Az Európai Bíróság megállapította[1], hogy a kötelezettségszegési eljárással érintett tagállamok esetében az állampolgársági kikötés nem egyeztethető össze a letelepedés szabadságával.
Pontosabban a közjegyző - mivel fő tevékenysége közokiratok készítése - nem vesz részt közvetlenül és specifikus módon a közhatalom gyakorlásában, ezért nem tartozik az EK szerződés 45. cikkének hatálya alá. Az Európai Unió Bírósága döntésében vélhetően az is nagy szerepet játszott, hogy a felek maguk járulnak hozzá a közokiratok készítéséhez, és azok módosításához is[2].
Úgy vélhetjük, hogy az ítélet/ek tárgyát szinte kizárólag az állampolgársági kritérium uniós joggal való összeegyeztethetősége képezte. Az Európai Bíróság ugyanakkor megállapította[3], hogy a közjegyzői tevékenység olyan közérdekű célt követ, amely többek között a magánszemélyek között létrejött okiratok tekintetében a jogszerűség és a jogbiztonság biztosítására irányul.
Ezen kritériumok - az Európai Bíróság álláspontja szerint - olyan közérdeken alapuló kényszerítő indoknak minősülnek, amelyek alkalmasak az EK 43. cikke esetleges korlátozásának igazolására. A Bíróság megállapítása szerint a letelepedés szabadságának korlátozhatósága vonatkozhat a közjegyzők felvételi eljárás során való képzésére, közjegyzők számának, vagy illetékességi területük korlátozására, díjazásukra, összeférhetetlenségük, elmozdíthatatlanságuk szabályaira, feltéve, hogy e korlátozások lehetővé teszik az említett célok elérését, és ahhoz szükségesek.
Fontosnak tartjuk hangsúlyozni, hogy az Európai Bizottság keresete kizárólagosan az állampolgársági kitételt érintette,[4] így az nem vonatkozott a szolgáltatásnyújtás szabadságára, de a munkavállalók szabad mozgására sem.
Mélina Douchy-Oudot szerint[5] a közjegyzői szakma gyakorlásának feltételeként nem a francia állampolgárságot[6], hanem az Európai Unió, vagy az Európai Gazdasági Térség egy tagállamának állampolgárságát határozzák meg.
Azonban - álláspontja szerint - nem csak az állampolgársági kikötés volt a jogviták tétje: Az Európai Unió Bírósága emlékeztetett arra, hogy ha közjegyzők nem is vesznek részt közvetlenül a közhatalom gyakorlásában, bizonyos, nyomós közérdekből - mint a magánszemélyek egymással kötött szerződései jogszerűségének, és jogbiztonságának garantálása - mégis korlátozható a letelepedés szabadsága.
Az Európai Unió Bírósága által elfogadhatónak minősülő indokok alapján elfogadható korlátozásokból jogosan következtethetünk arra[7], hogy az Európai Bíróság "megértette" a közjegyzőket, azaz a latin típusú közjegyzőség specifikumai továbbra sem lesznek ellentétesek az uniós joggal.
Az Európai Bizottság viszonylag "csendes" maradt kommunikációjában, nyilván azt remélte, hogy az állampolgársági kikötés csak az "első" lépés lesz. Ennek ellenére sokan megdöbbentek az Európai Bíróság döntésén, amelyben a kötelezettségszegési eljárásokkal érintett tagállamok esetében az uniós joggal összeegyeztethetetlennek minősítette az állampolgársági kitételt[8]. Ettől függetlenül számos bizonytalanság áll fenn azzal kapcsolatban[9], hogy az uniós jog további "fejlődése" nem vezet-e a közjegyzői szakma további deregulációjához.
Mélina Douchy-Qudot úgy véli, hogy[10] az Európai Bíróság ítéletéből kitűnik, hogy a közjegyzői szakmához specifikusan kötődő jogi sajátosságok a vizsgált ítéletek alapján csak abban az esetben fogadhatók el, ha azokat - az alapító szerződések által biztosított alapszabadságokhoz hasonló "szigorral" - a szükségesség, és megfelelhetőség elvének megfelelően esetileg "jóváhagyja" az Európai Bíróság.
Úgy véljük, hogy ezen vélemény árnyalásra szorul: az alapító szerződések által garantált alapszabadságokat - igaz, az alapszabadságtól is függően - általában komolyabb korlátozhatósági kritériumok alapján vizsgálja meg a Bíróság.
Az Európai Unió Bírósága a letelepedés szabadságára vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlatában kifejti[11], hogy a "letelepedés szabadságának állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazandó korlátozása közérdeken alapuló kényszerítő indokokkal igazolható, azzal a feltétellel, hogy alkalmas az általa elérni kívánt cél megvalósításának biztosítására, és nem haladja meg e cél biztosításához szükséges mértéket".
Azt is meg kell említeni, hogy a Bíróság szerint[12] valamely mozgási szabadság korlátozása esetén a tagállamnak kell bizonyítania, hogy "az általa alkalmazott szabályozás a követett jogszerű cél elérésére alkalmas, és ahhoz szükséges", ez a bizonyítási teher azonban nem terjedhet ki annak megköveteléséig, hogy e tagállam vitathatatlanul bizonyítsa, hogy semmilyen más intézkedés nem tudná ugyanazt a célt ugyanazon eszközökkel biztosítani.
Az Európai Bíróság állandó gyakorlata alapján[13] a tőke szabad mozgásának korlátozhatósági kritériumai esetén pedig a tagállamnak azt is bizonyítania kell, hogy az adott közérdek nem mozdítható elő más, az alapító szerződések célkitűzéseit kevésbé korlátozó rendelkezéssel.
Amennyiben azt is bizonyítani kellene, hogy az adott közérdek nem helyettesíthető az alapító szerződések célkitűzéseit kevésbé korlátozó rendelkezéssel, akkor szinte biztosak lehetnénk abban, hogy a közjegyzői szakma specifikumai nem tarthatóak fenn.
Mélina szerint[14], ha az Európai Unió Bírósága - a közjegyzők állampolgárságára vonatkozó - ítéleteiben szigorúan "behatárolta" a jogvita tárgyát, akkor azt úgy érthetjük, hogy "nem is helytelenítette, de nem is hagyta jóvá" a "francia közjegyzőséget[15]".
Álláspontunk szerint annak megemlítése, hogy a közjegyzői szakmával kapcsolatos specifikumok kényszerítő közérdeknek minősülnek, mindenképpen a specifikumok jóváhagyásának irányába is hathat.
Az Európai Bizottság más jogi érvekkel is rendelkezik, mint a letelepedés szabadsága, például a közjegyzők közötti verseny elvével. Ha a szóban forgó ítéletek az első lépésként értelmezhetők a közjegyzőség korlátok közé szorításában, vagy akár státuszuk megszüntetésében, a döntésekből nem határozható meg az uniós jog iránya sem az Európai Bizottság, sem a Bíróság viszonyában.
Nem tudni azt sem[16], hogy a Bizottság az európai közjegyzőség teljes felszámolására törekszik-e, vagy azért kívánja leépíteni a tagállami közjegyzőségeket, hogy aztán az európai szinten kerüljön újjáépítésre? A Bizottság álláspontja bizonytalannak tekinthető, talán az egyes DG-k között sincs egységes álláspont.
Ezért a jogi szakmák képviselőinek feladata kell, hogy legyen, hogy a felügyeletükként működő hatóságokkal közösen lépjenek fel a jogi szakmák alapvető sajátosságainak tagállami szinten való megőrzése érdekében.
A közjegyzőkkel kapcsolatos jogviták hiányában az egyes jogi szakmákkal kapcsolatos uniós jogi vitákból következtethetünk e kérdés megválaszolására.
Az integrációban régóta látható az a folyamat[17] - amely illeszkedik az egységes belső piac kiépítésének tendenciájába -, amelynek keretében az uniós jog "szankcionálja" azokat a nemzeti szabályokat, amelyek a munkavállalók szabad mozgását esetleg akadályozhatnák. Ez a folyamat különösen érinti a jogi szakmákat.
A legtöbb esetben e folyamatokkal szemben jelentős nemzeti ellenállás mutatkozik meg, azonban ezen ellenállások részben az uniós jogalkotó beavatkozásánál, részben az Európai Unió Bizottsága által kezdeményezett kötelezettségszegési eljárásokban buknak meg. E folyamatra a jogi végzettségek elismerése is jelentős hatással van.
Alapelv szerint a szolgáltatásnyújtás szabadsága is érintené a jogi szakmákat, azonban ez alól kivételt jelenthet a közhatalom gyakorlása. A Lisszaboni Stratégia is felerősíthetné az egységes belső piacra szerepét, annak ellenére, hogy a stratégia - jogi kötőerejének hiánya miatt - igencsak korlátozottan fejti ki hatását.
A Bizottság Versenyjogi Főigazgatósága közleményében kifejtette, hogy[18] az ügyvédi és a közjegyzői foglalkozás az uniós versenyjog hatálya alá kell, hogy tartozzon. A Bizottság - többek között - felhívta a szakmai kamarák figyelmét, hogy csak azokat a korlátozásokat tartsák fenn, amelyek közérdek előmozdítására irányulnak, arányosak, és igazolhatóak.
Marion Ho Dac úgy véli,[19] hogy ez esetben - indirekt módon - az uniós versenyjog komoly hatással lehet e területen a tagállamok belső jogára, ami érintheti a numerus clausust, a honoráriumok szabályozását, valamint az ingatlanok adásvételével kapcsolatos monopóliumokat is.
Az Európai Parlament számos esetben nem értett egyet az Európai Bizottság szinte kizárólag az egységes belső piac kiépítését favorizáló javaslataival. A Parlament álláspontja szerint a jogbiztonság, az akták minősége, a bíróság jó működése a speciális szabályok fenntartása mellett hozhatók fel érvként.
Kooperáción alapuló, a jogi szakmák a Bizottság álláspontjától eltérő európanizációs tendenciák is léteznek. Ebbe a folyamatba illeszkedik többek között az európai szakmai kódex CNUE általi kifejlesztése is. Az az érv is nehezen cáfolható, hogy a jogi foglalkozások kamarái azzal is hozzájárulnak az egységes belső piac kiépítéséhez, hogy a fogyasztók és gazdasági szereplők számára biztonságos jogügyleteket nyújtanak. Többek között a CNUE határokon átnyúló tranzakciók biztonságosabbá tételére irányuló kooperációk is hasonló irányba hatnak.
Marion Ho Dac szerint[20] az uniós intézményeket a jogi foglalkozások elsősorban két területen érdeklik. Egyrészt a szabad mozgással kapcsolatos viszonyaikban, másrészt a státuszukkal kapcsolatos specifikus viszonyok miatt.
Marion Ho Dac[21] szerint a szabad mozgást érintő jogi foglalkozásokkal kapcsolatban az uniós versenyjog is egyre nagyobb szerepet kap. E terület lényegesen több kritikában részesül.
Igaz, hogy az ügyvédek esetében az uniós intézmények sokkal kevesebb korlátozást tartanak összeegyeztethetőnek az uniós joggal, mint a közjegyzők esetében: az irányokat jól szemléltethetik az ügyvédi szakmával kapcsolatos Európai Bírósági ítéletek is.
Az Európai Bíróság ebben az ítéletében - többek között - azon nemzeti rendelkezés uniós (közösségi) joggal való összeegyeztethetőségét "vizsgálta[22]", amelynek értelmében egy fogadó állam megkövetelheti, hogy az ügyvédi tevékenységnek a saját tagállam szakmai címét használva az ügyvédi tevékenység állandó jelleggel történő gyakorlását attól tenné függővé, hogy az ügyvéd rendelkezik-e az adott tagállam nyelveinek ismereteivel.
Tudvalevő, hogy az uniós jogrendben a jogi végzettségek kölcsönös elismerésére vonatkozó kötelezettség sokkal kevésbé érvényesül, mint más szakmák esetében. Ennek a legnyomósabb, vagy az uniós jogrend kritériumai alapján legkönnyebben igazolható oka a jogi konzultációkat igénybe vevő személyek irányában gyakorolt fogyasztóvédelem, ami többek között nyelvi problémákból, és a nemzeti jogok közötti különbségekből ered.
Fontos hangsúlyozni, hogy[23] - amire a Bíróság is felhívta a figyelmet - az ügyben releváns irányelvet a szabad mozgás akadályainak megszüntetése és a bejegyzéshez szükséges feltételek harmonizálása miatt alkották meg.
Az Európai Unió Bírósága kifejtette, hogy[24] az irányelv által megkövetelt tény, miszerint hivatásukat a fogadó tagállamban a saját szakmai címüket használva kell gyakorolniuk. - többek között - azt a célt szolgálja, hogy az a szakember, akire ügyeinek vitelét bízzák, képesítését nem a fogadó államban szerezte, így nem feltétlenül rendelkezik az ügyei viteléhez szükséges - többek között - nyelvi ismeretekkel[25].
A Bíróság hozzátette[26] - mint azt az irányelv preambulumrendelkezése is mutatja -, hogy a határokon átnyúló mozgással kapcsolatos célkitűzés, miszerint az ügyvédek a saját tagállamuk szakmai címét viselve állandó jelleggel működhessenek más tagállamok területén, alkalmas a határokon átnyúló jogi szabályozások lebonyolításához, amelyben az uniós jog, és a két nemzeti jog is fedik egymást.
A Bíróság többek között[27] megemlítette[28], hogy ahhoz, hogy egy ügyvéd a fogadó állam ügyvédjeivel azonos elbírálás alá essen, szükséges annak igazolása, hogy az érintett rendelkezik legalább három éves, e tagállamban folytatott ügyvédi gyakorlattal, vagy igazolja az e tagállammal kapcsolatos tudását.
Úgy véljük, hogy ha nem is a közeljövőben, de középtávon érzékenyen érintheti a közjegyzőség specifikumait a szükségesség és megfelelőség elvének alkalmazása, mint a letelepedés szabadságának korlátozási kritériuma.
Nyilvánvalóan az egyes tagállamok kamarái egymás közötti, valamint az adott tagállam többi jogi foglalkozásával és hatóságaival történő együttműködése eredményekhez vezethet. Az olyan rendelkezéseket, amelyek egyes tagállamokban nem szükségesek, de nem is alkalmasak az ítéletekben szereplő közérdekek érvényesítésére, célszerű lenne - megelőzve a jogvitát - megváltoztatni.
Azonban a jogi szakmákkal kapcsolatos kooperációk hatékonyságával kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy - amennyiben a Bizottságot képesek meggyőzni arról, hogy ilyen ügyekben ne indítson kötelezettségszegési eljárást, és az uniós jogalkotó sem alkot másodlagos jogi aktust - előzetes döntéshozatali eljárás még mindig vezethet Európai Bíróság előtti jogvitához.
A kérdés kulcsa tehát az Európai Bíróság "kezében van". Számos esetben, például a gyógyszerészek specifikus szabályozásával kapcsolatban az Európai Unió Bírósága, a Bizottság szándékával ellentétesen nem kívánt a liberalizáció úttörőjévé válni.
Azonban azt a lehetőséget sem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a letelepedés szabadságának korlátozhatósági kritériumai - az uniós jogrend negatív integrációs formájának eddig tapasztalt általános tendenciájaként - tovább szigorodnak.
Megnyugtató megoldást valójában csak az uniós jogrend tendenciájának változása hozhat. A 2008-as pénzügyi válság nyomán elindult egy olyan folyamat, amely az európai gazdasági alkotmányosság - esetenként radikálisabb - fokozatos megváltozását hozhatja magával.
A pénzpiacokon a 2008-as pénzügyi válságot megelőzően az uralkodó álláspontok szerint az uniós közérdek érvényesítésében az egységes belső piac és a gazdasági hatékonyság összeházasítása képezi az "európai közhatalom" tevékenységét. Így az uniós beavatkozást szinte kizárólag a liberalizáció jellemezte. Mivel a pénzintézetek egyre több határokon átnyúló tevékenységet folytattak, míg a szabályozó/ellenőrző hatóságok a tagállamok hatáskörében maradtak, ez utóbbiak nem voltak képesek a makruprudenciális veszélyek jelzésére, a hatékony felügyelet és szabályozás biztosítására.
Az Európai Tőkepiaci Felügyelet tagállami hatóságokkal együttműködő rendszere már sokkal inkább a kooperáció irányába hat. Külön megjegyezendő, hogy a Bizottság tervei alapján felépítendő hatóságok felhatalmazást kapnának az Európai Bankhatóság hatáskörén túl is a túl nagy méretű bankok feldarabolására. A lényeges, hogy itt sem egy uniós szerv, hanem - bizonyos mértékű uniós részvétel mellett - egy nemzeti hatóságokból álló kollégium kialakítása mellett döntöttek.
Szintén érdemes megjegyezni, hogy míg az alapító szerződések betűi, - bizonyos kivételektől eltekintve - nem tették lehetővé, hogy az Unió, vagy egy tagállam feleljen egy másik tagállam által felvett kölcsönért, az Európai Stabilitási Eszköz, bizonyos mértékű jogi kreativitással valósította meg a bajba jutott tagállamok megsegítését.
Indokolhatatlannak tartjuk, hogy Mario Monti[29], a Milánói Egyetem professzora, a Bizottság volt biztosa jelentésében miért beszél ilyen negatív kicsengéssel a szakmai kamarák működéséről.
Annak ellenére, hogy az Európai Unió Bírósága kötelezettségszegési eljárásból eredő ítéleteiben kimondta, hogy a "vizsgált" tagállamok esetében az állampolgársági kitétel nem egyeztethető össze az uniós joggal, úgy véljük, hogy az állampolgárság megkövetelhetőségére vonatkozó kritériumok alapján a magyar közjegyzőség esetében az állampolgársági kitétel továbbra is összeegyeztethető az uniós joggal.
A magyar közjegyzőség esetében a hitelesítési tevékenység az ügyletek száma, valamint a tevékenységi kör alapján is csak másodlagos szerepet tölt be, másrészt egyéb feladataiban a magyar közjegyző olyan diszkrecionális, és kényszerítő jogkörrel járó feladatokat végez, amely alapján közvetlenül vesz részt a közhatalom gyakorlásában.
Aggasztónak tartjuk a latin típusú közjegyzőség specifikus viszonyainak fenntarthatóságával kapcsolatban, hogy az Európai Bíróság ezen specifikumiak uniós joggal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban alkalmazza a letelepedés szabadságának korlátozhatósági kritériumait, többek között a szükségesség, és a megfelelőség elveit, akkor is ha e specifikus viszonyokat a Bíróság közérdeknek ismer el. Ezen aggodalmakat fokozza az uniós versenyjog alkalmazhatóságával kapcsolatos bizonytalanság is.
Álláspontunk szerint a közjegyzői, de az egyes jogi szakmák specifikumainak távlati megőrzésében is fontos szempont a jogi szakmák egymás közötti, valamint a hatóságok közötti kooperációja. E kérdés eldöntésének megoldása azonban - tekintetbe véve a magánszemélyek által kezdeményezhető jogviták lehetőségét is - az Európai Bíróság kezében van.
Igaz, hogy a Bíróság számos esetben - a Bizottság talán egyoldalú liberalizációs törekvéseivel szemben - az állam, és a szakmai kamarák álláspontjának "adott helyet". Azonban ahhoz, hogy a közjegyzői szakma specifikumai hosszú távon is fennmaradjanak, az integrációnak a jog által végzett negatív integrációs formájától, azaz az egységes belső piac a többi indokot kevésbé tekintetbe vevő formájától a kooperációs együttműködés irányába kellene elmozdulnia.
A pénzügyi válság kikényszerített ilyen változásokat, amelyek hatással voltak a negatív integrációs formára: elég az Európai Tőkepiaci Felügyeletre, és az Európai Stabilitási Eszköz létrehozására gondolni. Ennek mintájára az egységes belső piac tovább fejlődhetne az egyes tagállamok közjegyzőségei - és jogi szakmai szervezetei - közötti kooperációkkal, és nem azok - uniós jogrend segítségével történő - lebontásával.■
JEGYZETEK
[1] Bíróság, C-50/8
[2] Álláspontunk szerint a vizsgált tagállamok esetében végzett kötelezettségszegési eljárás azonban nem jelenti azt, hogy Magyarország esetében - amennyiben sikerül alátámasztani, hogy az említett kötelezettségszegési eljárásokban vizsgált tagállamokhoz képest, és az ezen ítéletekben kialakított feltételrendszer mellett - a közjegyzőség feladatai, valamint intézményi kritériumok alapján olyan fokon kötődik a közhatalom gyakorlásához, hogy az állampolgársági feltétel álláspontunk szerint - továbbra is összeegyeztethető az uniós jogrenddel.
[3] Bíróság, C-50/08, 87. pont
[4] Bíróság, C-50/08, 66-67. pontok
[5] RDTE, 2011/4, P 880
[6] Úgy véljük, hogy jelen esetben a francia állampolgárság helyettesíthető egy tagállam állampolgárságával
[7] I.M. P 881
[8] Számos véleményt fogalmaztak meg a tekintetben, hogy a közjegyzők részt vesznek a közhatalom gyakorlásában.
[9] D. Fasquelle úgy véli, hogy az állampolgársági kritérium, és a közjegyzői szakma specifikumai egymást követve fognak megszűnni, in Le notaire saisi par le droit communautaire, Défrénois, 2006, P 1251
[10] RDTE, 2011/04, P 881
[11] Bíróság, C-400/08 73. pont
[12] Bíróság, C-400/08, 75. pont
[13] Bíróság, C-370/05
[14] Mélina I.M. P 881
[15] Úgy véljük, a tárgyalt téma szerint a francia közjegyzőséget nyugodtan helyettesíthetjük latin típusú közjegyzőséggel.
[16] Mélina, i.m. p 882
[17] Louis Dubouis: Droit matériel de L'Union européenne, Montrechstien, Paris, 2008, P 97
[18] COM, (2005) 405 végleges
[19] Marion Ho Dac in,L'Europe des services, Pedone, Paris, 2009 I.M. P 85
[20] Marion Ho Dac, P 80
[21] Marion Ho Dac: I.M. P 81
[22] Bíróság, C-506/04, 64- 67. pontok
[23] E megállapításnak a közjegyzőkkel kapcsolatban lesz relevanciája.
[24] Bíróság, C-506/04
[25] Az Európai Bíróság pontosította, hogy az a lehetőség, hogy a tagállamok megkövetelhetik, hogy a saját szakmai címüket használó európai ügyvédek részére a megkeresett bíróságok előtt eljárni jogosult ügyvéddel együttműködve járjanak el, alkalmas az európai ügyvédek esetleges nyelvi hiányosságainak kiküszöbölésére.
A Bíróság hozzátette, hogy az Európai Unió ügyvédi kamaráinak tanácsa által elfogadott szakmai etikai kódexhez hasonlóan az ügyvéd ne vállaljon olyan ügyet, amelyről tudja, vagy tudnia kellene, hogy meghaladja szakmai kompetenciáját, például nyelvi ismereteinek hiányosságai miatt.
[26] Bíróság, C-506/04
[27] A Bíróság nyilvánvalóan minden lehetőséget megkeres, hogy az egységes belső piac további kiépítése irányába befolyásolja az uniós jogrend fejlődését.
[28] Bíróság, C-506/04
[29] Mario Monti: Une Nouvelle Stratégie pour le Marché Unique, 2010
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Imre Miklós, Közszolgálati Rektorhelyettes, tanszékvezető főiskolai tanár, NKE; Korom Ágoston, egyetemi tanársegéd
Visszaugrás
