Magyarország és Szlovákia kezdeményezésére került 2017. március 6-án az Európai Tanács Mezőgazdasági és Halászati Tanács napirendjére az élelmiszerek kettős minőségének kérdése az Európai Unió belső piacán, amikor az érintett tagállamok arra szólították fel az Európai Uniót, hogy alkosson jogi eszközöket a piaci gyakorlattá alakult jelenség betiltására.
Egyelőre viszont az Európai Bizottság és az érintett tagállamok eltérően látják úgy a problémát, mint a megoldást. Míg a tagállamok az EU-tól várnak jogi lépéseket, amellyel megvédje polgáraikat és a haza piaci szereplőket a Nyugat-Európából piacaikra beáramló eltérő összetételű egyazon márkát megjelenítő termékkel szemben, addig az Európai Bizottság nem látja szükségességét célirányos jogalkotásnak; álláspontja szerint erre csak végső esetben kerülhet sor.
Válaszul a tagállami felhívásra, az Európai Bizottság (továbbiakban: Bizottság) 2017. szeptember 26-án közleményt adott ki[1] (továbbiakban: bizottsági közlemény) amelyben azokra az uniós jogi eszközökre hívja fel a tagállamok figyelmét, amelyekkel álláspontja szerint a kettős termékminőség kérdését kezelni lehetne, illetve kiadott egy rövid útmutatót a tagállami fogyasztóvédelmi hatóságok részére a kettős termékminőség megállapításának könnyítésére. A Bizottság továbbá 1 millió eurót különített el egy közös kutatóközpont felállítására (Joint Research Centre) amelynek feladata lesz az uniós módszer kidolgozása 2018-ban, annak érdekében, hogy egységes kritériumok alapján lehessen kiszűrni az eltérő termékminőséget, hiszen a tagállamok saját módszereik alapján végezték a termék-összehasonlítást, amely alapján politikai vita tárgya lett a kettős termékmérce az Unión belül. A bizottsági közlemény arról is tájékoztatja a tagállamokat, hogy fogyasztóvédelmi hatóságaik 1 millió euró összegre pályázhatnak a fogyasztóvédelmi jog hatékonyabb végrehajtásának erősítésére. E mellett a Bizottság az üzleti szerepelőket együttműködésre hívta és felkérte magatartási kódexek kidolgozására az eltérő termékminőség gyakorlatának megszüntetése érdekében.
Cikkem célja a kettős termékminőség gyakorlatának a fogyasztókra és a piaci versenyre gyakorolt hatásai alapján felmerülő szabályozási szükségletek elemzése, majd azok fényében a Bizottság által adott útmutatás és cselekvési terv kiértékelése, amely során rámutatok a bizottsági javaslat nyitott kérdéseire és arra is, hogy milyen további uniós jogi eszközök jöhetnek szóba a fogyasztók érdekeinek hatékonyabb védelmében. A Bizottság közleménye ugyanis abból az alaptételből indul ki, hogy az jelenlegi uniós fogyasztóvédelmi jog biztosítja azokat a jogi eszközöket, legalább is az élelmiszeripari cikkek területén, amelyek hatékony végrehajtása által megállítható, illetve kiküszöbölhető lenne a kettős termékminőség gyakorlata a közép-kelet európai tagállamok piacain.
A cikk arra is keresi a választ, hogy újabb uniós szabályok bevezetése a fogyasztóvédelem területén, amely megosztott hatáskör a tagállamok és az Európai Unió között[2], tehát elsődlegesen a tagállamok kompetenciája saját polgárainak megvédése a tisztességtelen piaci gyakorlatokkal szemben, mennyire lehet célravezető a jelenség kezelésében az uniós fogyasztóvédelmi politika jelenlegi elvei, értékei és szabályozási módszere alapján, egy olyan térségben, ahol nemcsak a fogyasztók érdekérvényesítési kultúrája, hanem a fogyasztóvédelmi közjogi eszközök is másként működnek, mint Nyugat-Európában. Ezért nem véletlenszerű, hogy a kettős termékminőség elsődlegesen a közép-kelet európai piacokon merült fel, mint olyan probléma, amely uniós megoldásra vár, mint hogy az sem volt véletlenszerű, hogy elsődlegesen ezeken a piacokon alkalmazták tömegesen a külföldi pénzintézetek a tisztességtelen szerződési feltételeket és tisztességtelen pénzpiaci gyakorlatokat a gazdasági világválság kapujában, ami ezekben az országokban a lakosság súlyos eladósodáshoz vezetett. A közép-kelet európai piacok a próbakövei az információ paradigmán alapuló, liberális, "piacszabályozó" uniós fogyasztóvédelmi jognak.
Mielőtt az uniós jogi beavatkozás szükségességének kérdését vitatnám, fontos körüljárni a jelenség piacra gyakorolt hatásait annak felmérése érdekében, hogy a rendelkezésre álló uniós jogi eszközök alkalmazása hatékony válaszokat tud-e adni ezekre a tényállásokra.
A jelenség, amely első sorban Közép-Kelet Európát érinti egyáltalán nem újszerű, eddig viszont még sem került a kérdés európai uniós szintre, mint a fogyasztók
- 3/4 -
érdekeit érintő súlyos probléma, amelyre a tagállamok nem rendelkeznek hatékony eszközökkel, így uniós jogalkotásra lenne szükség. Bevett gyakorlat, hogy a gyártók igazodnak az adott piacok fogyasztói kultúrájához, amelynek részét képezi a fogyasztói elvárások, más néven fogyasztói preferenciák, a fogyasztók vásárlói ereje, sőt az is, hogy a fogyasztók milyen gyakran és milyen hatékonyan folyamodnak a fogyasztóvédelmi jog által biztosított közjogi és magánjogi érdekérvényesítő eszközökhöz, amikor azt tapasztalják, hogy a termékek nem felelnek meg jogos elvárásainak, a gyártók vagy forgalmazók megtéveszttették őket. A gyártók és forgalmazók fogyasztókkal szembeni magatartását nagymértékben meghatározza továbbá az, hogy mennyire hatékony a piacfelügyelet az adott termékpiacon, milyen a közjogi felelősségi kockázat és a jogi felelősség költsége az adott országban.
Piacfelügyeleti vizsgálatok hozták felszínre az érintett közép-kelet európai tagállamokban, hogy egyes fogyasztási cikkek esetében, köztük élelmiszeripari cikkek is,[3] ugyanazon márka alatt más termékminőség rejlik; a közép-kelet európai piacokra gyártott termékekben eltérő alapanyag vagy adalékanyag mennyiség, esetleg más adalékanyag található. E gyakorlat következtében a közép-kelet európai fogyasztó úgy gondolja, nem azt a terméket kapja, amit a márka alapján elvár a gyártótól, tehát a termék nem felel meg a jogos fogyasztói elvárásoknak, ezért a közép-kelet európai fogyasztó diszkriminálva érzi magát a nyugat-európai fogyasztóval szemben.
A jelenséget elsősorban a tisztességtelen kereskedelemi gyakorlatokat tiltó uniós jog szempontjából lehet vizsgálni annak megállapítására (mint ahogy azt a Bizottság is javasolja a tagállamoknak), hogy ezek a tényállások kimerítik-e a fogyasztó megtévesztésének fogalmát, aminek következtében sérülhetnek a fogyasztók gazdasági érdekei. Ilyen esetben a fogyasztó ugyanis olyan terméket vásárol, amelyről ha tudta volna, hogy nem azonos a márka által képviselt minőséggel, akkor másik terméket választott volna. Az uniós jog jelenlegi állása szerint viszont, amennyiben fel van tüntetve az eltérés a terméken, akkor annak forgalmazása jogszerű.
Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a téma tulajdonképpen akkor vált aktuálissá az érintett tagállamokban (Magyarország, Szlovákia, Románia, Bulgária), amikor kormányaik a piaci gyakorlattá alakult jelenségnek a belföldi piaci versenyre gyakorolt, saját piaci szereplőit érintő hatásaival szembesültek. Ez nem meglepő, hiszen a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok a fogyasztókat tévesztik meg, de közvetetten a konkurencia ellen irányulnak, a konkurencia piaci helyzetét rontják. Ezért a kettős termékmérce gyakorlatának a piaci versenyre gyakorolt hatásainak vizsgálata elengedhetetlen; a fogyasztok és a piaci verseny védelme nem válaszható el egymástól a megoldáskeresés során sem.
A kettős termékminőség torzíthatja a piaci versenyt abban az esetben, ha az alacsonyabb vagy eltérő minőségű termék a gyakorlatban helyettesítő terméke lesz egy másik (nem márkás) termékkategóriának és azzal versenyzik. A márkás termék így árversenybe kerül a nem márkás termékkel, miközben magasabb minőséget és nagyobb bizalmat sugalmaz a fogyasztónak a külföldi gyártóval szemben, éppen a márkának köszönhetően. Az ilyen gyakorlat akár uniós szinten is torzíthatja magát a márkaversenyt az által, hogy a közép-kelet európai piacokon a kettős minőséggel szerzett profit következtében a gyártók és forgalmazók versenyhelyzete jelentősen javulhat a márkás termékek releváns földrajzi piacán az Unióban. Tehát a kettős termékminőség gyakorlata képes arra, hogy torzítsa az árversenyt és a márkaversenyt, így hatásai túlterjedhetnek a közép-kelet európai piacokon. Ezért jogos az érintett tagállamok aggodalma, miszerint a kettős termékminőség úgy polgáraik, mint saját vállalkozóik gazdasági érdekeit sérti. Ennek ellenére meglepő, hogy sem az érintett tagállamok, sem a Bizottság eddig még nem vetették fel a kérdés kapcsán a versenyszempontokat. Remélhetőleg a Bizottság által kezdeményezett közös kutatóközpont előbb-utóbb vizsgálni fogja ezeket a hatásokat is.
A Bizottság közleményében nevesíti azokat az uniós jogi eszközöket, amelyek által álláspontja szerint a kettős termékminőség kezelhető: a) általános élelmiszerjogi szabályok[4], b) a fogyasztók élelmiszerekkel kapcsolatos tájékoztatására vonatkozó követelmények[5] valamint, c) a fogyasztókkal szemben alkalmazott tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok tilalmáról szóló szabályok[6]. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a tagállamok, illetve elsődlegesen a fogyasztóvédelmi hatóságok és az élelmiszerhatóságok feladata ezen uniós szabályok hatékony végrehajtása, ezért útmutatást ad arra vonatkozóan, hogy azok miként alkalmazhatók a termékek kettős minősége esetén.
Az általános élelmiszerjogi szabályok termékbiztonsági előírások, amelyeknek célja, hogy a fogyasztók megfelelő tájékoztatása a termékek összetétele és jellemzői kapcsán, míg a fogyasztók élelmiszerekkel kapcsolatos tájékoztatására vonatkozó követelmények a termékek címkézésére vonatkozóan határoznak meg
- 4/5 -
kötelező tartalmat, beleértve az összetevők pontos felsorolását, annak érdekében, hogy a fogyasztók tájékozottan válasszanak a termékek között. Az uniós élelmiszerszabályozás előírja a cégeknek, hogy teljeskörűen tüntessék fel a termékösszetételt, viszont nem követeli meg azt, hogy a termékmárka egységes termékösszetételt képviseljen. Mindkét uniós szabályozás az információ paradigmán alapszik, aminek lényege, hogy amennyiben a terméken megfelelően van feltüntetve az összetétel, tehát a fogyasztó megfelelően informált, akkor a termék nem minősül megtévesztőnek a fogyasztókra nézve. Gyakorlatilag egyik rendelet sem alkalmas a kettős termékminőség kezelésére, hiszen a fogyasztót az téveszti meg, hogy a márka mögött más a tényleges tartalom, nem pedig a termék leírása. Ennek ellenére, a Bizottság arról tájékoztat közleményében, hogy a jövőben újabb közleményt tervez kiadni, amely a fogyasztók élelmiszerekkel kapcsolatos tájékoztatásáról szóló 1169/2011/EK rendelet alkalmazását segítené ilyen esetekben.
A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok tilalmáról szóló irányelvnek is az a célja, hogy a fogyasztók ne legyenek megtévesztve vagy agresszív marketingnek kitéve, és hogy a kereskedők által adott információ világos és érthető legyen, tehát ez a jogi eszköz is a fogyasztó informálásán alapszik. A Bizottság közleményében több ponton hangsúlyozza, hogy a tagállami végrehajtástól függ a gyakorlat visszaszorítása, amiből az vezethető le, hogy a Bizottság a kérdést elsődlegesen a nem eléggé hatékony tagállami fogyasztóvédelem megnyilvánulásaként látszik kezelni, ugyanis a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmára vonatkozó irányelv alapján a tagállami hatóságok elrendelhetik a gyakorlat megszüntetését és bírságot szabhatnak ki a vállalkozásra, amennyiben a fogyasztók megtévesztéséhez vezetett a kereskedelmi gyakorlat.
Központi kérdés, hogy ugyanazon márkanév alatt eltérő összetételű termékek forgalmazása kimeríti-e a fogyasztói megtévesztés tényállását az irányelvre vonatkozó joggyakorlat alapján, illetve a Bizottság által adott iránymutatás olyan irányba értelmezi-e az irányelvet, hogy annak segítségével az ilyen piaci gyakorlatok a jövőben az irányelv hatálya alá kerüljenek.
A bizottsági közlemény úgy definiálja az egyes termékek "kettős minőségét", mint olyan termékek, amelyek azonos márka vagy védjegy alatt vannak forgalmazva a belső piacon, viszont eltérőek a tartalom, összetétel vagy minőség tekintetében az egyes tagállamokban. A bizottsági közlemény bevezeti a "referencia termék" fogalmát, amely a Bizottság értelmezésében, olyan termék, amely i) több országban ugyanabban a csomagolásban és márkanéven van forgalmazva, ii) a termék a tagállamok többségében adott összetételben kerül piacra és, iii) a fogyasztók felfogásában a termék főbb jellemzői megfelelnek annak ahogy a termék reklámozva van az adott országokban. A Bizottság tervei szerint a közös kutatóközpont további mutatókat fog kidolgozni az élelmiszer összehasonlításhoz, viszont addig is olyan támpontokat ajánl ennek elvégzéséhez, mint a termék főbb jellemzői, amelyet az átlagfogyasztó valószínűleg tekintetbe venne piaci magatartása során, annak eldöntésekor, hogy megvásárolja-e az adott terméket; a termékre vonatkozó információ teljessége vagy hiánya; a hiányzó vagy nem megfelelő információ képes-e az átlagfogyasztó üzleti döntését befolyásolni.
A Bizottság értelmezése szerint az ugyanazon termékmárkát viselő, de eltérő összetételű termék, akkor sértené a 2005/29/EK irányelvet, ha eseti vizsgálat alapján bebizonyítható, hogy a) a fogyasztóknak jogosan vannak sajátos elvárásaik az adott termék kapcsán a "referencia termékhez viszonyítva" és a vizsgált termék jelentősen eltér ezektől az elvárásoktól; b) a kereskedő elmulasztja tájékoztatni vagy tévesen tájékoztatja a fogyasztót, ami következtében az nem tudja megérteni az eltérést az elvárásaihoz képest, és c) a nem megfelelő vagy nem elégséges tájékoztatás képes az átlagfogyasztó piaci magatartását torzítani, például azzal, hogy olyan terméket vásárol, amelyet másként nem vásárolt volna meg. A Bizottság emlékeztet arra, hogy a szektoriális előírások az irányelv 7(5) cikkének értelmében anyagi információnak minősülnek, és amennyiben ezek nem megadása olyan mulasztásnak minősíthető, amely következtében a fogyasztó olyan üzleti döntést képes hozni, amely másként nem következett volna be, akkor az tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatnak minősül. A bizottsági közlemény kimondja, hogy az eltérő összetételű termékek gyártása és forgalmazása önmagában nem sérti az uniós belső piac szabályait feltéve ha, az ilyen termékek megfelelnek a termékbiztonsági és egyéb horizontális vagy szektorális uniós szabályozásnak és kiemeli, hogy az áruk szabad mozgása nem jelenti szükségszerűen azt, hogy a termékeknek egységesnek kell lenniük a belső piac teljes területén.
A márkás termékek jellemzői kapcsán a közlemény megállapítja, hogy a termékcsoporton belül a márkás termék befolyásolja a legtöbb fogyasztót piaci döntéseik meghozatalakor. A Bizottság kiemeli, hogy a fogyasztó márkás termék melletti döntése a vásárlás során jelentős mértékben az ő szubjektív percepcióján alapszik; az élelmiszerek esetén pedig jelentős szerepet játszik a megtapasztalás, a táplálkozási preferenciák és olyan tényezők, mint a márkára vonatkozó reklám. A Bizottság rámutat arra, hogy a megtévesztés tényének megállapítását ilyen esetben az nehezíti, hogy a márka által eredményezett benyomás a fogyasztókban nem mérhető objektív módon, ugyanakkor utal arra, hogy általában a márka előnyeit a gyártók és kereskedők sokrétű információs csatornákon keresztül közvetítik a fogyasztók irányába, ami mind azt sugallja, hogy a termék megfelel a márkának. A Bizottság elismeri, hogy "a márka állandó, ellenőrzött minőséget sugalmaz a fogyasztónak, ezért van az, hogy egyes fogyasztóknak a márka egyenértékű vagy azonos terméket jelent, és nem várják el azt, hogy egyazon márka termékei eltérnek egymástól a szerint, hogy melyik piacon vannak forgalmazva".
Kiemelendő, hogy a Bizottság nem tekinti rendellenesnek azt, hogy az élelmiszerek és italok esetében a gyártók, figyelembe véve a fogyasztók eltérő preferenciáit, vagy az alapanyagok szezonális jellegét, a technológia fejlődését, vagy a táplálkozási politika újraértékelését tagállami szinten, változtatnak időnkét a termé-
- 5/6 -
ken, ami nem valósítható meg egyazon időben az összes piacon. A Bizottság továbbá tényként kezeli azt is, hogy egyes piaci szereplők átértékelik termékeik összetételét a helyi kereslet árrugalmasságához igazítva.
A Bizottság fenti okfejtése úgy összegezhető, hogy az eltérő termékminőség bevett piaci gyakorlat. A Bizottság ugyanis azt javasolja a tagállamoknak, hogy miután megállapításra kerül az eltérés a termékek között, egyedi alapon vizsgálják meg, hogy a termék forgalmazása sérti-e a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatkortól szóló irányelvet, ideértve azt az elvárást is, hogy "a jó kereskedelmi gyakorlatnak megfelelően lett-e forgalmazva a termék", az irányelv 5(2) cikke szerint. A Bizottság a "szakmai gondosság" fogalmát úgy definiálja, mint olyan standard készség és gondosság, ami jogosan elvárható a fogyasztók iránt az üzleti szereplők részéről, "az adott tevékenységi terület tisztességes üzleti gyakorlatának vagy/és a jóhiszeműség általános elvárásának megfelelően".
A Bizottság útmutatása szerint az eseti vizsgálat során tekintettel kell lenni a termékdifferenciáltság mögötti érvekre, valamint az alábbi elemekre, figyelembe véve az eset összes körülményeit, amelyek hatással lehetnek a fogyasztó piaci magatartására: a) a termék bemutatása vagy reklámja, amely azt sugallná, hogy a termék ugyanaz bárhol az Unió belső piacán, hangsúlyozva annak egyediségét, eredetiségét, az első gyártáshoz való kötődését, hagyományos eredeti receptjét vagy előállítási módját, vagy egy adott helyhez köthető receptnek való megfelelősségét stb., b) a termék marketing stratégiájának különböző verzióit, amelyek megtéveszthetik a fogyasztókat, például azt is, hogy adott régiókban az alacsonyabb minőségű termékek anélkül vannak-e forgalmazva, hogy a fogyasztónak tudomása lenne arról, hogy milyen típusú termék került a piacra, c) elégtelen információ, vagy az információ hiánya arról, hogy a termék összetétele lényegesen meg lett változtatva, figyelembe véve az érintett tagállam közélelmezési politikáját, tekintettel a szakmai gondosság követelményére. A Bizottság hangsúlyozza, hogy habár az eset konkrét körülményei határozzák meg, hogy mi minősülhet lényeges eltérésnek a termékek között, a lényeges eltérés esete fenn áll a termék jellemzői tekintetében, amikor: (i) egy vagy több kulcsösszetevő, vagy azok aránya lényeges eltér a termékben a referencia termékhez viszonyítva és (ii) ez az eltérés képes arra, hogy lényegesen torzítsa az átlagfogyasztó üzleti magatartását, aki más döntést hozott volna, ha tudomása lett volna az eltérésről.
Olyan esetekben, amikor a gyakorlatnak határokon túlívelő dimenziója van, a Bizottság szerint a tagállami hatóságoknak a fogyasztóvédelmi együttműködési rendelet keretében lenne lehetőségük együttműködni.[7] A 2004/2006/EU rendelet arra kötelezi azt a tagállamot, ahol az érintett cég székhelye van, hogy tegye meg a céggel szemben azokat az intézkedéseket, amelyek a gyakorlat beszüntetéséhez vezetnek. A rendelet előírja továbbá, hogy a tagállami hatóságok egymást értesítsék az esetleges jogsértésekről. A Bizottság anyagilag is támogatni tervezi a határon átnyúló hatósági együttműködést a Fogyasztói Program keretében, a 2019-től hatályos új rendelet alapján.
A problémakeresés (mert egyelőre ebben a fázisban van az uniós politikai-kérdésfelvetés a kettős termékminőség kapcsán) és problémamegoldás folyamatában egyáltalán nem elhanyagolható tagállami szempontból a Bizottság által választott politikai eszköz, hiszen ez határozza meg a tagállami érdekérvényesítés határait a kérdés mostani és későbbi kezelése során.
A bizottsági közlemény az uniós kormányzás olyan eszköze, aminek jogalapja és jogi hatása egyaránt ködös és vitatott.[8] A közlemény az EUMSZ 288. cikke által említett egyetlen jogforrás kategóriába sem tartozik, így kétségkívül soft law-val van dolgunk,[9] ami a Bizottság saját politikai iránymutatása, egyoldalú közigazgatási aktusa. A soft law olyan magatartási formát ír elő, amelynek elvileg nincs jogereje, viszont lehetnek gyakorlati hatásai; elsősorban a tagállami hatóságokat és igazságszolgáltatást befolyásolja az uniós jog alkalmazása során.[10] Általában olyankor folyamodik a Bizottság soft law-hoz, amikor vagy hatásköre, vagy a tagállami politikai egyetértés hiányzik a jogalkotáshoz, ezért inkább a politikai üzengetés eszközét választja, tehát a közleménynek elsődlegesen politikai súlya van.[11]
A bizottsági közleménynek tartalmánál fogva lehet jogmegelőző (pre-law), jog-pótló (para-law) vagy jogot értelmező/jogutáni (post-law) funkciója.[12] Az informáló eszközöknek jog-előrevetítő, az értelmező és döntési eszközöknek jog utáni, míg a vitaeszközöknek (streering instrument) jogpótló funkciójuk lehet.[13]
A jogutáni funkcióról akkor beszélünk, amikor a közlemény az uniós jogot tisztázza, annak értelmezéséhez já-
- 6/7 -
rul hozzá, mint például a versenyjogi közlemények.[14] Ilyenkor a Bizottság rendszerezi a létező jogot, annak egységes értelmezéséhez járul hozzá, ugyanakkor új részletszabályokat is vezethet be, összhangban a létező szabályokkal. Ez rendben van mindaddig, amíg az informális közigazgatási aktus az uniós másodlagos jog alkalmazási területén és a jog írott betűjén belül marad.[15]
A jogpótló funkcióról akkor beszélünk, amikor a közlemény akár időszakosan joghézagot pótol, amelyet később jogalkotás követ.[16] Az olyan soft law viszont, amely másodlagos uniós jogot vetít előre azért, hogy politikailag tesztelje vagy tájékoztassa annak címzettjeit a jövendő jogalkotás kapcsán, nem tolerálható, hiszen kógens jog csakis jogalkotás során születhet uniós szinten is; a soft law ilyen szerepe világosan ellentmondana az EUMSZ 290 (1) cikkének.[17]
A jelen cikk tárgyát képező bizottsági közlemény tartalmából adódóan hibrid (vegyes), tehát mindhárom funkciót ötvözi, mivel nemcsak összegzi a rendelkezésre álló uniós jogi eszközöket az élelmiszerjog területén (utólagos jogértelmező funkció), hanem új fogalmakat vezet be és definiálja azokat, mint amilyen a kettős minőségű termék, vagy a referencia termék (jogpótló funkció), valamint kritériumokat ad a tagállami hatóságok kezébe, illetve cselekvési tervet vetít előre és felállít egy bizottságot, amelynek feladata egységes uniós módszer dolgozása (jog-előrevetítő funkció). A Bizottság közleménye tulajdonképpen informálisan módosítja, kiegészíti a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok tilalmáról szóló irányelvet, jogalkotás nélkül.
Ebből a hibrid jellegből adódóan elsődlegesen az a kérdés tevődik fel a kettős termékminőségre vonatkozó bizottsági közlemény kapcsán, hogy túllépte-e a Bizottság saját hatáskörét a közlemény kiadásával. Másodsorban tisztázandó, hogy a kettős termékminőségre vonatkozó bizottsági közlemény milyen hatással lesz a tagállamokra, azok közigazgatására és igazságszolgáltatására a közleménnyel érintett másodlagos uniós jog végrehajtása során, illetve hogy a közlemény vezet-e be új kötelezettségeket a piaci szereplőkre nézve, az által, hogy új mércét és mérlegelési kritériumokat, új módszertant ad a tagállami hatóságok kezébe. Harmadsorban pedig megvizsgálandó, hogy amennyiben a tagállami hatóságok nem igazodnak a Bizottság közleményében közzétett iránymutatáshoz, akkor milyen jogkövetkezménnyel számolhatnak, illetve a közlemény alkalmazása során a Bizottság vagy a tagállami hatóságok részéről született végrehajtási aktusok jogszerűsége kapcsán milyen hatásköre lesz az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EUB).
Világosan kell látni, hogy nem tisztázott, hogy honnan származtatja a Bizottság azon jogát, hogy közleményeket adjon ki, mivel általában nem nevezi meg a jogalapot, mint ahogy ezt a jelen esetben sem teszi. Mivel a Bizottság az uniós jog végrehatását felügyeli, azt is mondhatnánk, hogy ebből a hatáskörből származtatja a közlemények kiadását megalapozó hatáskörét is.[18] A Bizottság viszont csakis hatáskörén belül hozhat ilyen közigazgatási aktusokat, amelyeknek első sorban politikai súlya van és a tagállamok részéről kevesebb ellenállásba ütközik, mint az uniós jogalkotás.[19] A bizottsági közlemények és hasonló közigazgatási aktusok létjogosultsága tehát megkérdőjelezhető, nemcsak olyan esetben, amikor az jogpótló funkciót lát el, hanem jogértelmező funkciójában is, hiszen az uniós intézmények közül az Európai Unió Bíróságának kizárólagos joga az uniós jog uniós szintű értelmezése.
Közvetlen jogi hatása a Bizottság közigazgatási aktusainak csak akkor lehet, ha az a Szerződésből van származtatva. A Krohn-ügyben az EUB egyértelműen kimondta: "Egy uniós rendeletnek a Bizottság általi nem hivatalos értelmezése informális dokumentum alapján nem elég ahhoz, hogy uniós jellege legyen az értelmezésnek. Ilyen dokumentumnak nincs kötelező ereje, így nem tudja garantálni a jogi aktus egységes értelmezését tagállami szinten. Az uniós jog egységes végrehajtása csak formális kötelező erejű intézkedésekkel biztosított a Szerződések alapján".[20]
A Bizottság az EUSZ 17(1) cikke alapján sem jogosult arra, hogy kötelező, nem jogi, közigazgatási aktusokat hozzon, hiszen az EUSZ 17(1) cikkéből általános, közvetett hatáskör (implied power) nem következik.[21] A Bizottságnak tehát nincs semmilyen hatásköre arra, hogy soft law-val utasítsa a tagállami hatóságokat; a Bizottság felügyeleti hatásköre csakis a törvényesség ellenőrzésére terjedhet ki.
Annak ellenére, hogy nem kötelező jogforrás a soft law, annak bírósági felülvizsgálata viszont lehetséges az EUMSZ 263. cikke valamint az EUMSZ 277. cikke alapján.[22] Számtalan példa van erre a versenyjog területén; egy 2012-ben publikált tanulmány több mint 600 ilyen döntést számlált.[23] A versenyjogi ügyekben az EUB ugyan elismerte a soft law jogi hatását, ezt viszont csak az Európai Bizottság tevékenységére nézve tette[24] az általános jogelvekre hivatkozva.[25]
Az érintett felek is közvetetten megkérdőjelezhetik a soft law-t az előzetes döntéshozatali eljárások keretében, amelyek tárgya a másodlagos jog, amelyhez a soft
- 7/8 -
law kapcsolódik. A Simmenthal-ügyben az EUB kimondta, hogy EUMSZ 277. cikke alapján megkérdőjelezhetőek nemcsak a kogens jogi aktusok, mint amilyenek a rendeletek, hanem olyan intézményi aktusok is, amelyek hatásaikban a rendeletekhez hasonlítanak.[26]
Az EUB az uniós soft law gyakorlatban kifejtett hatását fogja mérvadónak tekinteni annak megállapításakor, hogy az jogi felülvizsgálat alá tartozik-e vagy sem. Az EUB kimondta az ERTA ügyben, hogy a soft law jogi felülvizsgálat alá tartozik, amennyiben megállapítható annak hatása a gyakorlatban.[27] Amennyiben az uniós jogot értelmező soft law új kötelezettségeket hoz létre a gyakorlatban, ilyen esetben az EUB azt ultra vires-nek és semmisnek tekinti, mivel csakis jogi hatással rendelkező aktusok hozhatnak létre jogokat és kötelezettségeket a tagállamok vagy azok polgárai számára.[28] A Franciaország kontra Bizottság ügyben az EUB semmisnek nyilvánította a 80/723/EK irányelv 5. cikkére vonatkozó közleményt, mivel az új kötelezettségeket hozott létre és nem nevezte meg a jogbiztonság követelményének megfelelően a jogalapot, amelyből származtatja kötelező hatását.[29]
Az EUB egyértelműen képviseli azt az álláspont, hogy amennyiben a soft law harmadik személyekre nézve kötelezettséget nem hoz létre, akkor azt nem lehet bírósági felülvizsgálat alá vonni, mert nem tartozik az EUB hatáskörébe.[30] Mindebből az is következik, hogy az EUB-t sem köti a Bizottság által alkotott soft law. Jelentős számú soft law így az uniós bírói normakontrollon kívül esik, tovább növelve a soft law legitimitási deficitjét.[31]
A gyakorlatban nem egyszerű annak megállapítsa, hogy a soft law túl megy-e azon, amit a másodlagos uniós jog megállapít kötelezettségek szintjén, mivel még akkor is, ha nem nevesít a soft law új kötelezettségeket, az lényegesen megváltoztathatja az érintett másodlagos jogra vonatkozó addigi joggyakorlatot, így jelentős hatással lehet a tagállamok intézményeire és polgáraik jogi helyzetére.[32] Előfordulhat, hogy a soft law nem határoz meg konkrét kötelezettségeket a tagállamok polgáraira vagy vállalkozásaira nézve, de mivel mércét és eszközt ad a tagállami hatóságok kezébe (ahogy azt a kettős termékminőségre vonatkozó közlemény is teszi), amelyet a tagállami hatóság alkalmazni fog a másodlagos jog végrehajtsa során, így közvetett módon változni fog a másodlagos jogi aktus címzettjeinek kötelezettségeire vonatkozó jogértelmezés is.
Tehát a soft law-nak kettős funkciója van, egyrészt hat az uniós és tagállami hatóságok kapcsolatára, másrészt a tagállami hatóság és egyének viszonyát alakítja át.[33] A Pfleiderer-ügyben a Bizottság megállapította, hogy a soft law hatással lehet a tagállami hatóságok tevékenységére, viszont jogi eljárások keretében nem lehet ezekre hivatkozni; mivel az nem bír kötelező hatállyal a tagállamokra nézve.[34] Az EUB azt is kiemelte az ügy kapcsán, hogy az átláthatóság és jogbiztonság követelményére sem lehet hivatkozni, annak érdekében, hogy az EU megkövetelje a tagállamoktól, hogy igazodjanak a soft law-hoz. Az Expedia-ügyben, amelyben a francia versenyjogi hatóság nem alkalmazta a Bizottság de minimis szabályra vonatkozó közleményét,[35] az előzetes döntéshozatali eljárás keretében az EUB megállapította, hogy a tagállami hatóságok nem kötelesek az Európai Bizottság határértékeit követni, illetve hogy jogukban áll eldönteni, hogy azt figyelembe veszik-e vagy sem.[36]
A fentiek fényében a kettős termékminőségre vonatkozó bizottsági közlemény kapcsán figyelemmel követendő elsősorban az, hogy a problémakezelés során a soft law ne alakuljon át kvázi kötelező joggá a tagállami jogalkalmazás és végrehajtás során, az uniós jogalkotás megkerülésével. Fenn áll a veszélye annak, hogy a bizottsági közleményekben megfogalmazott jogértelmezési eszközöket a tagállami végrehajtó hatóságok és bíróságok átültetik döntéseikbe és így olyan bírói jog születik, amely kombinálja a kógens jogot és soft law-t. Ezért tagállami szempontból a jelen közlemény és az azt követő többi későbbi uniós politikai iránymutatások nemcsak uniós hatásköri szempontok mentén vizsgálandók, hanem olyan szemszögből is, hogy, azok miként érintik a fogyasztók és piaci szereplőik kötelezettségeit.
A Bizottság által ajánlott jogi eszközök és azok alkalmazását "elősegítő" mérce és módszer az információ paradigmán alapszanak, ezért inkább igazolják a megkérdőjelezett gyakorlatot, mintsem a piaci gyakorlat új válfaját jogilag minősítenék és ehhez megfelelő piacfelügyeleti eszközöket rendelnének mellé.
A bizottsági közlemény elsődlegesen a termékbiztonság és a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok szempontjából kívánja kezelni a jelenséget és azt fogyasztóvédelmi problémaként látja (csupán), holott az túlmutat a fogyasztó gazdasági érdekein, ezért azt kétségkívül több síkon lehetne/sőt kellene vizsgálni a hatékony megoldáskeresés érdekében:
• Fogyasztóvédelmi megfontolások mentén azt kellene megvizsgálni, hogy tisztességtelen kereskedel-
- 8/9 -
mi gyakorlatok következtében vannak-e a kettős minőségű termékek az érintett közép-kelet európai piacokon és megtenni a tisztességtelen piaci gyakorlatok tilalmáról szóló uniós jog alapján lehetséges és szükséges intézkedéseket, megvizsgálni azt, hogy miként erősíthető az irányelv végrehajtásának hatékonysága. Ennek keretében elemezni kellene, hogy a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok tilalmára vonatkozó uniós szabályozás adaptálható-e jogmódosítással olyan módon hogy: a) a kettős termékminőség egyértelműen annak hatálya alá kerüljön, mint tiltott gyakorlat, amihez b) jogában állna a tagállamoknak hatékony végrehajtási mechanizmust mellérendelni. Addig is, amíg uniós jogi megoldás körvonalazódik, érdemes lenne megvizsgálni, hogy milyen piacfelügyeleti eszközökkel lehetne a jelenséget visszaszorítani olyan esetekben, amikor a piaci gyakorlat nem esik a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok tilalmáról szóló uniós jog hatálya alá.
• A versenytorzulások vizsgálata része kellene legyen a megoldáskeresésnek, mivel egyazon márkanév alatt alacsonyabb minőség és alacsonyabb ár alkalmazása torzíthatja az árversenyt az érintett közép-kelet európai piacokon és ezen túlmenően hatással lehet magára a márkaversenyre az unió belső piacán, a gyakorlat tehát hatásaiban meghaladhatja a jelenség közép-kelet európai dimenzióját.
• A kettős termékminőség esetén tulajdonképpen a márka téveszti meg a fogyasztót, nem pedig a termékleírás, ezért érdemes lenne a megoldáskeresés részeként a piaci jelenség márkajogi vonatkozásait is körüljárni, mintsem a fogyasztó megfelelő tájékoztatására fektetni továbbra is a hangsúlyt és ezzel gyakorlatilag a kettős termékminőségen alapuló piaci gyakorlat jogszerűségét igazolni az uniós jog alapján.
• A kettős termékminőség a közép-kelet európai fogyasztókkal szemben diszkriminál, ami következében sérül a diszkrimináció tilalmának uniós elve, ezért a piaci gyakorlat ilyen szempontból is vizsgálandó.
• Amennyiben a kettős termékminőség kiküszöbölése érdekében a tagállamok sem a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok tilalmára vonatkozó uniós jogra, sem a termékbiztonságra vonatkozó szektor-specifikus vagy termék-specifikus szabályokra nem tudnának sikeresen hivatkozni, akkor végső soron megvizsgálandó az áruk szabad mozgásának korlátozása is, mint lehetséges út, a fogyasztók érdekeinek védelmében, de csak olyan termékek esetén, amelyekre vonatkozóan nem létezik uniós szabályozás. Az ilyen intézkedés viszont nem sújthatja csak a külföldi terméket, egyaránt kell vonatkozzon a hazai és belföldi termékekre és eleget kell tegyen az arányosság követelményének.
• Újabb uniós jogharmonizáció esetén az EU részéről a tét elsődlegesen a piacrajutási költségek közelítése és csökkentése lenne, nem pedig csak a fogyasztó gazdasági érdekének vagy egészségének védelme. Ezért mérlegelendő az uniós szabályozás bevezetésének további tagállami ára, olyan szempontból, hogy az erősítené-e vagy gyengítené a tagállami fogyasztóvédelmi szintet olyan termékek esetén, amelyekre vonatkozóan a hatáskör még a tagállamoknál van.
• Az érintett országokban az is megfontolandó, hogy új uniós szabályok bevezetése esetén a termékek összetételére vagy forgalmazására vonatkozóan, megszűnne az eltérő nemzeti szabályozásból adódó összehasonlító előny a nemzeti és uniós piacon.
• A piaci jelenség jogszabályi szintű kezelése kógens szabályok révén azért fontos, mert a soft law eszközök Bizottság általi preferálása következtében érintve lesz a tagállami hatóságok tevékenységének uniós jogi minősítése, miközben ezek az egyoldalú bizottsági aktusok nem tartoznak az Európai Unió Bíróságának hatáskörbe, tehát az uniós jogi normakontrollon kívül esnek.
• A Bizottság politikai üzenetéből, pontosabban az okfejtéséből, ami az eltérő termékminőséget bevett piaci gyakorlatnak tekinti és a vizsgálati módszerből, amit a tagállami hatóságoknak ajánl, világosan következik, hogy nem kíván jogalkotáshoz folyamodni, hiszen az nem szolgálná a multinacionális cégek érdekeit. A Bizottság által szorgalmazott magatartási kódexek hatékonyságát kétlem a közép-kelet európai piacokon, ahol a jogi felelősségi kockázat és jogi felelősségi költség sokkal alacsonyabb, mint Nyugat-Európa országaiban.
Mindezek fényében megfontoltan kellene mérlegelni az érintett tagállamokban, hogy milyen megoldást szorgalmaznak uniós szinten, hiszen a jelenség összetett és minden dimenziójában mérlegelendő. A jogalkotás nélküli, soft-law útján zajló problémakezelés kétségkívül jogszerűségi, részvételi és transzparencia kérdéseket vet fel, hiszen ezekre az uniós közigazgatási aktusokra a tagállamoknak nincs ráhatásuk. ■
JEGYZETEK
[1] Commission Notice of 26.9.2017 on the application of EU food and consumer protection law to issues of dual quality products - The specific case of food, Brussels, 26.9.2017, C (2017) 6532 final
[2] EUMSZ 4. cikk
[3] Például a kávét, feldolgozott halat és a teát említi a Bizottság (https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/dual-food_en.pdf)
[4] Az Európai Parlament és a Tanács 178/2002/EK rendelete (2002. január 28.) az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról.
[5] Az Európai Parlament és a Tanács 1169/2011/EU rendelete (2011. október 25.) a fogyasztók élelmiszerekkel kapcsolatos tájékoztatásáról, az 1924/2006/EK és az 1925/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról és a 87/250/EGK bizottsági irányelv, a 90/496/EGK tanácsi irányelv, az 1999/10/EK bizottsági irányelv, a 2000/13/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv, a 2002/67/EK és a 2008/5/EK bizottsági irányelv és a 608/2004/EK bizottsági rendelet hatályon kívül helyezéséről.
[6] A Tanács 1993. április 5-i 93/13/EK irányelve a fogyasztókkal kötött szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről.
[7] A fogyasztóvédelmi jogszabályok alkalmazásáért felelős nemzeti hatóságok közötti együttműködésről szóló, 2004. október 27-i 2006/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (módosította a 2017/2394/EU rendelet), amely 2020. január 17-től lesz hatályos.
[8] H. C. H. Hofmann, G. C. Rowe, A. H. Türk (eds.) Administrative Law and Policy of the European Union, Oxford University Press, 2011, p. 555; D. Thürer, The Role of Soft Law in the Actual Process of Integration, in O. Jacot-Guillarmod (eds.) L’ avenir du libre - échange en Europe: vers un espace economique européen? 1990, p. 131; J. Schwarze, Soft Law im Recht der Europaischen Union, Europarecht (EuR), Heft 1, 2011, p. 17.
[9] H. C. H. Hofmann, G. C. Rowe, A. H. Türk (eds.) op.cit., p. 567; J. Schwarze, op.cit., EuR ,Heft 1, 2011, p. 3.
[10] F. Snyder, The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Processes, Tools and Techniques, Modern Law Review (MLR), 1993, p. 19; L. Senden, Soft Law in European Community Law, 2004, p. 112; H. C. H. Hofmann, G. C. Rowe, A. H. Türk (eds.), op.cit., 2012, p. 557; O. Stefan, Helping loose ends meet? Judicial acknowledgment of soft law as a tool of multi-level governance, 21 Maastricht Journal of European and Comparative Law (MJ) (2014) p. 369.
[11] J. Schwarze, op. cit., EuR, Heft 1-2011, p. 6; H. C. H. Hofmann, G. C. Rowe, A. H. Türk (eds.), op.cit., p. 568.
[12] L. Senden, op.cit., 2004, p. 119; J. Schwarze, op.cit., EuR, Heft 1, 2011, p. 7.
[13] L. Senden, op.cit. p. 120.
[14] Például: A Bizottság közleménye a vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló 139/2004/EK tanácsi rendelet egységes jogalkalmazásról (2008/C-95/01); A Bizottság közleménye a 139/2004/EK tanácsi rendelet szerinti egyes összefonódások kezelésére vonatkozó egyszerűsített eljárásról (2013/C-366/04); a Bizottság közleménye az állami támogatásra vonatkozó jogszabályok nemzeti bíróságok általi végrehajtásáról (2009/C-85/01)
[15] J. Schwarze, op. cit., EuR, Heft 1, 2011, p. 17.
[16] L. Senden, op.cit., p. 120.
[17] J. Schwarze, op.cit., EuR, Heft 1, 2011p. 17.
[18] H. C. H. Hofmann, G. C. Rowe, A. H. Türk (eds.), op.cit., p. 568.
[19] Ibidem.
[20] C-74/69 Hauptzollamt Bremen Freihafen kontra Krohn (1970) ECR 451, para. 9.
[21] Az ellenkező álláspontot képviselnek e kérdésben: A. Bleckman, Zur Verbindlickeit von Rechtsauskünften der EG Kommission, RIW 3 (1988) p. 965 ff; S. Kadelbach ’Vervaltungskontrollen im europaischen Mehrebenesystem, in Eberhard Schmidt- Assmann and Wolfgang Hoffmann- Riem (eds.) Verwaltungskontrolle, Nomos, 2001, p. 222, p. 224.
[22] F. Snyder, op.cit., 56 MLR (1993) p. 65.
[23] O. Stefan, Soft Law in Court: Competition Law, State Aid and the Court of Justice of the European Union, Kluwer, 2012, p. 57.
[24] O. Stefan, op.cit., 21 MJ (2014) p. 341.
[25] O. Stefan, 37 European Law Review (2012) p. 62-64.
[26] C-92/78 Simmenthal kontra Bizottság (1979) ECR 777, para. 40.
[27] C-22/70 Bizottság kontra Írország (1970) ECR 263, para. 55.
[28] C-325/91 Bizottság kontra Franciaország, ECR (1993) I-032283, para. 30-31; T-258/06 Németország kontra Bizottság, ECLI:EU:T:2010:214, para. 24.
[29] O. Stefan, op.cit., MJ (2014), p. 360.
[30] T-258/06 Németország kontra Bizottság, para. 153; J. Schwarze, op.cit., EuR, Heft 1, 2011, p. 9.
[31] O. Stefan, op. cit., MJ (2014) p. 349.
[32] J. Scott, ‘In Legal Limbo: Post-legislative Guidance as a Challenge for European Administrative Law’ 48 Common Market law Review (2011) p. 342.
[33] O. Stefan, op.cit., MJ (2014) p. 343.
[34] C-360/09 Pfleiderer AG kontra Bundeskartellamt, ECLI:EU:C:2011:389, para 23.
[35] A Bizottság közleménye az Európai Unió működéséről szóló szerződés 101. cikke (1) bekezdése szerint a versenyt érzékelhetően nem korlátozó, csekély jelentőségű (de minimis) megállapodásokról (2014/ С-291/01).
[36] C-226/11 Expedia Inc. kontra Autorité de la concurrence és társai, ECLI:EU:C:2012:795, para. 31.
Visszaugrás
