A Public-Private Partnership (továbbiakban: PPP) első megjelenése a világban az Amerikai Egyesült Államokhoz köthető az 1940-es években.[2] Más,
- 131/132 -
angolszász források a fogalom megjelenését az 1960-as évekre helyezik.[3] A kérdés megnyugtatóan - kutatások hiányában - nem dönthető el. A fogalom azonban csak 1975 körül kezdett általánosan használttá válni.[4] A fogalmi meghatározás eléggé későn jelent meg az Amerikai Egyesült Államokban is. Egy korai, 1988-as szócikk a következőket írja: "a public-private partnership a helyi önkormányzat és az üzleti közösség részéről történő közös erőfeszítés arra, hogy tervezzenek, közös támogatásokat továbbfejlesszenek, jelentős szociális programokat, vagy konstrukciós terveket fizessenek, amennyiben ezek kölcsönösen előnyösnek mutatkoznak."[5]
A magyar jogirodalomban a PPP fogalmának megjelenése igen kései. A kutatások még a kelet-közép európai országokhoz képest is megkésettek. Magára a PPP-re történő első áttételes utalást egy 1997-es PhD-értekezésben találhatjuk.[6] Ez az utalás egy számunkra távolabbi kontextusban
- 132/133 -
kerül elő: "Vannak azonban olyan újszerű megoldások is, amelyeket a közszolgáltatások leépítésére - ezzel együtt a közigazgatás költségeinek csökkentésére - alkalmas megoldásnak tartanak. Ide tartozik az önkéntes szervezetek ösztönzése, ami a közfeladat közösségi módon történő megoldását célozza (pl. önkéntes tűzoltóság, polgári védelem). A másik elképzelés a közfunkciónak az egyén által történő megoldását célozza, pl. saját tűzoltóberendezések, biztonsági berendezések, saját szemétégető, sport, egészséges életmód reklámozása útján."[7] Azonban a PPP-ről konkrétan nem esik szó a szövegben. Elmondható, hogy 2000 és 2004 között a PPP-ről inkább csak tudományosnak nem nevezhető népszerűsítő jogi és pénzügytani írások jelentek meg (öt írás).[8]
Ezek közül egy 2001-ben megjelent cikk a következőképpen defíniálja a PPP-t: A PPP olyan beruházási forma, melyben a közszektor kötelező közfeladatokat valósít meg a magánberuházók segítségével.[9] A későbbi PPP-vel foglalkozó hazai művek valamelyest pótolják a hiányokat. Ezzel együtt is megállapítható, hogy a PPP szakirodalma Magyarországon gyermekcipőben jár.
A PPP esetében jelentős kérdés a definíció. Magyarországon nem volt, és jelenleg sincsen önálló törvény a PPP-ről,[10] az egyes jelentős projektek részleteit szinte kivétel nélkül kormányhatározatok szabályozzák. Ezek azonban a PPP mibenlétéről hallgatnak, mind általánosságban, mind az egyes szerződésfajtákat illetően. Így a definiálás feladata a jogtudományra vár.
- 133/134 -
1. Előre kell bocsátani, hogy PPP-nek nincs általánosan elfogadott jogi vagy közgazdaságtani definíciója. Nagyjából helyes az az álláspont, amely a PPP-t egyfelől a koncesszió továbbfejlesztéseként, másfelől a közbeszerzés sajátos modelljeként értelmezi.[11] Előfordul a lízinggel való rokonítás, bár ez vitatott.[12] Tekintik a kiszervezés sajátos formájának is.[13] Azonban a
- 134/135 -
PPP sok tekintetben önálló entitás. A szakirodalom szaporaságát az alapján is lehet értékelni, hogy a PPP projektumok alkalmazása Magyarországon 2003-ban kezdődött meg.[14]
2. Mindemellett fontos megemlékeznünk az első (egy, még nem publikált 2009-es PhD-értekezést,[15] és az Állami Számvevőszék egy tanulmányát[16] leszámítva azóta is egyetlen), 2004-ben megjelent nagyobb terjedelmű, szintén pénzügytani, és nem jogi irányultságú munkáról, ahol azonban már jogi szempontból is vizsgálják a szerzők a magyar PPP-t.[17]
Ez utóbbi a következőképpen defíniálja a PPP-t: "A 'Public-Private Partnership', azaz a köz-és magánszféra partnersége az állam és a magánszféra olyan együttműködési formáját jelenti, amelyben a felek a közszolgáltatás nyújtásának felelősségét és kockázatát közösen viselik. A PPP-együttműködések keretében az állam[18] a közszolgáltatások létrehozását a tradicionálisnál komplexebb módon bízza a magánszférára."
- 135/136 -
A PPP-modell esetében - a hagyományos gyakorlattal ellentétben - az állam a közszolgáltatás hosszútávú - jellemezően 20-30 éves[19] - biztosítását rendeli meg a magánszférától. A magántársaság felelőssége az infrastruktúra tervezése, megépítése, működtetése, valamint (legalább részben) a projekt finanszírozása, míg az állam (és/vagy a szolgáltatások tényleges igénybevevője) szolgáltatási díjat fizet."[20] A meghatározás angolszász előképre mehet vissza. Amikor ez a definíció született, akkor Magyarországon a PPP-nek nem volt jellemzően gyakorlata. A magyar jogirodalomra a PPP-definíciók vonatkozásában jellemző, hogy a külföldi példákat veszi át az eddig megszületett munkák többsége, tehát önálló definícióval nem találkozunk. A PPP-kézikönyv definíciója is olyan, mint maga a kötet: egy angol nyelvből való fordítás. (Az már külön is sajnálatos, hogy a francia és a német munkákra nincs figyelemmel a mű). A meghatározásból kiderül, hogy mi a PPP általában, de sem a jogintézmény eredete, létrejötte, sem az intézményi (institucionális), sem a szerződéses (kontraktuális) PPP léte, sem a PPP megvalósításához szükséges társaságok rendszere nem világlik ki, még ha a kötet további fejezetei sokat enyhítenek a hiányosságokon.
Az Állami Számvevőszék kutatói által írt munka a PPP-t a fentiekhez hasonlóan defíniálja: "A PPP a köz- és a magánszféra olyan - többnyire fejlesztési - együttműködését jelenti, amelyben a közfeladathoz kötődő tervezési, építési, működtetési, és finanszírozási feladatokat az állam a megszokottnál nagyobb, vagy teljes mértékben, jellemzően komplexebb módon bízza a magánszektorra. Az ilyen megállapodások általános jellemzője a viszonylag hosszú - 20-30 éves - időtáv, valamint az, hogy a magánvállalkozás nemcsak az infrastruktúra - általában a szóban forgó projekt - megvalósításában vállal szerepet, hanem a közszolgáltatás nyújtásának felelőssége is rá hárul: a szolgáltatásait eladja a kormánynak vagy - állami garancia mellett - a harmadik (felhasználó) partnereknek."[21]
Érdemes kiemelni még egy hazai tankönyvi definíciót is, bár ez szintén emlékeztet az előzőekre: "A PPP (Public-Private Partnership) legegy-
- 136/137 -
szerűbben megfogalmazva, olyan együttműködése a privát- és a közszférának, ahol a magánbefektetők átvállalják az állami feladatok teljesítéséhez szükséges beruházások elvégzését (tervezését, finanszírozását), valamint az adott beruházásban megvalósított eszközök üzemeltetését, és az állam által felvállalt szolgáltatások nyújtásának egy részét."[22]
Nyikos Györgyi munkájában is a korábban idézettek köszönnek vissza.[23] A magyar közigazgatási jogi szakirodalom megkísérelte a nemzetközi irodalom PPP-definícióinak összefoglalását.[24]
3. Az intézményi (institucionális) PPP (vagy IPPP), valamint a szerződéses (kontraktuális) PPP fogalma gyakorlatilag ismeretlen a magyar tételes jogban és a magyar jogirodalomban. A tételes jogban figyelemmel kell lenni a releváns EU dokumentumokra.[25] Az institucionális PPP-vel önállóan csupán egy PhD-hallgató nemzetközi pályázatra készült tanulmánya foglalkozik, ahol a szerző mellőzi a fogalmi megkülönböztetéseket.[26] Nyikos Györgyi az első a hazai jogirodalomban, aki az IPPP-t defíniálja: "Azt az esetet, ahol a PPP megvalósítására létrehozott projekttársaság a köz-
- 137/138 -
szféra részvételével kerül megalapításra intézményi, "intézményesített"[27] PPP-nek (IPPP), azaz közfeladatot teljesítő, az állami és a magánszféra együttműködésén alapuló vegyesvállalatoknak nevezik."[28]
Az institucionális PPP fogalmának hazai hiánya miatt csak annyit mondhatunk, hogy ez a fogalom sem a jogirodalomban, sem a tételes jogban nem ismert, illetve csak jelenleg kezd ismertté válni.
Ezek beilleszthetősége a hazai jogrendszer létező kategóriáiba (közbeszerzés, koncessziós szerződés).
1-2. A szerződéses PPP kategóriáinak a meglévő jogi kategóriákba történő integrálása nagyon kezdetleges színvonalon áll. A legtöbb munka leegyszerűsíti a PPP tipológia amúgy cseppet sem egyszerű kérdését. (Az egyes kategóriák táblázatba gyűjtése nem váltja ki a tartalmuk megmagyarázásának kötelmét.)[29] A PPP kézikönyv röviden és részlegesen bemutatja az egyes PPP formákat; utal arra, hogy az autópálya-projektek nagy része DBFO-formában valósult meg.[30] Az Állami Számvevőszék tanulmánya a PPP legtipikusabb formájaként jellemzi a DBFO-t[31] (variációi: BOO, BDO, BCMF).[32] Elmondható, hogy az általunk ismert magyar PPP projektek gyakorlatilag mind DBFO formában valósultak meg.[33] A PPP szerződések
- 138/139 -
általános ismertetésére Nyikos Györgyi munkája jó forrás.[34] (Gyakorlatilag elsőként jelzi a magyar jogirodalomban, hogy a PPP-vel való foglalkozás csak a projektfinanszírozási jog keretében képzelhető el.) A PPP szerződések szerződési jogi szempontú feldolgozása éppcsak megindult Magyarországon, ezért aligha mondható el, hogy a szerződéses PPP kategóriái valóságos kategóriák volnának.[35]
3. A magyar gyakorlat leginkább a koncessziós szerződések, és a közbeszerzési szerződések módjára működteti a PPP-szerződéseket. A PPP konstrukciók alkalmazásában jelenleg a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény, illetve a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény szabályai egyaránt meghatározóak.[36] Az egyes konkrét PPP-kkel kapcsolatos felhatalmazások kormányhatározatokban, kivételképpen törvénymódosításban történnek.
1. A magyar közigazgatási jogi irodalomban és gyakorlatban a 'public contract' nem létező fogalom, bár volt olyan irányú törvényhozási kísérlet (2007-ben), amely ezt a kifejezést ‘közszerződés' formájában be kívánta erőszakolni a magyar jogba, sikertelenül. A magyar közigazgatási jog a ‘közigaz-
- 139/140 -
gatási szerződés'[37] kifejezést ismeri, amely a francia ‘contrat administratif' terminusra vezeti vissza eredetét. Azonban a közigazgatási szerződések dogmatikája sem kidolgozott, 1945 előtt nem volt a témának nagy gyakorlata Magyarországon, 1945 és 1989 között pedig nem volt közigazgatási szerződés, államigazgatási szerződésként élt tovább, de alkalmazása ritkaságszámba ment. (Megjegyzendő, hogy ma nem egyértelmű, hogy mely szerződések közigazgatási szerződések. Illetve bizonyos az, hogy vannak olyan közjogba tartozó szerződések is, amelyek nem közigazgatási szerződések.) Így "klasszikus" közszerződésekről Magyarországon nem beszélhetünk.
2. A szerződéses (kontraktuális) PPP-ket célszerű a közbeszerzési szerződésekkel és a koncessziós szerződésekkel egy adott (nem teljességre törekvő) séma alapján összevetni. A szempontok a következők: a szerződés gazdasági szerepe; a szerződés jogi szabályozása; a szerződés alanyai; a szerződés tárgya és tartalma. Az összehasonlítás során igyekszünk a PPP szerződések sajátosságait kiemelni.[38] (Megjegyzendő, hogy a magyar jogban a PPP szerződés elnevezés nem ismeretes sem az elméletben, sem a szerződéskötési gyakorlatban.)[39]
A közbeszerzési szerződés gazdasági célja a közpénzekből finanszírozott egyes ügyletek megvalósítása érdekében egy törvényben meghatá-
- 140/141 -
rozott szigorú eljárásrend szerint eljárni az ajánlatkérő szervezetek és az ajánlattevők között.
A koncessziós szerződések főleg a bányászati koncessziók területén tekintenek vissza Magyarországon több évszázados múltra. A koncesszió révén lehetséges olyan tevékenység folytatása, amelyre egyébként csak az állam volna jogosult, vagy olyan vagyontárgyak használata, amelyek állami tulajdonban állnak, vagy az önkormányzati törzsvagyonhoz tartoznak. (E körben figyelemmel kell lennünk a nemrégiben kialakított vagyonkezelői jog konstrukciójára.)
A PPP szerződések gazdasági célja, hogy a közérdek figyelembevételével az állam, vagy a helyi önkormányzat (esetlegesen költségvetési szerv, avagy társadalombiztosítási alap), és a magánvállalat között szerződéses kapcsolatot hozzon létre olyan meglévő, vagy újonnan létrehozandó dolog hosszú távú működtetésére, amely állami feladatot jelent.
A közbeszerzési szerződés jogi szabályozását jelenleg a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvényben találjuk.
A koncessziós szerződések jogi szabályait a valamennyi ágazatra irányadó közös szabályokra vonatkozóan a koncessziókról szóló 1991. évi XVI. törvény tartalmazza. Azonban egyes ágazati törvények az adott ágazatok sajátosságai szerint finomítják a részleteket (pl. bányatörvény, távközlési törvény, úttörvény).
A PPP szerződéseket nem szabályozza külön törvény, vagy önálló jogi rezsim. (Az Európai Unióban sem, viszont az Egyesült Királyságban és Lengyelországban igen.) Leggyakoribb, hogy az egyes projektek részleteit, a felhatalmazást kormányhatározat adja meg. Korábban ezek szabályozták az eljárásrendet is. A PPP-re vonatkozó eljárást 2007. februárjától a hosszú távú kötelezettségek vállalásának egyes szabályairól szóló 24/2007. (II. 28.) Korm. rendelet szabályozza. Emellett a PPP eljárásrendre nézve szabályokat találunk az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) 12/B. §-ában, az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (Ámr.) 138/A. §-ában, továbbá a PPP Tárcaközi Bizottságról szóló 2028/2007. (XII. 28.) kormányhatározatban írtakra.[40]
- 141/142 -
A közbeszerzési szerződésben a felek megnevezése ajánlatkérő (szerv) és ajánlattevő (vállalat).
A koncessziós törvény a koncessziós szerződésben szereplő feleket törvényileg nem nevezi meg (ez a magyar magánjogi szerződési dogmatika szerint ritkaság). A felek megnevezése a jogtudomány alapján koncesszióadó és koncesszióvevő.
A PPP szerződésben a felek megnevezése mindig az adott szerződéshez tapad (mivel többféle szerződés megkötése szükséges). Ez lehet bérlet, vállalkozás, vagy megbízási szerződés.
A közbeszerzési szerződésben a szerződés tárgya gazdasági javak közbeszerzésére irányuló megállapodás.
A szerződés tartalma a releváns szolgáltatásnyújtás. (Ez lehet ivóvíz-szolgáltatás, olajbányászat, repülőtér működtetése, vagy postai szolgáltatás nyújtása.)
A koncessziós szerződésben a jogviszony közvetlen tárgya az eredendően az állam, vagy a helyi önkormányzat részére fenntartott (taxatíve felsorolt) tevékenység átengedése másnak (magánvállalkozónak), illetve a koncesszióköteles vagyontárgyak használatának átengedése. A közvetett tárgy a koncessziós törvény által felsorolt, kizárólag állami, vagy helyi önkormányzati tulajdonban álló, átengedhető vagyontárgyak köre (országos közút, közforgalmú repülőtér, ásványkincs, frekvencia stb.).
A szerződés tárgya az egyes vagyontárgyak birtoklása, használata, hasznainak szedése.
A PPP szerződés tárgyának[41] meghatározásában segít az, hogy Magyarországon a legtöbb PPP projekt közbeszerzésnek minősül.[42] A szerződés tárgya általánosságban az állam, vagy a helyi önkormányzat által teljesítendő közfeladat hosszútávú átengedése a magánszféra számára. Ez gyakran nagyszámú szerződés megkötését, projekttársaság, kivitelező társaság, üze-
- 142/143 -
meltető társaság, finanszírozó társaság, vagy bank bevonását jelenti. Ez egyes esetekben több elemmel is kiegészülhet.
A szerződés tárgya nem egykönnyen meghatározható, és az egyes PPP-típusonként változik. Lényegileg a bérleti szerződés és a szolgáltatási szerződés tárgya együttesen veendő figyelembe.
Sem a szakirodalomban, sem a gyakorlatban nem ismeretes olyan nézet, amely a PPP-t munkaszerződésként tekintené. A szolgáltatási szerződésre való visszavezetésre az előbbi pontban utaltunk. Bizonyos, hogy a jogirodalom és a közvélemény elsősorban pénzügyi eszközként tekint a PPP-re. Főleg akkor kedvelik a PPP-t, ha a költségei nem az államháztartás kiadási oldalát, hanem a magánszférát terhelik.
A PPP gazdasági jelentőségét csupán néhány adattal kívánjuk érzékeltetni. Az Európai Unióban (Bulgária nélkül, azonban Romániával együtt) a jegyzett PPP projektek száma, és a jegyzett projektek pénzben kifejezett értékének volumene alapján Magyarország a 23 számba vett tagállam közül a felső-középmezőnyben foglal helyet. (Meg kell jegyezni, hogy a futó projektek 76,2%-a az Egyesült Királyságban található, ezek a pénzérték 57,7%-át teszik ki. A második legjelentősebb tagállam Spanyolország, amely a projektek 8,6%-át, értékben 12,8%-át mondhatja magáénak.[43] Magyarország a projektek mennyiségét tekintve a 8. legjelentősebb, az értéket tekintve a 7. legjelentősebb vizsgált EU tagállam. A PPP-k 2006 és 2010 között előreláthatóan mintegy 1280,6 mrd ft-ot tesznek ki. Az ezekhez kapcsolódó költségvetési kiadások kerekítve évenként az alábbiak: 2006-ban 34 mrd ft, 2007-ben 57 mrd ft, 2008-ban 65 mrd ft, 2009-ben 66 mrd ft, 2010-ben 67 mrd ft; összesen: 290 mrd ft.[44] Ahogy a fenti adatok is mutatják, a PPP projektek gazdasági jelentősége számottevő Magyarországon.
- 143/144 -
Magyarországon a PPP szabályozása, és tényleges megvalósulása csupán néhány évre tekint vissza. Az első jogi dokumentum a kérdésben a 2098/2003. (V. 29.) Kormányhatározat volt, amely elrendelte egy PPP Tárcaközi Bizottság fölállítását, és egy egész sor törvény módosításának kezdeményezését, a PPP projektek elterjedésének elősegítése érdekében. E határozat eredményeként került sor az államháztartásról szóló törvény, a közbeszerzési törvény, a koncesszióról szóló törvény, az önkormányzati törvény és a kapcsolódó ágazati törvények (például vízgazdálkodási törvény) felülvizsgálatára és módosítására.
Magyarországon bár egy kivételtől eltekintve (lásd a hosszú távú kötelezettség vállalásának egyes szabályairól szóló 24/2007. (II. 28.) Kormányrendeletet) nincs olyan jogszabály, amelynek kizárólagos tárgya a PPP, mégis vannak a PPP alkalmazásának jogi (jogszabályi) korlátai. Ezek nem az Alkotmányban, hanem a különböző jogszabályokban lévő korlátok. Ebben a tekintetben különbséget kell tenni a központi költségvetés (állami büdzsé) terhére történő kötelezettségvállalás, valamint a helyi önkormányzatok költségvetésének terhére történő kötelezettségvállalás között.
a) Ha a kötelezettségvállalás a központi költségvetés terhére történik:
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 12/A. §-a értelmében hosszú távú kötelezettségvállalásnak minősül az a:
- határozott időre kötött szerződés, amely értelmében az állami költségvetést terhelő éves fizetési kötelezettség meghaladja az 5000 millió forintot, valamint
- az a határozatlan időre kötött szerződés, amely értelmében az állami költségvetést terhelő éves fizetési kötelezettség meghaladja az 500 millió forintot.
Ilyen kötelezettségvállalás csak a Kormány határozatával történhet, és összesen nem lehet nagyobb, mint a kötelezettségvállalás évében a köz-
- 144/145 -
ponti költségvetés bevételi főösszegének 3%-a. (2009-ben a központi költségvetés bevételi főösszege: 8.300.171 millió forint.)
Meg kell jegyezni, hogy 2007 előtt a mérték a központi költségvetés kiadási főösszegének 2%-a lehetett csupán, tehát a jelenleg hatályos szabályozással jelentősen emelkedett a Kormány mozgástere. Meg kell jegyezni azt is, hogy a hosszú távú kötelezettség vállalásának szabályait a korábbiakban említett 24/2007. (II. 28.) Kormány rendelet állapítja meg. A rendelet kimondja, hogy a hosszú távú kötelezettségvállalást eredményező szerződés megkötéséhez a Kormány határozata szükséges. A határozat meghozatalához szükséges előterjesztés csak akkor nyújtható be, ha a projekt szerepel a Hosszú Távú Fejlesztések Rangsorában és az előterjesztést megtárgyalta a PPP Tárcaközi Bizottság.
b) Ha a kötelezettségvállalás a helyi önkormányzat terhére történik:
Az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szerint Magyarországon a helyi önkormányzatok autonómiával rendelkeznek. Ez többek között azt jelenti, hogy saját vagyonukkal és bevételeikkel szabadon gazdálkodnak. A saját vagyon egy része a törzsvagyon, amelyet elkülönítve kell nyilvántartani. A törzsvagyon az önkormányzat közvetlenül kötelező feladat- és hatáskörellátását, vagy a közhatalom gyakorlását szolgálja. A törzsvagyon körébe tartozó tulajdon forgalomképtelen, vagy korlátozottan forgalomképes:
- forgalomképtelenek a helyi közutak és műtárgyaik, a terek, parkok és minden más ingatlan és ingó dolog, amelyet törvény vagy a helyi önkormányzat forgalomképtelennek nyilvánít;
- korlátozottan forgalomképesek a közművek, intézmények és középületek, továbbá a helyi önkormányzat által meghatározott ingatlanok és ingók.
A forgalomképtelen vagyontárgyak nem kerülhetnek ki az önkormányzat tulajdonából, azokról érvényesen rendelkezni nem lehet. A korlátozottan forgalomképes tárgyakról pedig törvény vagy a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint lehet rendelkezni. Az önkormányzati törvény kimondja azt is, hogy a helyi önkormányzat adósságot keletkeztető éves kötelezettségvállalásának felső határa a korrigált saját bevétel. Ilyennek minősül: a rövid lejáratú kötelezettségek (tőke-
- 145/146 -
és kamattörlesztés, lízingdíj) adott évre eső részével csökkentett saját bevétel éves előirányzatának 70%-a. A törvény azonban sajnos nem rendelkezik a hosszú távú kötelezettségvállalásokról.
Ily módon az állapítható meg, hogy jelenleg az önkormányzatok számára gyakorlatilag nincs kötelező előírás a hosszú lejáratú kötelezettségvállalás korlátozására: sem a PPP, sem más projektek vonatkozásában.
Arra a kérdésre, hogy mi a hosszú távú kötelezettségvállalás lehatárolásának indoka, az a válasz adható, hogy nyilvánvalóan a költségvetés nehéz helyzete, illetve a jövő nemzedékei érdekeinek védelme. Mint tudjuk, a PPP-projektek 20-30 évre előre elkötelezik a költségvetési kiadásokat, így ebben az értelemben a jövő felélését jelenthetik.
Az állami és a magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttműködés (vagyis a PPP) újszerű formáinak szabályozott keretek közötti bevezetése érdekében - mint arra korábban utaltunk - a Kormány tárcaközi bizottság fölállítását rendelte el a 2098/2003. (V. 29.) határozatában. A Bizottság feladata: a szükséges jogszabályok előkészítése, a PPP projekt tervek véleményezése, a PPP projektek megvalósulásának figyelemmel kísérése volt. A Tárcaközi Bizottság vezetője a gazdasági miniszter, illetve az általa kijelölt személy, tagjai: a Pénzügyminisztérium, a Miniszterelnöki Hivatal és a Központi Statisztikai Hivatal képviselői voltak. A 2028/2007. (II. 28.) Kormányhatározat hatályon kívül helyezte a 2098/2003-as határozatot, egyidejűleg (ismét) elrendelte a PPP Tárcaközi Bizottság fölállítását és működtetését. A Bizottság vezetője a gazdasági miniszter, illetve az általa kijelölt személy maradt, míg a tagok köre kibővült a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség elnökével, illetve az általa kijelölt személlyel. A határozat kimondja, hogy a PPP projektek megvalósításáról szóló, a Kormány elé kerülő előterjesztéseknek tartalmaznia kell a Tárcaközi Bizottság véleményét.
Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet szabályozza - többek között - a Kormány által jóváhagyott fejlesztési programok kötelezettségvállalásának szabályait is (138/A. §). Ebben rögzíti, hogy az ilyen jellegű, vagyis a Kormány határozatát meg-
- 146/147 -
alapozó előterjesztésnek milyen tartalmi követelményei vannak. A tartalmi követelmények között található az, amely szerint az előterjesztésnek tartalmaznia kell: a program megvalósításához szükséges államháztartáson belüli és kívüli források megoszlását, az állami szerepvállalás, kötelezettségvállalás célszerűségét, indokoltságát, formáját, mértékét, az államháztartás egyes alrendszereit terhelő kötelezettségvállalás legnagyobb összegét éves bontásban, továbbá hatástanulmányt a program javasolt finanszírozása esetén az állami feladatellátás hatékonyságának alakulásáról.
A hosszú távú kötelezettségek vállalásáról szóló 24/2007. (II. 28.) Kormányrendelet pedig azt mondja ki, hogy a Kormány elé kerülő előterjesztésnek tartalmaznia kell többek között:
- a projekt költség-haszon elemzését,
- a projekt rangsorban elfoglalt helyét,
- a projekt megvalósításának lehetséges finanszírozási alternatíváit, különös tekintettel a tisztán állami finanszírozásra,
- az előző pont szerinti finanszírozási alternatívák nettó jelenértéken történő összehasonlítását,
- a szolgáltatás kezdésének és befejezésének várható időpontját,
- a PPP Tárcaközi Bizottság véleményét a projekt megvalósításának javasolt finanszírozási formájáról, különös tekintettel a Központi Statisztikai Hivatal által a projekt megvalósításának várható elszámolásáról adott véleményére.
Mindezek alapján megállapítható, hogy van jogszabály, amely - a Kormány döntése előtt - igényli a javasolt PPP projektek kiértékelését és más jogi megoldásokkal való összevetését. A Tárcaközi Bizottság azonban döntést a Kormány helyett nem hozhat, csak javaslatot tesz a Kormány számára. A Kormány egyébként határozattal fogadja el az előterjesztést, vagy utasítja el azt.
Magyarországon van szakértői testület, amely állást foglal a központi szinten tervezett PPP projektről: ez nem más, mint a PPP Tárcaközi Bizottság. Nem független a kormánytól, hiszen a Bizottság kifejezetten a Kormánynak a döntés előkészítő, javaslattevő szerve. A Bizottság tagjait az
- 147/148 -
érintett miniszterek, illetve állami vezetők nevezik ki, nyilván az általuk vezetett hatóság köztisztviselői közül.
Az EU tagjaként Magyarországot kötik a közösségi jog előírásai, amelyek csak rendkívül szűk körben teszik lehetővé egy-egy vállalkozás előnyben részesítését. A kis- és középvállalkozások ilyen előnyben részesítésére sem a közösségi jog, sem a magyar nemzeti szabályozás nem ad lehetőséget, vagyis a kérdésre adott válasz: nem ismertek a magyar jogban ilyen garanciák.
Az európai államokhoz hasonlóan Magyarországon is szerződéskötési szabadság van, ami - többek között - azt jelenti, hogy a szerződő felek szabadon állapítják meg a szerződés tartalmát. A PPP-szerződések, illetve az annak megvalósítását szolgáló további szerződések (tervezési szerződés, építési-kiviteli szerződés, üzemeltetési szerződés stb.) természetesen tartalmaznak előírásokat a kivitelezés mennyiségi és minőségi paramétereire is, amelyektől eltérni nem lehet. Ennek keretében a szerződések természetesen rögzíthetik, és rögzítik is a magas szintű minőség kritériumait. Ha a megvalósult építmény nem felel meg ezen előírásoknak, akkor szerződésszegésről van szó, és a jogosult érvényesítheti annak minden polgári jogi következményét (kijavítás, kötbér, díjcsökkentés stb.).
Mindazonáltal utalni kell arra is, hogy Magyarországon - szemben például az Egyesült Királysággal - nincs egy olyan standard szerződés-minta, amely részletesen meghatározza a PPP szerződések tartalmát. Márpedig a szakirodalom ezt kívánatosnak tartaná.
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 81. § (2) bekezdése adja meg az üzleti titok fogalmát. E szerint üzleti titok a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó minden olyan tény, információ, megoldás vagy adat, amelynek nyilvánosságra hozatala, illetéktelenek által történő meg-
- 148/149 -
szerzése vagy felhasználása a jogosult jogszerű pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekeit sértené vagy veszélyeztetné, és amelynek titokban tartása érdekében a jogosult a szükséges intézkedéseket megtette. A törvény azonban kimondja azt is, hogy nem minősül üzleti titoknak az az adat, amely állami és a helyi önkormányzati költségvetés felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, vagy az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos.
Az, aki az államháztartás valamely alrendszerével (így pl. valamely minisztériummal, vagy önkormányzattal) pénzügyi, illetve üzleti kapcsolatot létesít, köteles a jogviszonnyal összefüggő és a közérdekből nyilvános adatokra vonatkozóan tájékoztatást adni. A felvilágosítás oly módon is történhet, hogy az adatokat a honlapon vagy a hirdetményi lapban teszik közzé. A felvilágosítás megtagadása esetén, vagy ha a felvilágosítást kérő szerint a tájékoztatás nem kielégítő, akkor a törvényességi felügyelet gyakorlására jogosult szerv eljárása kezdeményezhető.
A Ptk. kimondja azt is, hogy személyhez fűződő jogokat sért, aki üzleti titok birtokába jut, és azt jogosulatlanul nyilvánosságra hozza vagy azzal egyéb módon visszaél. A Ptk. mellett ugyancsak védi az üzleti titkot a gazdasági társaságokról szóló 1996. évi LVII. törvény, melynek 4. §-a a következőket mondja ki: Tilos üzleti titkot tisztességtelen módon megszerezni vagy felhasználni, valamint jogosulatlanul mással közölni vagy nyilvánosságra hozni. Üzleti titok tisztességtelen módon való megszerzésének minősül az is, ha az üzleti titkot a jogosult hozzájárulása nélkül, a vele bizalmi viszonyban vagy üzleti kapcsolatban álló személy közreműködésével szerezték meg.
Az üzleti titokkal kapcsolatos szabályok áttekintése alapján az állapítható meg, hogy az odaítélési eljárás során az üzleti titok teljes törvényi védelmet élvez. Ha azonban megtörténik a szerződés-kötés, és ennek révén a magánfél szerződéses kapcsolatba kerül az államháztartás valamely alrendszerével, akkor kérésre köteles tájékoztatást adni az adott jogviszonnyal összefüggő, és a közérdekből nyilvános adatokról. A kérdés ezek után csak az, hogy milyen adat minősül közérdekűnek a magyar jogrendszerben? A választ a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 2. §-a adja meg. E szerint
- 149/150 -
közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, rögzített információ vagy ismeret.
A PPP-projektek kivitelezését (megvalósítását) jelentő különböző szerződések (pl. tervezési, kivitelezési, üzemeltetési, stb. szerződések) odaítélése és megkötése során a közfeladatot átvállaló magánfél semmiféle kedvezményt nem élvez, vagyis teljes egészében a "rendes" jogi rezsimet köteles betartani. Ilyen esetben az átláthatóságot gyakorlatilag csak az biztosítja, ha a kötendő szerződés értékhatára meghaladja a közbeszerzési értékhatárt. A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény 30.§ szerint a közösségi értékhatárok a következők:
- az árubeszerzésre vonatkozó értékhatár
a) főszabály: 133 000 euró;
b) kivétel: 206 000 euró.
- az építési beruházásra vonatkozó értékhatár 5 150 000 euró.
- az építési koncesszióra vonatkozó értékhatár 5 150 000 euró.
- a tervpályázati eljárásra vonatkozó értékhatár a fenti a) és b) pontban meghatározott értékhatárok.
A kötelezően alkalmazandó szabályozás e körben.
Az Európai Bizottság[45] általános érvényű megállapításaival összhangban, az ezredfordulót követően Magyarországon is számos területen megjelen-
- 150/151 -
tek a köz- és magánszféra együttműködésén (PPP) alapuló fejlesztések. A 2098/2003 (V. 29.) számú, az állami és a magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttműködés (PPP) újszerű formáinak alkalmazásáról szóló Kormányhatározattal a kormány 2003 folyamán Tárcaközi PPP bizottságot hozott létre (melynek működését utóbb a 2098/2007 (II.28.) számú kormányhatározat szabályozta újra). A Tárcaközi Bizottság 2007 júniusában adta ki a 2003-2006 közötti tevékenységéről szóló Jelentését.[46]
A Tárcaközi Bizottság jelentése a 2006-ot megelőző időszak PPP projektjeit illetően problémákat tárt fel. A jövőre nézve az explicit módon kimunkált eljárási szabályozás, valamint az állami kötelezettségvállalás hivatalos nyilvántartásának kialakítását tartotta elengedhetetlennek. A Tárcaközi Bizottság ezen elvárását az alábbi megfigyelései támasztották alá:
- a PPP projektek nem voltak kellően előkészítettek (a PPP konstrukció alkalmazhatósága, források rendelkezésre állása, meg PPP megvalósítási szándék tekintetében);
- a Tárcaközi Bizottság bizonyos esetekben még a szerződés teljesüléséről sem kapott visszajelzést, míg más esetben a szerződéstervezet előzetes véleményezésére is felkérést kapott;
- sem a minisztériumok, sem a Bizottság nem vezetett szabályszerű nyilvántartást a projektekről és az ezekhez kapcsolódó állami kötelezettségvállalásokról;
- a Bizottságnak a releváns információkhoz való hozzáférése a projektmegvalósulás későbbi szakaszában (befektetők kiválasztása, megállapodás vizsgálata) nem volt biztosított, miként annak a lehetősége sem, hogy a folyamatokba beavatkozzon vagy legalább azokról tájékozódjon;
- hiányzott az eljárási szabályok egységessége;
- a jogszabályi rendelkezések ellenére a Magyar Államkincstár részére nem küldték meg a szerződéseket (a mulasztás semmiféle szankciót nem vont maga után), és arra sem volt semmilyen rendelkezés, hogy a Kincstárnak milyen információkat, milyen gyakorisággal kell gyűjtenie és továbbítania.
- 151/152 -
A Tárcaközi Bizottság jelentésének következményeként 2007-ben lépett hatályba a hosszú távú kötelezettségek vállalásának egyes szabályairól szóló 24/2007 (II. 28.) számú Kormányrendelet (a Kormányrendelet a Pénzügyminisztérium kezdeményezésére a Tárcaközi Bizottság együttműködésével került kidolgozásra).
A hatályos szabályozás vizsgálatán túlmenően, a Bizottság 85 PPP projekt elemzését tartalmazó tanulmányt is készített. Egyedi értéküket tekintve a projektek többsége ún. kis értékű projekt volt 5 milliárd Ft[47] alatti becsült bekerülési költséggel. A vizsgált projektek közül ötnek az értéke 30 és 50 milliárd Ft közé esett (börtönprojektek, színház, stb.), hétnek az értéke pedig meghaladta az 50 milliárd Ft-ot (autópályák, TV székház, Kongresszusi Központ, Kormányzati Negyed, stb.). A tanulmány rámutatott, hogy csak 14 projekt jutott el az átadási fázisba, amely az összes projekt mindössze 16,5%-a. (A nagyobb projektek zöme - az autópálya-építés kivételével - meghiúsult.) A projektek többsége (68 a 85-ből) építési beruházás (uszoda, kollégium, tornaterem) - ezek főként települési önkormányzatok által kezdeményezett fejlesztések voltak, mivel Magyarországon az alapfokú oktatás a decentralizált helyi közigazgatási szervek (önkormányzat) hatáskörébe tartozik.
Bár az utóbbi években a Tárcaközi Bizottság tapasztalt bizonyos fejlődést a PPP projektek megvalósításával összefüggésben, a hiányosságok nem tűntek el maradéktalanul.[48]
Mivel a PPP konstrukcióknak költségvetési kiadási vonzatuk is van, az Állami Számvevőszék (ÁSZ), mint a magyar államháztartás felügyeletét ellátó általános hatáskörű szerv[49] (amely csak a Parlamentnek tartozik felelősséggel), rendszeresen vizsgálja a költségvetési alanyok folyamatban lévő PPP fejlesztéseinek alakulását. Az Igazságügyi Minisztérium felügyeleti tevékenységének ellenőrzése során készült jelentésében[50] a PPP projekteket illetően megállapítja, hogy a PPP projektek előkészítésének leg-
- 152/153 -
problematikusabb tényezője a pénzügyi hatékonyság igazolása - annak bizonyítása, hogy a PPP konstrukció előnyösebb más, állami részvétellel megvalósuló beruházásoknál. Néhány esetben nem lehetett kimutatni a PPP projekt végső pozitív gazdasági hatását, bár egy-egy év tekintetében az állami költségvetést kedvezően érintette (mivel az állami beruházási költségek nem merültek fel). Az ÁSZ a Kabinet számára megfogalmazott ajánlásában a PPP projektek lebonyolítására képes hatékony intézményi háttér megteremtését javasolta, továbbá az igazságügy-miniszter figyelmét felhívta a Közszféra Összehasonlító Index azaz a Public Sector Comparator (PSC) alkalmazására.
Az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete (ÁSZ-FMI) 2007 áprilisában a PPP-vel kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatokat összefoglaló, átfogó elemzést[51] publikált. Elemzésében megállapította, hogy a PPP projektek éves állami költségvonzata a központi költségvetés mintegy 0,8%-át teszi ki - szemben az engedélyezett 3%-kal[52] -, és átmeneti finanszírozási könnyebbséget jelent a költségvetés szempontjából.
Az elemzés ugyanakkor rámutat, hogy a PPP projektekhez kapcsolódó nettó megtakarítás kétséges, ebből következően ezen konstrukciók bizonyos gazdasági kockázatot jelentenek. A kockázatok emelkedése tapasztalható, amint egy PPP projektet helyi önkormányzat kezdeményez, tekintettel a gazdálkodásához kapcsolódó kontroll alacsonyabb szintjére. Függetlenül attól, hogy a közszféra mely alanya vesz részt ezekben a konstrukciókban, a pazarlás és korrupció jelensége mindegyiknél tapasztalható. Az ÁSZ-FMI javaslata szerint az érintett szervek felkészültségével tisztább (a helyi önkormányzatokra is kiterjedő) jogi szabályozással előzhetők meg a visszás helyzetek.
A PPP projektszerződésekkel összefüggésben alkalmazandó jogi szabályozást a szerződésben részt vevő szerv jogállása határozza meg. Ha állami intézmény vagy szerv (minisztérium, hivatal, stb.) jelenik meg szerződő
- 153/154 -
félként, akkor vonatkozásukban a törvényi szabályozás közvetlenül érvényesül. Más esetekben, ha autonóm intézmény (pl. egyetem, helyi önkormányzat) a szerződés alanya, akkor az állam csak kötelezettségvállalóként jelenik meg (és természetesen felügyeleti jogosultságai is vannak).
Bizonyos építési beruházásoknál a magánbefektető nyújtja a kivitelezéshez szükséges kezdőtőkét, az állam pedig a kész beruházáshoz kapcsolódó költségekért felel. Például: egyes esetekben (pl. büntetés-végrehajtási intézeteknél) az állam (vagy valamely szerve) fizeti a működési költségeket. Figyelemmel a mértékére, alapjára, típusára, a működési költség fogalma összetett: jelentkezhet használati díj formájában (a szolgáltatás mennyisége és minősége alapján megállapított költség, éves fix költség), vagy "árnyék"-díjként (évente változó összeg a szolgáltatást igénybe vevők száma alapján - ez lényegében kereskedelmi kockázatmegosztást jelent), vagy a kettő kombinációjaként. Más esetekben (főként kollégiumok vagy autópályák esetében) az állam és a használók együttesen fizetik a működtetés költségeit (osztott finanszírozás). Az állam támogatást nyújt a szolgáltatást igénybe vevők számára vagy garanciát ad a működtetőnek. Bizonyos esetekben az állam nem vesz részt a szolgáltatás finanszírozásában, az igénybe vevők részéről áll fenn fizetési kötelezettség.[53]
Bizonyos esetekben (pl. egyetemi kollégiumok) a szerződés megszűnésekor a költségvetési szervnek (ebben az esetben az egyetemnek) az épületre vonatkozó, szerződésben biztosított vételi joga megnyílik; más esetekben (pl. börtönök, autópályák esetében) a szerződés lejártával a tulajdonosi jogok automatikusan az államra szállnak át. A szerződés élettartama alatt (általában 15-25 év) a beruházás tulajdonjoga a magánbefektetőt illeti.[54] A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium állásfoglalása szerint nem elvárható, hogy a szerződés teljesülésével az állam automatikusan és ingyen
- 154/155 -
megszerezze a létrejövő vagyontárgyat, de jogot kell biztosítani számára ahhoz, hogy eldöntse, a szerződésre alkalmazott finanszírozási modell alapján számított maradványértéken átveszi-e a vagyontárgyat a szerződés megszűnésekor. Az állam élhet azzal a lehetőséggel is, hogy ajánlattételi felhívás kibocsátásával a további működtetésre újabb megbízást ad. [55]
Általában a) beruházási; b) eszköz- és rendelkezésre állási; valamint c)keresleti kockázattal szükséges számolnunk.
A beruházási kockázat a pénzügyi tervezésért való felelősségnek, a szolgáltatás mennyisége és minősége meghatározásának, a költségnövekedés kockázata kezelésének, a hibás tervezés/kivitelezés kockázatkezelésének, továbbá azoknak a szankcióknak a függvénye, amelyeket a megrendelő alkalmazhat a beruházás meghiúsulása, késedelme vagy hibás teljesítés esetén.
Az eszköz- és rendelkezésre állási kockázatok a meghibásodásból, működési zavarokból, természeti katasztrófa bekövetkezéséből fakadó kockázatok, szankciók alkalmazásának kockázata abban az esetben, ha a szerződő fél meghatározott ideig a szerződésben kikötött minőségben az eszközökhöz való hozzáférést biztosítani nem tudja, a fenntartásért, valamint a vagyontárgyak biztosításáért való felelősség kockázata, továbbá a működési költségek megnövekedésének kockázata.
A keresleti kockázatra vonatkozó szabályozás mindkét félre telepítheti annak viselését: a magánfél kompenzációt kérhet, ha a kereslet alacsonyabb a vártnál vagy a szerződésben kikötött mértéket nem éri el.
A kockázatmegosztás tekintetében nincsenek általánosan követhető irányelvek, ugyanakkor a szerződő állami szerv kockázatminimalizálási törekvését elősegíti az a tény, hogy a szerződést az állam ellenjegyzi. A gyakorlatban - mint ahogyan arra az ÁSZ és az ÁSZ-FMI rámutatott -, az állami költségvetés nem kellően védett ezekkel a kockázatokkal szemben.
- 155/156 -
A magyar felügyeleti intézmények - ÁSZ, Pénzügyminisztérium, Tárcaközi Bizottság - a PPP projektek pénzügyi ellenőrzésénél az EUROSTAT releváns határozatát[56] is figyelembe veszik. Tekintettel az éves költségvetési hiány tartósan magas szintjére, a kormányzat arra törekedett, hogy a PPP projekteket tisztán a magánszféra által megvalósított fejlesztésként kategorizálja, és ezzel kivonja ezeket az állami kiadások köréből (csökkentve ezzel az államháztartás hiányát). Az ÁSZ és a Tárcaközi Bizottság álláspontja szerint egy PPP projekt csak akkor tekinthető magánberuházásnak, ha bizonyos kritériumoknak megfelel, úgymint a megvalósítás kockázatait a magán partner viseli, aki ezen túlmenően vagy a rendelkezésre állási, vagy a keresleti kockázatért is felel. Ha ezek a körülmények nem állnak fenn, akkor a beruházás államinak minősül, s mint ilyen, szerepeltetni kell az állami költségvetésben.
Az elmúlt évek tapasztalatai nyomán a 2010. évi költségvetés tervezésénél a Pénzügyminisztérium már ezt a következetes elszámolási álláspontot képviselte. A PPP beruházáskor annak teljes költségét kiadásként el kell számolni a költségvetésben, majd az elszámolt teljes értéket az aktiválás évétől kezdve a szerződés hátralévő futamideje alatt évenként időarányos részletekben költségvetési bevételként el kell számolni.
Amennyiben a magánpartner a magyar közbeszerzési szabályoknak megfelelően kerül kiválasztásra (mint ahogyan a projektek többsége esetében történik) az állam a részvételi felhívásban az alvállalkozók megnevezését kötelezővé teheti. Amennyiben a projekt megvalósítása koncessziós szerződés keretében történik, a szabályok rugalmasabbak, az alvállalkozók megnevezése kérhető. A magán partner és alvállalkozó közötti szerződések tekintetében az állam nem rendelkezik teljes körű ellenőrzési joggal.
- 156/157 -
Tekintettel arra, hogy az ellenőrző szervek - ÁSZ, Tárcaközi Bizottság - által javasolt modellszerződések (standardok) alkalmazása nem elterjedt, nincs általános szabály a szerződés egyoldalú megszüntetésére. Mindkét fél kezdeményezheti. Nem állunk messze az igazságtól, ha azt mondjuk, hogy a polgári jog általános szabályai érvényesülnek ezekben a szerződéses viszonyokban.
A felek a szerződést közös megegyezéssel megszüntethetik vagy felbonthatják. A szerződés megszüntetése esetében a szerződés a jövőre nézve szűnik meg, és a felek további szolgáltatásokkal nem tartoznak. A megszűnés előtt már nyújtott szolgáltatás szerződésszerű pénzbeli ellenértékét meg kell fizetni, amennyiben pedig a már teljesített pénzbeli szolgáltatásnak megfelelő ellenszolgáltatást a másik fél még nem teljesítette, a pénzbeli szolgáltatás visszajár. Kivételes esetekben a szerződés felbontható, ilyenkor a szerződés a megkötésének időpontjára visszamenő hatállyal szűnik meg, és a már teljesített szolgáltatások visszajárnak. Bármely fél jogosult a szerződéstől való elállásra. Az elállás a szerződést felbontja. Az elállás jogát a felek bánatpénz fizetése ellenében is kiköthetik.[57]
Tekintettel arra, hogy bár a PPP projektek egyre gyakoribbak, de nagyszámú szerződésről még nem beszélhetünk, és ezek is az ÁSZ és a Tárcaközi Bizottság látókörében vannak, az ezekkel kapcsolatos perek egyelőre nem jellemzőek. Ugyanakkor, a gazdasági világválság utóhatásaként, mely egyébként is súlyosan érintette a PPP konstrukciókban gyakorta érdekelt helyi önkormányzatok pénzügyi helyzetét, az elkövetkező hónapokban/években a jogi eljárások számának emelkedése várható.
- 157/158 -
Kifejezetten a PPP szerződésekre alkalmazandó jogorvoslati szabályokról nem beszélhetünk. Amennyiben közbeszerzési eljárás kerül kiírásra (a projektek többségében ez történik), akkor az ajánlattételi eljárásban bármely ajánlattevő jogorvoslati kérelemmel fordulhat a Közbeszerzési Döntőbizottság (KDB) elnevezésű független testülethez.[58]
Ha a KDB megállapítja a jogsértés megtörténtét, az eljárást törvénysértőnek nyilvánítja és bírságot szab ki. A közbeszerzési eljárás befejezése előtt felhívhatja a jogsértőt az e törvénynek megfelelő eljárásra, illetőleg az ajánlatkérő döntésének meghozatalát feltételhez kötheti; megsemmisítheti az ajánlatkérőnek a közbeszerzési eljárás folyamán hozott vagy azt lezáró döntését, ha e döntés alapján a szerződést még nem kötötték meg. A KDB elrendelheti az ajánlattevőnek a minősített ajánlattevők hivatalos jegyzékéből való törlését; az ajánlattevőt hat hónaptól három évig terjedő időszakra eltilthatja közbeszerzési eljárásban való részvételtől.
A KDB döntése ellen fellebbezésnek helye nincs, ellenben a Fővárosi Bíróság felülvizsgálhatja azt. A bíróság a közigazgatási eljárási szabályokat alkalmazva jár el a jogorvoslat során. A szerződés megkötése után a felek rendes bíróság előtt érvényesíthetik jogorvoslati igényeiket.
A szerződés aláírását követően, ha a szerződő felek nem tudnak egyezségre jutni, rendes bíróság jogosult ideiglenes intézkedést hozni, vagy a szerződést megváltoztatni. A Polgári törvénykönyv szabályai alkalmazandók.
A közbeszerzési eljárás során a Közbeszerzési Döntőbizottság és a Fővárosi Bíróság (mint közigazgatási bíróság) jár el, a megvalósítási szakasz-
- 158/159 -
ban az illetékes bíróságok (általában a megyei bíróság vagy a Fővárosi Bíróság, mint rendes bíróság jár el.
A polgári perekben a PPP szerződések magánszerződésnek minősülnek. Nincsenek külön eljárási vagy anyagi jogszabályok, amelyeket ezekre vonatkozóan alkalmazni kellene.
Megszüntetés, felmondás vagy elállás esetén a másik fél bírósághoz fordulhat a sérelmes döntés megváltoztatása és keletkezett kára megtérítésének érdekében. A bíró a döntést az eset összes körülményének figyelembe vételével hozza meg.
* * *
by András Varga Zs.-András Torma-Gyula Koi
This contribution is a Hungarian translation of a conference paper on the Hungarian Public-Private Partnership at International Academy of Comparative Law Congress 2010 in Washington D.C. The first part emphasizes the intellectual and historical background of the concept of Public-Private Partnership (PPP) in the different legal cultures (e.g. American, English, French, German examples etc.). The appearance of the concept of PPP was very late in the Hungarian legal literature. The second part analyses the award of PPPs. The third part of the study shows the performance of PPPs. The fourth part deals with the remedies of PPPs. ■
- 159 -
JEGYZETEK
[1] Jelen írás a XVIIIth International Congress of the International Academy of Comparative Law (2010) számára készített magyar nemzeti referátum alapján készült.
[2] "Das Herkunftsland des PPP-Konzepts sind die USA, wo ein Erfahrungshintergrund besteht, der bis in die 40er Jahre dieses Jahrhunderts zurückreicht. Der "Boom" des PPP-Konzepts fand allerdings auch dort erst wesentlich später statt. Erst ende der 70er Jahre begannen Kommunen in grossem Umfang Partnerschaften mit Privaten einzugehen." Budäus, D.-Grüning, G.: Verwaltungsreform und Public Private Partnership. Jahrbuch zur Staats-und Verwaltungswissenschaft Vol. 9. (1996) No. 9. 110. A fogalomnak hosszas előéletet tulajdonít - szerintünk erősen anakronisztikus módon - az alábbi mű: Bezançon, X.: 2000 ans d'histoire du partenariat public-privé pour la réalisation des équipements et services collectifs. Presses de l'école nationale des Ponts et chaussées, Paris, 2004. Hibásan Egyesült Királyságbeli eredetet tulajdonít a PPP-nek a magyar szakirodalomban: Bódi G.: PPP lehetőségek Magyarországon avagy az Egyesült Királyság tapasztalatainak meghonosítása a közszféra és a magánszektor együttműködésében. Köz-politika, V. évf. (2004) 1. sz. 25.
[3] A PPP 1960-as években történt megjelenése mellett foglal állást: Fosler, R. S.: Book review on Brooks, H. et al. (eds.): Public-Private Partnership: New Opportunities for Meeting Social Needs. Public Administration Review Vol. 46. (1986) No. 4. 364-365. Idézi: Matei, A.-Matei, L.: Partnership and Local Governance in Romania. International Journal of Public Administration in Central and Eastern Europe Vol. 3. (2009) No. 1. 52-76.
[4] "Since they originally became fashionable around 30 years ago, the concept of PPP's has been strongly contested." Bovaird, T.: Public-private partnerships: from contested concepts to prevalent practice. International Review of Administrative Sciences Vol. 70. (2004) No. 2. 200. Utalni szükséges itt a PPP két nagy modelljére, az angolszászra, amely a közszféra részéről inkább a kormányt részesíti előnyben a PPP-konstrukcióban, és maga a modell üzletiesebb; valamint a kontinentális, vagy francia modellre, ahol a közszféra részéről inkább a helyi önkormányzatra építenek, viszont az állam aktívan felügyel. Az angolszász rigid PPP-szerződésrendszerrel ellentétben a kontinentális modell rugalmasabb.
[5] "Public-private partnerships: Joint efforts on the part of local governments and the business community to plan for, generate public support for, and pay for major social programs or construction projects that will be mutually beneficial." Shafritz, J. M.: The Dorsey Dictionary of American Government and Politics. The Dorsey Press, Chicago, 1988. 458. Mindazonáltal megjegyzendő, hogy a PPP-re vonatkozó definíciók ma sem közkeletűek a jogirodalomban, a Black's Law Dictionary 2004-es kiadása sem hozza a kifejezést. Garner, B. A. (ed.): Black's Law Dictionary. Thomson - West, St. Paul, 2004. 1810. Eigth Edition. A 315.000 címszót tartalmazó egykötetes Random House Webster's Unabridged Dictionary 2001. évi második kiadása sem regisztrálja a szókapcsolatot. Nichols, W. R. (ed.): Random House Webster's Unabridged Dictionary. Random House, New York, 2001. 2230. Second Edition.
[6] Bordás M.: A közszolgáltatások és az állam (PhD-értekezés). [Kézirat]. [ELTE Állam-és Jogtudományi Kar], Budapest, 1997. 13. oldal 28. végjegyzete (a végjegyzet szövege a 122. oldalon, ahol LaCasse-Wall: Public-Private Partnerships in Infrastructure: Main Issues and Conclusions. Public Management and Occasion Papers 1994/6. 150.-re hivatkozik).
[7] Bordás: i. m. 13.
[8] A PPP-vel jogi és pénzügytani munkák (könyv, könyfejezet, tanulmány, népszerűsítő cikk, recenzió) foglalkoznak elsősorban.
[9] Kolozsi, R.-Vincze, P.: A public-private partnership jogi intézménye. Beruházási, befektetési eszköz legalább három szerződéssel. Napi Jogász I. évf. (2001) 8. sz. 29-31. Lásd különösen 29.
[10] Küpper, H.: Public Private Partnership in Ungarn. In: Neue Wege bei der Finanzierung von Projekten in der Wasserwirtschaft. Chip GmBH-Zentrum für Entsorgungstechnik und Kreislaufwirtschaft, Hattingen, 2005. 50-58. Lásd különösen az 50. lapon írtakat.
[11] "It is generally held that the PPP-structure is one of the possible developmental trend of the concessions. On the other hand, PPP is a special, supportable model of the public procurement." Deilinger, V.: IPPP-Institutionalised Public-Private Partnership. Trends in the European Union. De iurisprudentia et iure publico Vol. 3 (2009) No. 1., 1-2., http://www.dieip.hu A hazai koncessziókról: Bordás M.: Koncesszió a közigazgatásban. In: Bordás M.-Imre M.-Mikó Z.-Papp Zs.-Temesi I.: Közigazgatás és a gazdaság (Szerk.: Lőrincz Lajos). Unió Kiadó, Budapest, 2001. 349-381. Miskolczi-Bodnár P.: A koncesszió. In: Barta J.-Fazekas J.-Harsányi Gy.-Kovács I.-Miskolczi-Bodnár P.-Ujváryné Antal E.: Üzleti jog (Szerk.: Miskolczi-Bodnár Péter). Unió Kiadó, Budapest, 2002. 361-370. Papp T.: A koncesszió. Pólay Elemér Alapítvány, Szeged, 2006. 176. Mindazonáltal támadható, hogy egyes szerzők az ókori gyökerekkel bíró koncessziót a modernkori PPP aleseteként sorolják be, illetve e tény csak a fentebb idézett megszorítással fogadható el. Különbség van aközött, hogy ma visszavetítve mit nevezünk (tartunk) a köz és a magán együttműködésének, más kérdés, hogy a mai PPP-k jogi keretei mondjuk az ókori Rómában vagy Kínában ismeretlenek voltak. Az olyan mondatok, mely szerint "a koncesszió a PPP-konstrukció egyik válfaja" meglehetősen hamisan csengenek, ha nem tesszük hozzá, hogy úgy azonban, hogy a koncesszió jóval a PPP előtt létezett, valamint, hogy az állítás csak egyes országokra igaz. A közbeszerzés nemzetközi trendjeiről: Public Procurement International Cases and Commentary (eds.: Callender, G.-Harland, Ch.-Knight, L.-Mcken, K.-Telgen, J.-Thai, K. V..). Routledge Taylor and Francis Group, New York, 2007. XXIV+307. A hazai közbeszerzésről: Boros A.: A közbeszerzési eljárás. In: Boros A.-Bordás M.-Imre M.-Mikó Z.-Papp Zs.-Szamel K.: Közigazgatás és gazdaság. HVG-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2007. 288-323.
[12] A lízinget a PPP-vel rokonítja: Karakas P.-Leiner V.-Percze R.-Wagner A.: PPP kézikönyv. A köz-és magánszféra sikeres együttműködése (szerk.: Leiner Vera). Komáromi Nyomda, Budapest, 2004. 127. Lásd különösen a 20. oldalt. Az operatív lízinget (német) PPP-alaptípusnak mondja: Agg Z.-Csonka G.: A kormányzati szektor-új felfogásban (XXVII. rész). A kormányzat és a vállalkozások partnerségi együttműködése (PPP). Pénzügyi Szemle XLVIII. évf. (2003) 3. sz. 266-284. Lásd különösen az operatív lízingre: a 278. lapon írtakat. A PPP és a lízing kapcsolatát vitató német forrás: Budäus-Grüning: i.m. 128. A PPP BLOT (Build-Lease-Operate-Transfer) elnevezésű formája a nevében hordozza a "lease" szót. Néha a franchise-hoz is hasonlítják a PPP-t, bár nem világos, hogy miért. Ugyanígy szokás a privatizációval való kapcsolatát emlegetni.
[13] OECD: Hogyan korszerűsítsük a közigazgatást? A követendő út (ford.: Kincses L.-Koi Gy.-Linder V.; szerk.: Lőrincz Lajos; techn. szerk.: Koi Gyula). OECD-MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, 2009. 291. A PPP-re vonatkozó részek a magyar kiadásban: 13, 37, 59, 140, 141, 149-154, 198, 213, 214. skk. Lásd különösen a témára a 149. lapon írtakat.
[14] Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságban is csupán 1992-ben, John Major konzervatív párti kormányzása idején jelent meg az első rendszeres, a PPP-k bátorítását elősegítő program, a Private Finance Initiative (PFI). Erre: HM Treasury: Standardisation of PFI Contracts. Version 4. HM Treasury, [London], 2007. 325. A fogalom hazai említése: Koi Gy.: Sokoloff, P.: Marchés publics, délégation de service public et autres contrats de partenariat public-privé des collectivités locales. Partenariat public-privé et gouvernance futur. (ed.: Sedjari, A.) [Recenzió]. Állam-és Jogtudomány XLVIII. évf. (2007) 2. sz. 357-360. Lásd különösen a 357. lapon írtakat.
[15] Nyikos Gy.: A PPP finanszírozási technika és az EU fejlesztési támogatásai a közcélú beruházások megvalósításában (PhD-értekezés). [Kézirat]. [ELTE Állam-és Jogtudományi Kar], Budapest, 2008. 257.
[16] Báger G.-Hamza Lné-Kovács R.: A köz-és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok. Állami Számvevőszék, Budapest, 2007. 149.
[17] Karakas-Leiner-Percze-Wagner: i. m.
[18] Uo. 9. 1. lábjegyzete szerint az állam szót az államon, mint jogi személyen túl az államháztartás alrendszereire (központi költségvetés, elkülönített állami pénzalapok, társadalombiztosítási alapok, helyi önkormányzatok) is érteni kell.
[19] A spanyol jogban ismert 50 éves futamidejű PPP is, illetve a magyar jogban nem PPP-nek tekintett koncesszió is maximum 35 évre köthető, majd legfeljebb a maximumidőszak felével, 17,5 évvel egyszer meghosszabbítható. Ez 52,5 évet jelent.
[20] KARAKAS-LEINER-PERCZE-WAGNER: i. m.
[21] BÁGER-HAMZA-KOVÁCS: i. m. 13.
[22] SZAMEL K.: A PPP, mint többvariációs közigazgatási szerződés. In: GYÖRGY I.-LÖVÉTEI I.-LŐRINCZ L.-SZAMEL K.-TEMESI I.: Közigazgatási jog. HVG-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2007. 265. A definíció a 204. oldalon található.
[23] Nyikos: i. m. 28-29.
[24] A PPP tipológiájáról: Koi Gy.: Public-Private Partnership: előnyök, hátrányok, alkalmazási lehetőségek. Elméleti megjegyzések a külhoni irodalom figyelembevételével. Magyar Közigazgatás LVI. évf. (2006) 10. sz. 586-592. Lásd különösen: 586-589.; Koi Gy.: A PPP elméleti és terminológiai megalapozásának kérdései a nemzetközi szakirodalom tükrében. In: XIV. Országos Jegyző-Közigazgatási Konferencia. "Államreform - közigazgatási reform" Siófok, 2006. augusztus 30. - szeptember 1. (szerk.: Gyergyák Ferenc). Köztisztviselők Szakmai Szervezeteinek Szövetsége, [Budapest, 2007.] 215-222. Lásd különösen: 216-221.
[25] A PPP-vel foglalkozó EU-dokumentumok: Green Paper on public-private partnerships and Community law on public contracts and concessions; COM (2004) 327., April 2004.; European Parliament resolution on public-private partnerships and Community law on public procurement and concessions [2006/2043 (INI)]; C (2007) 6661; Commission Interpretative Communication on the application of Community law on Public Procurement and Concessions to Institutionalised Public-Private Partnerships (IPPP) [hatályos 2008. május 2. napjától]. Némileg szélesebb nézőpontú felsorolás a témában: Nyikos: i.m. 49. 52. lj.
[26] DEILINGER: i. m.
[27] Az eddig a témáról szóló magyar tanulmányok az institutional-t intézményesítettnek adják vissza, bár inkább a közületi jelentés a helyes, mivel a közfeladat ellátása adja a fogalom lényegét. Megjegyzendő, hogy az IPPP mellett számtalan olyan PPP módosulat van, amely Magyarországon ismeretlen: Public Social Private Partnership (PSPP); Public-Private Product Development Partnership (PDP); Private Participation in Railway Share (PPRS); Public-Public Partnership (PUP); sőt, létezik Private-Private Partnership is. Ilyen a PPA contract is.
[28] Nyikos: i. m. 62.
[29] Például táblázatos összegyűjtéssel találkozhatunk: Báger-Hamza-Kovács: i. m. 20. Kifejtő-magyarázó jellegű részleges kísérlet a PPP tipológiára nézve: Koi: Public-Private Partnership... i. m. 589-591.
[30] Karakas-Leiner-Percze-Wagner: i. m. 64.
[31] Báger-Hamza-Kovács: i. m. 19.
[32] Uo. 20.
[33] A 2006 és 2008, illetve a 2007 és 2010 között megvalósult, illetve megvalósítani tervezett PPP projektek fő adatait lásd: Uo. 72-73.
[34] Nyikos: i. m. 97-101.
[35] A PPP projektekben alkalmazott egyes szerződésekre lásd: Budina, N.-Polackova-Brixi, H.-Irwin, T.: Public-Private Partnerships in the New EU Member States. Managing Fiscal Risks. The World Bank, Washington D.C., 2007. 35. World Bank Working Paper 114. Lásd különösen: 11. 1. ábra. A PPP-re vonatkozó szerződéseknek is kimerítő feldolgozását adja: Sokoloff, P.: Marchés publics, délégation de service public et autres contrats de partenariat public-privé des collectivités locales. Lavoisier-Édition TEC & DOC, Paris, 2004. XXXIII+551. 2e édition. A magyar PPP szerződésekről: Jenovai P.: A PPP szerződések helye a kötelmi jogban. Jogelméleti Szemle, VIII. évf. (2007) 1. sz., világhálós elérhetőség http://jesz.ajk.elte.hu/jenovai29.mht (utolsó megtekintés: 2009. augusztus 1.). Jenovai P.: PPP-szerződések a hazai gyakorlatban. Debreceni Jogi Szemle IV. évf. (2007) 2. sz., világhálós elérhetőség http://www.law.klte.hu/jogimuhely/02_hun_index.htm (utolsó megtekintés: 2009. augusztus 1.).
[36] Nyikos: i. m. 78.
[37] Időrendben az alábbi újabb tanulmányok foglalkoznak a kérdéssel: Molnár M.-Tabler, M. M.: Gondolatok a közigazgatási szerződésekről. Magyar Közigazgatás, L. évf. (2000) 10. sz. 597-607. Horváth M. T.: A közigazgatási szerződések szabályozási koncepciója. Magyar Közigazgatás, LV. évf. (2005) 3. sz. 142-147. Petrik F.: A közigazgatási aktus alakváltozata, a közszerződés. Magyar Közigazgatás, LV. évf. (2005) 5. sz. 267-275.
[38] Ezen pont megírásához a következő irodalmakat használtuk fel: a közbeszerzési szerződéshez: Berényi L.-Bozzay E.-Buda Gy.-Deák K.-Engler M.-Hámori A.-Kalmárné Diósi I.-Kardkovács K.-Kothencz É.-Lukács A.: Közbeszerzés. KJK-Kerszöv Üzleti Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2004. Boros-Bordás-Imre-Mikó-Papp-Szamel: i. m. 288-298.; a koncessziós szerződéshez: BORDAS: Koncesszió... i.m. 349-381., Barta-Fazekas-Harsányi-Kovács-Miskolczi-Újvárinébb: i.m. 361-370.; a PPP szerződéshez: Nyikos: i. m. 101-117, Jenovai: A PPP szerződések helye... i.m., Jenovai: PPP-szerződések a hazai... i.m.
[39] Jenovai: A PPP szerződések helye... i. m. 10. lábjegyzet szerint helyette a határozott idejű ingatlanbérleti-szolgáltatási szerződés, bérleti-szolgáltatási szerződés, szolgáltatási szerződés elnevezéseket alkalmazzák.
[40] A PPP eljárásrendre vonatkozó szabályokat összefoglalja: Nyikos: i. m. 90. Az eljárásrend korábbi szabályairól lásd: Karakas-Leiner-Percze-Wagner: i. m. 87. Gulyás: i. m. 11. szerint a polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény is tartalmaz a PPP-re nézve szabályokat. Ez például akkor lehet igaz, ha a PPP konstrukción belül az előkészítési szakaszban tervezési, vagy vállalkozási szerződés alkalmazására kerül sor.
[41] Érdekesség, hogy a 'contrat de partenariat' a tárgya által határoztatik meg, mint a speciális szerződések általában. "Ainsi, le contrat de partenariat est défini par son objet, comme il en est généralement tous les contrat spéciaux." Gaudemet, Y.: Les contrats des partenariat public-privé: étude historique et critique. In: Sedjari, A. : Partenariat public-privé et gouvernance future. L'Harmattan-GRET, Paris, 2005. 525. Az idézet helye: 189.
[42] Gulyás: i. m. 13.
[43] Átvéve: NYIKOS: i. m.
[44] Az adatok forrása: BÁGER-HAMZA-KOVÁCS: i. m. 72-73.
[45] A Bizottság Értelmező közleménye a közbeszerzésekre és koncessziókra vonatkozó közösségi jognak az intézményesített PPP-kre (IPPP) való alkalmazásáról, Brüsszel, 2008.05.02., C (2007) 6661.
[46] Gazdasági és Közlekedési Minisztérium: Jelentés a Tárcaközi PPP Bizottság 2003-2006 közötti tevékenységéről. Budapest, 2007. június.
[47] Akkoriban 1 euró kb. 230 Ft-ot ért.
[48] Lásd: Gazdasági és Közlekedési Minisztérium: Jelentés a Tárcaközi PPP Bizottság 2007. évi tevékenységéről. Budapest, 2008. március; Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium: Jelentés a Tárcaközi PPP Bizottság 2008. évi tevékenységéről. Budapest, 2009. június.
[49] Lásd: az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. tv-t.
[50] 0567. sz. ÁSZ jelentés az Igazságügyi Minisztérium tevékenységének vizsgálatáról, 2005. december.
[51] BÁGER G.: A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok. Állami Számvevőszék, Fejlesztési és Módszertani Intézet, Budapest, 2007. április.
[52] Ld.: Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv 12/B. szakaszát.
[53] Ld.: Gazdasági és Közlekedési Minisztérium: A magyarországi PPP-k intézményi és szabályozási háttere 2008. január.
[54] Ld.: Karakas-Leiner-Percze-Wagner: i. m.
[55] Ld.: Gazdasági és Közlekedési Minisztérium: A magyarországi PPP-k intézményi és szabályozási háttere... i. m.
[56] Az EUROSTAT új határozata a PPP-kkel összefüggő állami deficit- és adósságkezelésről, EUROSTAT, 2004.
[57] Ld.: 1959. évi IV. tv. a Polgári Törvénykönyvről, 319-320. §
[58] A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX tv. 317-344. §
Lábjegyzetek:
[1] Varga Zs. András PhD, tanszékvezető egyetemi docens, PPKE Jog- és Államtudományi Kar, Közigazgatási jogi Tanszék, Budapest, 1088 Szentkirályi u. 28. (a III. és IV. rész szerzője). E-mail: varga.zs.andras@jak.ppke.hu Torma András CSc., dékán, egyetemi tanár, Miskolci Egyetem Államtudományi Intézet, 3515 Miskolc Egyetemváros (a II. rész szerzője). E-mail: jogtoa@uni-miskolc.hu Koi Gyula Tudományos segédmunkatárs, MTA TK Jogtudományi Intézete, Budapest, 1014 Országház u. 30.; egyetemi tanársegéd, NKE Közigazgatás-tudományi Kar, Közjogi Intézet, Budapest, 1118 Ménesi út 5. (az I. rész szerzője). E-mail: koigyula@gmail.com
Visszaugrás
