítása tehát mára alapvetően információs, kommunikációs jellegűvé alakult át, és a jogi szabályozás is ennek a részévé vált, vagy legalábbis ezek a kormányzati feladatok és funkciók szorosan összefonódnak, egymást erősítik, hiányosságaik pedig egymást gyengítik.

Külön kell szólni a jogharmonizáció problémájáról a hatálybalépés tekintetében.

Az uniós irányelvek átültetése tagállami belső jogi szabályozást tesz szükségessé. Az irányelvek jellemzően határidőt is szabnak a tagállamoknak az átültetésre, amelynek elmulasztása szankciókat vonhat maga után.

Mivel az irányelvi szabályozási követelmények rendszere igen szerteágazó és maguknak a tagállamoknak is felkészülési idő szükséges ezek teljesítéséhez, a tagállami belső jog sajátosságaihoz igazodó megfelelő szabályozási koncepció kialakításához, esetenként a szükséges műszaki és beruházási feltételek megteremtéséhez (példaként utalok a dél-alföldi arzénes vízkészletek iható vízzel való felváltásával összefüggő több éves programra), az átültetés nem ritkán késedelmet szenved az uniós határidőhöz képest.

Ez a körülmény a tapasztalatok szerint gyakorlatilag minden esetben hivatkozási alapot képez a szaktárcák részéről a jogharmonizációs szabályozásnak a kihirdetést követő napon való hatálybaléptetésére. Ez azonban önmagában nem elegendő, nem meggyőző a következők miatt.

Az uniós jog átültetésére a tagállamok belső alkotmányos, jogalkotási követelményei alkalmazandók, hiszen a szabályozási követelmények irányelvi meghatározásának és az ehhez kapcsolódó belső tagállami szabályozásnak éppen ez a lényege. Ha az Európai Unió minden tagállamra egységesen kíván szabályozni - mint pl. az ún. GDPR esetében történt -, akkor rendeletet alkot, és nem bízza a szabályozás részleteinek és megoldási módjának kialakítását a tagállamokra.

Ebből azonban az is következik, hogy a belső alkotmányjogi követelmények részeként a kellő felkészülési idő meghatározása is a tagállami alkotmányos szabályozásnak alávetett kérdés. Így az irányelvek szerinti tagállami szabályozásra adott - általában legalább 6 hónapos, de gyakorta több éves - bevezetési határ idő közeledte vagy éppen a határidő elmulasztása önmagában nem alapozza meg a szabályozás tartalmához és feltételeihez képest indokolatlanul rövid, a felkészülést lehetetlenné tevő vagy nagyon megnehezítő hatálybalépési időközt, vagy annak teljes hiányát.

Elsősorban azért nem alapozza meg az esetek túlnyomó többségében a belső alkotmányjogi követelmények, köztük a kellő felkészülési idő mellőzését - még egy megindult kötelezettségszegési eljárásban sem -, mert az Európai Unió Bizottsága jellemzően még ez utóbbi esetben is megelégszik azzal, hogy az elmulasztott szabályozás kihirdetésére sor kerül, és a hatálybalépés észszerű felkészülési időt biztosít. A Bizottság tehát méltányolja a tagállami jogszabály címzettjeinek a felkészülési időhöz kapcsolódó érdekeit, csak azt nem fogadja el, ha a hatálybalépési időköz olyan eltúlzott mértékű, amely a Bizottság megítélése szerint a tagállami kötelezettség teljesítésének elodázására vagy akár negligálására enged következtetni, és nem igazolható a címzettek említett érdekeivel.

Általában is megállapítható, hogy még kötelezettségszegési eljárás esetében is a Bizottság és a tagállam "alkujának", megállapodásának tárgya, hogy az uniós szankció elkerülése érdekében a tagállam milyen határidőt vállal a szabályozási kötelezettség teljesítésére, és ennek részeként milyen észszerű hatálybalépési időközt tart szükségesnek. Ezért nem támogatható, ha valamely szaktárca a saját - akár vétlen - mulasztásának egyes következményeit a jogszabály címzettjeire akarja hárítani, a minél gyorsabb bevezetés és az uniós szankció elkerülése érdekében.

- 13/14 -

III.

Meg kell említeni egy sajátos alkotmánybírósági döntést, amely kivételes esetben áttörte a kellő felkészülési idővel kapcsolatban az Alkotmánybíróság gyakorlatában kimunkált általános követelményeket.

A 34/2014. (XI. 14.) AB határozat (a Kúriának a pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló 2014. évi XXXVIII. törvény egésze, valamint egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezések elutasításáról) a következőt mondta ki:

"Bár az Alkotmánybíróság a kellő felkészülési idővel összefüggésben fent kifejtett eddigi gyakorlatában a felkészülési időt a jogszabály kihirdetésétől számítja, jelen esetben egyéb szempontokat (nevezetesen azt, hogy a társadalom nagy részét érintő és kiemelkedő súlyú nemzetgazdasági és szociális problémáról van szó) is mérlegelni kellett. (...) tekintettel arra, hogy a törvényjavaslatok szövegei az Országgyűlés honlapján elektronikus formában hozzáférhetők (.) nyilvánvalóvá vált a pénzintézetek számára, hogy a polgári peres eljárás főkérdése mi lesz. (...) a teljes társadalom, sőt a nemzetközi szakmai közvélemény is számos alkalommal értesülhetett az írott és elektronikus médián keresztül a kormány ezirányú törekvéseiről."

E határozatával tehát az Alkotmánybíróság az adott ügy tekintetében lényegében a felkészülési idő részének minősítette a törvényjavaslat országgyűlési tárgyalásának időszakát is.

Hangsúlyozni kell, hogy az Alkotmánybíróság nem általánosította ezt a megállapítását, nem terjesztette ki minden törvényre. Ellenkezőleg: csak az adott ügyben, a hitelezési tevékenységgel összefüggésben mondta ki, és a jogi, szakmai, pénzügyi kérdésekben felkészült pénzintézetek tekintetében állapította meg, hogy az ő helyzetükben és ebben az ügyben beleértendő a felkészülési időbe az az időszak is, amikor a törvényjavaslat tárgyalása - nagy nyilvánosság és közérdeklődés mellett - folyamatban volt.

Ezért az Alkotmánybíróságnak ez a határozata inkább kivételként, mint a főszabályt lerontó általános követelményként értékelendő. Ugyanakkor rámutat arra is, hogy a felkészülési idő követelménye szempontjából az érintettek helyzete is lényeges körülmény. Ha a címzettek - a kötelezettséggel terhelt jogalanyok - szervezettsége, szakmai felkészültsége, erőforrásai stb. feltételezhetően megvannak a jogszabály alkalmazására való gyors felkészüléshez, akkor kevesebb felkészülési idő biztosítása is alkotmányos lehet. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy akár aránytalan költségeket okozóan rövid felkészülési idő is elfogadható.

Természetesen ezzel a fogalmak: arányos, kellő, súlyos stb. nem tételes követelményeket, hanem iránymutatást jelentenek és esetenként értékelendő, mérlegelendő szempontok lehetnek.

A jogszabályok előkészítői, a jogalkotók számára tehát a jogszabályok hatálybalépési időpontjának megállapítása nem pusztán "penzum", amit megfelelő elemzés nélkül, a szokásokra és gyakorlatokra támaszkodva lehet elvégezni, hanem érdemi feladat. Ennek megfelelő - sokoldalú mérlegelés alapján meghozott - döntés esetén van esély arra, hogy a jogalkotó céljai a jogalkalmazók és egyéb címzettek számára észszerű és méltányos időbeli feltételek mellett, e két érdeket összehangolva jussanak érvényre.

S itt érdemes a korábban már említett gondolatot zárókőként megismételni: a jogalkotó céljai akkor teljesülhetnek maradéktalanul a jogszabály hatálybalépésének pillanatától, ha minden érintett számára biztosított a felkészülés lehetősége, hogy a hatályos jog kellő ismeretében, a végrehajtásához szükséges mentális-szellemi és materiális előkészületek elvégzését követően kerüljön sor a jogszabály alkalmazására. ■