Az Elbától keletre fekvő régiókban a liberális demokráciának nincsenek hagyományai. A burzsoá forradalmak Nyugat Európához képest jóval később jöttek létre, mivel a kapitalista társadalmi-gazdasági viszonyok ellentmondásosan fejlődtek ki a feudalizmus keretei között. Ezekben az országokban a modernizációt mindenhol a felvilágosult abszolutizmus uralkodói kezdeményezték, ami a kapitalista gazdaság intézményeit létrehozta egyfelől, de nem alakított ki egy olyan erős középosztályt, amelyik elkötelezett lett volna a liberális demokrácia értékei iránt. A 19. század közepén az ebben a régióban bekövetkezett polgári forradalmak nem tudtak látványos eredményeket elérni a jogállamiság, az alkotmányosság, a hatalommegosztás, vagy a politikai szabadságjogok terén.
Az első polgári demokratikus államok, amelyek a 20. század első felében alakultak meg Közép-Kelet Európában, törékenyek voltak, mert a fasizmus térnyerése miatt csak rövid ideig működhettek, később pedig a Szovjetunió hozott létre kommunista diktatúrákat. Mindez nem segítette elő a liberális demokrácia értékeinek meggyökeresedését. A közép-keleteurópai posztkommunista országokban az átmenet időszakától, az 1990-es évektől az állami hatékonyság kérdése másképpen vetődött fel, mint az Egyesült Államokban és a nyugat-európai országokban az 1980-as években.
A kommunista állampárt helyett elsőként létre kellett hozni a demokratikus állam intézményeit,[1] amelyek biztosították az államhatalmi ágak elválasztását, a fékek és egyensúlyok rendszerét, az alkotmányosságot, a jogállamiságot, az ellenőrző szervek működését, valamint a helyi önkormányzati jogokat.[2] A bürokratikus tervutasításos rendszert fel kellett váltania egy piacgazdasági modellnek,[3] amelyet egy nyugati típusú gazdasági kormányzás intézményei működtettek[4] a gazdasági alkotmányosság, a szociális piacgazdaság, a piaci verseny és a vállalkozás szabadsága alapján.[5]
Mivel ezekben az országokban a demokratikus állami berendezkedésnek és a piacgazdaságnak nem voltak hagyományai,[6] ezeknek az intézményeknek a létrehozása nem volt mentes a konfliktusoktól.
A közigazgatás-tudománynak, ellentétben a fejlett nyugati államokkal, a posztkommunista államokban nem arra kellett választ adnia, hogy az évszázados jogállami kultúrával rendelkező közigazgatási rendszerekben van-e helye az amerikai típusú hatékonysági elméleteknek és gyakorlatnak, az alapvetően idegen testként kezelendő-e, vagy egyes elemei beépíthetők a weberi közigazgatási modellbe, illetve hogy a bürokratikus hagyományokra épülő weberi modell eleget tesz-e a modern kor hatékonysági kihívásainak.
A legfontosabb kérdés a közép-keleteurópai államokban az volt, hogy a kommunista béklyóktól megszabadult államok melyik közigazgatási modell értékeit kövessék, és milyen típusú közigazgatási rendszert hozzanak létre.[7] A demokratikus államszervezeti rendszerben működő közigazgatásnak ezekben az országokban nem voltak kialakult hagyományai, mert a II. világháború előtt, a fasiszta diktatúrákat megelőző demokráciák rövid életűek és túlságosan törékenyek voltak ahhoz, hogy a nyugati típusú liberális demokrácia intézményei meg tudtak volna gyökeresedni és hagyománnyá válni.
A magyar posztkommunista állami modell fejlődése jó példa a kiútkeresésre,[8] amelynek során többféle modell létrehozásával kísérleteztek, és egészen szélső közigazgatási rendszereket hoztak létre az átmenet időszakában, az elmúlt 27 év során.
A magyarországi átmenet időszakát egyrészt azok a hagyományok határozták meg,
- 63/64 -
amelyek a Horthy rendszerben kialakult államszervezetet jellemezték. A 2010-től létrejött kormány ideológiájában sok tekintetben hasonlít a Tanácsköztársaság után, 1919-ben létrejött kormányzati rendszerhez, amelyet elsődlegesen az autokratikus vonások és a tekintélyelv határoztak meg. A domináns, több frakcióból álló konzervatív politikai gyűjtőpárt, amelyik elsősorban a nagybirtokos arisztokráciát, a középbirtokos nemességet, a nagy- és középtőkés osztályt, valamint kisebb részben a középosztályt és a parasztbirtokosokat képviselte, a parlamentáris demokráciát hangsúlyozta, de elutasította a liberális demokráciát, amelyet a "nyers tömegek uralmának" tekintett.[9] A konzervatív kormánypártokhoz képest az egyik pólust képezték a mindvégig kis támogatottságú szocialista, liberális és agrárpártok, a másik pólust a későbbiekben a szélsőjobboldali párt, amelyik a parlamentben az 1930-as évektől egyre nagyobb befolyást szerzett.
A kormányzó, Horthy Miklós hatásköre 1920 után bővült, de nem terjeszkedett túl az erős elnöki rendszerben szokásos jogkörökhöz képest. A kormány a törvényi szabályozás szerint a parlamentnek felelősséggel tartozott, de tekintettel a két hatalmi ág politikai összefonódására, azaz a masszív kormánypárti parlamenti többségre, a parlament nem gyakorolt érdemi kontrollt a kormány fölött. Ráadásul a válságidőszakokban, különösen háború idején, nőtt a rendeleti kormányzás súlya is. A helyi igazgatásban egyrészt a központosítás érvényesült a vármegyék élére kinevezett ispánok által, másrészt a helyhatósági választások nem az általános és egyenlő választójog elvét követték, mivel a különböző privilégiumokat élvező társadalmi csoportok, a vagyonos rétegek, a hivatásrendek, a vallásfelekezetek kötelezően a választható tagok egy jelentős részét tették ki.
A politikai és szabadságjogok tekintetében megállapítható, hogy főként a sajtószabadság esett korlátozás alá, a cenzúra, a lapok betiltása, valamint a sajtóperek révén. Az egyesülési és a gyülekezési szabadság korlátozása főként a kommunista és a szélsőjobboldali politikai pártok tagjait sújtotta, akiket politikai tevékenységük miatt rendszerint bebörtönöztek. A zsidók vallási és faji megkülönböztetését a törvények 1920-től fokozatosan kiterjesztették.
A Horthy rendszer azonban 1930-as évek elejéig megőrizte a parlamentáris demokrácia jellegét, de nem liberális demokráciaként, hanem autokratikus vonásokkal rendelkező kormányzati rendszerként, mivel az általános és egyenlő választójog nem érvényesült, a politikai és szabadságjogok is korlátozottak voltak, valamint a helyi közigazgatásban sem érvényesült teljes mértékben az önkormányzati autonómia elve. Az 1932-től megalakult kormányok azonban egyre inkább fasizálódtak, majd 1944-ben, a nyilas hatalomátvételt követően az ország nyílt diktatúrává vált.
Magyarország kivételesnek számított a szovjet blokkban, mert a kommunista párt sikeresen tudta növelni a lakosság jólétét. Egy hallgatólagos megállapodás értelmében, cserében a jólétért a lakosság az 1956-os forradalom után már nem indított elégedetlenségi mozgalmakat. A késő Kádár korszakban Magyarországon már elfogadták a kommunista vezetést, mert a politikai és a kulturális életet liberálisabbá tette, és akkorra már az 1956-os forradalom leverése utáni megtorlások is feledésbe merültek. A gazdaságirányítási reformokkal a Kádár rendszer létre tudta hozni az ún. "piaci szocializmust",[10] közismert nevén "gulyáskommunizmust", amelyik a gazdaság viszonylagos liberalizálásával el tudta érni a lakosság életszínvonalának emelését, vagyonosodását és fogyasztása bővülését. Magyarországot ezért is említették úgy, mint a "legvidámabb barakkot."
A szocialista és a liberális pártok Magyarországon az amerikai típusú, a liberalizmus elveire építő közigazgatási rendszert tartották ideálisnak, és az amerikai neoliberalizmus retorikáját: a piaci mechanizmusok, a verseny, a lehető legkisebb állami szerepvállalás, az öngondoskodás, valamint a politikai és szabadságjogok fontosságát hangsúlyozták.[11] A másik szélső esetet a 2010-től kialakult jobboldali államszervezeti modell képviseli, amelyikben egy politikai párt szerepe domináns, és ezt az államszervezeti rendszert a centralizáció, a fékek és egyensúlyok korlátozása,
- 64/65 -
valamint a nagymértékű állami beavatkozás a jellemző.
Mindkét politikai oldal egy hatékony államot akart létrehozni, de ehhez két egymással teljesen ellentétes modellt tartott ideálisnak. Ez a két modell a kormányzati politikát tekintve nem tisztán baloldali, liberális vagy jobboldali, hanem keverednek benne a piaci liberalizmus és a jóléti állam, valamint a populizmus elemei.
A közép-keleteurópai posztkommunista országokban a modernizáció kérdése úgy vetődött fel, hogy először a jogállam egy elfogadható szinten legyen működőképes, ezért a hatékonyság szempontjai másodlagos szerepet töltöttek be, legalábbis a kezdeti időszakban. A kommunista időszak első felében nem érvényesült a törvényesség követelménye, ezért a jogszabályokat, mivel azokat nem társadalmi konszenzus alapján hozták létre, az egyének sem tartották tiszteletben. Az államszervezetet a kommunista párt uralta, és mivel a civil szervezeteket is maga szervezte meg, a saját képére tudta formálni és a szoros irányítása alatt tartani. A civil önszerveződésnek és a szolidaritásnak ebből következően nem voltak hagyományai, és így nem volt igény a lakosság részéről a közhatalom korlátozására és ellenőrzésére sem. A kommunista paternalista szemlélet miatt nem alakult ki az öngondoskodásra törekvés és a vállalkozói szemlélet sem. Az évszázados diktatórikus államokban nem ismerték a polgári öntudatot, mert az egyéneket alattvalói attitűdök jellemezték, és a lakosság sem volt elkötelezett a politikai és a szabadságjogok iránt.
Ezekben az államokban a liberális demokrácia eszméit képviselő közigazgatási rendszereknek - ezzel együtt a neoliberális gazdaságfilozófiának - nem volt igazi lakossági támogatottsága, helyette az erős és gondoskodó államot tartották olyannak, amelyik a hatékonyság követelményeit érvényesíteni tudja.
A legutóbbi idők államtudományi vitáinak középpontjában ezért nem véletlenül, az áll, hogy az erős állam, amelyik a jogállami elveket időnként a háttérbe szorítva érvényesíti az akaratát, egyenlő-e a hatékony állammal, amelyik eredményesen kezeli a válságjelenségeket, illetve pusztán hatalomkoncentrációt hajt végre, ami így önmagában nem garanciája a hatékony működésnek.
A fejlett nyugati közigazgatási rendszerek megoldásai igazolják, hogy a közigazgatás akkor nem hatékony, ha funkcióit nem tudja ellátni, akár egy dominánsan centralizált, az állam nagyobb szerepvállalását hangsúlyozó, akár egy decentralizált és liberalizált közigazgatási modellről van szó. Az állami hatékonyság a leginkább a liberális demokrácia és a jogállam keretei között, annak elveire épülve valósítható meg a leginkább, mert ebben az esetben van a legnagyobb garancia a közjó szolgálatára. Ettől független kérdés, hogy a liberális demokrácia nehezen hozható létre, ha annak nincsenek hagyományai az adott országban.
Magyarországon 1947-től a Rákosi Mátyás nevével fémjelzett korszakban sztálini típusú szovjet modell jött létre, amelyre a személyi kultusz és a kommunista párt féktelen terrorja volt jellemző. Az 1950-es évek közepére mindez aláásta a politikai hatalom stabilitását. A kommunista párt belső ellenzékét koncepciós perekkel távolították el, a régi hatalmi elitet kivégezték, deportálták, vagy kitelepítették, a kommunista rezsim ellenzőit - beleértve a kolhozosítás ellen tiltakozó kisbirtokosokat (kulákokat) is - pedig a széles körű besúgóhálózattal rendelkező kommunista politikai rendőrség (AVO, később AVH) államellenes bűncselekmény elkövetésével megvádolta, majd bebörtönöztette.
A szovjet típusú tervutasításos rendszer, amelyik az erőltetett iparosítást és a hadiipar fejlesztését helyezte előtérbe, a gazdaságot nem tudta fejlődési pályára állítani. A kommunista párt hatalomra kerülése után eltelt csaknem tíz év alatt a lakosság az egyre mélyebb nyomor szintjére került.
Sztálin 1953-as halála után az új miniszterelnök, Nagy Imre nagyszabású politikai és gazdasági reformokba kezdett. Helyreállította a törvényességet, felülvizsgáltatta a koncepci-
- 65/66 -
ós pereket, amnesztiát hirdetett, az internálótáborokat felszámolta, a politikai rendőrség hatalmát visszaszorította, állami támogatásban részesítette a könnyű- és élelmiszeripart, a parasztság adóit mérsékelte, árcsökkentést és béremelést vezetett be, valamint beszüntette a kulákok üldözését is. Ezzel sikerült megszereznie a lakosság támogatását, mert nőtt az életszínvonal, a politikai élet liberálisabb lett, és helyet kaptak benne a baloldali ellenzékkel folytatott politikai viták is. A reformok azonban az akkor még pártfőtitkár Rákosi Mátyás háttérben folyatatott reformellenes politikája, valamint az ellenségessé váló szovjet megnyilvánulások miatt visszarendeződtek.
Az 1956-os forradalom bukása után a megtorlás légkörében a gazdaságirányítási reform kérdése nem merülhetett fel, ezért csak 1968-ban került ismét napirendre. Az 1968-as gazdasági reform az állami vállalatok önállóságát akarta növelni, mert úgy vélte, hogy az állami vállalatok csak akkor válnak érdekeltté a jobb gazdasági teljesítményben, azaz működésük akkor válik hatékonyabbá, ha önálló gazdasági döntéseket hozhatnak, és nyereségükkel maguk rendelkezhetnek. Ezt az új gazdaságirányítási rendszert az "indirekt" jelzővel látták el,[12] ami a szovjet direkt tervutasításos modellhez képest egy liberálisabb irányítási rendszert képviselt.
A nagyobb vállalati önállóság érdekében a tervutasítást felcserélték a gazdasági szabályozókkal, amelyek jogi formában megjelenő, de gazdasági tartalommal rendelkező irányítási eszközökként az állami vállalatok tevékenységét, ellentétben a tervutasításokkal, nem direkt módon határozták meg, hanem csak egy bizonyos irányba ösztönözték. Gazdasági szabályozó volt a vállalatok pénzügyi szabályozása - amelyik meghatározta, hogy az állami vállalat milyen pénzügyi alapokat köteles képezni, hogyan oszthatja fel a nyereségét és hogyan adózzon - a munkaerő-gazdálkodás, valamint az ár- és a bérszabályozás. A gazdasági szabályozók a tervutasításokhoz képest egy kevésbé kötött irányítási formát jelentettek, azonban sok szempontból még mindig nagymértékben korlátozták az állami vállalatok önálló gazdálkodását.
Az indirekt gazdaságirányítási rendszerben a központi közigazgatás is átalakításra került: a minisztériumok száma jelentősen csökkent és feladataikat is átszervezték. Létrejöttek a központi funkcionális államigazgatási szervek - a Pénzügyminisztérium, a Tervhivatal, az Ár- és Bérhivatal, valamint a Munkaügyi Minisztérium - amelyek a gazdaság egészét irányították a gazdasági szabályozók eszközeivel, a hatáskörükbe tartozó feladatok szerint. A központi ágazati államigazgatási szervek pedig a gazdaság egy-egy szektorát, a mezőgazdaságot, az ipart és a kereskedelmet felügyelték, elsősorban az ágazati politika kialakítása útján, valamint hatósági eszközökkel is.
1984-ben új gazdaságirányítási reformot vezettek be.[13] Ennek a reformkísérletnek a hátterében az ált, hogy az 1968-as reformot a pártállam tovább akarta fejleszteni, mivel az csak deklarálta az állami vállalatok önállóságát, de ehhez tényeges garanciákat nem biztosított. Az 1984-es gazdasági szervezeti és jogi reform az állami vállalatoknak nagyobb gazdasági önállóságot adott, amit szervezeti és jogi garanciákkal is alátámasztott, valamint kísérletet tett az állami tulajdon jogi dogmatikájának kidolgozására. Létrehozták az állami vállalatok önkormányzó testületeit, amelyek a dolgozók képviselőiből álltak, és valódi tulajdonosi jogokat gyakoroltak: kinevezték és felmentették a vállalat igazgatóját, valamint döntöttek a vállalat összes gazdasági kérdésében. Az állami vállalatokat irányító államigazgatási szervek, amelyek a helyi tanácsok, vagy a minisztériumok voltak, ezt követően már csak törvényességi ellenőrzést gyakorolhattak az állami vállalatok fölött, azaz annak csak a jogszerű működését felügyelhették, de többé már nem voltak jogosultak arra, hogy gazdasági kérdésekben az állami vállalatoknak közvetlen utasítást adjanak.
Az 1984-es gazdasági szervezeti és jogi reform az állami vállalatokat az irányító államigazgatási szervekről leválasztotta, és a tulajdonosi jogok gyakorlását az állami vállalatok hatáskörébe utalta.
Az említett két gazdaságirányítási reform közül egyik sem tudta megoldani azt a jog-
- 66/67 -
dogmatikai ellentmondást, hogy az állami vállalatok tulajdonosa az állam volt, azonban a tulajdonosi jogokat egy konkrét szervezet, az állami vállalat, vagy az államigazgatási szerv gyakorolta.[14] Az állami vagyontárgyak fölötti kezelői jog - amelyik azonos volt a tulajdonjog gyakorlásával, azzal a különbséggel, hogy a kezelő állami szerv az állami vagyontárgyakat nem idegeníthette el - azért nem okozott gondot, mert a kincstári vagyon kezelésénél nem a nyereség elérése volt a cél.
Az állami vállalatok azonban az állam vállalkozói vagyonát képezték, amelynek működtetéséhez olyan tulajdonosi döntésekre lett volna szükség, amire az állami vállalatot irányító államigazgatási szervek nem voltak alkalmasak. Kompromisszumos megoldást jelentett később az 1984-es gazdasági szervezeti és jogi reform,[15] amelyik "quasi tulajdonosként" létrehozta a vállalati önkormányzó testületeket. Ezek azonban mégsem viselkedtek valódi tulajdonosok módjára, mert mint az állami vállalat dolgozóiból álló testületek, nem képviseltek tulajdonosi érdekeket, ráadásul az intézményi formához hasonló, egységes állami vállalatokat nem is lehetett valódi üzleti vállalkozásként működtetni.
A gazdaságirányítási reformok alul maradtak a várakozásoknak, mert bebizonyosodott, hogy bár a direkt tervutasításos modellhez képest a magyar reformkísérletek jelentős előrelépést jelentettek, a hatékonysági törekvések nem voltak megvalósíthatók következetesen egy centralizált és bürokratikus gazdaságirányítási rendszerben, amelyik az állami tulajdon kizárólagosságán alapult, és amelyben a piaci mechanizmusok csak korlátozottan érvényesülhettek.[16] Az 1980-as évek végétől, mivel ekkor ennek politikai feltételei már fennálltak, a kérdés megoldódni látszott az állami vállalatok privatizációjával.
A magyar kommunista gazdaságirányítási modell sajátossága, hogy az állam gazdaságirányító szerepének kizárólagossága az 1980-as évek végére felbomlott, mert az állami vállalatok gazdaságilag viszonylag önállóvá váltak, valamint lazult a kapcsolat az államigazgatás és az állami vállalatok között. Az állami szektoron kívüli gazdaságban a vállalkozásokra jellemző magántulajdoni formák jöttek létre, bár ezek a gazdaság egészét tekintve nem váltak dominánssá. Ennek eredményeként mégis kifejlődött egy kisvállalkozói piac a gazdaság perifériáján, amelyet "második gazdaságként" is szokás említeni.[17]
Ezek a reformtörekvések egy olyan folyamatot indítottak el, amelyben a rendszerváltozás a gazdaságban nem forradalmi úton ment végbe, hanem "a Kádár rendszer méhében fokozatosan, burkoltan és pragmatikusan alakult ki, evolutív módon."[18]
A Kádár rendszer gazdaságirányítási reformjai nem önmagában a gazdasági hatékonyságot akarták növelni, hanem a gazdasági növekedésre alapozva egy olyan sajátos társadalompolitika megvalósítására is törekedtek, amelyik a lakosság számára egy magasabb életszínvonalat tudott biztosítani. Az 1970-es évek közepétől a kisvállalkozások bizonyos formáit engedélyezték, később pedig már arra is nyílt lehetőség, hogy az állami vállalatokon belül a vállalat dolgozói különböző kisvállalkozásokat működtessenek. A Kádár rendszer ezzel többletjövedelemhez juttatta a lakosságot, és lehetővé tette a magasabb színvonalon történő fogyasztást, amelynek eredményeként a lakosság jelentős része lakással, hétvégi házzal és autóval is rendelkezett. Az európai kommunista államokban ez kivételesnek bizonyult.
A magyar kommunista állam az 1950-es évektől kezdődően nagyarányú lakásépítkezésbe kezdett (ebben az időszakban építették a panel lakótelepeket) és ezek bérleti, vagy tulajdonjogát hatósági elosztás útján, többnyire szociális szempontok szerint és az igénylés sorendjében jelképes összegért adta az igénylőknek.
A központi munkaerő-gazdálkodás, a hatósági ár- és bérszabályozás pedig lehetővé tette, hogy mindenkinek legyen munkája, valamint, hogy az alapvető fogyasztási cikkekhez és közszolgáltatásokhoz hozzáférjen. Ezt az életszínvonal-javulást azonban nemcsak a gazdaság jobb teljesítő-képessége tette lehetővé, hanem a Kádár kormány által felvett külföldi hitelek is.
- 67/68 -
A Kádár rendszer által létrehozott szocialista jóléti rendszer egy paternalista hagyományt teremtett Magyarországon, ami később is fennmaradt. Az átmenet időszakában, az 1990-es évektől a lakosság továbbra is elvárta az állami gondoskodást, főként azok, akik a piacgazdaság viszonyai között nem voltak versenyképesek a munkaerőpiacon. Ez a leszakadó réteg képezte később a kommunista párt utódpártjaként megalakult szocialista párt szavazóbázisát, akik sokáig jelentős szociális támogatásban részesültek. Ennek a tendenciának az eredményeként a lakosság egyre nagyobb hányada került ki a munkaerőpiacról, és vált az állami szociális támogatásoktól függővé.
A Kádár rendszer társadalompolitikájának hatására a lakosság egy jelentős részében az a tradíció is meggyökeresedett, hogy érdekeit ne egy plurális politikai rendszerben artikulálja, hanem a politikai hatalommal kötött megegyezés alapján, mert úgy hiszi, hogy az képes a nemzet érdekében cselekedni. Mivel Magyarország történelmében a polgári demokratikus állam nem alakult ki a 20. század közepéig sem, és a liberális demokráciának sem voltak hagyományai, így ez a körülmény nagymértékben hozzájárult az ún. többségi demokrácia modelljének széles körű elfogadásához a 2010-es évektől.
A magyar közigazgatás modernizációs folyamata az elmúlt negyedszázadban nem mutatott egyenletes fejlődést, amelynek egyik okát a magyar politikai rendszer sajátosságaiban kell keresni. A liberális demokrácia intézményei az 1990-es évek elején kiépültek az államszervezetben, az akkori ellenzéki politikai csoportok "kerekasztal" tárgyalásainak eredményeképpen, és az 1949-es kommunista alkotmány módosításával. A 2012-ben létrehozott új alkotmány, az Alaptörvény azonban a korábbi államszervezet alapvető intézményeit meghagyva, olyan új rendelkezésekkel bővült, amelyek lehetőséget adnak a közigazgatásban a kormányzati centralizációs törekvésekre.
Az 1990-ben létrejött új demokratikus állam hatékonysága sok szempontból vitatható. A magyar modernizációs folyamat legnagyobb "kerékkötője" a két politikai oldal végletes szembenállása volt. A fontosabb reformok megvalósításához az alkotmány kétharmados többséggel hozott törvényt írt elő, illetve magának az alkotmánynak a módosítására is szükség lett volna, ehhez azonban soha nem volt meg a mindenkori kormánypárt és az ellenzék, azaz a két politikai oldal közötti konszenzus. A szocialista és a liberális politikai pártoknak egyfelől, a jobboldali pártoknak másfelől a legtöbb esetben teljesen ellentétes elképeléseik voltak a piacgazdaság intézményeiről, az állami beavatkozás formáiról, az állami tulajdonról, a privatizációról vagy a jóléti intézmények szintjéről.
A két politikai oldal között egyre jobban kiélesedő politikai küzdelemben minden más szempont alárendelődött a hatalom megszerzésének és megtartásának. A pártfinanszírozást és a gazdasági holdudvar pénzügyi forrásokhoz juttatását, amit állami pénzügyi forrásokból valósítottak meg, a kormányok ezért minden más cél fölé helyeztek, mert ez biztosította számukra a választási kampányok sikerét, és a saját médiabirodalom kiépítését. A hatalom megtartását szolgálta a közigazgatásban a "zsákmányrendszer" túlságosan mélyre történő kiépítése, valamint a közigazgatási pozíciók betöltésénél a politikai lojalitás előtérbe helyezése. Ezzel a szakértői kormányzás elve háttérbe szorult, és a közigazgatás szakértő apparátusa a napi politikai érdekek alá rendelődött.
A két politikai oldal konszenzusra való képtelensége miatt így lehetetlenné vált a hosszú távú gazdaság- és társadalompolitikai koncepciók megalkotása és végrehajtása.[19] A kormányok programjai ezért szükségképpen rövid távúak voltak, egy-egy kormányzati ciklusra - vagy még rövidebb időre - szóltak. A kormánypártok a választások után rendszerint felszámolták a korábbi kormány eredményeit, és azokat egy teljesen más koncepció alapján folytatták, ami kaotikussá tette a re-
- 68/69 -
formfolyamatokat. A közigazgatás ennek következtében átpolitizálódott, és a kormányzati döntéseket egyre inkább pártpolitikai szempontok határozták meg, ami komoly zavarokat okozott a közigazgatás működésében, mivel nem volt olyan politikai mechanizmus, amelyik képes lett volna a közérdek megfogalmazására.
A baloldali és a liberális gazdasági kormányzás, amelyik a 2017-es gazdasági világválság hatására elmélyülő gazdasági problémákat egyre kevésbé volt képes kezelni, ráadásul a nemzetközi pénzintézmények segítségét felhasználva, és tanácsuk alapján újabb megszorító intézkedéseket vezetett be, egyre népszerűtlenebbé vált. A lakosság egyre inkább a globális gazdasági folyamatoknak kiszolgáltatott, gyenge és erőtlen kormányzás szimbólumaként tekintett rá. Mindezt még tetézték az egyre sűrűbben kirobbanó korrupciós botrányok, amelyek vezető kormányzati tisztviselők és politikusok érintettségére utaltak. Ennek eredménye lett a baloldali és liberális kormányzó pártok földcsuszamlásszerű népszerűség vesztése, amelynek következtében a jobboldali pártok a 2010-es parlamenti választásokat, majd az ezt követően tartott önkormányzati választásokat elsöprő fölénnyel megnyerték, a parlamentben kétharmados többséget szerezve, majd az önkormányzatok túlnyomó többségénél szintén.
A 2010-től létrejövő "többségi demokrácia" ideológiája arra hivatkozott, hogy a politikai akarat szétforgácsolódott a korábbi magyar politikai rendszerben az állandó értékvita és a társadalmi megosztottság miatt, ezért az ország kormányozhatatlanná vált. Azt is felhozta indokként, hogy a modernizációt akadályozta az a körülmény, hogy a baloldali párt a kommunista párt utódaként, korábbi politikai hatalmát gazdasági hatalommá átmentve, évtizedekig kizárólagosan uralta a közigazgatást, amelyet nem a közjó érdekében használt fel. Az országot kiszolgáltatta a globalizáció hatásainak, ezen kívül gazdaságpolitikája individualista volt, és túlzott privatizációt valósított meg. A középosztály rovására, pusztán szavazatszerzési céllal, a lecsúszott rétegeket támogatta, akik állami támogatásból éltek, és így nagymértékben függtek az államtól. Politikai hatalmának gazdasági alapját a saját "holdudvar" anyagi előnyökhöz juttatása képezte, amelyet az állami korrupció eszközeivel valósított meg.
Ezért - a többségi demokrácia ideológiája szerint - szükség volt egy olyan politikai erőre, az ún. "centrális erőtérre", amelyik széles körű népi felhatalmazás alapján, a nemzet érdekét képviselve hosszú távon is képes megvalósítani nemzeti politikáját. Az új politikai hatalom legitimitását az adja - az érvelés szerint - hogy a választók többsége a nemzeti gazdaságpolitikát támogatja, így azt kell a közérdeknek tekinteni.
A többségi demokrácia modellje mindenekelőtt a népképviselet elvét tartja szem előtt, amely szerint a parlamentben abszolút többséggel rendelkező politikai párt igénye jogosnak tekinthető arra, hogy a kormányzati döntés a közigazgatásban gyorsan és akadálymentesen kerüljön végrehajtásra. Ezért korlátozhatja az ellenőrző szervek, különösen az Alkotmánybíróság hatáskörét; centralizálhatja a közigazgatást; kiterjesztheti a "zsákmányrendszert" a közjogi méltóságok és a fontosabb állami tisztviselők megválasztásánál; ellenőrzése alá vonhatja a szakszervezeteket annak érdekében, hogy a szükségesnek ítélt reformok végrehajtását megkönnyítse; valamint növelheti az állami tulajdon arányát, és az állami monopóliumok körét azért, hogy a kormány gazdasági beavatkozási kísérletei elől az akadályokat elhárítsa.
Az alkotmánybírósági felülvizsgálat és az önkormányzati autonómia intézményei akadályozták volna az új gazdaságpolitika végrehajtását, mert az Alkotmánybíróság a "láthatatlan alkotmány" alkotmányértelmezési koncepciója alapján széles körben gyakorolt ellenőrzési jogot a törvényhozás fölött, az önkormányzati autonómia pedig alkotmányos alapjogként a központi kormányzat által sérthetetlen volt.
A végrehajtó hatalom ellenőrzésére rendelt más intézmények, az Állami Számvevőszék és az ombudsman ebből a szempontból kisebb jelentőségűek, mert lévén egyszemélyi vezeté-
- 69/70 -
sűek, politikailag lojális vezető kinevezésével könnyebben ellenőrzés alá vonhatók.
Az igazságszolgáltatás, mint a leginkább független hatalmi ág, a bírói függetlenség elvének évszázados hagyománya miatt azonban többé-kevésbé képes volt ellenállni a kormányzati központosításra irányuló törekvéseknek. A 2010 után létrehozott Bírósági Hivatal azonban a bírók fölötti előmeneteli és kinevezési hatáskör gyakorlásával többé-kevésbé sikeres kísérletet tett a bírói függetlenség felszámolására. A bírók kényszernyugdíjazása teret adott új, a kormányhoz lojális bírók kinevezésére. Az igazságszolgáltatás függetlenségének korlátozása a leglátványosabban a kormányhoz lojális legfőbb ügyész kinevezésével valósult meg, ugyanis az állami korrupciós ügyekben az ügyészség jogosult mind a nyomozásra, mind a vádemelésre. Vád hiányában a büntető eljárás nem indul meg, amelynek következtében a kormányhoz közeli üzleti körök korrupció gyanús ügyei nem kerülnek a bíróság elé.
A többségi demokrácia a magyar politikai viszonyok között hatékony államszervezeti modell lehet, de az ára a liberális demokrácia egyes elveinek, mint a fékek és egyensúlyoknak, a politikai pluralizmusnak, a piaci szereplők gazdasági jogegyenlőségének, vagy a jogállamiságnak a részleges feladása.
A 2010-től létrejött kormányzati rendszert szokás "illiberális demokráciaként" is emlegetni, szembe állítva a fejlett nyugati államokban évszázados hagyományokkal rendelkező liberális demokráciával. Magyarországon ez azt jelenti, hogy a parlamentben 2010-ben, (majd 2014-ben és 2018-ban is) kétharmados többséget szerzett kormányzó párt, a széles körű népi felhatalmazásra, mint saját legitimációjára hivatkozva, új alkotmányt (Alaptörvény) hozott létre, valamint jelentősen átalakította a közjogi rendszert is. Mindezt azzal a nem titkolt céllal, hogy minimálissá tegye a kormány leváltásának esélyét a parlamenti demokrácia eszközeivel.
Az "illiberális demokrácia" kiépítésének legfontosabb lépése egy új választási törvény létrehozása volt, amelyet a kormányzó párt a 2010-től kialakult politikai pártszerkezethez igazított, feltételezve annak hosszú távú fennmaradását. Az így létrehozott, nem arányos választási rendszer lehetővé teszi, hogy olyan párt is alakíthasson kormányt, amelyik a választásokon nem szerezte meg a szavazatok legalább felét, csak a többi párthoz képest a relatív többséget. A parlamenti helyek sem a megszerzett szavazatok számával arányosan kerülnek megállapításra. Ennek oka, hogy az egyfordulós választási rendszerben az egyéni körzetekben az a jelölt jogosult a mandátum megszerzésére, aki relatív többséget szerzett, a listás mandátumokat pedig az egyéni körzetekben megszerzett töredék szavazatok alapján, valamint a listákra leadott szavazatok alapján számítják ki. Ez a számítási mód a relatív többséget szerzett pártnak a megszerzett szavazatokhoz képest nagyobb arányú képviseletet tesz lehetővé a parlamentben, a kevesebb szavazatot megszerzett pártok számára pedig arányaiban kevesebbet. Az új választási törvényben a választókerületeket is olyan módon alakították át, hogy az a kormánypárt számára legyen előnyös. Ennek technikái közismertek, például az ellenzéki többségű körzetek szétdarabolása, és a kormánypárti körzetekhez csatolása, vagy a jobboldali körzetek több körzetre osztása. A 2014-es és a 2018-as választások után a kormányzó párt, annak ellenére, hogy a szavazatok kevesebb, mint felét szerezte meg, ismét kétharmados többséget eredményező parlamenti helyeket kapott.
A kormányzó pártnak csak abban az esetben lehetne reális eséllyel induló ellenfele a parlamenti választásokon, ha a jelenlegi, széttöredezett ellenzéki pártok helyett egyetlen politikai párt indítana jelöltet, vagy a politikai pártok közös jelöltben állapodnának meg. Erre azonban hosszú távon is kevés az esély, mivel az ellenzéki pártok egyesülése, vagy összefogása, tekintettel arra, hogy a szélsőjobboldali politikától a baloldali és liberális értékekig, sokféle ideológiát képvisel, nagymértékű szavazatvesztéssel járna. A korábbi szélsőjobboldali ellenzéki párt például az Európai Uniótól való nagyobb függetlenséget hangsúlyozza, a migrációval szembeni drasztikus fellépést, a középosztály további gazda-
- 70/71 -
sági erősítését ígéri, a baloldali pártok pedig az uniós integráció mélyítését, a menekülthelyzetnek a nemzetközi jog szerint történő kezelését, a kisebbségek és a szegények helyzetének javítását tartja szem előtt, amely politikai különbözőségek nehezen hozhatók közös nevező alá. Ráadásul egy másik törésvonal is húzódik az ellenzéki pártok között: a 2010 után alakult politikai pártok a korábbi baloldali pártokat elutasítják, tekintettel arra, hogy a 2010 előtti sikertelen kormányzás felelőseinek tartják őket. Az ellenzéki pártok politikájában közös elem a liberális jogállam helyreállítása, az állami korrupció felszámolása, valamint az oktatás és egészségügy helyzetének javítása.
A 2010-től kormányzó párt hosszabb távon történő kormányzását az a feltételezés biztosítja, hogy a parlamenti választásokon a jövőben is tud relatív többséget szerezni, amely az új választási törvény alapján feljogosítja arra, hogy kormányt alakítson. A relatív többség megtartásához több olyan stratégiát dolgozott ki, amelyek eddig sikeresnek bizonyultak.
Elsőként átalakította a média szerkezetét, olyan módon, hogy a közmédiát közvetlen kormányzati irányítás alá helyezte, a média állami felügyeletét ellátó testület tagjaiként a kormányhoz lojális személyeket nevezett ki, valamint a kereskedelmi média jelentős részét kiszorította a piacról, majd a kormányhoz közel álló üzleti vállalkozásokkal vásároltatta fel. A médiumok sokfélesége miatt nehéz felmérni, hogy az ilyen módon létrehozott kormánypárti média egyfelől, a kormánykritikus média másfelől, pontosan milyen arányban éri el a médiafogyasztókat, de annyi kétségtelenül megállapítható, hogy a kormánypárti média ebben a tekintetben összességében csaknem kétharmados arányt képvisel.
A 2010-től kormányzó párt olyan néppárti politikát is meghirdetett, ami az összes társadalmi réteg számára vonzó valamilyen formában. Politikájának középpontjában a nemzeti érdekek hangsúlyozása áll, amelynek keretében a nemzet függetlenségét, és a szuverenitáshoz való jogát helyezi előtérbe. A nemzeti gazdasági érdekeket szem előtt tartva, saját nemzeti tőkésosztály létrehozását szorgalmazza, a középosztályt gazdaságilag erősíti, és a szegények számára is biztosít különböző juttatásokat. Ezzel a néppárti politikával az elmúlt 8 év tanúsága szerint a szavazásra jogosult lakosság mintegy harmadának a támogatása tartható fenn hosszú távon. Azt a körülményt, hogy a kormányzó párt gazdaság-és társadalompolitikáját nem jogállami eszközökkel, hanem a liberális demokrácia elveit felszámolva, valamint széles körű állami korrupcióval valósítja meg, csupán a szavazásra jogosult lakosság másik harmada utasítja el. A lakosság harmadik harmada pedig nem vesz részt a választásokon.
A kör ezzel bezárult, mivel a kormányzó párt elvileg demokratikus választásokon még leváltható, ténylegesen azonban már nem. Az az ideológiai nézetkülönbség, amit a kormány részéről úgy fogalmaznak meg, hogy a stabilitáshoz fűződő érdek az elsőrendű, mivel a megosztott ellenzéki pártok koalíciós kormányzása káoszhoz vezetne, közel áll az igazsághoz, azonban az ellenzéki oldalról megfogalmazott kritika, amely szerint hosszú távon a liberális demokrácia felszámolása sem eredményez hatékony kormányzást, szintén helytálló. A két politikai oldal megosztottsága az átmenet időszakának kezdete óta soha nem látott méreteket öltött, ami teljes mértékben kizárja az együttműködést.
A közigazgatás-tudományi irodalomnak régóta vitatott témája, hogy a közigazgatás szervezetrendszere hogyan tehető racionálisabbá és hatékonyabbá. A hagyományosan kialakult szervezeti elvek - a centralizáció, a decentralizáció, a dekoncentráció, vagy az önálló döntési jogkör - arra a kérdésre próbálnak választ keresni, hogy a közigazgatási feladatokat milyen szintre indokolt telepíteni, illetve a közigazgatási szerv milyen mértékben legyen független vagy alárendelt a felettes szervnek. Ezek eldöntése attól is függ, hogy a közigazgatási feladat milyen jellegű: hatósági jogalkalmazás, illetve a helyi ügyek szervezése közszolgáltatások formájában.
- 71/72 -
Magyarországon 1990-ben egy decentralizált és erős autonómiával rendelkező helyi önkormányzati rendszer jött létre. Az önkormányzati törvény a megyék hatáskörét, annak ellenére, hogy a történelem során hagyományosan széles körű önkormányzati és igazgatási jogosítványokkal rendelkeztek, nagymértékben korlátozta, a települési önkormányzatok, amelyek a helyi ügyek szervezésében csaknem az összes hatáskört gyakorolták, pedig túlságosan szétaprózódottak voltak abból adódóan, hogy minden településnek saját önkormányzata volt.
A hatékonyság szempontjából ez azért volt hátrányos, mert a helyi ügyek között számos olyan létezik, amelyik csak egy nagyobb földrajzi területen, valamint egy nagyobb szervezeti egység által működtethető racionálisan és gazdaságosan.
A közigazgatási rendszerben 2010 előtt is történtek törekvések a települési önkormányzatokhoz képest nagyobb szervezeti egységek létrehozására, amelyek ténylegesen csak egy párhuzamos szervezetrendszer létrehozását eredményezték, és főleg a hatósági ügyek területén rendelkeztek hatáskörrel. Mindez azonban ilyen formában nem eredményezte a hatékonyság növekedését. Az önkormányzatok társulása, mint nagyobb és hatékonyabb szervezet, az önkormányzatok számára az önkormányzati autonómia miatt önkéntes lehetőséget jelenthetett, így nem vált széles körben alkalmazott megoldássá. Az önkormányzati rendszer átalakítására pedig a szükséges parlamenti kétharmados többség hiánya miatt nem volt reális lehetőség.
Az Alaptörvény és az új önkormányzati törvény a 2010-es évek elejétől nagymértékben szűkítette a helyi önkormányzati autonómiát, amit a korábbi alkotmány az önkormányzatok számára, mint a tulajdonhoz és a helyi ügyekben való döntéshez való jogot alkotmányos alapjogokként szabályozott. A helyi önkormányzatok hatáskörének szűkítésével párhuzamosan a hatósági feladatok tekintetében is lényeges centralizációs törekvések történtek.
A megyei szinten létrehozott kormányhivatalok hatáskörébe kerültek a korábban központi irányítású, de egymástól külön szervezet-rendszerben működő dekoncentrált szakigazgatási feladatokat ellátó szervek területi szervei.
A járási hivatalok az olyan feladatokat vették át, amelyeket a kormány nem önkormányzati, azaz nem helyi érdekeltségű közigazgatási feladatnak tartott, hanem hatósági ügynek, és amelyek esetében indokolható volt, hogy önkormányzati hatáskörből átkerüljenek egy felsőbb szintre, a járások hatáskörébe. A járási hivatalok első fokú közigazgatási hatósági feladatokat ellátó szervek, de a kormányhivatal vezetője, a kormánymegbízott szoros irányítása alatt állnak, ezen kívül pedig a felettes szakigazgatási szervek is ellátnak fölöttük szakmai felügyeletet.
Ez a közigazgatási reform hatékonyabbá kívánta tenni a helyi és a területi közigazgatást azzal, hogy egyszerűsítette a szervezetrendszert, közelebb hozta az ügyintézést az állampolgárokhoz, valamint egységesítette a közbeszerzéseket és a közigazgatás elektronizálását. Mindezzel együtt azonban nagymértékű centralizációt is végrehajtott, amelyre a kormány reformprogramja a döntések gyors és hatékony megvalósításának feltételeként tekintett.
Az új közigazgatási rendszerről nem készültek olyan irányú felmérések, amelyek arra irányultak volna, hogy a közigazgatás ténylegesen egyszerűbb és alacsonyabb költséggel működő lett-e. Az új közigazgatási rendszerrel kapcsolatban megfogalmazott kritikák szerint a cél inkább a helyi önkormányzati hatáskörök szűkítése, ezzel együtt az állam helyi szintű befolyásának növelése volt. Az egészségügyi szakellátás és a közoktatás, mint korábbi, a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozó közszolgáltatások állami hatáskörbe vonása nem eredményezett hatékonyabb egészségügyi és oktatási rendszert, és mindkettő a szakpolitikák, valamint a lakosság részéről állandó kritika tárgyát képezi.
A régiók, mint a gazdasági fejlesztés területei az uniós politikában már évtizedek óta fontos szerepet játszanak. Magyarországon a spontán módon kialakult régióknak nincsenek hagyományai, mert az ország kulturálisnyelvi szempontból homogén, viszonylag kis
- 72/73 -
területű, és kormányzati formája is unitárius. A régió ezért törvény által létrehozott közigazgatási szervként nehezen lenne beilleszthető a magyar önkormányzat hagyományos rendszerébe.[20] A megye és a régió együttesen a középszintű igazgatás felesleges megduplázódását jelentené egy ilyen kis területű országban, de megye nélkül a régió túlságosan távol esne a települési önkormányzatoktól, ráadásul a lakosság identitása is a megyékhez kötődik.
A 2000-es években, a már említett kétharmados parlamenti többség hiánya miatt, csak olyan regionális szervek voltak létrehozhatók, amelyek ténylegesen nem önkormányzatok voltak, azaz nem választott testületekként és nem önálló döntési jogkörrel rendelkező szervekként alakultak meg. A régió, mint egy több megyét átfogó területi közigazgatási egység a regionális fejlesztés szempontjából döntő jelentőségű lehetett volna, de közigazgatási szempontból ténylegesen nem intézményesült.
A 2010-ben megalakult kormány nem törekedett az uniós jog elvárása szerinti NUTS-II régiók létrehozására - bár a kormánypárt ekkorra már rendelkezett a közigazgatási szervezet átalakításához szükséges kétharmados parlamenti többséggel - mert a fejlesztéssel kapcsolatos feladatok esetében is a centralizációra törekedett. Ennek jegyében a központi közigazgatási szervek rendelkezése alá helyezte az uniós forrásokat, ami a pályázatok széles körű felügyeletét, egyeztetését, jóváhagyását és a jogorvoslatok elbírálását jelentette. A kormány az uniós források felhasználásáról való döntést ilyen módon beépítette a központi kormányzat rendszerébe. Ez egyrészt megnövelte a korrupciós kockázatot, mert megteremtette a feltételeit is annak, hogy az európai uniós források a kormány által preferált gazdasági körökhöz kerüljenek.
A régiókra, amelyek egyébként a regionális fejlesztések fontos területi egységei, a magyar közigazgatási rendszerben a politikai pártok mindig is úgy tekintettek, mint a hatalom újraelosztásának eszközére, ami utat nyithat egyes gazdasági csoportok számára az uniós források megszerzéséhez. A 2010. előtti kormányok decentralizálták az uniós források felhasználását az önálló döntési jogkörrel nem rendelkező területi és helyi fejlesztési tanácsokhoz, ezek azonban a központi kormány szervezetéhez tartozó Nemzeti Fejlesztési Ügynökség irányítása alá tartoztak. A 2010 utáni önkormányzati választásokon rendre a kormánypárt győzött az önkormányzatok túlnyomó többségében, ami biztosította, hogy helyi szinten is a kormányhoz közeli vállalkozások pályázatai nyerjék el a legtöbb uniós forrást.
A fejlesztési források elosztása így soha nem volt mentes azoktól a politikai törekvésektől, amelyek a mindenkori kormánypártok "holdudvarát" igyekeztek előnyben részesíteni. Tény, hogy a 2010 után alakult kormánynak erre jóval több lehetősége nyílt, azáltal, hogy az ellenőrző szervek (Állami Számvevőszék és ügyészség) szerepét ezen a területen nagymértékben korlátozni tudta, ezzel együtt pedig kiépített egy a politikai lojalitáson alapuló, a személyes függőségi rendszerre építő pályáztatási rendszert.
Az alkotmányossági felülvizsgálatnak, mint ahogyan korábban is említettük, az államszervezetben a fékek és egyensúlyok szempontjából alapvető jelentősége van, különösen az európai kormányzati rendszerekben, ahol a törvényhozó és a végrehajtó szerv a politikai összefonódás miatt nem képezik egymásnak valódi ellensúlyát.
Magyarországon a politikai és szabadságjogok, a gazdasági alapjogok, valamint a szociális jogok alkotmányossági felülvizsgálatának gyakorlata az átmenet időszakában eltelt 20 év alatt igyekezett kibontani az alkotmány rendelkezéseit, amelynek eredményeként az alkotmánybírói jogértelmezés a 2000-es évek végére már egy koherens rendszert alkotott. A gazdasági alkotmány - amelynek rendeltetése a kormány gazdasági cselekvéseinek korlátok közé szorítása annak érdekében, hogy a gazdaságpolitika a gazdasági folyamatokkal
- 73/74 -
adekvát legyen - azonban kezdettől fogva problematikus volt.
Az 1990-ben létrehozott új demokratikus alkotmány nem tartalmazott a kormány gazdaságpolitikájával kapcsolatos rendelkezéseket azon túl, hogy kimondta, Magyarország szociális piacgazdaság, ahol elismert a vállalkozás joga és a gazdasági verseny szabadsága.
A magyar alkotmánybírósági jogértelmezés az alkotmányos szabályozás hiányosságaihoz igazodva a kormány számára gazdaságpolitikája kialakításában széles körű mérlegelési jogot állapított meg, és kinyilvánította azt is, hogy a kormány gazdaságpolitikai döntéseit az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja felül. Alkotmányossági probléma - az alkotmánybírósági értelmezés szerint - akkor keletkezne, ha az állam gazdaságpolitikája teljesen felszámolná a piacgazdaság intézményét. Ilyennek kellett volna tekinteni azt az esetet például, ha az állam visszatért volna a bürokratikus tervgazdálkodás rendszerére.
Ehhez hasonló szélsőséges eseteken kívül az Alkotmánybíróság nem tartotta magát kompetensnek a gazdaságpolitika felülvizsgálatára, mert gazdaságpolitikai szempontból az Alkotmányt semlegesnek tartotta. Ebből következően, álláspontja szerint, az alkotmány nem volt elkötelezett egyik piacgazdasági modell mellett sem, ezért az állami beavatkozás mélysége és eszközei az alkotmányból nem voltak levezethetők.
A gazdaságpolitika tekintetében kizárólag az uniós jogszabályok képezték a korlátját annak, hogy a kormány a pénzügyi alkotmány szempontjait figyelmen kívül hagyja, tekintettel arra, hogy csak ezek szorították korlátok közé a gazdasági kormányzást. Az uniós jogszabályok ugyanis minden esetben számszerűsítik, azaz adekvát módon határozzák meg azokat a gazdasági elvárásokat, amelyek a kormányok számára kötelező, és amelyeknek eleget kell tenniük.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányos elvek, mint a jogállamiság, a gazdasági verseny és a vállalkozás szabadsága, illetve egyes alkotmányos alapjogok, mint a tulajdon szabadsága, a diszkrimináció tilalma, vagy az emberi méltóság sérelme tükrében széles körben vizsgálta felül a parlament gazdasági tárgyú jogalkotását. Ennek a fajta alkotmányossági felülvizsgálatnak azon túl, hogy az alkotmány nem határozta meg közelebbről a gazdaságpolitika szempontjait, az is volt az oka, hogy az alkotmányos elvek és az alkotmányos alapjogok a jog által sokkal inkább megragadható fogalmak, amelyek az alkotmánybírósági jogértelmezés számára nem jelentettek gondot, szemben a közgazdasági tartalmat jelentő gazdaságpolitikával.
Az Alkotmánybíróság a magyar közjogi rendszerben 2010-ig komoly ellensúlyt képezett a kormány és a parlament közhatalmi túlsúlyával szemben, ami az alkotmányosság fontos garanciáját jelentette. A "láthatatlan alkotmány" elnevezés azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság jogértelmezés útján kibontja az alkotmányos rendelkezések tartalmát, ezzel meghatározza az alkotmány elvi alapjait és létrehozza annak koherens rendszerét annak érdekében, hogy az alkotmány ne legyen módosítható a törvényhozás által a napi politikai érdekeknek megfelelően. A "többségi demokrácia" ideológiája szerint az alkotmánybíróság túlterjeszkedett a hatáskörén, amikor létrehozta a "láthatatlan alkotmány" intézményét, mert ezzel átvette a parlamenti alkotmányozó hatalom egy jelentős részét. A kormány ezért 2012-ben hatályon kívül helyezte a korábbi alkotmánybírósági határozatokat és az Alkotmánybíróság hatáskörét is nagymértékben leszűkítette.
A 2012-ben megalkotott Alaptörvény több olyan hatékonysági követelményt is tartalmaz, amelyik gazdaságpolitikai tartalommal is bír egyben, mint például a "fenntartható költségvetési gazdálkodás", a "közpénzek eredményes kezelése", a "nemzeti vagyon közérdekű kezelésének és a közös szükségletek szerinti kielégítésének módja", vagy a "gazdálkodó szervezet célszerű és eredményes működése". Kérdéses - és ezzel kapcsolatban még nem alakult ki alkotmánybírósági jogértelmezési gyakorlat - hogy a kormány gazdasági cselekvésének hatékonysági szempontú alkotmányossági felülvizsgálata célszerű-e. Tekintettel arra, hogy ezek a bizonytalan fogalmak alkotmánybírósági jogértelmezéssel
- 74/75 -
nem bonthatók ki adekvát módon, ez a körülmény a jogállamiság alkotmányos elvével válhat ellentétessé, mivel a gazdasági szereplők számára nem tud kiszámítható elveket rögzíteni.
Az Alkotmánybíróság 2010. után már nem játszott érdemi szerepet a kormány gazdasági cselekvéseinek alkotmányossági szempontú felülvizsgálatában, mert az Alaptörvény leszűkítette az alkotmánybíróság hatáskörét, különösen a pénzügyi tárgyú kérdésekben. Megszüntette az "actio popularis" gyakorlatát is, amelynek értelmében bárki jogosult volt kezdeményezni az alkotmánybíróság előtt egy jogszabály utólagos felülvizsgálatát. Jelenleg csak a kormány, a parlamenti képviselők negyede, illetve az alapvető jogok országgyűlési biztosa rendelkezik ilyen jogkörrel, a köztársasági elnök pedig az előzetes normakontroll indítványozására jogosult. Az előzetes és az utólagos normakontrollra azonban eddig a kormány gazdaságpolitikájával kapcsolatban viszonylag ritkán került sor, mert a kormány ennek kezdeményezésében nem érdekelt, a közjogi méltóságok a kormányhoz lojális személyekként kerültek megválasztásra, továbbá az ellenzék, politikai megosztottsága miatt nem rendelkezik az ehhez szükséges parlamenti aránnyal. Az Alkotmánybíróság testületében is a kormány gazdaságpolitikájához lojális bírók vannak ma már.
Az alkotmányosság ilyen mértékű háttérbe szorítása a gazdasági hatékonyság követelményeit - a közpolitikai szemléletet, a stabilitást, a kiszámíthatóságot, az elszámoltathatóságot és a minőségi jogalkotást - áshatja alá, ami a piac szereplőit elbizonytalanítja, mert ezt a gazdasági folyamatok szempontjából az inadekvát gazdasági kormányzati döntések lehetőségeként értékelik. A kormány az alkotmányossági felülvizsgálat korlátozásakor ezeket a szempontokat másodlagosnak tekintette, mert sokkal inkább azt tartotta szem előtt, hogy gazdaságpolitikai döntéseinek az alkotmányossági felülvizsgálat a továbbiakban már ne képezze korlátját. ■
JEGYZETEK
[1] Ivan Major: Privatization in Eastern Europe. A Critical Approach. Edward Elgar, Budapest 1993.152-153. o.
[2] Tamas M. Horvath: Directions and Differences of Loacl Changes. Decentralization: Experiments and Reforms (Szerk. Tamas M. Horvath) Local Governments and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest 2000. 22-57. o.
[3] Richard Woodward:"Propertization of the Nomeklatura" or an Effective Step Toward a Private Economy? Privatization in Post-Communist Countries Vol. I. (Szerk. B. Blaszczyk és R. Woodward) CASE - Center for Social and economic Research, Warsaw 1996.37-61. o.
[4] Elke Löffer: Defining and Measuring Quality in Public Administration. Building Better Quality Administration for the Public:Case Studies from Central and Eastern Europe (Szerk. J. Caddy & M. Vintar) NISPAcee, Bratislava 2002.15-32. o.
[5] Kenneth K. Baar: Open Competition, Transparency, and Impartiality in Local Government Contracting Out of Public Services. Navigation and Competition in Local Utilities in Central and Eastern Europe. (Szerk. Gabor Peteri & Tamas M. Horvath) Local Governments and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest 2001. 99-134. o.
[6] R. Frydman - A. Rapaczynski: Privatization in Eastern Europe: is the State Withering away? Central European University Press, Budapest 1994
[7] Jozef M. van Brabant: Privatizing Eastern Europe. The Role of Markets and Ownership in the Transition. Kluwer academic Publishers, Boston-London 1992
[8] Lőrincz Lajos: Magyar Közigazgatás: dilemmák és perspektívák. Akadémiai Kiadó, Budapest 1988
[9] Romsics Ignác: A Horthy-rendszer jellegéről. Elitizmus, tekintélyelv, konzervativizmus. Rubiconline 1997. 1. sz. 3. o.
[10] Kornai János: A szocialista rendszer. Kritikai politikai gazdaságtan. Heti Világgazdaság Kiadói Rt., Budapest 1993. 496-534. o.
[11] Csaba László: Vázlat a modernizációs gazdaságpolitikáról Társadalmi Szemle 1995. 1. sz. 20-22. o.
[12] Sárközy Tamás: Gazdaságpolitika - szervezetrendszer - jogpolitika. Kossuth Könyvkiadó, Budapest 1987. 17-22. o.
[13] Nyikos László: Gazdasági szabályozás és vállalati magatartás. KJK, Budapest 1984. 15-37. o.
[14] Lőrincz Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1981. 187-226. o.
[15] Sárközy Tamás: Egy gazdasági szervezeti reform sodrában. Az 1984-85-ös szervezeti változáshoz. Magvető Kiadó, Budapest 1986
[16] Lengyel László (szerk.): Tulajdonreform. Pénzügykutató Rt., Budapest 1988
[17] Csillag I. - Lengyel L.: Vállalkozás, állam, társadalom. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1985. 195-243. o.
[18] Sárközy Tamás: A korai privatizációtól a késői vagyontörvényig - Az állami tulajdon jogának fejlődése HVG ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest 2009. 34. o.
[19] Jenei György: Adalékok az állami szerepvállalás közpolitika-elméleti hátteréről. In: (Gellén Márton - Hosszú Hortenzia szerk.): Államszerep válság idején. Magyary Zoltán emlékkötet. Complex Kiadó Kft., Budapest 2010. 96. o.
[20] Verebélyi Imre: Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció, különös tekintettel a megyék regionális célú megerősítésére. 145-167. o., és Horváth M. Tamás: A regionális önkormányzatok bevezetésének perspektívája feladattelepítési és pénzügyi-gazdasági nézőpontból. In: Szigeti Ernő (szerk.): Régió, közigazgatás, önkormányzat. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest 2001. 187-201. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár NKE ÁKK.
Visszaugrás
