Jogalkalmazói megkeresés kapcsán az a jogértelmezési kérdés merült fel, hogy a veszélyhelyzet kihirdetéséről szóló 478/2020. (XI. 3.) Korm. rendelettel kihirdetett veszélyhelyzet (a továbbiakban: veszélyhelyzet) idején az alkalmazandó védelmi intézkedések második üteméről szóló 484/2020. (XI. 10.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 484/2020. Kr.) magánrendezvényre vonatkozó szabályai alapján, ha a jogi személy döntéshozó szervének vagy testületi ügyvezetésének létszáma tíz fő alatt van, a személyes jelenlét melletti döntéshozatalra sor kerülhet-e, ezeknek a szerveknek az ülése magánrendezvénynek tekinthető-e.
A veszélyhelyzet során a kormány intézkedéseinek egyik elsődleges célja a járvány terjedésének megfékezése, az emberi életek megóvása, ugyanakkor a gazdaság működőképességének fenntartása. A 2020 őszén ismételten elrendelt veszélyhelyzetben a kormány kiemelt figyelmet fordított a jogi személyek működési lehetőségének biztosítására is. A jogi személyekre vonatkozó szabályozás tekintetében az az igény merült fel, hogy a tavasszal már bevált szabályok kerüljenek ismét bevezetésre. Ez történt meg a veszélyhelyzet során a személy- és vagyonegyesítő szervezetek működésére vonatkozó eltérő rendelkezések újbóli bevezetéséről szóló 502/2020. (XI. 16.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) kihirdetésével.
A Kr. 2. § (1) bekezdése szerint "[h]a a jogi személy döntéshozó szerve vagy az egyszemélyes jogi személy tagja (alapítója, az alapítói jogok gyakorlására jogosult személy) a veszélyhelyzet idején alkalmazandó kijárási korlátozások, illetve a védelmi intézkedések betartása mellett sem akadályozott a döntéshozatalban, a döntéshozó szerv működésére vagy az egyszemélyi tag (alapító, az alapítói jogok gyakorlására jogosult személy) döntéshozatalára e rendeletben foglalt rendelkezéseket nem kell alkalmazni".
A Kr. 3. § (1) bekezdése szerint "[a] 2. §-ban foglalt kivétellel a jogi személy döntéshozó szervének ülése - ideértve a küldöttgyűlést és a részközgyűlést is - nem tartható meg olyan módon, hogy az a tag személyes részvételét igényelje, abban az esetben sem, ha az ülést e rendelet hatálybalépésekor már összehívták".
A Kr. 6. § (1) bekezdése pedig azt rögzíti, hogy "[a] jogi személy vezető tisztségviselőkből álló ügyvezető testülete, felügyelőbizottsága, audit bizottsága, valamint jogszabály vagy a létesítő okirat rendelkezése alapján létrehozott más testületi szerve (a továbbiakban együtt: testület) üléseit elektronikus hírközlő eszköz útján vagy más személyazonosítást lehetővé tevő elektronikus eszköz igénybevételével is megtarthatja, vagy írásbeli egyeztetést folytathat, és a jogi személy irányításával kapcsolatos döntéseket írásban is meghozhatja".
A fentiek alapján megállapítható, hogy nem teljesen azonos korlátozások vonatkoznak a jogi személy döntéshozó szervének ülésére és testületi ügyvezetésére.
A jogi személy döntéshozó szervére vonatkozó 2. § szerinti rendelkezésben foglalt fordulat - "kijárási korlátozások, illetve a védelmi intézkedések betartása" - célja, hogy a Kr. felülvizsgálatára, módosítására ne kerüljön sor minden esetben, ha a kormány a védelmi intézkedések szigorításáról vagy épp enyhítéséről dönt.
A 484/2020. Kr. a szabályozásában más megközelítést alkalmaz, mint a tavaszi szabályozás, mert a kormányrendelet nem általában a személyes kontaktus korlátozását írja elő, hanem meghatározza azokat a szolgáltatókat, szolgáltatásokat, rendezvényeket, amelyekre korlátozást vagy tilalmat ír elő. Fontos kiemelni azonban, hogy a 484/2020. Kr. nem tekinti (magán)rendezvénynek a hivatásbeli, illetve munkavégzéshez, üzleti, gazdasági, társadalmi tevékenységhez kapcsolódó jogok gyakorlását és kötelezettségek teljesítését. Ezen ülések megtartását nem is tilalmazza, azok megtarthatóak. Ennek módját, illetve korlátait a jogi személyek esetében azonban a Kr. tartalmazza.
A Kr. 2. §-ában használt fordulat a 484/2020. Kr.-rel és a kormányzati intézkedések egészével összhangban - hasonlatosan a tavaszi szabályozási célhoz - azt fejezi ki, hogy kizárólag azon tagok döntéshozatala vonható ki a Kr. 3-8. § rendelkezései alól, akik személyes kapcsolattartása napi rendszerességű, tehát járványügyi szempontból a döntéshozataluk nem jelent kockázatot. Ilyen kivételi esetkör lehet elsődlegesen az egy háztartásban élők - a családi vállalkozások - döntéshozatala, valamint esetlegesen azoké a tagoké is, akik egy munkahelyen dolgozva vagy egyébként a munkavégzésükből kifolyólag napi, személyes kontaktuson alapuló kapcsolatban állnak a veszélyhelyzet idején is. Ezen értelmezést azonban kellően szűken szabad csak értelmezni, és nem tágítható semmilyen olyan tartományba, ahol járványügyi kockázat merülhet fel azzal, hogy a tagok között személyes
- 51/52 -
kapcsolattartás történik a döntéshozó szerv ülésének személyes jelenlét melletti megtartásával.
A Kr. 1. alcímének ugyanis a fő szabályozási eleme, hogy tiltja a személyes kontaktussal megtartott döntéshozó szervi üléseket. A személyes kontaktus helyett elektronikus hírközlő eszközök segítségével megtartott ülés vagy írásbeli döntéshozatal lehetséges, illetve ha ezeken a módokon a jogi személy döntéshozó szervének határozathozatala nem bonyolítható le, akkor a Kr. 5. §-a az ügyvezetést hatalmazza meg - a Kr.-ben meghatározott korlátozásokkal - a szükséges döntések meghozatalára.
A jogi személyek ügyvezetési és egyéb, nem döntéshozó szervi testületi döntéshozatala során a Kr. - a fentiektől eltérően - többletlehetőségként jeleníti meg az elektronikus kommunikációt és az írásbeli döntéshozatalt. Ezekben az esetekben tehát nem tilalmazza ügyvezetési, felügyelőbizottsági stb. ülések személyes megjelenés melletti megtartását.
A jogi személyek vezetésének ugyanakkor fokozott felelősségi körébe és mérlegelési jogkörébe tartozik, hogy a döntéshozatali formák közül melyiket tartja - a mindenkori korlátozó rendelkezések betartása mellett - az adott helyzetben, a résztvevők egészségének védelme szempontjából is biztonságosnak. A jogi személyek testületi ülésezései körében a 484/2020. Kr. 5. § (3) bekezdés d) pontja szerinti magánrendezvényre, illetve a 484/2020. Kr. 6. § (3) bekezdésében meghatározott egy időben jelenlévőkre vonatkozó tízfős résztvevői korlátot sem kell alkalmazni; a 484/2020. Kr. az ügyvezetés mérlegelési jogkörét tehát nem korlátozza.
Összességében tehát a 484/2020. Kr. magánrendezvényre vonatkozó szabályai nem alkalmazhatóak a jogi személyek működése során a jogi személy döntéshozó szervi ülésére vagy egyéb testületi ülésére. A 484/2020. Kr. nem tilalmazza ezen ülések megtartását, ugyanakkor azok szabályait és korlátait a Kr. tartalmazza.
A veszélyhelyzet alatt a jogi személyek tagjainak - egy szűk kivételi körtől eltekintve - tilos a személyes jelenlét melletti döntéshozó szervi ülés megtartása. Az ülés azonban megtartható elektronikus hírközlő eszköz segítségével való kapcsolattartás útján, vagy írásbeli döntéshozatallal (levélszavazással). Ha ezek a lehetőségek az adott jogi személy esetében mégsem jelentenének megoldást, akkor a Kr. 5. §-a biztosítja, hogy "a jogi személy törvényes működésének fenntartásához, a veszélyhelyzet miatt kialakult helyzet kezeléséhez szükséges, valamint az észszerű és felelős gazdálkodás körében felmerülő halaszthatatlan ügyekben - ideértve a számviteli törvény szerinti beszámoló elfogadását és az adózott eredmény felhasználásáról szóló döntést is" - a jogi személy ügyvezetésre döntsön a tagok helyett.
A döntéshozó szervi üléseken kívüli egyéb testületi döntéshozatal során a Kr. tételesen nem tilalmazza személyes kontaktussal járó ülések megtartását (igazgatóság, elnökség, felügyelőbizottság stb.), azonban fokozottan kell vizsgálni, hogy a személyes jelenlét nem jelent-e magas járványügyi kockázatot a testület tagjai számára. A Kr. ezért a döntéshozó szervi üléshez hasonlóan egyéb testületi ülések tekintetében is biztosítja az elektronikus vagy írásbeli kapcsolattartás lehetőségét.
A témával összefüggésben több megkeresés érkezett a különböző hivatásrendi köztestületektől is, amelyek a fent ismertetett, a jogi személyekre vonatkozó általános szabályok alkalmazhatóságához kapcsolódtak. A Kr. 3. alcíme külön foglalkozik az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi LXV. törvény 8/A. §-ának hatálya alá tartozó köztestületek és a köztestületekre vonatkozó szabályok szerint működő szervezetek szabályozásával. A köztestületek önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkeznek, létrehozásukat törvény rendeli el, a tagságukhoz, illetve a tagságuk által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot ellátó jogi személyek. Mivel a köztestület nem minősül a polgári jogi szabályok alapján létrejött jogi személynek, a Kr. 1. alcímében foglalt rendelkezéseket a köztestület esetében akkor lehet alkalmazni, ha eltérő köztestületi szabályok hiányában a veszélyhelyzet időszakán kívül a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény rendelkezéseit kellene alkalmazni. Kizárólag ebben az esetben alkalmazhatóak a Kr. 1. alcímének jogi személyekre vonatkozó rendelkezései azokban a kérdésekben, amelyekre a köztestület működésére vonatkozó törvények és a Kr. 3. alcíme sem tartalmaz rendelkezést.
A köztestületek esetében is alapvető kérdésként merült fel a veszélyhelyzeti döntéshozatal lehetséges módjainak megválasztásra vonatkozó szabályozás tartalma, különösen az az eset, amikor a veszélyhelyzet ideje alatt a köztestület személyes jelenléttel kívánta megszervezni döntéshozó szervének ülését. A Kr. 16. § (1) bekezdése a köztestületi működésben a járványhelyzetnek megfelelően a személyes érintkezések minimálisra szorítása érdekében, mind az elektronikus eszközök igénybevételével megtartott ülésezésre, mind az ülés tartása nélküli döntéshozatalra lehetőséget teremt. Ez azonban nem zárja ki, hogy a köztestületek vezetői személyes jelenléttel zajló ülést tartsanak, tekintettel a fent már ismertetett szempontra, amely szerint a döntéshozatali szervek ülései a munkahelyi vagy szervezetek közötti egyeztetésekkel egyezően nem esnek a 484/2020. Kr. szerinti korlátozó intézkedések hatálya alá, mivel sem a rendezvény, sem a gyűlés 484/2020. Kr. szerinti fogalma alá nem sorolhatók be. A köztestület vezetésének mérlegelési jogát a döntéshozatal megfelelő módjának megválasztásában a veszélyhelyzeti szabályozás nem korlátozza, így például a különböző helyszíneken jelenlévők között az elektronikus kommunikációt lehetővé tevő eszközökön keresztül megtartott ülés sem esik tilalom alá, azonban a köztestületi felelősségi körébe tartozik, hogy a lehetőségek közül melyiket tartja az adott helyzetben, a résztvevők egészségének védelme szempontjából is biztonságosnak.
* * *
- 52/53 -
Az Igazságügyi Minisztérium által üzemeltetett Ákr.-Helpdesk felületre nagyszámú tájékoztatást kérő jogértelmezési kérdés érkezik. A felület célja az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvénnyel (a továbbiakban: Ákr.) és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvénnyel (a továbbiakban: Kp.) kapcsolatosan felmerült konkrét kérdések megválaszolása, és ezzel egy általánosabb tudásbázis - quasi GYIK - közreadása, kereshető formában az ügyfelek számára. Erre a felületre érkezett többek közt egy olyan kérdés, hogy az Ákr. alapján lefolytatott hatósági eljárás során - az egyébként életkoránál fogva korlátozottan cselekvőképes személy - sújtható-e a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Szankciós tv.) szerinti hátrányos jogkövetkezménnyel, amennyiben a cselekmény elkövetésekor nem állt közvetlen szülői felügyelet alatt.
E kérdés megválaszolása során elsőként figyelemmel kell lenni arra, hogy az Ákr. 12. §-a az eljárási képességet szabályozza akként, hogy kimondja: a természetes személy ügyfél akkor rendelkezik eljárási képességgel, ha az ügy tárgyára tekintettel cselekvőképesnek minősül. E rendelkezéssel az Ákr. az eljárási képességet a cselekvőképesség polgári jogi fogalmához köti, melynek részletes szabályait a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) Második Könyv Második Része rögzíti. Tehát az rendelkezhet hatósági eljárásokban eljárási képességgel, aki a Ptk. irányadó rendelkezései szerint cselekvőképes, vagyis nem cselekvőképtelen, vagy a cselekvőképessége az ügy tárgyára nézve nincs korlátozva.
Ugyanakkor hangsúlyozni szükséges azt, hogy minden esetben különbséget kell tenni az eljárási képesség és az ügyfélképesség jogi kategóriája között, hiszen az egyik eljárásjogi, a másik anyagi jogi kérdés.
Az eljárási képesség ugyanis annak a lehetőségét határozza meg, hogy egy természetes személy a hatósági eljárásban személyesen vagy meghatalmazottja útján eljárhat, eljárási cselekményeket végezhet, illetve azokban részt vehet. Az eljárási képesség ennek megfelelően lehet aktív és passzív is.
Ezzel szemben az ügyfélképesség azt jelenti, hogy az adott hatósági ügyben az adott személy a hatósági ügy alanya l ehet-e, melyet az adott ügyfajtára irányadó ágazati anyagi jogi rendelkezések határoznak meg. Az ügyfélképesség tehát nem jelenti szükségszerűen azt, hogy az adott személy rendelkezne egyúttal eljárási képességgel is, ugyanakkor az ügyfélképesség megléte előfeltétele az eljárási képességnek.
A konkrét kérdést tekintve tehát azt szükséges megvizsgálni, hogy azon egyedi ügyben, melyben a lefolytatott eljárás eredményeképpen a Szankciós tv. szerinti, hátrányos jogkövetkezmény alkalmazására kerülne sor, megállapítható-e az adott - kiskorú - személy ügyfélképessége. Ugyanakkor maga a Szankcióstv. - kódex jellege folytán - nem tartalmaz erre vonatkozó speciális rendelkezéseket. Ez tisztán - ágazati - anyagi jogi kérdés, melynek vizsgálatához az ügyben alkalmazandó anyagi jogi rendelkezéseket szükséges figyelembe venni. Csakis azok határozhatják meg azt, hogy az adott ügyben kiskorú rendelkezhet-e ügyfélképességgel, különösképpen pedig azt, hogy indokolt, avagy szükséges-e egyáltalán figyelembe venni azt a tényt, hogy az adott cselekmény elkövetésekor a kiskorú állt-e közvetlen szülői felügyelet alatt, vagy nem.
Azonban eljárásjogi szempontból mindenképpen szükséges volt felhívni a megkereső figyelmét arra, hogy különös körültekintést igényel a hatóság részéről az a speciális helyzet, ha az érintett személy - a vonatkozó anyagi jogi rendelkezéseknek megfelelően - ügyfélképességgel ugyan rendelkezik, azonban eljárási képességgel nem. Különösen azért, mert a következetes ítélkezési gyakorlat alapján az eljárási képességgel nem rendelkező személlyel szemben foganatosított eljárási cselekmények érvénytelenek, akárcsak az ilyen eljárásban hozott érdemi határozat, mivel e személyek jogaikat az eljárásban nem tudják megfelelően érvényre juttatni, ezért a joghátrány alkalmazására irányuló eljárásban a védekezéshez való joguk is sérülhet.
Az Ákr. 3. §-ában foglalt hivatalbóliság elve alapján, ha kétséges az ügyfél eljárási képessége, a hatóság azt hivatalból köteles vizsgálni. Amennyiben a hatóság megállapítja az eljárási képesség hiányát, úgy vizsgálnia kell azt, hogy van-e az adott személynek megfelelő képviselője. Kiskorú gyermek ügyfél esetében a szülői felügyeletet gyakorló szülők, illetve a gyám joga és kötelezettsége, hogy a gyermeket személyi és vagyoni ügyeiben képviselje. Tehát az ügyfélképes kiskorú gyermek esetén az eljárás jogszerű továbbfolytatásához a törvényes képviselőt kell a hatóságnak hivatalból bevonnia az eljárásba. Amennyiben a kiskorú személynek nincs törvényes képviselője (vagy nagykorú természetes személy nem rendelkezik eljárási képességgel, és nincs meghatalmazott képviselője, vagy gondnoka), úgy a hatóságnak ügygondnokot kell rendelnie.
Fontos kiemelni azt is, hogy az eljárási képesség hiányának minden esetben eljárásjogi, és nem anyagi jogi következményei vannak. Ezért, amennyiben az adott személynek a vonatkozó anyagi jogi rendelkezések szerint a konkrét ügyben van ügyfélképessége, vagy objektív, vétkességétől és felróhatóságától független felelősséget állapít meg az anyagi jogi rendelkezés, úgy az eljárási képesség hiánya nem lehet akadálya a felelősségre vonásának, így a Szankciós tv. alapján valamely szankció alkalmazásának sem. A polgári jogi cselekvőképesség hiánya nem vezethet a közigazgatási jogi felelősség alóli mentesüléshez, az objektív anyagi jogi szankciók alkalmazása körében pedig a cselekvőképesség vizsgálata irreleváns.
Összességében tehát - erre vonatkozó kétség esetén - akkor jár el helyesen a hatóság, ha hivatalból vizsgálja elsősorban az érintett személy eljárási képességét, az eljárási képesség hiányának megállapításakor pedig gondoskodik a megfelelő képviseletről az Ákr. 13. §-ának megfelelően,
- 53/54 -
az ítélkezési gyakorlat ugyanis egységes a tekintetben, hogy az eljárási képesség meglétének vizsgálata, illetve annak hiánya esetén a megfelelő képviselet biztosítása megelőzi annak a kérdésnek az eldöntését, hogy mi a jogkövetkezmény a cselekvőképtelen, illetve korlátozottan cselekvőképes személy által elkövetett anyagi jogszabálysértés esetén.
Ezt követően vizsgálható csak az ügyfélképesség, az anyagi jogi felelősség és az az alóli esetleges mentesülés, amely tehát nem eljárásjogi, hanem anyagi jogi kérdés, így szabályozása minden esetben az adott ügyre irányadó anyagi jogra tartozik. Ugyanúgy, mint ahogyan a felelősségre vonás esetére megállapított felelősségi szabály (vétkesség vagy felróhatóság), valamint annak szabályozása is, hogy szükséges-e, és ha igen, milyen módon figyelembe venni a cselekmény értékelése körében azt a tényt, hogy a kiskorú szülői felügyelet alatt állt-e, vagy sem.
* * * Az Igazságügyi Minisztérium állásfoglalásai, jogértelmezései az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata értelmében kizárólag szakmai tájékoztatás érdekében készültek, azoknak bíróságra vagy más hatóságra nézve kötelező ereje nincs. * * * ■
JEGYZETEK
* Az Igazságügyi Minisztérium állásfoglalásai, jogértelmezései az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata értelmében kizárólag szakmai tájékoztatás érdekében készültek, azoknak bíróságra vagy más hatóságra nézve kötelező ereje nincs.
Visszaugrás
