Magyarországon a parlamenti képviselők interpellációs jogát első ízben 1848-ban foglalták törvénybe. A végrehajtó hatalom ellenőrzésének ezen eszköze a dualizmus korában éppúgy, mint a két világháború közti, majd a második világháború utáni koalíciós időszakban is használatban maradt, sőt szerves része volt a hazai parlamenti életnek.
Ahogy az a legtöbb parlamenti intézmény esetében is történt, úgy az interpellációs jog is elvesztette eredeti funkcióját, illetve alkalmazása visszaszorult 1949 után. Bár az Alkotmány eredeti, 1949. augusztus 20-án kihirdetett szövege is ismerte az országgyűlési képviselők kérdezési jogát, amely szerint a képviselők "a minisztertanácshoz, annak elnökéhez vagy bármely tagjához feladatkörükbe tartozó minden ügyben kérdéseket intézhetnek, melyekre azok az Országgyűlésen kötelesek felvilágosítást adni" [27. § (3) bek.], az első írott magyar alkotmányban megfogalmazott kérdésfeltevési jog korábbi és mai formájához képest még egészen más alkotmányelméleti felfogás keretei között és funkcióval szerepelt. 1949-es változata még az államhatalom egysége elvének, illetve a parlamenti szuverenitás eszméjének jegyében született, amelynek rendeltetése - részben - az Országgyűlés általános ellenőrzési jogának gyakorlása volt,1 anélkül, hogy akár elméletileg, akár gyakorlatilag össze lett volna kötve a végrehajtó hatalom politikai felelősségének kérdésével. A kérdezési jog a kötött mandátumhoz kapcsolódó jogosítvány volt, mely lehetőséget teremtett a "küldöttek" számára, hogy "a - legtöbbször a választók által felvetett - kérdés, közérdekű megbízatás a képviseleti szerv tárgyalásának, vitájának alapjává" válhasson, vagyis a kérdés intézménye a választói megbízásokból eredő ügyek előterjesztésének "alkalmas formája" volt.2 A kérdés tehát nem a kormányzat ellenőrzésének egyik formája, hanem a közérdekű ügyek olyan elintézési módja, amelyben a képviselőnek csupán közvetítő, vagy legfeljebb kezdeményező szerepe volt, ám a kérdezési jogot nem lehetett kizárólag egyéni jognak tekinteni, mivel "az interpelláció jogának gyakorlásában a küldött és a képviseleti szerv jogosítványai, cselekményei összekapcsolódnak",3 annak érdekében, hogy a felvetett közügy elintézést nyerjen. Ennek az sem mond ellent, hogy a korabeli 27. § első két bekezdése a minisztertanács és tagjainak felelősségét, illetve beszámolási kötelezettségét rögzítette. Az Alkotmány eredeti szövege nem tett különbséget a kérdés és az interpelláció között, de az említett államjogi felfogás keretei között erre nem is volt szükség; egyrészt szövegszerűen ugyan a kérdésfeltevési jogra irányult, de elvileg lehetőséget adott a kérdés tárgyának további parlamenti megvitatására, másrészt ugyanakkor, éppen mivel nem járt a kormány vagy valamely tagja felelősségének felvetésével, olyan "interpellációs jogot" intézményesített, amely mai fogalmaink szerint több volt, mint az egyszerű kérdés, de kevesebb, mint a valóságos interpelláció.
Az 1972. évi I. tv. kiterjesztette a kérdezettek lehetséges körét, amennyiben - a feladatkörükbe tartozó minden ügyben - lehetővé tette kérdés intézését az Elnöki Tanácshoz, az államtitkárokhoz, a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez és a legfőbb ügyészhez.4 Ez ugyancsak az államhatalom egységének elvét hangsúlyozta, hiszen azt jelentette, hogy az Országgyűlés bármely államhatalmi szervet vagy vezetőjét a hatáskörükbe tartozó ügyekben bármikor kérdőre vonhatta.5 Más helyre került továbbá a kormány (minisztertanács) beszámolási kötelezettségéről, és a kormány és tagjainak felelősségéről szóló rendelkezés.
Az 1972-ben kialakult alkotmányszöveg egészen a rendszerváltásig változatlan maradt. Akkor azonban lényeges változások történtek. Az Alkotmány átfogó reformját bevezető 1989. évi XXXI. tv. először is megkülönböztette a kérdés és az interpelláció intézményét. Ez valójában nem volt újdonság, mert ezt a szétválasztást már korábban kialakította a parlamenti gyakorlat, sőt azt 1986 óta az Országgyűlés ügyrendje is tartalmazta már, eltérő eljárási szabályokat írva elő rájuk. A módosítás illeszkedni kívánt számos európai parlamentáris demokrácia gyakorlatához, hozzáigazítva a magyar parlamenti interpellációs jogot a hatalommegosztás elvéhez és az éppen kialakított parlamentáris kormányformához; az interpelláció visszanyerte valóságos funkcióját, vagyis "a végrehajtó hatalom (a kormány és az annak tevékenységéhez kapcsolódó ügyészi szervezet) ellenőrzésének, elszámoltatásának eszköze" lett, amely akár a kormány iránti bizalom megvonásához is vezethetett.6 Ezzel szemben a kérdés funkciója, hogy a képviselő, illetőleg az Országgyűlés valamely közérdekű ügyben felvilágosítást kapjon az ügyben illetékes állami szervtől vagy tisztségviselőtől.
Többé-kevésbé ezen elveknek megfelelően került újraszabályozásra a képviselők által kérdezhető, illetve interpellálható közjogi méltóságok köre. A csak információszerzésre irányuló kérdezési jog viszonylag széles körben megmaradt, így a képviselők kérdéseket tehettek fel (az Elnöki Tanács helyett) a köztársasági elnöknek, az Országgyűlés ellenőrző szerveinek (az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és az Állami Számvevőszék elnökének), és a Magyar Nemzeti Bank elnökének, míg a Minisztertanácshoz, a Minisztertanács bármely tagjához és a legfőbb ügyészhez mind interpellációt, mind pedig kérdést intézhettek. Megszűnt ugyanakkor a kérdésfeltevési lehetőség a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez, és eleve nem adtak arra módot az 1989-ben létrehozott Alkotmánybíróság elnöke kapcsán, mert az "Alkotmánybíróság és az igazságszolgáltatást végző bíróságok az Országgyűléstől független szervezetek, ezért tevékenységükről nem az Országgyűlés előtt, hanem közvetlenül a társadalom nyilvánossága előtt kötelesek elszámolni".7
Ezt követően már az 1990. évi XL. tv. két változást is hozott a kérdezhető közjogi méltóságok körében. Egyrészt - erősítve a köztársasági elnök tisztségének "semleges" jellegét - megszüntette a köztársasági elnökhöz intézhető kérdés lehetőségét, ugyanakkor lehetőséget teremtett az Országgyűlés tagjai számára arra, hogy az általános ombudsman mellett megkérdezhessék a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosát is.
Csupán stilisztikai változást jelentett, hogy ugyancsak 1990-ben a Minisztertanács és tagjainak elnevezése Kormányra, illetve a Kormány tagjára változott.
Az országgyűlési képviselők interpellációs és kérdezési joga az Országgyűlésnek a végrehajtó hatalmat ellenőrző alkotmányos funkciójából ered, annak egyik - az egyes képviselők által igénybe vehető - eszköze.8 Egyéni képviselői jogosítvány, amelynek formális tartalma a végrehajtó hatalom, illetve más állami szervek tisztségviselőihez intézett tájékoztatáskérés, illetve politikai vita kezdeményezése. Az információkéréshez, illetve a tájékoztatáshoz való jog a képviselői jogállás elidegeníthetetlen része, amely előfeltétele a képviselői megbízatás sikeres teljesítésének. Különböző formái közül az Alkotmány 27. §-a az interpellációs és a kérdezési jogot tartalmazza. E kétféle intézmény tehát a képviselői információs jog két, az Alkotmányban 1989 óta intézményesen is elkülönülő alakzata.9, 10
Az interpellációs jog gyakorlásának többféle funkciója lehet. Gyakori az a vélemény, amely szerint rendeltetése tulajdonképpen túlnyúlik a végrehajtás ellenőrzésén, ahogy a parlament kontrollfunkciója sem csupán a kormány tevékenységére való utólagos reagálást jelenti, hanem az állami akaratképzésben való tevékeny részvételt,11 leginkább a kormányzati politika bírálatán, vagy az azzal szembeni alternatíva felmutatásán keresztül, illetőleg valamely politikai döntés kezdeményezése vagy támogatása által.12
Az interpellációs jog Alkotmányba foglalt eszközei nem zárják ki, hogy az Országgyűlés, illetve a parlamenti képviselők más, az alaptörvényben nem nevesített módon is információkat szerezzenek.13 Lényeges körülmény azonban, hogy amíg a kérdés és az interpelláció hatékonyságát a címzettek alkotmányos válaszadási kötelezettsége biztosítja, más eljárások mögött nem áll ilyen erős garancia. Az Alkotmány 39. § (1) bekezdése szerint ugyan a Kormány munkájáról köteles rendszeresen beszámolni az Országgyűlésnek, ennek formája kevésbé kötött, mint a kérdés és az interpelláció alkotmányos szokásjoggá rögzült eljárásai.
Az érintett közjogi méltóságokhoz és tisztségviselőkhöz intézett kérdések és interpellációk csak a válaszadásra kötelezett feladatkörébe tartozó ügyekre vonatkozhatnak. A "feladatkörre" való alkotmányos utalás nem tartozik az Alkotmány legpontosabb kifejezései közé, egyrészt mert a szabályozási gyakorlat sokszor az ettől jellegét tekintve eltérő "hatáskört" vagy "jogkört" határoz meg, részben mert a "politikai felelősség" áttételesen, közvetve is értelmezhető, végül pedig a funkciók, feladatok az e szempontból legfontosabb Kormány esetében csak általános fogalmakkal vannak megállapítva. Mivel azonban az Országgyűlés alkotmányos funkciói tárgykörüket illetően általános jellegűek, azaz a közügyek minden lehetséges szférájára kiterjednek, az interpellációs jog téma szerinti kiterjedését is szélesen kell értelmezni.
Az bizonyos, hogy a kérdés és az interpelláció tárgya lehet minden olyan ügy, amely a válaszadásra kötelezett személyes vagy szervi feladat- és hatáskörébe tartozik, de ezen túl azok is, amelyek a közvetlen irányítása alá tartozó tisztségviselők és szervek jogkörébe tartoznak. A kérdés vagy az interpelláció tárgya nemcsak a formális hatáskör-gyakorlásra terjedhet ki, hanem olyan eseményekre, következményekre is, amelyekre az érintett tisztségviselők vagy szervek tevékenységének hatása volt vagy lehetett. Ezzel kapcsolatban azonban az országgyűlési képviselők kérdezési jogának természetes korlátját jelenti a hatalommegosztás elve (ennek részeként például a hatáskörelvonás tilalma) és a privátszféra autonómiájának védelme.
Az országgyűlési képviselők interpellációs joga a címzettek alkotmányos válasz- (magyarázat-) adási kötelezettségével jár. E kötelezettség közvetlenül az Alkotmányból fakad, még ha nem-teljesítéséhez az alaptörvény nem is fűz jogkövetkezményeket. Ahogy a kérdezési/interpellációs jog egyéni képviselői jogosítvány, a "másik oldalon", a válaszadási kötelezettség is személyes, hiszen az Alkotmány a kérdezettek körének meghatározásakor közvetlenül az érintett közjogi méltóságokat, illetve tisztségviselőket jelöli meg. Ugyanakkor nem ellenkezik e rendelkezés szellemével, ha a válaszadási kötelezettséget a válaszadásra kötelezett jogszabályban meghatározott helyettesítés rendje szerinti helyettese teljesíti. A válaszadás alkotmányos kötelezettségének érvényesülése szempontjából a helyettesítési rend jogszabályi követelménye épp a személyes kötelezettség teljesítésének garanciája, mivel transzparenssé teszi az eljárást, s megakadályozza, hogy az esetleg az interpellációval politikailag "fenyegetett" kormánytag egy rugalmas (és nem átlátható) helyettesítési rendre való hivatkozással kibújhasson e felelőssége alól.
Az interpellációs jog az Alkotmány szerint minden, a megkérdezett feladatkörébe tartozó ügyre kiterjed. Ez egyben a kérdezési jog tartalmi korlátja is: a válaszadó nem köteles válaszolni olyan kérdésre/interpellációra, amelynek tárgya nem tartozik a feladat- és hatáskörébe. Alkotmányos szempontból aggályos, hogy a válaszadási kötelezettség feltételei, különösen a megtagadása esetén folytatandó eljárás törvényi szabályozása hiányzik. Az Országgyűlés e tekintetben nem folytat egységes gyakorlatot,14 illetve az alkalmazott megoldások egy része nyilvánvalóan alkotmányellenes, amennyiben a válaszadásra kötelezett megítélésére bízza, hogy a kérdés vagy interpelláció tárgya a feladat- és hatáskörébe tartozik-e, azaz hajlandó-e válaszolni arra.15, 16
A parlamenti interpellációs jog tárgyát tekintve - az imént említett keretek között - egyaránt kiterjedhet általános, illetve egyedi ügyekre, kérdésekre.17 Bár néhány országban a parlamenti jog megkívánja, hogy a kérdés vagy interpelláció közérdekű, illetve országos ügyekre vonatkozzon - s időnként a hazai szakirodalomban is megfogalmazódnak ilyen igények18 -, ilyen alkotmányos követelmény jelenleg nincsen, minthogy az alkotmányozó elegendőnek tartotta azt a korlátozást, amely szerint csak a válaszadásra kötelezett feladatkörébe nem tartozó kérdéseket vagy interpellációkat nem lehet feltenni. Minthogy azonban az Alkotmány rendelkezései nem önmagukban, hanem egységükben kell, hogy érvényesüljenek, nyilvánvaló az is, hogy a válaszadás nem veszélyeztetheti mások alkotmányos jogait és más közhatalmi szerv feladatainak teljesítését.19
Az interpellációs jog gyakorlásának eljárási szabályait - az Alkotmány 24. § (4) bekezdése alapján - az Országgyűlés önkormányzati jogkörénél fogva állapítja meg. A parlamenti működés hatékonysága érdekében20 az interpellációs jog formai értelemben korlátozható, tartalmilag azonban - figyelemmel az előzőekben kifejtettekre, nem. A kérdések és interpellációk száma, illetve időtartama, az interpellációs vitában résztvevők száma és köre tehát alkotmányosan korlátozható,21 amennyiben a korlátozás ésszerű okból (vagyis a parlamenti működés hatékonyságának biztosítását szolgálja) történik, nem diszkriminatív (vagyis előre megállapított, politikailag semleges szempontok szerinti), és nem vezethet az interpellációs jog funkcióinak ellehetetlenüléséhez.22
A kérdésfeltevés joga valamennyi képviselőt megillető egyéni képviselői jogosítvány, amelynek célja a képviselői megbízatás eredményes ellátásához szükséges információk megszerzése. A képviselői feladatok megfelelő teljesítése ugyanis feltételezi a képviselők tájékozottságát, a munkájukhoz szükséges információk hozzáférhetőségét. A kérdés mint parlamenti intézmény legfontosabb célja tehát a végrehajtó hatalom működésével kapcsolatos információszerzés.23
A már a rendszerváltást megelőző időkben a parlamenti ügyrendben is rögzült alkotmányos szokásjog szerint a kérdésfeltevésre irányuló eljárás a címzett által adott válasszal lezárul - résztvevői a kérdező képviselő és a kérdés címzettje, azaz a válaszadó. A választ nem követi plenáris vagy bizottsági vita, a kérdésre adott válasz nem igényel a kérdező általi elfogadást vagy parlamenti szavazást.
Az Alkotmány szerint a kérdezettek lehetséges köre korlátozott. Egyfelől kérdés intézhető az Országgyűlés saját ellenőrző szerveihez, vagyis az állampolgári, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosaihoz, és az Állami Számvevőszék elnökéhez. E szakosított szervek fő tevékenysége egyébként is a végrehajtó hatalom működésének ellenőrzése, kérdezhetőségük ezért lehetőséget biztosít arra, hogy az Országgyűlés azok rendes beszámolóin túl is, konkrét vagy aktuális kérdésekben olyan információkat szerezzen, amelyek saját törvényalkotó és kontrollfunkcióinak ellátásához szükségesek.
Ugyancsak az információszerzés a célja a Magyar Nemzeti Bank (MNB) elnökéhez intézhető képviselői kérdéseknek, ám lényeges különbség az előzőekhez képest, hogy az MNB nem az Országgyűlés ellenőrző szerve, hanem olyan független jogállású szervezet, amelynek beszámolási kötelezettségét24 kiemelkedően fontos alkotmányos funkciói (különösen az Alkotmányban is nevesített jegybanki szerepe, és a monetáris politika irányítása) indokolják.
A parlament klasszikus ellenőrző szerepéhez kötődik a közvetlenül a Kormányhoz, illetve annak bármely tagjához szóló kérdésfeltevési jog. Mivel a Kormányt elsősorban a miniszterelnök képviseli, a "Kormányhoz" intézett kérdések megválaszolása elsősorban a kormányfő kötelessége.
Mivel az Alkotmány az ügyészi szervezetet közjogi értelemben az Országgyűléshez köti, s a legfőbb ügyész parlament előtti felelősségét és beszámolási kötelezettségét írja elő, nem tekinthető e konstrukciótól idegen megoldásnak a legfőbb ügyész kérdezhetősége. Aggályos lehet azonban, hogy e lehetőség biztosítása esetén - amint azt a parlamenti gyakorlat is bizonyítja - nehezen akadályozható meg, hogy az Országgyűlés tagjai konkrét, folyamatban lévő ügyekben is kérdéseket intézzenek az ügyészi szervezet egyszemélyi vezetőjéhez,25 ami elvileg veszélyeztetheti az ügyészség politikailag semleges természetét, s illetéktelen beavatkozásra, nyomásgyakorlásra adhat alkalmat. A vonatkozó alkotmányos szabályok funkciója ugyanis nehezen magyarázható, hiszen az ügyészségi főfunkciók nem csupán nem igénylik, hanem inkább kizárják a szervezet parlament általi irányítását, illetve szükségképpen politikai típusú befolyását az ügyészség tevékenységére (lásd még a legfőbb ügyész interpellálhatóságát).
Az interpellációs jog Alkotmányban nevesített formái nem korlátozzák az Országgyűlés autonómiáját a tekintetben, hogy a kérdezési jog gyakorlására más eljárási kereteket is kialakítson. Így 1994-ben bevezették a hagyományos kérdéshez és interpellációhoz képest eltérő eljárási szabályok szerinti ún. azonnali kérdés intézményét, s ugyancsak 1994 óta a kérdéseket írásban is be lehet nyújtani (amelyekre írásbeli válasz is születik).26
A közjogi hagyományok szerint az interpelláció a végrehajtó hatalomhoz tartozó szervhez, illetve az azt képviselő tisztségviselőhöz intézett kérdés, s ezt a felfogást látszik követni a Házszabály is.27 Az Alkotmány szövegéből azonban nem következik az interpelláció kérdés-formája - az elvileg lehetne kérdésfeltevés nélküli véleménynyilvánítás, felhívás vagy tényközlés is. Egyes vélemények szerint az interpelláció csak a kormány felelősségre vonására korlátozódhat,28 ez azonban túl szigorú álláspont: célja éppúgy lehet valamely konkrét kérdésben nyilvános politikai vita kezdeményezése, vagy a közvélemény figyelmének felhívása egy közügyre a parlamenti nyilvánosság felhasználásával, vagy meghatározott politikai álláspont (döntési alternatíva) megismertetése.
Az interpelláció a magyar alkotmányjogban egyéni képviselői jog,29, 30 amelynek révén az országgyűlési képviselők részt vesznek a végrehajtó hatalom ellenőrzésében, közvetve pedig a politikai döntéshozatalban, illetve a közügyek megvitatásában. Az Alkotmány nem határozza meg, hogy a képviselők interpellációs jogukat milyen célokra használják. A parlamenti gyakorlatban az interpelláció elsősorban olyan politikai viták kezdeményezésére, vagy valamely közérdeklődésre számot tartó ügyre való figyelemfelkeltésre szolgál, amely a Kormány feladat- és hatáskörébe tartozik.
Jóllehet az interpellációs jog politikai jellege alapján - legfontosabb funkciójánál, a végrehajtó hatalom ellenőrzésénél fogva - elsősorban kisebbségi, illetőleg ellenzéki jogosítvány,31 mivel jogi természetét illetően egyéni képviselői jog, nem alkotmányellenes a parlamenti többséghez tartozó (kormánypárti) képviselők kérdezési jogának gyakorlása.32 Éppen mivel az Alkotmány maga nem határolja be az interpellációs jog gyakorlásának célját, alkotmányjogi értelemben nem lehet úgy érvelni, hogy a Kormány politikai támogatásának eszközeként alkalmazott kormánypárti interpellációk ellentétesek e jogintézmény szellemével.
Interpellálni a Kormányhoz, a Kormány valamely tagjához és a legfőbb ügyészhez lehet. A Kormányt az Országgyűlés előtt elsősorban a miniszterelnök képviseli, ezért a Kormányhoz intézett interpellációkra a miniszterelnöknek kell válaszolnia. Ezzel kapcsolatban nem egyértelmű, hogy a válaszadásban vajon a miniszterelnököt helyettesítheti-e a Kormány más tagja, illetve a Kormány válaszadásra kötelezett tagja helyett válaszolhat-e az interpellációra más miniszter is, vagy sem. Amíg ugyanis a képviselők felvilágosítására szolgáló kérdések esetén még az a megoldás is elfogadhatónak tűnik, hogy a kérdező köteles legyen a választ a válaszadásra kötelezett helyettesétől, illetve írásban is elfogadni (hiszen a tájékoztatás ilyen módon is megvalósulhat), addig vitatható, hogy az akár a Kormány vagy az érintett kormánytag iránti bizalmatlanság kifejezéséhez is vezethető interpellációnál a helyettesítés és az írásbeli válasz mennyiben fogadható el, hiszen mind a kérdezett személyes megnyilatkozásának (válaszának), mind a válaszadás formájának kiemelt jelentősége lehet az interpelláció célja szempontjából. E megfontolásoknak a jelenlegi parlamenti gyakorlat lényegében megfelel, amennyiben "kivételesen" lehetővé teszi a helyettes általi válaszadást, s az "interpellált indokolt kérésére" "engedélyezheti", hogy a válaszadásra kötelezett harminc napon belül írásban (tehát nem személyesen) válaszoljon.33 Ám ez a megoldás is csak akkor lehetséges, ha a helyettesítés rendje előre meghatározott és megismerhető módon történik, azaz jogszabály rendelkezik róla.
A legfőbb ügyész interpellálhatósága további problémákat vet fel, mert a "feladatkörébe tartozó minden ügybe" tulajdonképpen az egyedi büntetőügyek is beletartoznak, különösképpen, hogy az ügyészség egyszemélyi vezetésű, hierarchikus szervezetrendszer. Az ebben az ügyben a legfőbb ügyész indítványára született alkotmánybírósági határozat ezért kénytelen volt elismerni, hogy a legfőbb ügyészhez intézett interpelláció "a jogalkalmazás körében, egyedi ügyben meghozott döntésre, illetve foganatosított intézkedésre is" kiterjedhet, igaz, a válaszadás nem veszélyeztetheti az alapjogokat és az ügyészség alkotmányos feladatkörének ellátását.34
Mindazonáltal a legfőbb ügyész interpellálhatóságának alkotmányos funkciója nem világos, ez a megoldás még az 1972-es alkotmányrevízió sajátos maradványa, miközben az még az egységes államhatalom eszméjének talaján állt, s az akkor bevezetett más változások (az államtitkárok, az akkor még kollektív államfői szerv, valamint a Legfelsőbb Bíróság elnökének interpellálhatósága) azóta már megszűntek.
Az interpellációkra vonatkozó parlamenti eljárás szabályozása tekintetében az Országgyűlésnek széles körű mérlegelésre van lehetősége, dacára annak, hogy - akárcsak a kérdés esetében - e tevékenységformája más közjogi méltóságokat, illetve tisztségviselőket is érint. Az interpelláltak megjelenési és válaszadási joga ugyanis közvetlenül az Alkotmányból ered, részben a most tárgyalt szakaszból, részben a Kormány és a miniszterek beszámolási kötelezettségéről szóló 39. § (2) bekezdésből. Mégis, alkotmányos szokásjognak tekinthető, hogy a kérdések és interpellációk rendjét teljes egészében az Országgyűlés Házszabálya határozza meg, s az interpelláltak igazodnak ehhez, jóllehet parlamenti megjelenésük elmulasztásának vagy a válasz megtagadásának nincsenek alkotmányos szankciói. A parlamenti ügyrend "szabályozási deficitjét" mindenesetre ellensúlyozzák a kialakult hagyományok, illetve a Házszabályban a válaszadásra biztosított ésszerű keretek.
Az interpellációt a kérdéstől annak már említett, részben eltérő funkciói, másrészt eljárási sajátosságai választják el.35 Ezek a Házszabályban és a parlamenti gyakorlatban rögzült különbségek az interpellációs jog két alakzatának tartalmát illetően alkotmányos szokásjognak tekinthetők, amit az is mutat, hogy az Alkotmánybíróság is e különbözőségek alapján határozta meg a kérdés és az interpelláció fogalmát,36 jóllehet azok nem következnek az Alkotmány szövegéből. Ezek szerint az interpelláció parlamenti vita, illetve további, speciális parlamenti eljárás alapja lehet, amennyiben az interpelláló képviselő nyilatkozhat az interpellációs válasz elfogadásáról, s ha azt nem fogadja el, az Országgyűlés plénuma maga szavaz arról. Elutasító szavazás esetén az ügyet a tárgyköre szerint érintett parlamenti bizottság elé utalják, amely kivizsgálja azt, s ennek eredményéről jelentést tesz az Országgyűlés plenáris ülésén. Az el nem fogadott interpelláció végső soron a Kormánnyal vagy a Kormány tagjával szembeni bizalmatlansági kérdés felvetéséhez, sőt a miniszterelnökkel szembeni bizalmatlansági szavazáshoz is vezethet, bár a rendszerváltás óta ez még nem fordult elő. Az interpellációra adott válasz képviselői vagy országgyűlési elutasításának egyéb jogkövetkezményei nincsenek - azzal szemben nem lehet például jogorvoslatot tenni, s önmagában nem eredményezi a politikai felelősség megállapítását. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány Az Alkotmámy kommentárja (szerk.: Jakab András) című, a Századvég Kiadónál 2009-ben megjelenő kötet egy részének átszerkesztett változata.
1 Kukorelli István: Az országgyűlési képviselők jogállása. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1989. 165.
2 Bihari Ottó: Az államhatalmi-képviseleti szervek elmélete. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1963. 142-143.; Beér János-Kovács István-Szamel Lajos: Magyar államjog. Tankönyvkiadó, Budapest, 1972. 285.
3 Bihari: i. m. 142.
4 Kukorelli István szerint a szovjet alkotmányfejlődés hatására a szocialista országokban erős volt az a nézet, mely szerint "valamennyi állami szervtípus vezető szerve interpellálható". Kukorelli: i. m. 164. Megjegyzendő azonban, hogy Magyarországon az e felfogásnak megfelelő alkotmányos szabályozás már 1972-től érvényesült, míg a Szovjetunióban csak az 1977. évi (brezsnyevi) alkotmány valósította meg.
5 Még a Legfelsőbb Bíróság bíróinak interpellálhatósága is felmerült, ezt az ötletet azonban végül elutasították. Beér-Kovács-Szamel: i. m. 286.
6 Lásd az 1989. évi XXXI. tv. indokolását. Az indokolásnak egyfajta "kegyes csalásra" volt szüksége ahhoz, hogy a legfőbb ügyész interpellálhatóságát megmagyarázza, hiszen az ügyészség 1989 októberében sem került a kormány irányítása alá, alkotmánybeli elhelyezése önálló hatalmi szervi jelleget sugall. A legfőbb ügyész interpellálhatósága ezért nem az ügyészi tevékenység (expressis verbis) el nem ismert végrehajtási természetén, hanem az Alkotmány 52. § (2) bekezdésén nyugodott, amely a legfőbb ügyész parlamenti felelősségéről és beszámolási kötelezettségéről rendelkezik.
7 1989. évi XXXI. tv. indokolása.
8 3/2004. (II. 17.) AB határozat, ABH 2004, 48., 51-52.
9 Több modern európai parlamenti rendszerben a kérdezési jog e formái ténylegesen nem válnak szét. A brit parlamentben például a kontinentális értelemben vett interpelláció nem ismert. Jennings, W. Ivor: Parliament. Cambridge, At the University Press. 1948. 91.
10 Az Alkotmánybíróság egyetlen, közvetlenül a képviselői interpellációs jogra vonatkozó határozatának indokolása a kérdés/interpelláció intézményének az Alkotmány 61. § (1) bekezdésével való öszszefüggését is kiemeli azzal, hogy a képviselők e jogosítványainak "kiemelt jelentősége van" "a közérdekű adatok megismerésének lehetőségét biztosító alkotmányos jog érvényesülése szempontjából". 3/2004. (II. 17.) AB határozat, ABH 2004. 48., 61.
11 Klein, Hans Hugo: Aufgaben des Bundestages. In Isensee, Josef-Kirchhof, Paul (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deitschland. Band II. C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg, 1987. 358.; Maurer, Hartmut: Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen. Verlag C. H. Beck, München, 2007. 429.
12 Chester, D. N. and Bowring, Nona: Questions in Parliament. Clarendon Press, Oxford, 1962. 181-183.
13 Az 1990. évi LV. tv. 8. §-a szerint például az állami szervek általában is kötelesek az országgyűlési képviselők számára a munkájukhoz szükséges felvilágosítást megadni.
14 Amíg a 36/1998-2002. ÜB. állásfoglalás szerint a kérdés vagy interpelláció (az előírt feltételeknek való meg nem felelés miatti) elutasításáról - akár a kérdezett kérelmére - az Országgyűlés elnöke határoz, addig az ATB/332-2/1997. számú állásfoglalásával módosított AIB. 1996. október 16-i állásfoglalása szerint "[a] mindenkori címzett joga és felelőssége annak eldöntése, hogy az adott interpelláció, illetve kérdés a feladatkörébe tartozik-e".
15 Lásd az előző lábjegyzetben idézett ATB/332-2/1997. számú állásfoglalással módosított AIB. 1996. október 16-i állásfoglalást.
16 Ehhez hasonlóan: Smuk Péter: Ellenzéki jogok a magyar parlamenti jogban, különös tekintettel a törvényhozási eljárásra és a parlamenti ellenőrzésre. Jogtudományi Közlöny, 2007/12.
17 Chester-Bowring: i. m. 184-187.
18 Papp Imre: Interpellációk és kérdések az új magyar parlamentben. Magyar Közigazgatás, 1991. október. 936-944.; Papp, Imre: The "Stepchild" of Parliament: Parliamentary Control by the Plenary Sessions. In Attila Ágh and Sándor Kurtán (eds.): Democratization and Europeanization in Hungary: The First Parliament 1990-1994. Hungarian Centre for Democracy Studies, Budapest, 1995. 114.
19 3/2004. (II. 17.) AB határozat, ABH 2004, 48., 62-63. Az Alkotmánybíróság - az ügyészséggel kapcsolatban - úgy érvelt, hogy a "válaszadás nem veszélyeztetheti továbbá az ügyészség, mint önálló alkotmányos szerv Alkotmányban meghatározott feladatainak teljesítését". Ez az elvileg más alkotmányos szervekre is általánosítható követelmény nyilvánvaló alkotmányos érdekekre utal: például az adott közhatalmi szerv működésének hatékonyságára, vagy az állami és szolgálati titok védelmére. Problémát jelent azonban, hogy túl általános, s nehezen meghatározható konkrét követelményeket jelenthet, sőt alkotmányos konfliktushoz is vezethet, mert az interpellációs jog széles körű tartalmi meghatározásával szemben nem áll alkotmányos titokvédelmi kötelezettség, így vitatható például, hogy a válaszadás alkotmányosan megtagadható-e állami, szolgálati vagy üzleti titokra való hivatkozással, ami pedig nem ismeretlen az Országgyűlés gyakorlatában.
20 1990 és 2006 között több mint 3000 interpelláció, és csaknem ugyanennyi szóbeli (s még egyszer ennyi ún. azonnali) kérdés hangzott el a parlament plenáris ülésén. Soltész István (írta és szerk.): Az Országgyűlés. Az Országgyűlés feladatai, szervezete és működése 1990-2006. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 2006. 96.
21 Megjegyzendő azonban, hogy az interpellációs jog gyakorlásának tartalmi és formai jegyei nem különíthetők el egyértelműen. A brit parlamenti szokás szerint például a kérdések nem lehetnek túl hosszúak, elmondásuk közben nem lehet könyvből vagy újságból idézni, amelyek nem tartalmi természetű kötöttségek. Az olyan előírások azonban, mint hogy a kérdés nem válhat rövid beszéddé, vagy nem irányulhat egy vélemény kifejtésére, már túlmennek a formai korlátokon. Lidderdale, Sir David: Erskine May’s Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament. Butterworths, London, 1976. 357. Ugyanakkor a magyar parlamenti ügyrendben is van olyan - indokolt - előírás, mely szerint az elmondott interpelláció nem tartalmazhat olyan új tényt, amelyet az előzetesen írásban benyújtott interpelláció szövege nem tartalmazott. 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat, 116. § (4) bek.
22 Így például, "az interpelláció és a kérdés tárgyalására meghatározott időkeret nem vet fel megalapozott alkotmányossági problémát mindaddig, amíg az nem jár e jogintézmények kiüresedésével". 4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999. 66.
23 Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz Kiadó, Budapest, 1998. 181.
24 Lásd még az Alkotmány 32/D. § (3) bekezdését.
25 Kukorelli 1989, 170.
26 Pesti Sándor szerint "Európában egyedülálló a három [az interpelláció, a kérdés és az azonnali kérdés - Sz.Z.] ellenőrzési forma egyidejű létezése". Pesti Sándor: Az újkori magyar parlament. Osiris Kiadó, Budapest, 2002. 311. Ezzel szemben - minthogy a kérdéstípusokat általában azok formái szerint is meg szokták különböztetni -, több európai országban számos fajtája van a képviselői kérdezési jognak. A Franciaországban például négyféle kérdéstípust különböztetnek meg, jóllehet a francia parlamenti jog nem ismeri az interpellációt. Frears, John: The French Parliament: Loyal Workhorse, Poor Watchdog. In Philip Norton (ed.): Parliaments in Western Europe. Frank Cass, London, 1990. 33. Németországban háromféle kérdés van, de általában ezekkel együtt szokták tárgyalni az aktuális ügyek rövid megvitatására szánt ún. Aktuelle Stunde intézményét. Lásd például: Saalfeld, Thomas: The West German Bundestag after 40 years: The Role of Parliament in a "Party Democracy". In Philip Norton (ed.): Parliaments in Western Europe. Frank Cass, London, 1990. 78-80.
27 A 46/1994. (XI. 30.) OGY határozat 90. § (1) bekezdése szerint interpelláció valamely ügyben "magyarázat kérése" céljából nyújtható be, a (3) bekezdés pedig a címzett "válaszadásáról" beszél. Az Alkotmánybíróság szerint ugyancsak "az interpelláció célja magyarázat kérése". 3/2004. (II. 17.) AB határozat, ABH 2004, 48., 52.
28 Kukorelli 1989, 165. A szűkebb értelemben vett (az egyszerű kérdéstől megkülönböztetett) interpelláció intézménye azonban kétségtelenül összefügg a parlamentáris kormányformával, illetve a kormány politikai felelősségének kérdésével. Franciaországban az Ötödik Köztársaság idején például a kormányzati stabilitás érdekében megszüntették az interpelláció lehetőségét, mert az korábban túl gyakran vezetett kormánybuktatáshoz. Frears: i. m. 34.
29 Soltész István: A kormányzat parlamenti ellenőrzése. Magyar Közigazgatás, 1994. május. 285. Sajátos, a frakciók jogállásához kötődő kollektív jogosítvány, hogy a Házszabály szerint valamennyi képviselőcsoportnak joga van arra, hogy a heti 90 perces kérdezési idő alatt legalább egy - általa benyújtott - kérdés vagy interpelláció tárgyalására sor kerüljön. 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat, 115. § (3) bek. Ez azonban csupán privilégiumot ad a képviselőcsoportoknak, de nem változtat az interpellációs/kérdezési jog egyéni jellegén.
30 A hazai szakirodalomban elterjedt az a vélemény, amely szerint az interpelláció kollektív jogként a parlamenti kisebbség, a frakció, az ellenzék egyik fő politikai eszköze. Lásd Pikler Kornél: Házszabályok. Budapest, 1971. 37.; Kukorelli 1989, 162.; Papp: i. m. 937. Valójában azonban változó a helyzet abban a tekintetben, hogy az interpellációs jog egyéni képviselői jog (mint Olaszországban vagy Hollandiában), vagy meghatározott számú képviselő kezdeményezésével nyújtható csak be (például Ausztriában vagy Finnországban). Lásd részletesen Lucas Prakke-Constantijn Kortmann (eds.): Constitutional Law of 15 EU Member States. Kluwer, Deventer, 2004. A hazai nézeteket befolyásolhatta, hogy a német Bundestag esetében az interpelláció valóban kollektív jogosítvány, mert az ennek megfelelő ún. "nagy kérdést" (Große Anfrage) vagy egy frakció, vagy legalább 5, legfeljebb 100 képviselő közösen kezdeményezheti. Magiera, Siegfried: Rechte des Bundestages und seiner Mitglieder gegenüber der Regierung. In Schneider, Hans-Peter und Zeh, Wolfgang (Hrsg.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Walter de Gruyter, Berlin-New York, 1989. 1425.; Schreiner, Hermann-Josef: Rules of Procedure in the German Parliamentary Tradition. In Lukasz, D.-Sta`ckiewicz, W. (eds.): Rules of Procedure and Parliamentary Practice. Bureau of Research, Chancellory of the Sejm of the Republic of Poland, Warszaw, 1995. 604-605. Lényeges különbség azonban a magyar megoldáshoz képest, hogy Németországban a képviselők interpellációs joga nem közvetlenül következik a szövetségi alkotmányból, hanem csak közvetve, a kormánytagok parlamenti megjelenési kötelezettségéből vezethető le. Lásd például Achterberg, Norbert: Grundzüge des Parlamentsrechts. C. H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, München, 1971. 62.; Maurer: i. m. 430.
31 Smuk Péter szerint csak a Kormányhoz és a kormánytagokhoz intézett kérdés és interpelláció tekinthető kifejezetten ellenzéki jogoknak, mert azok csak ezekben az esetekben minősíthetők ellenzéki funkciókat támogató intézményeknek. Smuk: i. m. 69., és Smuk Péter: Ellenzéki jogok a parlamenti jogban. Gondolat, Budapest, 2008. 175.
32 1990 óta az interpellációk kb. 79%-át, a kérdések mintegy 59%-át nyújtották be ellenzéki képviselők. Soltész: i. m. 96.
33 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat, 115. § (1) bek., 117. § (1) bek.
34 3/2004. (II. 17.) AB határozat, ABH 2004, 48, 62-63.
35 Kukorelli 1989, 162., Kukorelli 2003, 349-350. Papp Imre szerint az is lényeges különbség, hogy amíg az interpelláció "politikai tartalmú kérdés", addig az egyszerű kérdés "nem politikai jellegű". Papp: i. m. 936.
36 3/2004. (II. 17.) AB határozat, ABH 2004. 48., 52.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Szenthe Zoltán tudományos főmunkatárs, ELTE ÁJK, Budapest
Visszaugrás
