A modern állam XVIII-XIX. századi kialakulása során a közigazgatásra mint az állami szuverenitás közvetítőjére tekintettek, amely az Otto Mayer által kidolgozott, s a közigazgatási jogviszonyok elméletére alapuló hagyományos dogmatikájában is tükröződött. A hagyományos dogmatikai rendszert az állam szolgáltató szerepének megerősödése kezdte el kikezdeni. A XIX. század utolsó harmadától kezdve ugyanis az egyes nyugati országok igazgatásai egyre több, korábban a magánszféra által ellátott szolgáltatás megszervezését kezdték magukra vállalni. Ebbe a folyamatba illeszthető az egészség-, baleset- és nyugdíjbiztosítás megjelenése a XIX. század nyolcvanas éveiben a Német Birodalomban. A korábban közvetlenül az állampolgárok által, vagy tisztán üzleti alapú biztosítási rendszeren keresztül igénybe vett szolgáltatásokat egyre több országban az állami közigazgatás által megszervezett kötelező biztosítási rendszeren keresztül nyújtották.[1]
Az állam szerepében bekövetkezett változások a közigazgatási jogtudományban is megjelentek a szolgáltató közigazgatás eszméjén keresztül, amelynek alapjait E. Forsthoff dolgozta ki.[2] A mérethatékonyság, a szolgáltatásokhoz való megfelelő hozzáférés biztosítása érdekében a közigazgatás által ellátandó közjó - modern alkotmányokban is rögzített - körébe a közszolgáltatások nyújtása is beletartozik. Napjaink közigazgatásának egyik legfontosabb feladata a különböző közszolgáltatások megszervezése.[3] Jelen fejezetben a közszolgáltatásokkal kapcsolatos, a gazdasági, jogi és más társadalomtudományos szakirodalomban megjelenő főbb megközelítéseket kívánjuk felvázolni annak érdekében, hogy a közszolgáltatások szervezését taglaló fejezetek megközelítését és vizsgálódásait megalapozzuk.
A közszolgáltatás fogalmának meghatározása tekintetében a legnagyobb nehézséget éppen a jelenség rendkívül összetett jellege okozza. A közszolgáltatások nyújtása ugyanis több tudományág vizsgálódásaiban kapott jelentős szerepet. Így a fogalom több szempontból is megközelíthető, s meghatározható. A fogalom-meghatározás kérdését - gazdasági jelentőségére is tekintettel - kiemelt figyelemmel vizsgálja a közgazdaság-tudomány. Mivel ezek a közszolgáltatások - miként a későbbiekben látjuk - bizonyos közszükségleteket elégítenek ki, ezért vizsgálatuk fontos területe más társadalomtudományoknak, így például a szociológiának is. Mivel a közszolgáltatások nyújtásában - közvetlenül vagy közvetve - jelentős szerepet játszik az állam, s a közszféra is, amelyek feladataikat a (köz)igazgatási szervezetrendszeren keresztül végzik el, így a közigazgatás-tudomány is megkülönböztetett figyelmet szentel a közszolgáltatások fogalmának megragadása tekintetében. Az állami beavatkozás nemcsak az igazgatás révén történik. Legalább ilyen fontos az állam szabályozó tevékenysége, amely a jogalkotás keretében jelenik meg. Ezért a jogtudományok szempontjából is fontos kérdés a közszolgáltatás fogalmának meghatározása. A közszolgáltatás mint összetett fogalom meghatározásánál további probléma, hogy a definíciónak meg kell határoznia, mely tevékenységekre terjed ki a közszolgáltatás mint speciális szolgáltatás fogalma, s hogy mely esetekben tekintjük a fenti szolgáltatást közösségi jellegűnek.
Mindezek alapján a közszolgáltatás meghatározása során elsőként azt kell megvizsgálni, hogy egyáltalán mely tevékenységek vonhatóak a közszolgáltatás fogalmi körébe. Ezt követően azt elemezzük, hogy mitől válik egy gazdasági tevékenység közösségi jellegűvé, s hogy hol húzódik a magán- és a közszolgáltatások, a magán- és a közszféra közötti határvonal.
A közszolgáltatás - mint az elnevezése is mutatja - egy sajátos szolgáltatási típus, amelynek a jellemzője a közösségi jelleg. A fogalom meghatározása során az első nehézséget az veti fel, hogy tulajdonképpen mely tevékenységeket vonjuk a szolgáltatások körébe. Ezzel kapcsolatban különböző válaszokat ad a közgazdaság-tudomány, a szociológia és a szociálpolitika, a közigazgatás-tudomány, valamint a jogtudomány és a tételes jog. A vonatkozó megközelítések ismertetése során azonban ki kell emelni, hogy - a szociológiai, szociálpolitikai, jogi és az igazgatás-tudományi munkáknál - a definíciós kísérletek elsősorban arra irányulnak, hogy a szolgáltatások közösségi jellegét határozzák meg. A fenti körben született elemzések többsége általában nem, vagy csak érintőlegesen, s gyakran a szolgáltatások legszélesebb, gazdasági jellegű értelmezését alapul véve foglalkozik a közszolgáltatások szolgáltatási természetével.
- 210/211 -
A szolgáltatások körét viszonylag pontosan körülírták a közgazdaság-tudományban, elsősorban a gazdaságstatisztika körében. A szolgáltatás közgazdasági fogalmába mindazon gazdasági tevékenységek beletartoznak, amelyek nem minősülnek sem mezőgazdasági, sem (feldolgozó)ipari és bányászati tevékenységnek. Így e körbe gyakorlatilag valamennyi - közvetlen vagy közvetett gazdasági hatással rendelkező - gazdasági tevékenység beletartozik. Ez a felfogás egy széles körű szolgáltatásfogalmat takar, amelybe az állami feladatok széles köre is beletartozik, így különösen az igazgatási és jogi fogalom-meghatározás szempontjából leginkább vitatott közhatalom birtokában ellátott feladatok csoportja is.[4]
A közszolgáltatásnak a közgazdaság-tudományban kialakult tág fogalmát veszi alapul a szociálpolitika és a szociológia megközelítése is, amely valamennyi, pénzbeli, természetbeni vagy személyes jellegű, - a későbbiekben részletesen elemzett - közösségi szükségletet kielégítő ellátást ebbe a körbe sorol. A szociológia megközelítésének eltérését abban láthatjuk, hogy az az egyes szolgáltatásokat nem gazdasági, hanem társadalmi tartalmuk alapján vizsgálja, azaz a közvetlen gazdasági értéket nem, de társadalmi hatást kiváltó ellátásokat is szolgáltatásnak tekinti.[5]
Bár a (köz)igazgatás-tudomány vizsgálódási köre a közszolgáltatásokkal kapcsolatban elsősorban azok közösségi jellegére terjed ki, azonban a fenti tudományok már kitérnek arra is, mely gazdasági hatással rendelkező állami tevékenységek vonhatóak a közszolgáltatások körébe. A fenti tudomány kiindulópontja a közszolgáltatások gazdasági értelemben vett fogalma, amelyet az igazgatási-jogi környezet szempontjából szűkítenek. Ennek megfelelően megkülönböztethetjük a közszolgáltatások legtágabb, szűkebb és legszűkebb értelmezését.[6]
A legtágabb megközelítés szerint - összhangban a szolgáltatások közgazdasági értelemben vett fogalmával - a közszolgáltatások felölik mindazon szolgáltatásokat, amelyeket az állam nyújt az állampolgárok szélesebb rétegeinek, így e körbe tartozik a törvényhozás, az igazságszolgáltatás, és a bűnüldöző tevékenység is. A szolgáltató közigazgatás koncepciója szerint a közigazgatás egésze is egyfajta közszolgáltatás, amelynek célja, hogy a társadalom és az állam jogszabályokban rögzített működését biztosítsa.[7]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
