A köz- és magánegyüttműködés (ang. Public-Private Partnership; fr. partenariat public-privé; ném. öffentlich-privaten Partnerschaft) az Amerikai Egyesült Államokban alakult ki, a német tudományosság szerint az 1940-es évekre visszanyúló gyökerekkel. Szükséges azonban rámutatni, hogy a francia irodalomban akad olyan kutató is Xavier Bezançon személyében, aki a fogalmi visszavetítés történetietlen módszerével élve kétezer évesre duzzasztja a PPP amúgy szerény múltját. A Public-Private Partnership-et még kialakulásának helyén is úgy jellemezték két évtizede, mint a helyi önkormányzat és az üzleti szféra társulását kölcsönösen előnyös projektumok megvalósítására, addig mára általában a kormányzat (az állam) az, amely közigazgatási oldalról a köz-és magánegyüttműködés szükségképpeni szereplője. (Ez persze nem zárja ki az önkormányzatok részvételét). Előzetesen még két kérdést szükséges röviden tisztázni. A PPP említésekor főleg az angolszász szakmunkákban gyakran előkerül a PPP/PFI rövidítéspár. A PFI (ang. Private Finance Initiative) magánfinanszírozási kezdeményezés részben modellként, részben szerződés-elnevezésként (ang. PFI contracts) ismert. Tárgyunk szempontjából annyiban jelentős, amennyiben
- 357/358 -
a mára francia modellnek is nevezett kontinentális PPP alapjául szolgált. A másik kérdés, hogy a köz-és magánegyüttműködés hazai közigazgatási jogi, magánjogi, valamint pénzügytani irodalma nem túlzottan bőséges. Éppen ezért szükséges az angolszász modell gyakorlati eredményeinek ismertetése mellett a francia (kontinentális) köz-és magánegyüttműködési modell gyakorlatára rávilágítani. A két munkát hasonló témakörük okán együttes elemzés során vizsgálom.
Franciaországban nemrégiben két PPP-vel foglalkozó fontos kötet látott napvilágot. A politológus és önkormányzati jogász Pascal Sokoloff munkája 550 oldalon foglalja össze a közszolgáltatások nyújtására és a PPP-re vonatkozó szerződésfajtákkal kapcsolatos tudnivalókat immár második kiadásban. A másik kötet a köz- és magánegyüttműködést valamint a jövő kormányzását elemzi harminc főleg Maghreb-országbeli és francia tudós közreműködésével, ennek főszerkesztője Ali Sedjari, a rabati V. Mohamed Egyetem professzora, mintegy húsz monográfia szerkesztője, szerzője, vagy franciára fordítója (arab nyelvből).
Sokoloff műve gyakorlati jogi kézikönyv, amely a hatályos nagyszámú törvény elemzésén túl a közgazdasági jellegű magyarázatot sem nélkülözi a témakörnek megfelelően. Elsősorban a PPP és a közbeszerzés önkormányzatokat is érintő vetületei hangsúlyosak. A szerző műve elején rámutat arra, hogy a téma összetett, és akár politikai érzékenységet is sérthet (xxix. o.). Képet kaphatunk a kötetből arról is, hogy a köz-és magánegyüttműködési tárgyú szerződésfajta (fr. contrat de partenariat public-privé) az 1985. július 12-i közművekről szóló törvényben jelent meg. A francia modell sem lehet meg angolszász fogalmak nélkül erre jó példa a BOT (ang. Build-Operate-Transfer fr. construction-mis en oeuvre-transfer, építtetés-működtetés-átadás), mint a PPP egyik fő fajtája, de ilyen a PFI is. Fontos információ, hogy a fenti szerződésfajták évente Franciaországban mintegy 110 milliárd eurót testesítenek meg, a bruttó hazai termék 9%-át. Ez önmagában is mutatja a téma jelentőségét. A témakört mintegy tucatnyi törvény rendezi (ideértve a versenyjogi, a büntetőjogi, valamint a törvénykezési szervezeti jogi vetületet is). Kiemelt a tárgykörben a közbeszerzés (fr. marché public; vö.: ang. public procurement; ném. öffentliche Auftragswesen) szerepe is, különös tekintettel arra, hogy új közbeszerzési törvénykönyv lépett életbe Franciaországban. A szolgáltatások externalizációja és internalizációja közgazdasági kérdésének megválaszolása után a témakör nemzeti jogi és nemzetközi jogi vetületeit veszi szemügyre a szerző. Külön elemzi a közbeszerzési szerződések és a PPP-szerződések megkötését, ezek létszakait, a végrehajtás, valamint a szerződés megszűnésének kér-
- 358/359 -
dését. Külön fejezet a szerződés felbontása is, ahogy a vitarendezés kérdése is. A békéltetés (fr. conciliation) és az egyezség (fr. transaction) a vitarendezés nem jogi eljárásaiként foghatóak fel a szerző véleménye szerint. A jogi eljárás a választott- vagy rendes bíróság igénybevétele.
A Sedjari professzor által szerkesztett mű a köz- és magánegyüttműködés témakörét a jövőbeli kormányzás nézőpontjából tekinti át. A mintegy harminc szerző nagyobb része francia vagy marokkói, illetve tunéziai professzor. Egy-egy algériai, belga, és német szerző is közreműködött. Fontos, hogy már az ötvenes évektől máig ívelően különféle nézőpontból vizsgálták az elméleti kutatók az együttműködés (partnerség) lehetőségeit. Ilyen a jogi, a politikai, a szervezési, a vezetési, és az etikai nézőpont. Ez a többek által közösen alkotott mű is sokféle válaszadási lehetőséget vonultat fel. A közös alap, amelyre valamennyi tanulmány támaszkodik, az a közmenedzsment (fr. gestion publique; ang. public management). Ezzel kapcsolatban a szerzők megállapítják, hogy az Új Közmenedzsment (fr. la Nouvelle gestion publique; ang. New Public Management) a nyolcvanas évektől kezdve vezető paradigma, amely meghatározta a közigazgatási reformpolitikát, hatott az EU, a világbank, az OECD, az IMF nézőpontjára is. A mű egészében négy fő kérdés vetődik fel. Az első, hogy miként mérhetőek a PPP által okozott változások. A második, a PPP jogi kodifikációjának kérdése (lásd az EU PPP-vel foglalkozó zöld könyvét). (Meg kell jegyezni, hogy a kodifikációt több ország sikerrel vitte végbe: az Egyesült Királyság mellett említhető Lengyelország is). A harmadik kérdés, hogy a köz- és magánegyüttműködés tárgykörében mikor lehet szó szerződéskötésről. Az utolsó pedig, hogy hogyan alkalmazható a PPP a közösség és a szolidaritás nézőpontjából. A tanulmányok nem teljes egészében adnak választ ezekre a kérdésekre. Ugyanakkor adatgazdag tanulmányok tárháza a könyv. Megtudható belőle, hogy miben áll a PPP hatása a kormányzatokra, megismerhető a PPP fejlődése a Maghreb országokban, felvilágosítás nyerhető a PPP kontraktualizációja tárgyában, de olvashatunk a PPP alkalmazási területeiről, vagy egyes gyakorlati PPP-beruházások tanulságairól és a liberális állam dilemmáiról is.
Van egy jelentős jogi fogalom, mely mindkét monográfiában megtalálható. Ennek bemutatása gyakorlati szempontból célszerűnek látszik.
A PPP különféle típusai az egyes PPP-szerződésekben öltenek testet. A francia jogban a PPP szerződés prototípusa a bail emphytéotique administratif (röv. BEA), amely közigazgatási örökhaszonbérleti szerződésnek, vagy örökhaszonbérleti hatósági szerződésnek fordítható. (Itt az örökhaszonbérletet nem a római jogi értelemben kell venni, a lényeg az, hogy
- 359/360 -
a tulajdoni minőséget el nem érő hosszú időtartamú bérleti jogviszonyról van szó. Az örökhaszonbérlő kötelezettsége nem a föld mezőgazdasági művelésére irányul, sokkal inkább épület emelése, vasút építése képzelhető el földtulajdon szerzése nélkül. A földtulajdonos az önkormányzat vagy az államkincstár). A továbbiakban ezzel a szerződésfajtával foglalkozom.
A jogintézményt az 1988. január 5-i Galland-féle törvény szenátusi módosítása vezette be. A közigazgatási szervezet egyszerűsítéséről és az egészségügyi rendszer működéséről szóló 2004. szeptember 4-én kelt rendelet szintén tartalmaz vonatkozó szabályokat. E szerződésben közszolgáltatást kell nyújtani, vagy a közérdek megvalósítására kell törekedni, területi vagy intézményi együttműködés keretében. A szerződés 2007. december 31-ig csak az igazságügyi szervek, a rendőrség, a csendőrség, vagy az egészségügyi intézmények érdekét szolgálhatja. Fontos rámutatni, hogy a közigazgatási örökhaszonbérleti szerződés nem azonos a magánjogi örökhaszonbérleti szerződéssel, és nem egyfajta közjogi változata az előbbinek. A közigazgatási örökhaszonbérlet sajátos jellege abban áll, hogy egy sui generis szerződésfajta, bár időtartama a magánjogi örökhaszonbérleti szerződéshez hasonlóan 18 és 99 év közé esik. (Megjegyezzük, hogy a PPP projekt esetében sem kivételesen ritka, hogy 50 évre kötik). A közigazgatási örökhaszonbérleti szerződés az államkincstárnak hoz jövedelmet (ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a földterületen az örökhaszonbérlő gyakran épületet vagy egyéb ingatlant emel), ez a szerződésfajta egyik jellegzetessége. Alkalmazási terület lehet a közutak, a vasúti pályák, a villamosok sínpályái, a folyóparti csatornák és kikötők, a helyi önkormányzatok közigazgatási területén fekvő légikikötők. A szerződés közegészségügyi intézmények, ritkábban helyi önkormányzatok esetében alkalmazható. Két fő formáját alkalmazzák: épület felépítése, berendezés felszerelése egészségügyi közintézményben, a küldetés beteljesítése céljából. A második forma berendezés felszerelése, teljessé tétele és működtetésének meghosszabbítása, irányítási feladatok ellátása a gyógyító tevékenység kifejtése céljából.
Az örökhaszonbérlőt dologi jogi jogosultságok illetik meg. A közigazgatási örökhaszonbérleti szerződés jellegzetessége, hogy az örökhaszonbérlő nem szerez tulajdont. A bérleti viszony harmadik félre engedményezhető.■
- 360 -
* Az írás az Uniós tagság következményei a magyar jogrendszerre és a közigazgatásra című, 6-075/2005. sz. kutatás részeként készült.
Visszaugrás
