"Kérelmező-e, illetőleg ügyfél-e a fogyasztó a fogyasztóvédelmi hatósági eljárásban?" - a Magyar Jogász Egylet Fővárosi Szervezete által összehívott szakmai konferencia előzőekben írt címe számomra meglepetést jelentett, mivel meglehetősen ritka az olyan szakmai tanácskozás, amely kizárólag egy konkrét jogalkalmazási problémát kíván elemezni. A meglepetést rövid idővel szakmai kíváncsiság váltotta fel, mivel a konferencia összehívása arra engedett következtetni, hogy a fogyasztóvédelmi joggyakorlatban a felmerülő kérdés komoly jelentőséggel bír. A közigazgatási bíráskodás szempontjából a fogyasztóvédelmi eljárásban az ügyféli pozíció kérdése a jogvita későbbi fázisában, a jogorvoslati szakban lehet a bírói vizsgálat tárgya, így bírói szemmel különös jelentősége van annak, hogy a jogalkalmazási probléma a közigazgatási gyakorlatban miként jelentkezik. A 2022. év végi állapot a közigazgatási bíráskodásban még azt mutatta, hogy az ilyen típusú jogviták nagyobb számban a közigazgatási ítélkezésben nem jelentek meg, ugyanakkor a kérdésben létezik a korábbi évek szabályozását tükröző bírói gyakorlat.
A modern értelemben vett közigazgatási bíráskodásban az 1991. évi kezdetektől fogva többször felmerülő kérdés volt az ügyféli jogállás megállapíthatósága. Az aktuális eljárásjogoktól függetlenül viszonylag könnyen rögzíthető az, hogy az esetek túlnyomó többségében eljárásjogi problémát nem okoz az ügyfél jogállása, az ügyfél kiléte, illetőleg az ahhoz kapcsolódó jogosultságok érvényesítése. A közigazgatási eljárás alaptípusában világos, hogy ki az ügyfél, s erre nézve a közigazgatási eljárásjogok általában egyszerű megfogalmazású szabályozást adtak, s a jelenleg hatályos Ákr. rendelkezése is ide tartozik. Az ügyféli jogállás problémája azokban az esetekben merül fel, ahol a közigazgatási eljárás sajátos anyagi jogi háttérhez kapcsolódik, s ezen belül is kitüntetetten akkor, ha ez az anyagi jogi háttér több jogágat is érint. Konkrétan fogalmazva: a közigazgatási eljárás résztvevőinek jogai és kötelezettségei nem csupán a közigazgatási anyagi jog, hanem polgári jog szerint is minősülnek, s ez a kettősség zavarokat okozhat az ügyfél közigazgatási pozíciójának megítélésében. Ezeket a problémákat, főleg a közigazgatási anyagi jognak kell elhárítania olyan módon, hogy az adott ügy keretei között az ügyfél fogalmat az ügy sajátosságaihoz kapcsolódóan szabályozza. Erre nézve láthatunk példákat a közigazgatási jog fejlődéséből, melyek közül több eset épp a közigazgatási bírói jogértelmezéshez kapcsolódott. A közigazgatási bíráskodás kezdeti éveiben például sokáig vitatott volt az építkezéssel érintett szomszédos ingatlan tulajdonosainak ügyféli jogállása. A jogvitákban igazából nem volt kérdés az, hogy ezek az ingatlantulajdonosok a közigazgatási ügyben érintettek, ugyanakkor a hatályos anyagi jog oldaláról nem volt egyértelmű szabályozás arra nézve, hogy őket ügyfélnek kell-e tekinteni. A bírói gyakorlat már a 1990-es évek elején kimondta a szomszédok ügyféli jogállását, s ezt később követte a jogalkotás is. Hasonló példaként felhozható a környezetvédelmi ügyekben a társadalmi szervezetek részvétele.
A közigazgatási bíráskodás kezdeti éveiben ugyanis még vitára adott okot az egyes konkrét környezetvédelmi ügyekben fellépő társadalmi szervezet pozíciója, melyre egyértelmű választ a kialakuló bírói gyakorlat alapján a jogalkotó adott. Az utóbbi évek joggyakorlatából példaként hozható fel a földforgalmi ügyekben résztvevő agrárkamara ügyféli pozíciójával összefüggő viták, melynek végső lezárása az egyértelmű bírói gyakorlat alapján a jogalkotó részéről szintén megtörtént. Az ügyféli pozícióval összefüggő viták a közigazgatási bíró szempontjából úgy is felmerülnek, hogy bizonyos esetekben vizsgálandó kérdés a lehetséges ügyfélkör, tehát azon érdekeltek köre, akik elvileg az adott közigazgatási ügyben ügyfélként szerepelhetnek. Ez a problémakör a régi Pp. szerint a beavatkozás, a jelenleg hatályos Kp. szerint az érdekelti pozíció vizsgálatát jelenti. Azt természetesen meg kell jegyezni, hogy mind a beavatkozó, mind pedig az érdekelt fogalma perbeli eljárási fogalom, s mint ilyen nem mindig hozható fedésbe a közigazgatási eljárások ügyfélfogalmával, ugyanakkor az ügy tárgyához való jogi kapcsolat mindegyik személyi körben megállapítható.
A korábbi közigazgatási eljárásjogok, illetve a jelenleg hatályos Ákr. által bevezetett ügyfél fogalom - sajátos módon - egymástól kevéssé tér el, s mindez a jogintézménynek vitathatatlanul stabilitást is biztosít. Ha egymás mellé helyezzük az Áe., a Ket. és az Ákr. ügyfél definícióit, azt láthatjuk, hogy szinte azonos megfogalmazásokról van szó, ugyanakkor az Ákr. szerinti hatályos ügyfélfogalom jelen problémakör szempontjából mégis tartalmaz egy fontos többletelemet. Az Ákr. szerint ugyanis az ügyfélfogalomhoz szükséges jog vagy jogos érdek érintettségének "közvetlennek" is kell lennie, amiből következően vita esetén vizsgálni kell a jog vagy jogos érdeke érintettsége mértékét. Mindez azt is jelenti, hogy az ügyféli pozícióhoz nem elégséges a jog vagy jogos érdek távoli vagy elvi érintettsége, az ügy tárgyával az ügyfélnek valós és jogaira tényleges
- 714/715 -
kihatással lévő kapcsolatban kell állnia. A fogyasztóvédelmi ügyekben pontosan ez a közvetlenség okozhat problémát, mivel a fogyasztóvédelmi ügy érdemével és annak eredményével összefüggésben a fogyasztói érintettséghez kérdőjelek fűzhetők.
Az ügyfél fogalmához szorosan hozzátartozik annak az anyagi jognak a meghatározása, amelyhez képest a jog vagy jogos érdek közvetlen érintettsége felvethető. A fogyasztóvédelmi ügyekben ennek a megjelölése nem minden esetben egyértelmű, mivel maga a "fogyasztóvédelem" jogintézménye is összetett természetű. Alapvető, a jogviszony kereteit meghatározó jogszabály a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. tv. (Fgytv.) ugyanekkor emellett a jogviszony sajátosságai miatt jó néhány más ágazati szintű közigazgatási jogszabály, valamint átfogó jellegű polgári jogi szabályozásként maga a Ptk. is érvényesül. Minderre tekintettel nyugodtan nevezhetjük a fogyasztóvédelmi jogviszonyt egyfajta "hibrid" jogviszonynak, amelynek anyagi jogi háttere rendkívül széles körű, több jogág által szabályozott. Emiatt a fogyasztó ügyféli jogállásának vizsgálata során sem az eljáró hatóság, sem a bíróság nincs könnyű helyzetben, mivel a szerteágazó szabályozás miatt a közvetlenséget megalapozó körülmények gyakran eltérhetnek.
Egyszerűen fogalmazva, a címben feltett kérdésre adandó eltérő válaszokat is a jogviszonyok eltérő szemlélete okozza. Nem kétségesen a közigazgatási jog és a polgári jog határterületeiről van szó, s az ilyen jogági érintkezések ritkán szoktak könnyű jogalkalmazói feladatot jelenteni. A fogyasztóvédelmi jogviszony hibrid jellegét vagy kettős arculatát legegyszerűbben akként lehet leírni, hogy a fogyasztó a forgalmazóval a szolgáltatás tekintetében polgári jogi jogviszonyban áll, ugyanakkor részese a közigazgatási jog által szabályozott, a forgalmazás közigazgatási szabályait megállapító hatósági jogviszonynak is. A közigazgatási (hatósági) jogviszony tekintetében van olyan álláspont, mely szerint csupán a forgalmazó és a hatóság részese ennek a jogviszonynak, a fogyasztó esetében a tényleges érintettség nem éri el az ügyféli pozícióhoz szükséges szintet. Ezen álláspont képviselői ennek okát elsősorban abban jelölik meg, hogy a fogyasztó esetleges problémáinak megoldását nem a hatósági jogviszonytól, hanem a polgári jogi jogviszonytól várhatja, így, a forgalmazással összefüggő igényeit is ebben a jogviszonyban kell előterjesztenie.
Az aligha vitatható, hogy a fogyasztó és a forgalmazó közötti polgári jogi jogviszony ad arra lehetőséget, hogy a fogyasztó a vagyoni és nem vagyoni igényeit a polgári jog szabályai szerint a forgalmazóval szemben érvényesítse. Kérdés, hogy az igényérvényesítés ezen módja mennyiben befolyásolja a közigazgatási jogviszonyban való részvétele lehetőségét, illetve a kettőnek van-e egymással értékelhető jogi kapcsolata. A tételes jog oldaláról a két jogviszony tekintetében olyan kapcsolat nincs, amely bármelyik tekintetében egyértelműen megállapításra adhatna alapot. Így például a polgári jogi érintettség önmagában közigazgatási jogviszony tekintetében nem dönti el a vitát, vagy a polgári jogi igény megalapozottságát sem támasztja alá a fogyasztó ügyféli mivolta vagy a hatósági jogsértést megállapító határozata. Mindezzel együtt az eljárások szintjén mégis érzékelhető valamiféle kapcsolat, mivel a polgári perben feltehetően kedvezőbb bizonyítási helyzetben lesz az a fogyasztó, aki a fogyasztóvédelmi hatóság végleges, jogsértést megállapító határozatára tud hivatkozni.
Azt fontos hangsúlyozni, hogy a közigazgatási eljárásban az ügyféli pozíció betöltése és annak problémája elsődlegesen közigazgatási eljárásjogi kérdés. Emiatt célszerű áttekinteni röviden, hogy a közigazgatási eljárásjogi gyakorlat az ilyen típusú problémákra korábban milyen válaszokat adott. Sajátos, hogy ez a jogvita mind a közigazgatási hatósági, mind pedig a közigazgatási bírói gyakorlatban korábban is jelen volt. Ennek egyik látványos példája éppen a fogyasztóvédelmi területen volt korábban látható, mivel felmerült a jogsértést bejelentő magánszemély későbbi kérelmezői pozíciójának kérdése a hatósági eljárásban. Ezt a jogvitát abban lehetett összefoglalni, hogy magánszemélyek -konkrét fogyasztói magatartás nélkül - különböző az Fgytv. hatálya alá tevékenység tekintetében jogsértést jelentettek be a fogyasztóvédelmi hatóságnál. Ennek nyomán a hatóság - rendszerint helyszíni ellenőrzést követően - hivatalból indított hatósági eljárást. Az nyilvánvaló volt, hogy a hivatalbóli eljárásra tekintettel bejelentő nem minősülhetett kérelmezőnek, s ezáltal ügyfélnek, az azonban nem volt vitatható, hogy az eljárás tárgyához képest valamilyen szintű jogi érintettsége mégis van. Ebben a régi konfliktusban a megoldások eltérőek voltak, egyes esetekben, a bejelentőt ügyfélként tekintette a későbbiekben a hatóság, más jogvitákban pedig akként foglalt állást, hogy a bejelentés csupán információ szolgáltatás volt jogsértő állapotról, azt valójában a hatóság a helyszíni vizsgálat során állapította meg. Ezekből az ügyekből az a következtetés volt levonható, hogy az anyagi jogi háttér vizsgálata semmiképpen nem mellőzhető akkor, amikor arról kell állást foglalni, hogy milyen mértékű az ügy tárgyával kapcsolatos jogi érintettség.
A közigazgatási jogvitákban néhány évvel ezelőtt már felmerült a fogyasztók eljárásjogi helyzetének kérdése a fogyasztóvédelmi hatósági eljárásban, s több ügyben a Kúria is állást foglalt. Időben haladva az első döntés a Kúria részéről a Kfv.II.37.366/2016/7. sorszámú határozat volt, mely a fogyasztó minőségi kifogásának intézéséhez kapcsolódott. A jogvitából megállapítható, hogy a hatósági eljárás a fogyasztó beadványára indult. Az elsőfokon eljárt bíróság az akkor hatályos Ket. 15. § (1) bekezdése szerint a fogyasztót ügyfélnek minősítette, megállapítva, hogy az ügy jogát, jogos érdekét érintette, mert a fogyasztónak nyilvánvaló érdeke fűződik ahhoz, hogy a hatóság a panaszát kivizsgálja és arról döntsön. Az ügyféli minőséget az elsőfokú bíróság szerint nem érinti, hogy a határozat tartalmaz-e konkrét rendelkezést a fogyasztóra nézve vagy sem. A fogyasztó ügyféli jogállásának kérdése a felülvizsgálati eljárásban is felmerült. A felperes ezt vitató felülvizsgálati kérelmében foglaltak szerint a Ket. 15. § (1) bekezdését úgy kell értelmezni és az ügyféli minőséget aszerint kell megállapítani, hogy a jogviszony az adott jogalanyra közvetlenül kihat-e, a döntés hatására szerezhet-e jogokat vagy keletkezik-e ránézve kötelezettség. Ilyen vizsgálódás mellett a felperesi érvelés szerint a
- 715/716 -
fogyasztót ügyfélnek nem lehetett tekinteni, mert a kérelemnek nem minősülő beadványt nyújtott be a hatósághoz, és annak mikénti elbírálásához semmiféle jogi érdeke nem fűződött. A Kúria a felülvizsgálati kérelmet nem találta megalapozottnak. Felhívta az akkor hatályos Fgytv. 46.§ (1) bekezdését, illetőleg 46/A. §-át. Megállapította, hogy e rendelkezésekből következően a fogyasztói jogosult kérelmet, panaszt benyújtani ahhoz a hatósághoz, amelyik a kérelmének kivizsgálására, eldöntésére hatáskörrel rendelkezik. A Kúria egyértelműen rögzítette, hogy a kérelmező (a fogyasztó) fogyasztóvédelmi eljárásban ügyfélnek minősül, ugyanis a Ket. 15.§ (1) bekezdésére is figyelemmel a kérelmet benyújtó félnek az ügy (azaz a kérelme) mikénti eldöntéséhez érdeke fűződik, a joga, jogos érdeke fennáll, ugyanis fogyasztói jogát, jogos érdekét az az ügy érinti, amellyel kapcsolatosan panaszát, minőségi kifogását a hatóság elbírálja.
A Kúria a Kfv.37.076/2017/9. sorszámú határozatában is vizsgálta a fogyasztó ügyféli minősülését. Ennek az ügynek az alapja értékesítéssel kapcsolatos jogvita, melyben a fogyasztó beadványában a hatósági eljárás megindítását kérte. Az elsőfokú bíróság az akkor hatályos Ket. 15.§ (1) bekezdése szerint megállapította a fogyasztó ügyféli minőségét, kiemelve, hogy az ügy jogát, jogos érdekét érintette. Ez a bírói álláspont a felülvizsgálati eljárásban is vitatott volt, mert a felperes megkérdőjelezte a bíróság ezirányú megállapítását. A felülvizsgálati kérelemben külön hivatkozott a felperes arra, hogy a fogyasztó nem tekinthető ügyfélnek, mert nem vonták ellenőrzés alá, rá vonatkozó adatot a hatósági nyilvántartás nem tartalmazott és törvény vagy kormányrendelet sem rendelkezett arról, hogy a fogyasztó ügyfélnek lenne tekintendő. A konkrét ügyet, annak összefüggését vizsgálva megállapítható - érvelt a felperes -, hogy a kérelemnek nem minősülő beadvány mikénti elbírálásához a fogyasztónak jogi érdeke nem fűződött. A Kúria a felülvizsgálati kérelmet nem találta megalapozottnak. A korábbi kúriai ítélettel egyezően arra az álláspontra helyezkedett, hogy a Ket. 15. § (1) bekezdésére tekintettel a fogyasztó jogát és jogos érdekét az ügy érinti, mely jogi okfejtés az Fgytv. 46. § (2) bekezdése is alátámasztja.
A bírói gyakorlattal kapcsolatban megjegyzendő, hogy az ügyféli jogállást a Kúria számos más határozatában is érintette, nem közvetlenül a fogyasztóvédelmi ügyben. E határozatok is alátámasztják azon egységesnek mondható kúriai szemléletet, miszerint az ügyfél jogállás vizsgálata körében a jog vagy jogos érdek sérelmét nem lehet szűkítően értelmezni, az ügy tárgyával való nyilvánvaló jogi kapcsolat önmagában megalapozhatja az ügyféli jogállást. Az előzőekből az is látható, hogy közvetlenül olyan jogvita jelenleg még nem került a Kúria elé, amely az Ákr. alapján tette vizsgálat tárgyává a fogyasztó ügyféli jogállását, azonban az előzőek szerint a Kúria korábbi határozataiból kiolvasható szemlélet, valamint az Ákr. és a Ket. ügyfélfogalma nagyfokú hasonlóságának okából kevéssé lehet számítani az eddigi gyakorlat megváltozására.
A Kúria konkrét jogintézmény kapcsán átfogóan is elemezte az ügyféli pozíció kérdését. A 2/2017. (X. 2.) KMK vélemény a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara perbe történő beavatkozásáról, illetve a perbe érdekeltként történő belépéséről meghatározta azokat a körülményeket, amelyek a Ket., illetőleg az Ákr. szerint ilyen összefüggésben vizsgálhatók. A Kúria kiemelte, hogy figyelemmel a Legfelsőbb Bíróság korábbi 2/2004. KJE számú jogegységi határozatára, az ügyfélképességnek két eleme van: egyrészt a jogok szerzésére vagy kötelességek vállalására (jogképesség), másrészt az ügyfél (közvetlen) érintettsége az adott ügyben, vagyis az ügy a fél jogát vagy jogos érdekét érinti. Rögzítette azt is, hogy az ügyfél érintettségének a jogát vagy törvényes érdekét érintően mindig a közigazgatási határozattal összefüggésben kell fennállnia. A Közigazgatási Kollégium vizsgálta az érintettség közvetlensége-közvetettsége kérdését is. Megerősítette a Legfelsőbb Bíróság 2/2004. KJE számú határozatában foglalt álláspontot, mely szerint ügyfél csak az lehet, akire a határozat rendelkezésének közvetlen hatása van. Ehhez kapcsolódóan utalt a Kfv.37.593/2012/10. számú határozatra is, melynek értelmében: abban az esetben, ha az érvényesített alanyi jog és a felülvizsgálni kért határozat között nincs közvetlen kapcsolat az érintettség csak közvetett és az ügyféli minőség nem ismerhető el. A kérdésben jelentős súllyal esik latba az Alkotmánybíróság egyik friss döntése is, mely szintén az ügyféli minőség megengedőbb értelmezését támasztja alá. Az Alkotmánybíróság IV/3408-9/2021. számú határozatában a Fővárosi Törvényszék konkrét ítéletének megsemmisítése mellett építésügyi hatósági eljárásban megállapította az ügyféli jogosultságot az érintett ingatlan vonatkozásában ingatlannyilvántartási széljeggyel rendelkező jogosultak esetében. Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy több döntésében is vizsgálta az ügyféli jogállás el nem ismerésének alapjogi vonatkozásait. Az ügyfél definíció célja az, hogy a közigazgatási, hatósági eljárásban mindenki érvényesíthesse a jogát, jogos érdekét, ezzel kapcsolatos igényét. Az ügyféli jogállás elismerésének elmaradása azt jelenti, hogy az ügyben érintettek nem tudják érvényesíteni a tisztességes eljáráshoz való jogukat, sem az ügy tisztességes elintézésére, sem a jogorvoslati út igénybevételére vonatkozóan, a konkrét eljárás vonatkozásában (IV/3408-9/2021. AB határozat IV/2. pontja).
A joggyakorlatot megosztó kérdés végleges eldöntésére többféle eljárási lehetőség mutatkozik. Elsőként a konkrét ügyben hozott felülvizsgálati határozat, melyben a Kúria az adott ügy anyagi jogi keretei között eldönti, hogy az Ákr. szerint a fogyasztó ügyfélnek minősül-e. Ez nyilvánvalóan feltételezi a felülvizsgálati kérelem korábbi befogadását, tehát azt, hogy az előterjesztett felülvizsgálati kérelem a Kp. befogadási indokainak egyébként megfelel. Esetlegesen eltérő kúriai gyakorlat lehetőséget adhat jogegységi határozat meghozatalára, illetőleg eltérés esetén a feleket megilleti jogegységi panasz előterjesztésének lehetősége. E tekintetben komoly jelentősége lehet a fogyasztóvédelmi ügyek azonosságának. Végül konkrét kúriai ítélkezés hiányában, de a joggyakorlat felől érkező jelzések alapján, a joggyakorlat egységének biztosítása céljából a Bszi. szerint kollégiumi vélemény is alkotható. A kollégiumi vélemény átfogó jelleggel - de jogilag nem kötelező érvénnyel - mondhat ki álláspontot a fogyasztó jogi helyzetéről a fogyasztóvédelmi hatósági eljárás tekintetében.
Bárhogyan alakul, a kérdés végleges eldöntését pontosan megjósolni nem lehet, de azt mindenképpen erős érvként kell figyelembe venni, hogy a Kúria korábbi két
- 716/717 -
határozatában nagyobbrészt változatlan jogi keretek mellett egyezően foglalt állást a fogyasztó ügyféli minőségéről a fogyasztóvédelmi hatósági eljárásban. ■
JEGYZETEK
[1] A Magyar Jogász Egylet Fővárosi Szervezete 2022. november 30-i konferenciáján elhangzott előadás írásbeli változata.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző a Kúria Közigazgatási Kollégium kollégiumvezetője. Az írás a szerző álláspontját tartalmazza, és nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként.
Visszaugrás
