Az alapjogi tudatosság növekedésével egyre több felperes hivatkozik közigazgatási perekben arra, hogy a közigazgatási eljárás nem volt tisztességes, és nagyszámú panasz érkezik az Emberi Jogok Európai Bíróságához (EJEB, strasbourgi bíróság) azzal, hogy a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata sem felelt meg a tisztességes eljárás követelményeinek. Ezért szükséges pontosan tisztázni, hogy milyen európai és alkotmányos követelmények adódnak a közigazgatási bíróságok számára a tisztességes eljáráshoz való jogból a bizonyítással és a bizonyítékok értékelésével kapcsolatban, hogy a bírák megfelelően tudják lefolytatni eljárásukat és indokolni döntéseiket. Ehhez a vonatkozó hazai szabályok és az alapjogi követelmények elemzésére és egymással való összevetésére van szükség.
Tanulmányunkban azt vizsgáljuk, hogy a közigazgatási perek bizonyítási és mérlegelési szabályai, valamint a közigazgatási bírósági felülvizsgálat terjedelmére vonatkozó szabályozás és gyakorlat mennyiben felelnek meg a tisztességes eljárás európai jogi és alkotmányos követelményének, és a korábbi gyakorlat alapján milyen változások várhatók a 2018. január 1. napján hatályba lépett közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) szabályai alapján.
Az elemzést részletesen a 2017. december 31. napjáig hatályos szabályokra és az azokra épülő bírósági gyakorlatra vonatkozóan lehet elvégezni, hiszen az új szabályozásnak még nincs gyakorlata, az új normákat a régi szabályokra vonatkozó következtetések átültetésével lehet értékelni. Másrészt pedig a régi szabályok még maguk is sokáig alkalmazhatóak maradnak a hatályon kívül helyezésük előtt megindult közigazgatási perekben, így elemzésüknek saját jogon is helye van.
Cikkünkben ezért bemutatjuk, hogy az EJEB gyakorlata tükrében mekkora a közigazgatási bírósági felülvizsgálat terjedelme, milyen garanciákat kell biztosítani a bírósági eljárásban, és hogyan támogatja ezt a régi és új hazai szabályozás.
Előbb a vonatkozó európai jogi normákat azonosítjuk, majd a közigazgatási perek eddigi bizonyítási és mérlegelési szabályait és gyakorlatát tekintjük át. Ezután következik a tisztességes eljáráshoz való jogból fakadó követelmények bemutatása. Külön fókuszba helyezzük a teljes felülvizsgálat követelményét és kötöttségeit, majd mindezek tükrében értékeljük a korábbi és az új hazai szabályozást, a cikk végén a 2018. január 1. napján hatályba lépett közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) új szabályaira vonatkoztatott következtetésekkel.
- 155/156 -
A tisztességes eljárás garanciáit az európai jogi normák közül az Emberi Jogok Európai Egyezményének (EJEE, Egyezmény) 6. cikke és az Európai Unió Alapjogi Chartájának (Charta) 47. cikke tartalmazza a nemzeti bíróságok eljárásaira irányadóan. Különbség a kettő között, hogy míg az EJEE garanciái csak a polgári és büntetőeljárásokra, illetve a strasbourgi esetjog szerint ezekkel egyenértékűnek tekintett egyéb eljárásokra vonatkoznak, a Chartában nincs ilyen megszorítás. A Charta viszont csak uniós jogi kontextusban alkalmazandó, míg az EJEE tekintetében nincs hasonló megkötés.
Egyezik azonban a két európai jogvédelmi rendszer abban, hogy vonatkozásukban a bizonyítás és mérlegelés kérdésének nincs különösebb jelentősége abból a szempontból, hogy az európai sztenderdeknek megfelelően tisztességes-e egy nemzeti bíróság által lefolytatott eljárás. A strasbourgi bíróság következetes gyakorlata értelmében a nemzeti bíróságokra tartozik a tények feltárása, a bizonyítékok gyűjtése és értékelése, a tényállás megállapítása. Úgyszintén a nemzeti bíróságok feladata a tények összevetése a vonatkozó jogszabályokkal, vagyis a releváns jogi következtetés levonása a megállapított tények értékelése, mérlegelése alapján. Az EJEB csak akkor teszi kifogás tárgyává a nemzeti bíróság által (vagy az előzményi közigazgatási eljárásban) lefolytatott bizonyítást, ha az teljes mértékben hiányzik, nyilvánvalóan egyoldalú, illetve meg nem engedhető módon (pl.: kínzás, embertelen vagy megalázó bánásmód útján) szereztek valamely - többnyire ügydöntő - bizonyítékot.[1] A nemzeti bíróság által megállapított tényállás valósága mellett egyébként vélelem áll. A tények jogi értékelése, az azok mérlegelésének eredményeként megszületett bírói döntés pedig csak akkor sérti a tisztességes eljárás követelményét, ha a döntés egyértelműen önkényes vagy nyilvánvalóan észszerűtlen.
Panaszok tömege érkezik folyamatosan a strasbourgi bírósághoz azzal, hogy a nemzeti bíró nem tárta fel megfelelően a tényállást és alaptalan ítéletet hozott. Ezek a panaszok azonban nagy többségükben elutasításra kerülnek az ún. "negyedfok doktrína" alapján, ami azt jelenti, hogy az EJEB nem valamiféle negyedfokú bíróság, amely felülbírálhatná a nemzeti bíróságok által a nemzeti jog és eljárásrend alapján lefolytatott bizonyítást és jogi értékelést, hanem kizárólag az Egyezmény betartásának ellenőrzése a feladata.[2] Az EJEB gyakorlata értelmében az Egyezmény betartásához az eljárás egészét tekintve, összességében kell megfelelni a tisztességes eljárás követelményének, figyelemmel a 6. cikkben nevesített és a strasbourgi bíróság által kimunkált eljárási garanciák betartására.
A Charta tisztességes eljárás követelményével kapcsolatban még nincs a strasbourgihoz hasonlóan kialakult bőséges joggyakorlat. Azonban, mivel a Charta 47. cikkében megfogalmazott követelmény tartalmilag analóg az EJEE 6. cikkében foglaltakkal, azzal azonos módon, vagy legalábbis minimum azzal azonos védelmet nyújtóan kell értelmezni a Charta 52. cikk (3) bekezdése értelmében.
Bár az EJEE és a Charta tisztességes eljárás követelménye nem fókuszál a bizonyítás és mérlegelés kérdésére, mégis felvet ezzel kapcsolatos kérdéseket a közigazgatási perekkel kapcsolatban, ugyanis a strasbourgi bíróság előírta a teljes bírósági felülvizsgálat követelményét, legalábbis arra az esetre, ha a közigazgatási eljárásban nem teljesültek maradéktalanul a vonatkozó eljárási garanciák. Az EJEB-nek lényegében mindegy, hogy a közigazgatási vagy a bírósági eljárásban teljesülnek ezek a követelmények, mert az egész eljárást egységében kezeli, valamennyi szintre kiterjedően. Mivel az Egyezmény (és a Charta is) kifejezetten a bírósági eljárásra vonatkozóan fogalmaz meg követelményeket, a bírósági szinttől el kell várni e követelmények betartását, és ennek a bíróság számára biztosított teljes felülvizsgálati hatáskör a záloga. Ez pedig ütközhet az olyan hagyományos nemzeti jogi és bírósági elképzelésekkel, mint a közigazgatási hatóság által elvégzett ténybeli vagy jogi mérlegelés felülbírálatának tilalma, illetve korlátozottsága.
Ezért tehát át kell gondolni a közigazgatási hatósági eljárás és per hazai bizonyítási és mérlegelési szabályait, illetve az azok értelmére és a bírósági felülvizsgálat terjedelmére vonatkozó bírósági és alkotmánybírósági nézeteket az EJEE 6. cikkének rendelkezései és az EJEB erre vonatkozó gyakorlata tükrében.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
