A hazai jogrendszerben a jogalkotással okozott károk megtérítésének nincsenek önálló anyagi jogi szabályai. Bár az új Ptk. megalkotása során felmerült a kodifikáció szükségessége, a jogalkotó ettől elzárkózott, azzal az indokkal, hogy a jogalkotással okozott károk megtérítésének az általános deliktuális kárfelelősségi szabályok alapján van helye, ezért nem indokolt azt önálló kárfelelősségi alakzatként szabályozni. Ennek ellenére a hazai bírói gyakorlat csak nagyon szűk körben engedett teret az ilyen jellegű igényeknek. Az elmúlt években azonban a hazai bíróságok előtt nagy számban indultak kártérítési perek az állammal szemben a szerencsejáték-piacot alapvetően átrendező 2011-12. évi jogalkotás miatt. A perekben született bírósági ítéletekben tükröződnek az uniós jogba ütköző jogalkotásért fennálló tagállami kárfelelősség terén a bírói gyakorlatban tapasztalható bizonytalanságok, és megfigyelhetőek a kérdéskörben felmerülő alapvető dogmatikai és értelmezési kérdések.
Jelen tanulmány ezen kártérítési perekben megfogalmazott legfontosabb elvi jelentőségű megállapítások összegzésével vizsgálja, hogy a hazai bírói gyakorlatban milyen álláspont jutott érvényre az uniós jog megsértésén alapuló kártérítési igények megítélése kapcsán, illetve mit adtak hozzá a jogalkotásért való állami kárfelelősség megszilárdulni látszó dogmatikai alapjaihoz az ítéletek. Ezzel együtt felteszi azt a kérdést, hogy az évek során sok változáson áteső, mára kialakultnak tekinthető álláspont véglegesnek tekinthető-e, vagy a joggyakorlat fejlődésének csak egy köztes állomása.
A kártérítési perek alapjául szolgáló jogalkotás során az első lépés a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (Szjtv.) 2011. november 1-én hatályba lépő módosítása[1] volt, amely a korábban a törvény alapján működő pénznyerő automaták utáni adófizetési kötelezettséget azonnali hatállyal több mint ötszörösére növelte. Ezt követően az Szjtv. 2012. október 10-től akként került módosításra,[2] hogy pénznyerő automaták kizárólag kaszinókban üzemeltethetőek, egy játékkaszinó-egységben kizárólag egy gazdasági társaság üzemeltethet pénznyerő automatákat, míg a korábban kiállított játékterem és pénznyerő automata üzemeltetésére vonatkozó engedélyek a törvény erejénél fogva 2012. október 11-én hatályukat vesztik. A jogszabályváltozások miniszteri indokolása értelmében az arányos közteherviselés, és a szerencsejátékhoz fűződő hátrányos társadalmi és egészségügyi hatások kiküszöbölése volt a szigorítás indoka.
A szerencsejátékot érintő jogalkotással az Alkotmánybíróság és az Európai Unió Bírósága (továbbiakban: EUB) is foglakozott.
Az Alkotmánybíróság a 26/2013. (X. 4.) számú határozatában az Szjtv. 2012. évi módosításával törvénybe iktatott változásainak megsemmisítése iránt előterjesztett indítványokat, és alkotmányjogi panaszokat elutasította. Ennek során az Alkotmánybíróság állást foglalt a vitatott jogalkotás uniós jogba ütközéséről is. Leszögezte, hogy a pénznyerő automaták működtetése az EUMSZ.[3] 56. cikke szerinti szolgáltatás nyújtásának minősül, amelynek korlátozását az uniós jog tiltja. Idézte a testület az EUB által kimondott elvet, mely szerint a pénznyerő automaták igénybevételének bizonyos helyekhez, kaszinókhoz való kötése korlátozza a szolgáltatásnyújtás szabadságát akkor is, ha nem különböztet saját és más tagállam állampolgára között, azonban ez a korlátozás indokolható szociálpolitikai megfontolásokkal és a csalás megelőzésével. A testület álláspontját, a polgári perekben is meghatározó szerepet kapó Anomar-ügyben született ítéletre alapozta.[4] Az Alkotmánybíróság több szempontból megközelítve értékelte a vitatott törvényi rendelkezés Alaptörvénybe ütközőségét, ennek során azt a jogállamiság követelményeivel összeegyeztethetőnek értékelte, nem tartotta megállapíthatónak a bizalomvédelem elvének és a vállalkozás szabadságának a sérelmét. Kimondta, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozása is kellően meg-
- 28/29 -
alapozott volt, figyelemmel a védendő társadalmi érdekekre. A tulajdonhoz való jog sérelme kapcsán vizsgálta az Alkotmánybíróság a témánk szempontjából legjelentősebb kérdést, azt, hogy kártalanítás nélkül került sor a tulajdonjog korlátozására. Ezzel kapcsolatban akként foglalt állást, hogy azért nincs mulasztásban a jogalkotó ezen a téren, mert az egyes működési engedélyek eltérő időbeli hatálya miatt csak egyedi esetekben határozható meg a kártalanítás tényleges mértéke, arra ex lege nincs mód, továbbá a kártalanításról való döntést meg kell előznie az akkor még a tárgykörben folyamatban volt nemzetbiztonsági eljárásnak. Azonban leszögezte azt is, hogy mindezek mellett is a jogalkotó felé elvárás a kártalanítás.
A szerencsejátékkal kapcsolatos jogalkotás miatt az állammal szemben indult kártérítési perek alapvetése az Európai Unió Bíróságának C-98/14. szám alatti előzetes döntéshozatali eljárásban meghozott ítélete (továbbiakban Berlington-ítélet). Az alapügyben a szerencsejáték-piacon tevékenykedő gazdasági társaságok indítottak kártérítés iránti pert a magyar állammal szemben a Fővárosi Törvényszék előtt az őket hátrányosan érintő jogalkotás miatt. Az eljáró bíróság 2014. február 13-án előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett.
Az EUB az ítéletben megállapította a hatáskörét, figyelemmel arra, hogy az érintett szolgáltatást határon átnyúlónak minősítette. Egyrészről azért, mert a felperesek által nyújtott szolgáltatást más uniós állampolgárok is igénybe vették, másrészről azért, mert nem tartotta kizárhatónak, hogy a magyar szerencsejáték-piacon más tagállambeli vállalkozások is érdekeltséget szerezzenek. Azon szabályozásról, amely átmeneti időszak előírása nélkül megötszörözi a játéktermekben felállított pénznyerő automaták üzemeltetését terhelő tételes adó összegét, megállapította, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelenti, amennyiben ez ténylegesen akadályozza, vagy zavarja ezen tevékenységet. Nem tartotta azonban megállapíthatónak az áruk szabad áramlásának korlátozását, mert az ügyben nem merült fel olyan tény, amelyből következtetni lehetne arra, hogy automaták behozatalát akadályozná a szabályozás. Hangsúlyozta az EUB, hogy az adó tényleges hatásának vizsgálata a nemzeti bíróság hatásköre. Ugyanerre az álláspontra helyezkedett a Bíróság azon módosítás kapcsán, amely kártalanítás előírása nélkül megtiltja a pénznyerő automaták kaszinókon kívüli üzemeltetését.
Miután megállapításra került, hogy a sérelmezett jogalkotás a szolgáltatás nyújtásának szabadságát korlátozhatja, a Bíróság annak igazolhatóságával foglakozott. Rögzíti az ítélet, hogy a szerencsejáték-szabályozás olyan terület, amelyen a tagállamok szabadon határozhatják meg célkitűzéseiket, politikájukat és a szerencsejátékhoz kapcsolódó negatív hatások olyan nyomós közérdeknek minősülnek, amelyek igazolhatják a korlátozást. Ezzel szemben az adóbevételek növelése már nem fogadható el igazolásként. Az elfogadható okon alapuló korlátozásnak is meg kell felelnie azonban az arányosság követelményének, és az államot terheli az alapügyben annak bizonyítása, hogy ez megtartásra került. Szintén a nemzeti bíróság feladata annak megvizsgálása, hogy a közérdekű célból kialakított jogszabályi háttér megfelelően koherens-e. Másik oldalról azonban azt is vizsgálni kell, hogy a szabályozás az általános uniós jogelvekkel és az Európai Unió Alapjogi Chartájában biztosított alapvető jogokkal összhangban áll-e. Ennek körében az EUB vizsgálta a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének érvényesülését, és a tulajdonhoz való jog sérelmét. Az előbbi vonatkozásában, fenntartva, hogy a kérdés eldöntése az alapügyben eljáró bíróság hatáskörébe tartozik, a Bíróság arra mutat rá, hogy az adóemelés vonatkozásában fontos szempont, hogy nem volt megfelelő felkészülési idő a piac szereplői számára. Továbbá a pénznyerő automaták működésének kaszinókra való korlátozása és a működési engedélyek visszavonása megköveteli egy észszerű kompenzációs rendszer előírását. Azt is kiemeli az ítélet, hogy az új üzemeltetési rendszernek való megfelelés, a szerverekhez való csatlakozás jelentős költségráfordítással járt a piac résztvevőinek, majd a rendszer megszüntetése hirtelen és előre nem látható módon történt anélkül, hogy az új jogszabályi környezethez való alkalmazkodáshoz szükséges időt hagytak volna. A tulajdonhoz való jog sérelme kapcsán az EUB azt mondta ki, hogy ennek vizsgálata egybeesik a szolgáltatásnyújtási szabadság korlátozásának vizsgálatával, mert azt ugyanazok az igazoló körülmények alapozhatják meg.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
