Jelenleg Európában számos multilaterális fejlesztési bank (Multilateral Development Bank, MDB) működik. Létrehozásukat különböző okok motiválták: a legelső Európai MDB-ket az ötvenes években alapították a világháború utáni újjáépítés elősegítésére, a legújabb, az EBRD a rendszerváltó országok gazdasági átmenetének elősegítésére létesült. Az EIB szerepe sokirányú, de a leginkább a tagországok gazdasági fejlődése és a munkaerőpiac bővítésének elősegítéseként foglalható össze. Az Európában működő multilaterális fejlesztési bankok közül az Európai Beruházási Bank (European Investment Bank, a továbbiakban: EIB, illetve a Bank) jogi és intézményi státusza a legsajátosabb. E tanulmány megpróbálja számba venni a gazdasági és jogi érveket az EIB intézményi és jogi státuszának tisztázására.
Az MDB működésének alapelve az alábbiakban összegezhető: tagállamok közösen alapítanak egy bankot, amely a nemzetközi pénzpiacon akkumulált tőkét olyan szükségletek finanszírozására irányítja, amelyekre a privát bankok nem nyújtanak hitelt. Az MDB-k áthidalják a szakadékot a magántőke és a közszükségletek között.
Bár hitelprioritásaik különböznek, az MDB-k működését figyelembe véve egy alapvető csoportosítási szempont fedezhető fel, amely a Bank méretétől és portfoliójától függetlenül fennáll. A csoportosítás alapja a hitelfelvevő országok részesedése az alaptőkéből. Az első modell legtisztább példája az Európa Tanács Fejlesztési Bankja (CEB), amely kizárólag tagországoknak nyújt hitelt (vagy tagország garanciájával más országoknak), amelyek viszonylag stabil fiskális mutatókkal rendelkeznek. A CEB hitelkihelyezése arányos a tulajdonosi struktúrával. Hasonló módszerrel működik az EIB is, azzal a különbséggel, hogy a portfolió egy kis részét nem tagországok részére helyezik ki, illetve nincs szükség tagállami garanciára. A CEB-hez hasonló MDB-k működésének alapeleme a viszonylag stabil portfolió. A biztonságos kihelyezés garancia a legjobb hitelminősítés (AAA) biztosítására. Az EIB jelentősségét a sokirányú tevékenysége és mérete is növeli. Az EIB több mint tízszer akkora, mint az EBRD vagy a CEB, előbbinek az EIB résztulajdonosa is.
A második modell a Világbank által kialakított struktúrát követi. A legnagyobb különbség az, hogy szinte valamennyi ország, vagy érdekelt fél (nemzetközi szervezet, például más MDB) minimális részesedéssel rendelkezik, míg néhány tehetősebb ország jelentősebb összeggel járul hozzá az MDB alaptőkéjéhez (ezáltal nagyrészvényessé válva). Az EBRD estében például Új-Zéland vagy Izrael is kisrészvényes, míg Japán vagy Kanada jelentős részesedéssel rendelkezik, a tulajdonosi struktúrában. E struktúrában pusztán a részesedésük alapján a hitelfelvevő országok nem rendelkeznének komoly befolyással, azonban a döntéshozatali struktúrákban (például az EBRD Igazgatótanácsa) jelentősen javul a hitelfelvevő országok beleszólási joga.
Mindkét modell estén az MDB-k non profit elven működnek. A működési költségek minimalizálása mellett a legjobb hitelminősítésű országoknak is megéri MDB hitelt igénybe venni. Amennyiben valamilyen okból a portfolió minősége romlik, a rosszabb hitelkondíciók távol tartanák a legjobb hitelfelvevőket, tovább rontva a portfoliót. Ez a folyamat jól megfigyelhető az EBRD esetében, amely a Világbank struktúráját követi (második modell). Az EBRD alaptőkéjének legjelentősebb hozzájá-rulói egyáltalán nem vesznek fel hitelt a Banktól. A hitelfelvevők rendszerváltó országok (azok közül is egyre nagyobb arányban a viszonylag magasabb kockázatot hordozó országok). Mivel a hitelkondíciók egységesek, a legjobb gazdasági mutatókkal rendelkező első körös EU tagjelölt országoknak egyre kevésbé éri meg EBRD hitelt felvenni, ha CEB vagy EIB hitel elérhető, távolmaradásukkal tovább rontva az EBRD portfolióját.
Ezt a potenciális veszélyt szem előtt tartva működik az EIB. Hitelkihelyezésének 85%-át a tagországokba irányítja 6%-a pedig a tagjelölt országokba. Az EIB más régiókban is aktív, de mivel ez túlmutat eredeti célján csak az EU fejlesztési politikájának segítőjeként, tagállami vagy közösségi garanciákkal. A közelmúltban különösen a tagországokon kívüli kihelyezések, de egyes tagországoknak nyújtott hitelek is egyes civil szervezetek kritikájának célpontjává váltak. A kritikák egyik központi eleme a közösségi szabályok (leginkább a környezetvédelem terén való) alkalmazása, illetve az EIB felelőssége a Bank által finanszírozott projektekben.
Az alábbiakban a tanulmány érveket hoz fel az EIB intézményi és jogi önállósága mellett és ellen. Sajátos módon a gazdasági érvek többsége inkább a függetlenség mellett, míg a jogi érvek, és elsősorban az Európai Bírósági joggyakorlata a fokozott integráció mellett szól. Tekintettel arra, hogy az Európai Bíróságnak van jogköre arra, hogy döntsön számos fontos kérdésben a Bankot illetően, így jelenleg az integrációs tendencia erősebb.
A gazdasági érvek tisztázásakor először is szükséges néhány alapvető elvet bemutatni az EIB működését illetően. Az EIB elsődlegesen egy bank, amely a nemzetközi tőkepiacok szignifikáns résztvevőjeként más befektetési alternatívákkal versenyben finanszírozza tevékenységét. Ezért meghatározó a befektetői bizalom. A Bank nem helyezhet ki válogatás nélkül hiteleket, és nem engedheti, hogy egy tagország befolyásolhassa önös érdekei miatt más országok projectjeinek engedélyezését. Az intézményi függetlenség létfontosságú a Bank működését illetően. Egyelőre az MDB-k kitűnő hosszú távú és szinte kockázatmentes befektetési lehetőséget biztosítottak nagybefektetők (például nyugdíjalapok) számára.
Az alábbiakban vázolt finanszírozási mód egy rendkívül olcsó lehetőséget jelent a tagállamok számára. A tagállamok a Bank jegyzett tőkéjének mindössze 6%-át fizették be, a fennmaradó 94%-ot készenlétben tartják lehívás esetére. A bank ezt a tőkepiacokon (2.5-ös limitet szem előtt tartva) 2.5-szeresére növeli, hitelkerete így eléri a 250 milliárd eurót. A 6% befizetése révén 250%-os hatást ér el ez a finanszírozási mód. Ha egy olyan illusztris bank mint az EIB hajlandó egy projectet finanszírozni, más magánbefektetők (például magánbankok vagy másik MDB-k) is hajlandók befektetni. Ha figyelembe vesszük a társfinanszírozás lehetőségét, az MDB részére befizetett jegyzett tőkerész akár százszoros hatást is kiválthat a célországok gazdaságában.
Az felvevő államok szempontjából (amely az EIB esetében nem feltétlenül jelent részvényes államot) az EIB hitel az államadósságkezelés egyéb formáival áll versenyben. Egy MDB-től még a legjobb hitelminősítésű országok is jelentősen jobb feltételekkel kaphatnak hitelt, mint az állampapírpiacon. Ha az egyik legjobb hitelminősítéssel rendelkező Németországnak megéri EIB hitelt fölvenni, nem véletlen hogy Magyarország is egyre gyakrabban él ezzel a lehetőséggel. Az egyetlen korlát a Maastricht-i kritériumok által megkövetelt államadóssági korlát, amely az EU tagállamok hitelfelvételeit is jelentősen visszafogja.
A fent vázolt modellhez azonban két alapvető feltétel szükséges. Biztonságos befektetéseket tartalmazó portfolió, és viszonylag független döntéshozatali jogkör. Az EIB esetében mindkettő adott, de az utóbbi valamelyest korlátozott mértékben.
a) A portfoliót illetően az EIB alapvető feladatkörét a Római Szerződés az alábbiakban határozza meg:
Római Szerződés 267. cikk (korábbi 198e. cikk)
"Az Európai Beruházási Bank feladata, hogy a tőkepiac igénybevételével és saját forrásai felhasználásával a Közösség érdekében hozzájáruljon a közös piac kiegyensúlyozott és egyenletes fejlődéséhez. Ezért a Bank, amely nyereségszerzési cél nélkül működik, olyan kölcsönöket és garanciákat nyújt, amelyek elősegítik a következő projektek finanszírozását a gazdaság valamennyi ágazatában:
a) projektek a kevésbé fejlett régiók fejlesztésére;
b) projektek a vállalkozások modernizálására vagy átalakítására, illetve a közös piac fokozatos létrehozása folytan szükségessé való új tevékenységek kialakítására, ha ezek a projektek olyan terjedelműek vagy természetűek, hogy azokat az egyes tagállamokban rendelkezésre álló különböző eszközökkel nem lehet teljes egészében finanszírozni;
c) olyan projektek, amelyek több tagállam közös érdekét szolgáljak, és olyan terjedelműek vagy természetűek, hogy azokat az egyes tagállamokban rendelkezésre álló különböző eszközökkel nem lehet teljes egészében finanszírozni.
Feladatának ellátása során a Bank, a strukturális alapoktól és egyéb közösségi pénzügyi eszközökből kapott támogatásokhoz kapcsolódva, megkönnyíti beruházási programok finanszírozását"
Az EIB statútuma szerint a Bank elsődleges célja a Közös Piac fejlődésének elősegítése. Az EIB tevékenységi körét (és vele a portfoliót) meghatározzák a Római Szerződés és a Bank statútuma által megszabott (bár elég tág) korlátok. Az EIB deklaráltan policy-driven bank. Ez azt jelenti, hogy a Bank az EU politikai irányelveit konvertálja át a Társasági Működési Tervében (Corporate Operational Plan, COP) konkrét projectekre. Ilyen politikai prioritás lehet a csatlakozás előtt az új tagállamok felzárkózásának elősegítése, vagy az EU informatikai fejlődésének elősegítése. A politikai irányelveitől eltekintve a bank döntéshozó szervei - a kormányzótanács (Board of Governors) és az igazgatótanács (Board of Directors) - szabadon döntenek a stratégiáról és az egyes projectekről, anélkül hogy egy tagország vagy az EU intézményei befolyásolnák. Az EIB szerveiről és a döntéshozatali eljárásokról bővebben a döntéshozatalnál lesz szó. A tevékenységi kör szempontjából a lényeg az, hogy az EIB szinte mindennel foglakozik, ami az EU fejlődését közvetve vagy közvetlen elősegíti. Csak egy példával élve az EIB tevékenységének (a bank méreténél fogva) olyan közvetlen de jelentős hatása is lehet hogy a tagországok (és a tagjelölt országok) devizanemében denominált hitelfelvételeivel erősíti az adott devizaárfolyam stabilitását, növelve annak keresletét. De a portfolió lehetővé teszi, hogy a legjobb hitelminősítés mellett az MDB-k között is a legjobb feltételekkel biztosítson hitelt. Ennek alapja a biztonságos tevékenységi terület (azaz Európa).
A portfolió elemzésekor kiderül, hogy az EIB hitelkihelyezésének 85%-át a tagországokba irányítja 6%-a pedig a tagjelölt országokba irányul. A fenti elosztás alapját az EU politikai irányelvei nyújtják. A hitelkihelyezések egy részét az EU vagy tagállamok költségvetése segíti kamattámogatásokkal vagy garanciákkal (ilyen a Mediterrán partnerségi egyezmény, a Facility for Euro Mediterranean Investment and Partnership, FEMIP) amely a viszonylag kockázatosabb észak-afrikai országok részére biztosít hitellehetőséget. Az EU-n belül is számos esetben a tulajdonos tagállamok vállalnak garanciát a hitelkihelyezésekre. A stabil befektetési környezet révén az EIB sokkal hatékonyabb, mint azok az MDB-k, amelyek fejlődő országokban tevékenykednek (pl. Világbank). Az EBRD-t vagy a Világbankot gyakrabban éri kritika többek között a környezetvédelmi előírások be nem tartása miatt.
Amellett hogy a portfolió minősége a legjobb hitelkihelyezési feltételeket teszi lehetővé, az EIB nem csak az EU területén belül, de azon kívül is hatékonyan támogatja az EU érdekeinek érvényesülését a jelenlegi (viszonylag független) struktúrákkal. Kérdéses hogy megéri bármilyen módosítással (akár a tevékenység, akár a struktúrák terén) kockáztatni a befektetői bizalom csökkenését, különös tekintettel arra, hogy a hitelfelvevő államok a tulajdonosok is, illetve hogy az EIB tevékenységét nem felügyeli hatékony bankfelügyelet. A befektetői bizalom különösen gyorsan változhat, annak ellenére, hogy a Bank részvényesei országok.
b) A biztonságos befektetéseket tartalmazó portfolió mellett egy MDB hatékony működéséhez szükséges másik alapvető feltétel a viszonylag független döntéshozatali jogkör. Bár a portfoliónál már röviden volt erről szó, de jelenleg ez talán a legvitatottabb terület. Bár a következő kormányközi konferenciára több lobby csoport és politikai párt is készül módosítási javaslatokkal, a Bankot csak a részvényes tagállamok módosíthatják. Előbb azonban essék pár szó a jelenlegi struktúráról.
Az MDB-k (illetve más nemzetközi pénzügyi intézmények) struktúrája eltér a többi nemzetközi szervezettől. Az MDB-k két plenáris döntéshozó szervvel rendelkeznek. Az első egy általánosabb döntéshozó, amely ritkábban ül össze, de magasabb rangú képviselővel (általában pénzügyminiszter által), a döntéshozatalban általában tekintet nélkül a tulajdoni arányokra. A második szervbe a tagországok szakértő képviselőket delegálnak. Ez általában MDB-kel foglalkozó minisztériumi főosztályvezetőt, vagy kifejezett állandó delegált személyt (pl. igazgatót) takar.
Az EIB követi az MDB-k szokásos struktúráját két plenáris szervvel. Az első a Kormányzótanács (Board of Governors), amely a Bank 15 részvényesének egy-egy (miniszteri szintű) képviselőjéből áll. Ez a szerv fogadja el többek között az általános hitelkihelyezési irányelveket, illetve engedélyezi az EU-n kívüli hitelkihelyezéseket. A Kormányzótanács dönt a jegyzett tőke módosításáról, illetve az Igazgatótanács illetve a Bank bizottságainak tagjainak kinevezéséről. Számos más MDB-vel ellentétben az EIB Kormányzótanácsa nem rendelkezik saját politikai jogkörrel (az EIB megfogalmazásában policy driven azaz az EU politikai irányelveihez kötött), a Bank maga pedig nem szabhat politikai feltételeket (például intézményi reformok vagy fiskális szigor) a felvevő országoknak, mint például az EBRD vagy a Világbank esetében ez lehetséges.
A másik plenáris szerv az Igazgatótanács, amelynek 25 tagja már jobban képviseli a tagország részesedését a jegyzett tőkéből. Az Európai Bizottság is delegál egy igazgatót, a tanács elnöke egyben a Bank elnöke. Az Igazgatótanács legfontosabb szerepe az egyes projectek engedélyezésében van. Annak ellenére, hogy a Bizottság csak 1 szavazattal rendelkezik a 25-ből, szélesebb betekintési jogköre van, mint a többi (részvényes) tagállamnak. Mégis itt éri a legtöbb kritika elsősorban Európa Parlamenti pártok részéről. Nem tartják elegendőnek az EU intézményeinek (leginkább az Európai Parlament) érdekképviseletét a Bankon belül.
A fenti két szerven kívül érdemes megemlíteni a Menedzsment Bizottságot (Management Committee) és az Audit Bizottságot (Audit Committee), valamint az elnököt. Az EIB egy kitűnő példa arra mekkora jelentősége van az elnök személyiségének még egy ilyen jelentőségű intézménynél is. A jelenlegi elnök, Mr. Philippe Maystadt irányítása alatt sok területen jelentősen megváltozott a Bank hozzáállása más EU intézményekhez, melyről bővebben majd az intézményi kapcsolatoknál lesz szó. Megemlítendő még a külső és a belső auditáló szerv jelentőssége, különös tekintettel arra, hogy a Bank gyakorlatilag saját részvényeseinek hitelez, és az egyes hitelkihelyezéseket is politikai indokok befolyásolják. Mindezt pedig magántőke bevonásával kell véghezvinnie, ezért a transzparencia (például korrupció ellenes intézkedések biztosítása) kiemelten fontos, különös tekintettel arra, hogy az MDB-k felett minimális prudenciális felügyeletet gyakorolnak bankfelügyeleti szervek.
Döntéshozatali szempontból elmondható hogy az EIB nagymértékben független külső (például más EU intézmények általi) hatásoktól. Itt megemlítendő, hogy az EIB különbőzik a Világbank részvényesi struktúrájától, tekintettel arra, hogy nem minden hitelfelvevő ország részvényes (a Világbankban valamennyi ENSZ ország kisrészvényes, míg a fejlett országok jelentős mértékben járulnak hozzá a Bank jegyzett tőkéjéhez). Kelet-európai, ACP (Afrika, Karib térség, csendes óceáni térség), vagy mediterrán országok nem rendelkeznek képviselettel az EIB döntéshozó szerveiben. Az EIB védelmében megemlítendő, hogy ezek az országok kívül állnak az EIB eredeti mandátumán, és pusztán a Közösség politikai irányelvei miatt kezdett el az EIB ezen országok számára hitelt nyújtani. Bár a reformtervezetek során felmerült olyan ötlet, hogy nem EU tag részvényeseknek is biztosítani kellene valamilyen képviseletet legalább az Igazgatótanácsban, de ez befolyásolhatja a befektetői bizalmat, amely eddig figyelembe vette azt a tényt, hogy az EIB jórészt az EU tagállamaiban tevékenykedik. Nem EU tagok fokozott képviselete arra utalhat, hogy növekszik az EIB aktivitása e régiókban, ami a portfolió romlásához vezethetne. Ezt minden bizonnyal megbüntetné a piac. Megjegyzendő hogy a tagországokon kívüli hitelkihelyezések célországainak egy részéből 2004-től feltehetőleg részvényessé válnak, így a tagországokon kívüli tevékenységek újra csökkennek.
A fentiek mellett további fontos gazdasági érvek hozhatók fel az EIB függetlensége mellett. A Bank szinte alapítása óta pénzügyileg önálló, nem igényelt további hozzájárulást részvényeseitől. A korábbi tőkeemeléseket gyakran saját nyereségből hajtották végre, a részvényesek további hozzájárulása nélkül. A tagállamok reformszándékát csökkentheti az a tény, hogy övéké az anyagi felelősség egy esetleges félresikerült változtatás esetén. Tekintettel a bővítésre, hamarosan szükség lesz átalakításokra a tulajdonosi struktúrában. Az Unió bővítése után az új tagországoknak csatlakozni kell a Bankhoz, tulajdonosi rész megszerzésével. Tisztázni kell az új tagállamok részesedését mind a jegyzett tőkében, mind a döntéshozatali struktúrákban. Ha valamilyen módosítás bekövetkezhet, azt a legközelebbi Kormányközi Konferencia során érdemes a tagállamoknak kialakítani.
A jogi érvek figyelembevételekor fontos tisztázni miért olyan fontosak az MDB-k nemzetközi privilégiumai. Azok az MDB-k amelyek fejlődő, és gyakran politikailag és gazdaságilag is instabil államokban tevékenykednek rosszabb feltételekkel tudnak hitelt nyújtani, tekintettel arra hogy portfoliójuk miatt ők is rosszabb feltételekkel jutnak forrásokhoz. Minden befektető nagy figyelmet fordít az országkockázatra külföldi befektetései során. Ha egy ország fizetésképtelenné válik, minden devizakifizetés befagyasztásra kerül. Szélsőséges esetben a befektető nem csak a gazdasági tevékenység hasznát, hanem a teljes beruházást elveszítheti, egy esetleges államosítás során. Hasonló kifizetési restrikciókat vezethetnek be belső politikai harcok esetén (például erőszakos hatalomátvétel). Ilyen veszély fennállása esetén a befektetők messzire elkerülik az instabilnak ítélt országokat. A Világbanknak azonban éppen ilyen instabil országokban kell tevékenykednie, ezért szükséges volt többletgaranciákat beépíteni, különböző privilégiumok révén. Valamilyen módon szükséges volt hiteleket biztosítani a fejlődő országok azon régióiban is amelyeket elkerült a globalizáció. Többek között erre szolgálnak az MDB-k, amelyeknek első és legjelentősebbje a Világbank, de van, amelyik alig egy évtizededes (EBRD).
A Világbank modelljét követve számos másik regionális MDB alakult (például az Afrikai, az Ázsiai, illetve az Latin Amerikai Fejlesztési Bank), Európában legjelentősebb képviselője az EBRD, az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank, amely szintén a Világbank részvényesi struktúráját követi. (Amint arról korábban már volt szó az EIB részvényesi struktúrája és tevékenységi területe is eltér ezektől.)
A biztonságos tevékenységhez szükséges volt valami többletbiztosíték a magánbefektetőkhöz képest. Első és legfontosabb lépésként az MDB-k nemzetközi jogi személyiséget kaptak. Az MDB-ket nemzetközi szerződések hozzák létre, teljes immunitással, amelyet a szerződést aláíró országoknak el kellett hogy ismerjenek. Kapcsolataik a nemzetközi közjog alá tartoznak és államok feletti bíróság dönt jogvitáik ügyében. Az immunitás csak részleges az EIB esetében.
Bár kétségtelen hogy az országoknak nincs joga EIB hitelek befagyasztására vagy megadóztatására, az Európai Bíróság joghatósága többször is leszűkítette az EIB privilégiumait a közösség javára. Ilyen volt például az EIB tisztviselők közösségi adófizetési kötelezettsége. Ez jelentős eltérés a többi MDB-től, amely ítélet (C-85/86) bizonyára sokakat meglepett akkoriban. Jelenleg az Európai Antikorrupciós Irodával való együttműködéssel kapcsolatban várható egy hasonló ítélet (C-15/00). Az Európai Bíróságról és joghatóságáról később lesz szó az intézményi kapcsolatoknál.
Fontos jogi érv a függetlenség mellett a közösségtől elkülönített, saját nemzetközi közjogi jogi személyiség[1]. Fontos megjegyezni, hogy a fent említett jogi személyiség nemzetközi közjogi értelemben releváns, nem polgári jogi értelemben. Az EIB egy bank, így annak polgári jogi személyiségét aligha kellett volna nemzetközi szerződésbe foglalni. E rendelkezés célja annak biztosítása lehetett, hogy a Bank egyenlő félként tárgyalhasson hitelfelvevő országokkal, valamint annak elkerülése, hogy bármelyik tagország aránytalan befolyást gyakorolhasson a Bankra, illetve valamilyen a közösség szempontjából nem kívánatos projectre rákényszeríthesse azt. A döntési autonómia kulcskérdés a Bank érvelésében több jogesetben[2].
A Bankot a Római Szerződés hozta létre, amelynek melléklete a Bank statútuma. Az MDB-k egyik kiemelkedően fontos eleme a vitarendezés és a joghatóság kérdése. Egy MDB hitel (különös tekintettel arra az esetre, ha a hitelt fejlődő országokba helyezik ki) biztosítása szempontjából meghatározó lehet a releváns jogrendszer meghatározása (például ha a hitelfelvevő ország egyoldalúan adókat próbálna kivetni). Az EIB estében az Európai Bíróság joghatósága egyértelmű (a Római Egyezmény rendelkezése alapján). Azonban az EIB intézményi státusza problémát jelenthet az EU joganyag alkalmazása és a többi intézményhez való viszonya során. Az EIB függetlenségét fokozatosan korlátozza az Európai Bíróság joggyakorlata. Pusztán jogi szemmel nézve érthető az EIB korlátozása. Azonban tekintettel arra, hogy az EIB a tőkepiacokon szerez forrásokat, döntéshozatali függetlensége létfontosságú. A továbbiakban a tanulmány három nagy területre koncentrál: az EIB intézményi státusza, beágyazottsága az EU jogrendszerébe, valamint kapcsolatrendszere a többi EU intézménnyel és szervezetekkel.
Az EIB-et a 1957-ben a Római Szerződéssel hívták életre az Európai Közösség tagállamai, mint az Európai Közösség (Unió) multilaterális fejlesztési bankját[3]. A Szerződésben az EIB pontos státusza azonban nem lett egyértelműen meghatározva. A Szerződés taxatíve felsorolja az Unió intézményeit[4], amelyek között nem szerepel az EIB, és az EIB-re vonatkozó fejezet sem nyújt kimerítő választ. Ennek bizonyítékaként az EIB viszonylag gyakori vendég az Európai Bíróságon, leginkább EU jogszabályok alkalmazásának, illetve az Unió szerveivel való együttműködés elmulasztása miatt. Az EIB maga sem használja konzekvensen az intézmény és a szerv ("body", illetve "organism") elnevezéseket. Bár a saját honlapján intézményként jellemzi magát, az EIB hivatalos álláspontja szerint (amelyet a Bíróság is megerősített) nem minősül intézménynek. Az intézmények felsorolásából kimaradva az EIB nem minősül az EU intézményének, bár ezt a kérdést hajlamos a Bíróság, illetve az EIB maga is pontatlanul alkalmazni. Maga az EIB is az EU intézményeként mutatta be magát a saját honlapján, amelyet az elsődleges információs eszközének tekint.[5] A Bíróság maga sem volt mindig konzekvens még egyetlen ítélet különböző fordításainál sem. A Mills v EIB[6] ügyben a Bíróság egyértelműen a Közösség szerveként határozta meg a Bankot, amely a közösségi célok elősegítésére jött létre. Ugyanakkor az eredeti francia ("organsim") szót az angol fordításban intézménynek ("Institution") fordították, bár később ezt a hibát korrigálták szervre ("body").
A legújabb és legteljesebb elemzést Jacobs főügyész készítette el egy a Bizottság és a Bank között fennálló jogvitában[7], egy hasonló jogvitával párhuzamosan amely a Bizottság és az Európai Központi Bank között tört ki[8]. Mindkét eset az Európai Antikorrupciós Irodával való együttműködéssel (és közösségi rendelet alkalmazásával) áll kapcsolatban, de az EIB esetében a jogi státuszra is kitér a Főügyész. Szerinte az EIB egyértelműen nem minősül intézménynek a Római Szerződés értelmében. Ugyan a Bíróságot nem köti a vélemény, tekintettel arra, hogy a főügyész mind az EIB mind az Európai Központi Bank ügyében azonos konklúzióra jutott, valószínűsíthető, hogy követni fogja a főügyészi véleményt. Eddig talán egyetlen ellenkező irányba mutató ítélet volt[9], amelyben a Bank szerződőképessége kapcsán a Bíróság egyenrangúnak ítélte más közösségi intézményekkel. Az intézményi státusz a legkevésbé vitatott eleme a jogvitának. Figyelemre méltó azonban a feltűnő késedelem az ítélethirdetésben.
A Római Szerződés 266. cikke önálló jogi személyiséggel ruházta fel az EIB-t[10]. Az EIB autonómiája hasonlatos a többi MDB kiemelt státuszához a nemzeti jog szemszögéből. Tekintettel arra, hogy a legtöbb MDB gyakran felettébb instabil országokban tevékenykedik - EBRD például a volt Szovjetunióban, az EIB az ACP (afrikai országokban, karibi- és csendes-óceáni térségében) - igyekeznek biztosítani a hitelkihelyezés függetlenségét a felvevő ország jogrendszerétől.
Azonban az Európai Unió sajátos jogrendszere több rést ütött az EIB kezdetben szélesebb autonómiáján. Az EIB fokozatosan illesztődik bele az EU jogi és intézményi rendszerébe. Az elmúlt két évtized során fokozatosan épült ki egyre szorosabb kapcsolat több intézménnyel és szervvel. Meghatározó volt a jelenlegi elnök, Philippe Maystadt személye. Az egykori belga miniszterelnök-helyettes inkább politikus, mint technokrata alkat, aki igyekszik jó kapcsolatot tartani az EU intézményekkel. Maystadt úr vezetése alatt jelentős mértékben növelte a parlamenti meghallgatások számát (gyakorlatban az Európai Parlamentnek minimális befolyása van az EIB tevékenységére, ezért a lépés gesztusértékű, bár kétségtelenül ezzel megelőzi az esetleges konfliktusokat, és maga mellé állítja a Parlamentet a következő kormányközi konferenciákra). Ez a sokirányú "politikai marketing" nem minden ok nélkül indult meg. A Bank hosszú ideje áll civil szervezetek kereszttüzében amelyek megtalálják az utat a különböző lobby csoportokon keresztül a döntéshozókig.
Az a tény, hogy az EIB-et a Római Szerződés hozta létre és az Európai Bíróság joghatósága alá helyezi, egyértelművé teszi a közösségi joganyag legalább részleges alkalmazhatóságát. Az EIB többször érvelt jogvitákban azzal, hogy az alapító tagállamok szándékával ellentétes lenne, ha döntéshozatali autonómiáját, ennek ellenére az Európai Bíróság szokásjoga többször is megállapította a közösségi joganyag részleges alkalmazását[11]. Jacobs főügyész véleménye szerint a jogalkalmazás korlátait a Bank döntéshozatali autonómiája jelenti. A közösségi joganyag alkalmazására nincs mód ha az a projectek engedélyezését befolyásolja. A projectek végrehajtása során azonban az EIB-et kötheti a közösségi joganyag.
A fentiekben tisztázódott az EIB intézményi státusza és a közösségi joganyag alkalmazhatóságának mértéke. A továbbiakban az EIB más intézményekkel kapcsolatos viszonya kerül bemutatásra.
a) Az EIB-et a Római Szerződés hozta létre, ugyanakkor a közösségtől elkülönült jogi személyiséggel ruházta fel, önálló struktúrával és döntéshozatali eljárással. A Bank irányítását a tagországok végzik, miniszteri szinten és kollektíven. A Kormányzótanács azonos képviseleti szintet jelent mintha az ECOFIN Tanács hozna döntést. A Tanácsnak formálisan azonban nincs befolyása a Bank működésére.
b) A döntéshozatalba azonban szinte semmilyen beleszólása (sem ellenőrzési joga) nincs az Európai Parlamentnek. A Bank jelenlegi elnöke, Maystadt úr hivatalba lépése óta egyre gyakrabban vesz részt parlamenti meghallgatásokon[12]. Ez is jelzi az új irányvonalat a két intézmény viszonyában. A Parlament évente jelentést fogad el a Bank működéséről (az éves jelentés apropójából), és több kritikát is megfogalmazott a Bankkal kapcsolatban. E kritikáknak ment elébe az elnök. A Bank érezhetően a Parlament kritikáihoz igazítja lépéseit (például a Háromoldalú Egyezmény publikussá tétele), bár a Parlamentnek nincs beleszólása a Bank működésébe.
c) Az Unió intézményei közül az Európai Bizottságnak van egyedül képviselete az Igazgatótanácsban (egy képviselője, igaz széles körűbb hozzáférési joggal, mint a tagországoknak). Tekintettel arra, hogy az EU nem részvényes, a fenti struktúra talán jogosnak tűnhet. Azonban tekintettel statútuma szerinti céljára, jogos lenne a Közösség fokozottabb reprezentációja. Az EIB aktív résztvevője az EU fejlesztési politikájának, amely során több speciális célrégióban (afrikai, karibi, csendes-óceáni, illetve mediterrán országok) együttműködnek. A Bizottsággal való együttműködés nem mentes súrlódásoktól sem. A 15/00-es jogvitában a Bizottság nehezményezte, hogy az EIB visszautasította annak lehetőségét, hogy adatokat szolgáltasson ki működésével kapcsolatban az OLAF (a Bizottsághoz tartozó Európai Antikorrupciós Iroda) részére azokban az esetekben, ahol nem volt költségvetési vonzata a Bank tevékenységének. Amennyiben volt költségvetési vonzata, ott kész volt együttműködni. Hasonlóan cselekedett az Európai Központi Bank is, amelyet a Bizottság szintén perbe fogott. Bár a két alperes érvelése némileg eltért (az EIB-é némileg szerteágazóbb volt), a főügyész véleménye egybehangzó, és valószínűleg a Bíróság ítélete is követni fogja, bár figyelemre méltó, hogy az ítélet szokatlanul lassan születik. A későbbiekben az EIB és a Számvevőszék között fennálló viszony tárgyalása során bővebben elemzésre kerül az EIB, a Bizottság és a Számvevőszék között fennálló Háromoldalú Egyezmény (Tripartite Agreement). Az egyezmény alapján (amely nemrég vált publikussá) az Európai Számvevőszéknek hozzáférése van az EIB dokumentumaihoz, amely hozzáférés a Bizottság közvetítésével folyik. A Bizottságot csak sürgős esetben lehet kihagyni információkérés során[13].
d) Vannak azonban EU intézmények és szervek, amelyeknek nagyobb szerepük van a Bank működésében. A legfontosabb az Európai Bíróság, amelynek kizárólagos joghatósága van a Bank jogvitáiban, mind intézményi, mind működési, mint személyzeti ügyekben.
Az intézményi integráció fontos eszközeként működő az Európai Bíróság. Ítéleteiben többször is szűkítette a Bank eredeti mozgásterét. Az egyik legfontosabb ilyen ítélet volt a 85/86-os ügy[14] (a Bizottság és a Bank Kormányzótanácsa között), amelynek tétje a Bank adómentessége volt. Mint a többi MDB, az EIB is adómentességet élvez minden tagországában (ez a biztonságos hitelkihelyezés egyik feltétele is), amely kiterjed a Bank dolgozóinak jövedelemadójára is. A Bíróság ítélete egy szintre hozta a többi EU intézménnyel a Bankot, kötelezvén közösségi adó megfizetésére dolgozói jövedelme után. Hasonló jelentőségű ügy a Bizottság és az EIB között fennálló jogvita[15] kimenetele. Amint az korábban ismertetésre került, per tárgya a Bizottság antikorrupcióért felelős irodájával való együttműködés.
e) Tekintettel arra, hogy Bank sikeres tevékenysége függ a befektetői bizalomtól, nagy jelentőssége van a hiteles auditálásnak. Erre a feladatra a Bank rendelkezik mind belső auditáló/ kontrolling szervvel, mind külső auditáló céggel. Ez utóbbit az Ernst&Young végzi. A fentieken felül a Bank fenntartja a lehetőséget az OLAF-fal való együttműködésre, bár az együttműködés mértékével az OLAF nem elégedett meg.
f) Az OLAF-hoz képest nagyobb múltra tekint vissza az együttműködés az Európai Számvevőszékkel (továbbiakban: Számvevőszék). A Római Szerződés alapján az Európai Beruházási Banknak a közösségi kiadások és bevételek kezelése terén végzett tevékenysége tekintetében a Számvevőszéknek a Bank által őrzött információhoz való hozzáférési jogát a Számvevőszék, a Bank és a Bizottság közötti megállapodás szabályozza (ez a Háromoldalú Egyezmény). A Számvevőszék azonban megállapodás hiányában is hozzájuthat azokhoz az információkhoz, amelyek a Bank által kezelt közösségi kiadások és bevételek ellenőrzéséhez szükségesek. Jelenleg a Bank és a Számvevőszék kapcsolatát az EIB, a Bizottság és a Számvevőszék között fennálló Háromoldalú Egyezmény szabályozza. Civil szervezetek kritikájának hosszú ideig tárgya volt ez az egyezmény, leginkább azért, mert az érintett felek nem hozták nyilvánosságra. Ez azonban 2003 elején megtörtént.
A Bank tevékenységének számos aspektusában megfigyelhető az együttműködési hajlam, azonban általában csak akkor, amikor a Banknak nincs más választása. A Háromoldalú Egyezmény civil szervezetek[16] kritikájának szinte tradicionális célpontja volt. Az Európai Parlament is kifogásolta jelentésében. A Bank csak akkor reagált a kérésre, amikor a civil szervezetek lobby kapcsolataik révén elérték az Európai Parlamentet. A Banknál sokáig azzal érveltek, hogy a másik két fél (a Bizottság és a Számvevőszék) nem járult hozzá az Egyezmény közzétételéhez.
Az eredeti Háromoldalú Egyezményt 1992. november 23-án kötötték és 1999 márciusában újították meg. Az egyezmény széles körű adathozzáférést biztosít a Számvevőszék részére a Bizottság közvetítésével. Általánosságban elmondható hogy olyan esetekben áll fent az adathozzáférési jog, amikor a Bank tevékenységének közösségi pénzügyi vonzata van. Ez jelenthet például költségvetési garanciát, vagy az Európai Fejlesztési Alapból származó források kezelését. Az Egyezmény lehetővé teszi a helyszíni vizsgálatokat is.
g) Az EIB végső soron egy bank. Azonban a többi bankkal ellentétben az MDB-k prudenciális felügyelete nincs teljesen megoldva. Amennyiben az EIB egy (tag)ország tőkepiacán kötvényt bocsát ki, az adott ország tőkepiaci vagy bankfelügyelete felügyeleti jogkörrel rendelkezik. Azonban ez a felügyeleti tevékenység széttöredezését vonja maga után. Az egyetlen intézmény, amely egy ilyen feladatot hatékonyan elláthatna, az az Európai Központi Bank. Jelenleg a bankfelügyeleti tevékenységet minden tagország más struktúrában (Nemzeti Bank, vagy felügyeleti hatóság által) látja el. Az ECB pusztán koordinációs feladatokat lát el, nem rendelkezik sem ilyen jogkörrel, sem megfelelő erőforrásokkal az EIB prudenciális felügyeletének ellátásához.
h) Bár a prudenciális felügyelet nem megoldott, a törvényességi felügyeletnek van egy közvetett módja, az Európai Ombudsman révén. Az ombudsman jogkörét a Bank kezdetben tagadta, de amint a korábbiakban említésre került, a Bank az utolsó pillanatokban rendszerint hajlandó engedni a reformoknak. E terület sajátossága, hogy egy magyar eset kapcsán került sor az ombudsman tevékenységének beemelésére a Bank belső szabályzatába[17]. Az ombudsman kivizsgálta az EIB egy projectjét, amely a magyar M0-as autópálya egy szakaszát finanszírozta[18]. Kezdetben az EIB nem ismerte el az ombudsman joghatóságát, különös tekintettel arra, hogy egy Magyarországi projectekben nem kompetens szerv. Bár az ombudsman saját kezdeményezésből is indíthat vizsgálatot, ebben az esetben egy EU székhelyű szervezet kérte a kivizsgálásra. Az ombudsman az EIB kezdeti diplomatikus kitérése után ismételt kérdésekkel bombázta a Bankot. A két szerv viszonya kezdetben nem volt jónak nevezhető. A Bank okulva az esetből a Bank alkalmazottainak külkapcsolatait szabályozó dokumentumba beillesztett egy eljárási elemet az ombudsmanra tekintettel. Első fokon a Bank főtitkárságához lehet panaszt benyújtani, majd a Bank ezután hozza fel lehetőségként az ombudsmanhoz való fordulást, a Római Szerződés 195. cikkére hivatkozva.
Az M0-as autópálya esetében az együtt nem működés ellenére is az ombudsman nem állapított meg hiányosságot a project kapcsán. A 1998-as eset óta inkább személyzeti ügyekbe kapcsolódott be az ombudsman a Bankkal kapcsolatban. Bár a Közösségtől elkülönült jogi személyiséggel rendelkezik, az EIB szoros kapcsolatban áll az EU legtöbb intézményével és szervével. Intézményi beágyazottsága széles körű, nagyobb, mint bármely más MDB-nek. A jövőben azonban további lépések várhatóak. Jelenleg az integráció elsődleges eszköze a Bíróság, azonban amennyiben a Bíróság eléri végső korlátait, a tagállamokon múlik további lépések megtétele a következő Kormányközi Konferencia során. ■
JEGYZETEK
1 Római Szerződés 266. cikk (korábbi 198d. cikk)
"Az Európai Beruházási Bank jogi személy." ...
2 Európai Bíróság C-15/00 Commission v BEI
3 Római Szerződés 9. cikk (korábbi 4b. cikk)
"Létrejön az Európai Beruházási Bank, amely az e szerződésben, valamint az e szerződéshez csatolt alapokmányában ráruházott hatáskörök keretén belül jár el."
4 Római Szerződés 7. cikk (korábbi 4. cikk)
"A Közösségre bízott feladatokat a következő intézmények hajtják végre:
az Európai Parlament,
a Tanács,
a Bizottság,
a Bíróság,
a Számvevőszék.
Az egyes intézmények az e szerződésben rájuk ruházott hatáskörük keretén belül járnak el.
(2) A Tanácsot és a Bizottságot a Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága segíti tanácsadói minőségben."
5 EIB Honlap, About EIB / The EIB, the EU’s financing institution (http://www.eib.org/about/about.asp?cat=181)
6 Európai Bíróság C-110/75 Mills v EIB
7 Európai Bíróság C-15/00 Commission v BEI
8 Európai Bíróság C-11/00 Commission v BCE
9 Európai Bíróság C-370/89, Société Générale d’Entreprises Electro-Mécaniques and Roland Etroy v European Investment Bank
10 A Római Szerződés 266. cikk.
"Az Európai Beruházási Bank jogi személy. Az Európai Beruházási Bank tagjai a tagállamok. Az Európai Beruházási Bank alapokmányát az e szerződéshez csatolt jegyzőkönyv állapítja meg."
11 Leginkább a C-85/86-os ügy említhető nagy áttörésként a közösségi joganyag alkalmazásában.
12 Philippe Maystadt beszédei az Európai Parlament előtt eredeti francia nyelven megtalálhatóak az EIB honlapján.
13 Háromoldalú Egyezmény 3.c / iii. pont.
14 C-85/86 Commission of the European Communities v Board of Governors of the European Investment Bank.
15 C-15/00 Commission v BEI
16 Az egyik legjelentősebb civil szervezet CEE Bankwatch, honlapján bővebb információ elérhető.
17 Code of good administrative behaviour for the staff of the EIB in reations with the public.
18 1338/98/ME -against the European Investment Bank.
Visszaugrás
