A Közösség modelljének már a megalapításától kezdődően lényeges megkülönböztető jegye volt a jogalkotási mechanizmus. Egyfelől a jogalkotás eredményeként megszülető eszközök, ti. a közösségi jog forrásai bírtak olyan sajátos jellemvonásokkal, melyek alapján az Európai Bíróság gyakorlatában a közösségi jogrend autonóm jellegének hangsúlyozása vált irányadóvá. Másrészt viszont a közösségi mechanizmus eljárását tekintve eltért a nemzetközi szervezetek keretében alkalmazott folyamatoktól. A közösségi-uniós jogalkotás az eljárás és így mindenek előtt a résztvevő szereplők oldaláról nézve egy jól kivehető pályát írt le az elmúlt évtizedekben. Kezdetekben a tagállamok közvetlen befolyása a jogalkotásban a Miniszterek Tanácsán keresztül jórészt korlátlannak volt tekinthető.[1] Tagországok eme pozíciója azonban kezdett fokozatosan egyre több területen meggyengülni, köszönhetően annak, hogy előbbivel párhuzamosan az Európai Parlament a jogalkotás markáns szereplőjévé lépett elő. E fejlődési pálya éles vitákkal volt kikövezve, minthogy a jogalkotási rendszer egyes elemeinek formális és "informális"[2] jellegű módosítása minden esetben a tagállamok lényegi érdekeit érintette. Nem volt ez másképp az el-
- 429/430 -
múlt években sem, minthogy az alkotmányozáson keresztül a Lisszaboni Szerződésig elvezető, az Európai Unió jövőjéről folyó tárgyalásokon is kezdetektől fogva központi kérdésként jelent meg a jogalkotási mechanizmus reformja. Jelen tanulmány ezzel összefüggésben először az uniós jogalkotás szakirodalmának bemutatására tesz kísérletet, ezt követően az uniós jogalkotást érintő reformok leírására, majd magának a jogalkotási mechanizmus bemutatására és a Lisszaboni Szerződésben foglalt koncepcióra fog koncentrálni. Utóbbi bemutatás célja mindenek előtt az lesz, hogy kirajzolja a jogalkotási-döntéshozatali rend alapvonásait a szereplők perspektívájából.
Az Európai Unió jogalkotása, mint témakör azért különösen érdekes, mert annak kapcsán egy ritka jelenségnek lehetünk szemtanúi: e téma egyidőben áll a nagypolitika és a tudomány érdeklődésének középpontjában. Általában vagy a tudomány, vagy a politika preferál erősen egy kérdéskört, ritkább az, hogy e két szféra intenzív érdeklődése időben ennyire egybeesik. Felesleges lenne, ha azt állítanánk, hogy biztos magyarázattal szolgálhatunk a jelenségre, inkább csak sejtésünket merjük megfogalmazni: a nagyhatalmak, különösen Franciaország, áttörést kívántak végrehajtani, ti. egy független Európa felé,[3] ami kiváltotta elsősorban a jogalkotás gyakorlati kérdéseivel foglalkozók érdeklődését, így aztán egy sor elemzés, tudományos közlemény jelent meg a témakörről. De nemcsak a kutatók, hanem az uniós szervezetek is véleményt nyilvánítottak a jogalkotásról, mindenek előtt kritikai éllel,[4] amiből következik egy másik megállapítás. Ez pedig az, hogy maga a téma nagyon aktuális, mégpedig
- 430/431 -
nemcsak az unió intézményei, hanem a tagállami közigazgatások számára is.[5] Ugyanis - szemben a közhiedelemmel - másokkal egyező meglátásaink szerint az uniós szervek nem egyedül, a nemzetállami apparátusoktól elkülönülten formálják a közösségi jogot, hanem ellenkezőleg, az utóbbiak határozzák meg a közösségi jogalkotás tárgyköreit.
Megállapítható, hogy nemcsak az uniós szervek, hanem a kutatók egy része is kritikus[6] az uniós jogalkotás rendszerét és működését illetően. Néhány évvel ezelőtt a kutatók közül többen, mint ahogy Habermas,[7] az Európai Alkotmány létrehozatalával vélték megoldani a jogalkotás körüli anomáliákat. A kibontakozó vita az alkotmány körül, az ellenzők táborát erősítő politikai pálfordulás a sikertelen népszavazások nyomán, elapasztotta a jogalkotás, mint mechanizmus és rendszer részleteibe belebocsátkozó vitát. Így példának okáért a Lisszaboni Szerződés kontextusában jelenleg nem tudunk beszámolni olyan külföldi monográfiáról, amelynek kizárólagos tárgya lenne az uniós jogi eszközök komplex jellegű, normatani elemzése.
A jogalkotást érintő szakirodalom egyik vonulata a közösségi jog egészét tárgyaló művek, ilyen Oppermann, Gautron,[8] vagy a magyarra is lefordított Steiner műve.[9] Néhány szerző, Hoffmann,[10] Tizzano[11] a normahierarchia prizmáján keresztül láttatja az ún. Európa-jogot. Megint má-
- 431/432 -
sok (Kalbheim, Winter[12]) egy-egy uniós intézmény jogalkotói tevékenységét veszik górcső alá. Egy fajtáját (az ún. soft law-t) dolgozza fel tanulmányában Wellens és Borchardt.[13] Winter a közösségi jog forrásait dolgozza fel, igaz nem monografikus jelleggel, hanem egy nagyobb kutatás keretében.[14]
Ami az uniós jogalkotást érintő magyar szakirodalmat illeti, ezek témái, a vizsgálat irányai rendkívül sokfélék. Érdekességként mindenképpen szükséges kiemelni, hogy a hazai irodalomban - elsősorban Mádl munkásságának köszönhetően - már a múlt század 70-es éveiben is szó esett az EGK jogalkotási folyamatairól.[15] Az aktuális irodalomból mindenek előtt azokat az átfogó, kézikönyveket kell említeni, melyek a jogalkotást is érintik (Várnay és Papp,[16] Kende és Szűcs[17], Horváth[18] munkái, valamint Osztovits által szerkesztett kommentár[19]). Emellett a Czuczai[20] által szerkesztett, 2003-ban megjelent könyv nem annyira a közösségi jogalkotás, inkább a hazait elemzi a csatlakozás szempontjából. Általában a jogharmonizáció érthetően, különösen a csatlakozás előtt, igen kurrens témája volt a szakirodalomnak. A csatlakozás után nyilván más szemléletű útjai
- 432/433 -
is megnyíltak a téma iránt érdeklődők (Petrétei,[21] Kondorosi,[22] Faur,[23] Fridli, Paskó[24]) előtt. A munkákból az látszik, hogy a jogalkotás új utakon (piacgazdaság, program, hatásvizsgálat,[25] diszkusszió stb.) keresztül kerül elemzésre. Az uniós jogalkotással összefüggésben önálló vonulatot képeznek azok a munkák, amelyek az európai alkotmányozás folyamatát és eredményét elemzik. Első helyen emeljük ki az irodalomból Forgácsnak[26] a témakörhöz közelítő aspektusát, amelynek középpontjában a tagállami integrációs döntéshozatal áll. Ebben, a 2004-ben született munkában, benne van napjaink kérdése is: meg lehet-e haladni a tagállami kormányzás kereteit. Pap András László[27] azzal járult hozzá a tudományos vizsgálatokhoz, hogy ráirányította a figyelmet, hogy az alkotmányozás csak történetiségében értékelhető. Több szerző (Müller,[28] Lóránt,[29] Bárd Petra[30]) az alkotmányos szerződés jellegzetességét, rendszerét írja le. Rácz[31] az újításokra koncentrál, míg Ódor[32] és Györkös[33] már a jövőt, a folytatódó vitát elemzi. Masenkó-Mavi[34] közleménye pedig - többek között - azt a kaput
- 433/434 -
mutatja meg, amelyen keresztül a föderalizmus felé (is) el lehet jutni, gondolatilag. Vörös[35] tanulmánya magának a szerződésnek tulajdonít tudományos értéket. Megértve, hogy egy ilyen új korszakot elindítani szándékozó közjogi dokumentum esetében nehéz a távolságtartást elvárni, de mégis úgy gondoljuk, hogy jogdogmatikai aspektusból, és csak a jogalkotást tekintve, mégsem volt annyi új az alkotmányos szerződésben és ugyanez a megállapítás érvényes a Lisszaboni Szerződésre is. Talán arról lehetett szó, hogy tudományos körökben egy közös félreértés uralkodott. Észre kell venni ti., hogy az uniós jogalkotásnak (a kodifikációnak) nem az a célja, az irányultsága, mint egy nemzetállam esetében. A szabályozás alá kerülő területek ugyanis csak látszólag egyeznek, pl. ha nem európai szintű a célba vett tárgykör, akkor az ötlet át se megy a jogi, intézményes szűrőkön. Az uniós jogalkotás címzettjei (a joganyag többségében) az államok, nem a természetes személyek vagy a vállalatok. Ezzel azt akarjuk mondani, hogy - megint példát hozva - egy kodifikációról szóló munkát nem lehet ráhúzni az EU egyedi (az államok belső joga születésének mechanizmusától lényegesen eltérő) jogalkotására. Azt állítani ugyanis, hogy minden, ami a nemzeti kodifikációra igaz, az igaz az uniós jogalkotásra - igen erőltetett állítás lenne.[36]
A másik félreértés, vagy inkább a sakkvaksághoz hasonlítható jelenség a szakirodalomban, de még inkább a közéletben, hogy olyan kívánságokat támasztanak a közösségi joggal szemben, aminek az nem tud megfelelni. Ugyanis az uniós jog nagyon ellentétes elvárásokat nem tud kielégíteni (például: globális szintű versenyben erős nagyvállalatok fúzióval való létrejöttének támogatása, és ugyanakkor, nemzeti szintű energiafüggőség ellen, annak megakadályozására vonatkozó szabályok alkotása). Magyarázatul csak azt lehet mondani: az uniós jog képtelen minden politikai problémára csodagyógyszert előállítani, mert az Unió joga nem európai egyetemes jog, és még csak nem is összehasonlított jog (droit comparé), hanem összehangolt jog. Az, hogy "összehangolt", az is eufemisztikus jelző, hiszen rengeteg eseti feszültséget lehet regisztrálni nap-nap után, az államok, a Bizottság és a Bíróság között. Persze azért arra a ritka csillagállásra, is található példa, ha az európai írott és esetjog harmóniába kerül (például:
- 434/435 -
amikor a Bíróság megállapításai bekerülnek a nemzetközi szerződésekbe, a "Szerződések gazdái által"). A közösségi jog előbb megjelölt természetére talán van még egy magyarázat: ennek lényege, hogy az integráció kiváló eszköznek bizonyult az európai országok egy része számára nagyhatalmi pozíciójának megőrzésére.[37] A pozícióharc a nagyhatalmak között folyik, a tagállamok bevonásával egy nagyon bonyolult játszma keretében.[38] Mindemellett vitathatatlan, hogy az Európai Unió egy olyan nemzetközi szervezet, amely a tagállamok egyenlőségének elvét hirdette meg. Az uniós jogalkotás természetét illetően, amikor a soros elnökség[39] tisztét Magyarország látja majd el, sok új tapasztalat szereztetik, de sok illúzió is el fog tűnni, talán a sakkvakság is.
Az uniós nyelvben "better regulation"-nek nevezett tárgykör nem új az Európai Unióban, noha a legfrissebb kezdeményezés a jogalkotás minőségének javítására épp egy magyar nevéhez fűződik.[40] Az Edinburgh-i csúcson 1992-ben már téma volt a jogalkotás, a szabályozási környezet egyszerűsítése a versenyképesség és a munkahelyek növelése érdekében. A téma a lissaboni (2000), a stockholmi (2001, március), a göteborgi (2001 június), a laekeni (2001 december) és a barcelonai csúcs (2002) napirendjén is szerepelt. A kezdeti törekvések elsődlegesen a közösségi joganyag
- 435/436 -
egyszerűsítését célozták. E felülvizsgálati technika végeredményben egy sajátos jogalkotási eljárás, az ún. kodifikációs eljárás bevezetéséhez vezetett el. Az Acquis communautaire "kodifikációjának" (pontosabban inkább: újrakodifikálásának) célja mindenek előtt a közösségi joganyag egyszerűsítése. Az ún. kodifikációs eljárás annyiban tér el a rendes jogalkotási eljárásoktól, hogy ennek eredményeként a kodifikálandó norma szövegét tartalmilag nem módosítják, csak a könnyebb áttekinthetőség, a szabatos megfogalmazás végett formai, illetve nyelvi finomításokat hajtanak végre, minekután a kodifikációs eljárás a jobb érthetőséget, alkalmazhatóságot segíti elő mindazoknál a jogszabályoknál, melyek már számos módosítást, kiegészítést "éltek túl". A Bizottság törekszik arra, hogy fontosabb jogszabályoknál legkésőbb a tizedik módosításig sor kerüljön kodifikációra. A kodifikáció általános kereteit a Bizottság e tárgyban kiadott közleménye határozza meg.[41]
A formai felülvizsgálaton túl a jogalkotás minőségi, tartalmi kérdései is előtérbe kerültek. A Bizottság 2001 júliusában "European Governance", illetve "La gouvernance européenne" címmel adott ki Fehér Könyvet.[42] Az európai szintű jogi szabályozás minőségének javítása céljából Prodi vezette Bizottság 2002 júniusában cselekvési tervet adott közzé, amely 16 szempontot irányoz elő, és ami figyelembe veendő az előkészítő anyagok készítői számára éppúgy, mint a jogalkotást végső formájába öntők részére.[43] 2003-tól egy új jogalkotási rend lépett életbe, amelyben előírták, hogy a jogi szabályozás által érintettekkel való tanácskozás anyagát csatolni kell az előterjesztéshez, ahogy a várható hatások elemzését tartalmazó anyagot is, illetve annak a tesztnek az eredményét, amely igazolja, hogy a bevezetendő intézkedés kiállja a szubszidiaritás és az arányosság próbáját.[44] 2005 júniusában Barroso megerősítette, a Bizottság továbbra is érdekelt a növekedésre és a foglalkoztatásra vonatkozó jogalkotói elképzelések átalakításában.[45] 2005 októberében pedig Günter Verheugen bejelentette, hogy 2008-ig 220 olyan európai jogszabályt fognak átvilágítani,
- 436/437 -
amelyek a vállalatokat érintik, amely jelen sorok megfogalmazásáig már részben teljesítettnek tekinthető. Megjegyzendő emellett, hogy a versenyképességet vélhetően csökkentő normák kiszűrését célzó munkálatok Nagy-Britanniában,[46] Hollandiában és Belgiumban is elkezdődtek.
A jogalkotás "hivatalos" kritikája egyfelől elméleti alapú, másfelől igen gyakorlatias. Elméletinek az a normatív megközelítés nevezhető, amely a jogalkotási folyamattól nyitottságot, a szociális partnerek részvételét követeli meg; továbbá elvárja a számonkérhetőséget, a hatékonyságot a normáktól (pontosabban a norma alkotóitól), és végül, ami a szabályok közötti koherencia meglétét is elengedhetetlennek tartja. Jól látszik a fentiekből az is, hogy - például a Bizottság - nemcsak "tiszta" kodifikációs technikai kérdésekkel foglalkozik, hanem a jogalkotást a versenyképesség és a foglalkoztatás mértékének igen praktikus nézőpontján keresztül is értékeli. Tulajdonképpen a dereguláció, az előírások egyszerűsítése felé kívánnak menni. Összegezve tehát három folyamatról van szó: egyrészt a hatályos joganyag újraírásáról, egyszerűsítéséről, másrészt a kodifikáció technikájáról, mechanizmusáról, harmadszor pedig a tartalmáról. Nyilvánvaló, hogy az uniós jogalkotásnak csak egyik nézete (ha nagyon fontos is) az uniós jog születése, megformálása, de nem kevésbé fontos magának a jognak az érthetősége, utólagos hatása. A szakmai szervezetek[47] ezen a ponton támadnak, és ezt a kritikát teszik át az uniós szervek önkritikává.[48]
- 437/438 -
Eredetileg az alkotmányos szerződésben szereplő új szabályok meghozatala egyrészt magára a bővítésre volt visszavezethető, másfelől arra, hogy az eredetileg hat-tíz tagra tervezett mechanizmusok már 15 taggal is lassan működtek. Már a konvent működése során látható volt, hogy az alkotmányos szerződés hatályba lépéséig hátralévő időszakban a problémák várhatóan csak súlyosbodni fognak. Világos volt, hogy amennyiben majd Románia és Bulgária is felvételt nyer, már egy 27 tagú csoport jön majd létre, amiben nagyon meg kell küzdeni azért, hogy döntések szülessenek, különösen akkor, amikor a tagállamok élhetnek a nemzeti vétójogukkal. A döntési rendszer átszabását tette szükségessé az is, hogy az akkoriban tervezett bővítés 11 kis és közepes méretű állam csatlakozását jelezte előre (a csatlakozó Lengyelország nagyhatalomnak számít), ami alapján egyértelmű volt: a kibővítés az európai nagyhatalmak és a kis és közepes országok közötti viszonylagos egyensúlyt fel fogja borítani.
Amennyiben az Európai Unió jövőjéről 2002-ben megindult - egységesnek semmiképpen nem tekinthető - folyamat legaktuálisabb produktumát, a Lisszaboni Szerződést (EUSz és EUMSz)[49] vesszük szemügyre, akkor az új rendszerről általánosságban kijelenthető: a nizzai konstrukcióhoz képest helyreállította a nagyhatalmak közötti egyensúlyt, és bár csökkentette a közepes méretű országok szavazóerejét, mégis mozgásterük bővült, az ún. koalíció kötési variánsok számának növekedésével. Az is összefüggésben áll a szabályok megváltoztatásával, hogy az Unió újabb és újabb területekre terjeszkedett ki, (bel-és igazságügy, kül- és biztonságpolitika stb.), amelyek kikövetelték maguknak egy korábbinál árnyaltabb döntési mechanizmust, például a megerősített együttműködés jogintézményét illetően. Az új döntési mechanizmus jellemzője, hogy sok esetben kivételek beiktatásával kiiktatja a többség és kisebbség közötti viták el-
- 438/439 -
mérgesedését, ami nagyban felértékeli a jövőben a miniszterek felkészítésére irányuló tevékenységet.
Ebből már most az következik, hogy megfontolandó: nem célszerű-e önálló szervezeti egységet létrehozni a nemzeti álláspont képviseletére való felkészítésre. Egyben az is felvetődik, hogy a kommunikációs, stratégiai és felkészítési feladatok közötti nyilvánvaló összefüggés miatt nem szükséges-e Kormányzati Továbbképző Intézet alapítása. A megerősített együttműködés szabályozásáról lefolyt vita nagy tanulsága volt, hogy jobb valamilyen szakpolitikát illetően benne maradni az együttműködésben. Ebből következik az, hogy a nemzeti adminisztráció tarsolyában majdnem mindig kell lennie egy megoldásnak, amely Magyarországot - valamilyen ésszerű kompromisszum árán - "kiemeli" a blokkoló kisebbségből.
A döntési mechanizmus új szabályai még szofisztikáltabbak, a Lisszaboni Szerződés a tevékenységek további europaizálódását fogja jelenteni, amire a kormányzati szervezet-rendszernek az információs háló sűrűbbre szövésével és a belső kooperáció finomításával kell reagálnia.
A szavazásra vonatkozó szabályok 2009. november elsejei hatályba lépéssel való módosítása egy újabb fejezet a kis és közepes méretű illetve az európai nagyhatalmak közötti kötélhúzásnak, amelynek valódi tárgya az Unión belüli döntésekre gyakorolható befolyás. Eszerint egy minősített többséghez kötött döntés akkor születik meg, ha a tagállamok 55 százaléka, de legalább 15 állam igennel szavaz, és azok az Unió népességének legalább 65 százalékát is képviselik.[50] A döntés blokkolásához az ellenzőknek legalább a Tanács négy tagjából kell összetevődniük.[51] Abban az esetben viszont, ha a Tanács nem a Bizottságnak vagy az Unió külügyminiszterének javaslata alapján határoz,[52] a minősített többség eléréséhez a Tanács tagjai legalább 72 százalékának, egyben az Unió összlakosságának legalább 65 százalékát kitevő tagállamokat képviselő szavazat szükséges.[53]
- 439/440 -
Ezek a szabályok - ti. a minősített többségi szavazásra vonatkozó általános normák - nem csak a Miniszterek Tanácsának szavazásai közben alkalmazandók, hanem életbe lépnek azokban a kivételes esetekben az Európai Tanácsban lezajló szavazásoknál[54] is, amikor az Európai Tanács minősített többséggel határoz. Megjegyzendő viszont, hogy az Európai Tanácsban az elnök és a Bizottság elnöke nem szavaz.[55]
Arra is fel kell hívni a figyelmet, hogy a "legalább 15 állam" fordulatnak a szöveg esetleges hatályba lépésekor már nem lesz akkora garanciális súlya a kis és közepes méretű tagállamok esetében a 27 tagú Unión belül. Már az Alkotmányos Szerződésről folyó viták során látható volt a kis és közepes méretű országok azon törekvése, hogy minél nagyobb legyen az államok "arányszáma" és minél kisebb a népességszám százaléka a minősített többség eléréséhez szükséges szabályban. Ami a blokkoló kisebbséget illeti, a kis és közepes méretű tagállamok abban voltak érdekelve, hogy a tagállamszám minél nagyobb legyen, azaz ne fordulhasson elő az az eset, hogy már három európai nagyhatalom meggátolhassa például egy későbbi jogforrás elfogadását.
Szó volt már arról, hogy a döntési mechanizmusról szóló viták egyfelől arról szóltak, hogy a nagyhatalmak közötti, a szavazati súlyokra vonatkozó arány kiegyensúlyozott legyen. Miután a nizzai rendszerhez képest Lengyelország súlya csökken legjobban (Spanyolország mellett), kiegyenlítésképpen a többi tagállam is elfogadta a ioanninai kompromisszum szellemét felidéző lengyel javaslatot, amely egy szerződéshez csatolt 7. nyilatkozatba lett belefoglalva.[56] Eszerint a Tanács határozatot fog elfogadni a szavazási eljárásról a Lisszaboni szerződés hatálybalépésének napján.
A később elfogadandó határozat arról rendelkezik lényegében, hogy ha valamely tárgykört illetően a tagállamok egy, a blokkoló kisebbséghez szükséges állam- és népességarány 3/4-edét elérő része jelzi, hogy "ellenezni kívánják valamely aktusnak a Tanács által minősített többséggel történő elfogadását, a Tanács megvitatja a kérdést". A Tanács a "meg-
- 440/441 -
egyezés szélesebb alapokra való helyezését segíti elő", mert a Tanács mindent megtesz a minősített többséggel meghozott határozatok "demokratikus legitimációjának" megerősítése érdekében. Az újonnan megfogalmazott szabály 2017 után kifejezetten előnyös lesz a nagy tagállamoknak,[57] minthogy ennek eredményeképpen akár két tagállami is elegendő lesz a döntés elhalasztásához.
Általánosságban megállapítható, hogy az új normák alkotta szavazási rendszerben - a régihez képest - hat és félszer annyi országkoalíció létezik majd, amely meg tud még szavazni egy döntést. (Csak zárójelben jegyzendő meg, hogy az eredetileg 2003-ban az Európai Konvent által javasolt szavazásra vonatkozó normarendszer még ennél a javítottnál is kétszer hatékonyabb lenne).
Ha a szavazatok súlyozása nemzeti presztízskérdés - márpedig az volt végig a viták során -, akkor ez még inkább elmondható a nemzeti vétójogról, amely tényleg ultima ratio a tagállamok kezében. Még az alkotmányozási folyamat korai szakaszában az Európai Konvent elnöksége is kísérletet tett a minősített többségi szavazás rendszerének kiterjesztésére, azonban a kezdeti lelkesedés később lelanyhult és a végén már csak öt tárgykörre (adózás, közös kül- és biztonságpolitika, társadalombiztosítás és a bel- és igazságügy, többéves pénzügyi keret elfogadása) szűkült le. A Lisszaboni Szerződésbe végül az eredeti törekvések a következőképpen kerültek át.
Az adózás kapcsán elmondhatjuk, hogy bár az EUMSz 113. cikke tartalmaz rendelkezéseket a tagállamok adójogára vonatkozóan vagy azzal összefüggésben, és felhatalmazza a Tanácsot a forgalmi adók, a jövedéki adók és a közvetett adók egyéb formáinak harmonizálására, a szóban forgó cikk nem hagy kétséget afelől, hogy a tagállamok egy része még nem tartja időszerűnek a nemzeti adópolitika feladását és ezzel gyakorlatilag vétójogát. Az idézett cikk szerint a Tanács az Európai Parlamenttel, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangúlag rendelkezéseket fogad el a forgalmi adók, a jövedéki adók és a közvetett adók egyéb formáira vonatkozó jogszabályok olyan mértékű harmonizálására, ameny-
- 441/442 -
nyire az ilyen harmonizáció a belső piac létrehozásához, működéséhez, és a verseny torzulásának elkerüléséhez szükséges.
A közös kül- és biztonságpolitika döntéshozatali rendszerében történt előrelépés. A Lisszaboni Szerződés módosításainak esetleges hatálybalépését követően az EUSz tartalmaz majd kivételeket az egyhangúság főszabálya alól.[58] Ezek szerint a Tanács minősített többséggel fog határozni, amikor az Európai Tanácsnak az Unió stratégiai érdekeit és célkitűzéseit rögzítő határozata alapján az Unió fellépésével vagy álláspontjával kapcsolatos határozatot fogad majd el. Szintén minősített többségi szavazás jellemzi majd azokat a döntéseket, mikor a Tanács az Unió fellépését vagy álláspontját meghatározó határozatot az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője által benyújtott olyan javaslat alapján fogadják majd el, amelynek benyújtására a főképviselőt az Európai Tanács saját, vagy a főképviselő kezdeményezésére ezt megelőzően külön felkérte. A minősített többségi döntés alkalmazandó majd mindazokban az eseteket, amikor a Tanács az Unió valamely fellépését vagy álláspontját meghatározó határozat megvalósítására vonatkozó bármilyen határozatot fogad el, végül amikor ún. különleges képviselőt nevez ki.
Megjegyzendő azonban, hogy a minősített többséget ezeken a területeken a tagállamok összekötötték egy olyan szabállyal, mely újra idézi a luxemburgi kompromisszum lényegét: ha ugyanis a Tanács valamely tagja kijelenti, hogy létfontosságú és általa megnevezett nemzeti politikai okokból ellenezni kívánja a minősített többséggel meghozandó határozat elfogadását, a szavazásra nem kerül sor. Ennek nyomán a főképviselő az érintett tagállammal intenzív konzultációt folytat a tagállam számára elfogadható megoldás felkutatására. Amennyiben nem jár sikerrel, a Tanács minősített többséggel eljárva kérheti, hogy az ügyet egyhangúlag elfogadandó határozat meghozatala érdekében terjesszék az Európai Tanács elé.[59]
Sikerült valamelyest előrelépni a büntetőügyekben történő igazságügyi együttműködés területén, és a társadalombiztosítás tárgykörében is. A tagállamok közötti megállapodást az eredményezte, hogy sikerült találniuk egy olyan formulát, amely lehetővé teszi, hogy például valamely, a tagállam büntetőigazságügyi rendszerének alapvető vonatkozásait érintő irányelv-tervezet tárgyalása során a tagállam kérheti, hogy azt terjesszék az Európai Tanács elé. Ebben az esetben az ún. rendes jogalkotási eljárást[60] felfüg-
- 442/443 -
gesztik. A felfüggesztéstől számított 4 hónapon belül az Európai Tanács, a kérdés megvitatása után a tervezetet visszautalja a Tanács elé, amely megszünteti az említett eljárás felfüggesztését, vagy új tervezet benyújtására kéri fel a Bizottságot vagy a tagállamok azon csoportját, amelytől az irányelv-tervezet származik.
Érdemes megjegyezni, hogy ha a 4 hónap alatt az Európai Tanács nem dönt, vagy az új tervezet nem kerül elfogadásra, és kilenc tagállam ezt kezdeményezi, a jogalkotó megnyitja az utat a megerősített együttműködéshez. Ezt pedig azért teszi (teheti),[61] mert van egy a Bizottság által készített új tervezet, amelyre fel lehet építeni egy megerősített együttműködést az arra vonatkozó szabályok szerint.
A többéves pénzügyi keretre vonatkozó szabályok kapcsán a tagállamok már az Alkotmányos Szerződésről folytatott vitákon összekülönböztek a szavazási eljárás tekintetében. Végül nem sikerült az áttörés: az egyhangú szavazásról a minősített többségi szavazásra való áttérés - a krónikák feljegyzései szerint legfőképpen Hollandia ellenállása miatt.[62] Annyi elmozdulás történt a nemzeti vétójogtól a minősített többségi szavazás felé, hogy az EUMSz 312. cikk (2) bekezdése megengedi: a többéves pénzügyi keretről a Tanács minősített többségi szavazással dönthet, ha az Európai Tanács egyhangúlag elfogadott határozattal arra majd felhatalmazza.
Ez az a megoldás, amelyet más tárgyköröknél is alkalmaznak: ti., hogy maga a szerződés tartalmaz olyan lehetőséget, aminek nyomán valamely a Miniszterek Tanácsában egyhangú szavazást igénylő kérdést a későbbiekben az Európai Tanácsban elért konszenzus után a minősített többségi szavazás rendjébe terelhetik át.
A megerősített együttműködés, mint a "kiválasztottak" számára létesített kooperációs forma és jogintézmény jól reflektál arra a már említett tényre, hogy az Unió kétsebességű, és a gyakorlatba ülteti át az Unió jelszavát:
- 443/444 -
"Egyesülve a sokféleségben".[63] Azt is mondhatnánk, hogy azért van szükség erre a jogintézményre, hogy leképeződhessék és manifesztálódhassék az a különbség, ami egyes elemzők szerint megmutatkozik a tagállamok politikai kultúrája, gazdasági fejlettsége, illetve célrendszere között. Nem vitás, hogy az Európai Unió egy olyan országcsoport, amelynek tagjait nehéz egy teljesen homogén szabályrendszerbe bekényszeríteni. Példát erre többet lehet hozni: az eurót nem minden államban vezették be, mint közös pénzt és a schengeni határellenőrzési rendszernek se részese mindegyik tagállam. Ezek a kooperációk nem a megerősített együttműködés jogintézményének konkrét megnyilvánulásai, de eszmeiségüket tekintve nagyon hasonlítanak ahhoz.
Jogilag megerősített együttműködésről akkor beszélhetünk, ha a tagállamok egy része ilyen irányú szándékukat kinyilvánítják[64] és arról egy kötött eljárási rend végén a Tanács határoz.[65] Közelebbről: a megerősített együttműködésre felhatalmazást adó határozatot a Tanács akkor bocsáthat ki, ha az (ti. az együttműködés) az Unió nem kizárólagos hatáskörébe tartozó területen kívánna létrejönni, ha az Unió célkitűzései megvalósításának előmozdítására, érdekeinek védelmére és az integráció folyamatának megerősítésére irányul, továbbá, ha az együttműködés célkitűzései az Unió egésze által ésszerű határidőn belül nem érhetők el, valamint ha abban legalább kilenc tagállam részt vesz. A kooperációnak összeegyeztethetőnek kell lennie az uniós joggal és az alapszerződésekkel (EUSz, EUMSZ); nem befolyásolhatja hátrányosan a belső piacot, valamint a gazdasági, társadalmi és területi kohéziót; nem jelenthet megkülönböztetést vagy akadályt a tagállamok közötti kereskedelemben, továbbá nem torzíthatja a tagállamok közötti versenyt. A megerősített együttműködéseknek tiszteletben kell tartaniuk azoknak a tagállamoknak a hatásköreit, jogait és kötelezettségeit, amelyek az együttműködésben nem vesznek részt, és fordítva: a részt nem vevő tagállamok nem akadályozhatják a megerősített együttműködésnek a résztvevő tagállamok általi végrehajtását.[66]
A megerősített együttműködés annak a létrehozásakor valamennyi tagállam számára nyitva áll, feltéve, hogy azok megfelelnek az együttműködésre felhatalmazó határozatban megállapított részvételi feltételeknek.
- 444/445 -
Az együttműködés bármely későbbi időpontban is bővíthető mindazon tagállamokkal, amelyek e feltételek mellett az annak keretében már elfogadott jogi aktusoknak is megfelelnek. Egyébként is a Bizottság és a résztvevő tagállamok azon munkálkodnak, hogy az együttműködésben a lehető legtöbb tagállam vegyen részt.
Az eljárási rend a következő: a tagállamok kérelmet terjesztenek a Bizottság elé, amelyben megjelölik az együttműködés hatókörét és célkitűzéseit. Ezt követően a Bizottság javaslatot terjeszt a Tanács elé, vagy nem nyújtja be javaslatát, de akkor tájékoztatja az érintett tagállamokat ennek okairól. A már említett felhatalmazást a Tanács adja meg a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően, formáját tekintve határozatban.
Bármely tagállam, amely a megerősített együttműködésben részt kíván venni, erről a szándékáról értesíti a Tanácsot és a Bizottságot. A Bizottság az értesítés kézhezvételétől számított 4 hónapon belül megerősíti az érintett tagállam részvételét. Adott esetben megállapítja, hogy a részvételi feltételek teljesültek, és elfogadja azokat az átmeneti intézkedéseket, amelyek a megerősített együttműködés keretében már elfogadott jogi aktusok alkalmazása szempontjából szükségesek. Ha azonban a Bizottság úgy ítéli meg, hogy részvételi feltételek nem teljesültek, megjelöli azokat a rendelkezéseket, amelyeket a feltételek teljesítéséhez el kell fogadni, és a részvételi kérelem újbóli vizsgálatára határidőt állapít meg. E határidő lejárta után a kérelmet újra megvizsgálja.[67] Ha a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a részvételi feltételek még mindig nem teljesültek, az érintett tagállam az ügyet a Tanács elé utalhatja, amely dönt a kérelemről.
Némileg eltérő szabályok vonatkoznak azokra az esetekre, ha a tagállamok egymás között a közös kül- és biztonságpolitika keretében kívánnak megerősített együttműködést létrehozni, ebben az esetben kérelmüket a Tanácshoz nyújthatják be. A kérelmet továbbítják az Unió kül- és biztonságpolitikai főképviselőjéhez, aki véleményt nyilvánít arról, hogy a tervezett megerősített együttműködés összhangban van-e az Unió közös kül- és biztonságpolitikájával. A kérelmet a Bizottság is megkapja, amely viszont arról nyilvánít különösen véleményt, hogy a javasolt megerősített együttműködés összhangban van-e az Unió egyéb politikáival. A kérelmet tájékoztatásul az Európai Parlamentnek is megküldik.[68]
- 445/446 -
A fentieket összegezve tehát megállapíthatjuk: a Lisszaboni Szerződés a korábban már alkalmazott megerősített együttműködési forma könnyebb hozzáférhetővé tételével és a más területekre vonatkozó, rugalmasabb kooperációs lehetőségek bevezetésével a "kétsebességű" Unió több- vagy soksebességűvé válhat. A mélyülési folyamat ezek után lényegesen differenciáltabban, a különböző tagállamcsoportok érdekeit, céljait és fejlettségét figyelembe véve, már különböző - de azonos "végállomás" irányába mutató - utakon könnyebben mehet majd végbe.
Az egyszerűsített felülvizsgálati eljárás két procedurális sajátosság esetében: egyrészt az egyhangú döntéshozatal, másrészt a különleges jogalkotási eljárási szabályok tekintetében teszi lehetővé ezek "átlépését". Vagyis az EUSz 48. cikkében említett eljárás egyfelől arra az esetre vonatkozik, amikor az EUMSz vagy az EUSz V. címe egy meghatározott területen vagy esetben a Tanács számára egyhangú határozathozatalt ír elő. Ez esetben az Európai Tanács határozatban felhatalmazhatja a Tanácsot, hogy az adott területen vagy esetben minősített többséggel határozzon[69] (egyhangúság "átlépése"). Szükséges utalni arra, hogy ez a rendelkezés nem alkalmazható a katonai vagy védelmi vonatkozású döntések esetén.
Másfelől, ha az EUMSz úgy rendelkezik, hogy a Tanácsnak egyes jogalkotási aktusokat különleges jogalkotási eljárás keretében kell elfogadnia, az Európai Tanács határozatban úgy dönthet, hogy az ilyen jogalkotási aktusok rendes jogalkotási eljárás keretében is elfogadhatók[70] (különleges jogalkotási szabályok "átlépése").
Az Európai Tanácsnak a fentiek alapján tett minden kezdeményezéséről értesítenie kell a nemzeti parlamenteket. Amennyiben valamely nemzeti parlament az értesítés időpontjától számított hat hónapon belül kifogást emel, az említett határozatokat a Tanács hozhatja meg. A szóban forgó határozatokat az Európai Tanács - az Európai Parlament tagjai többségével elfogadott egyetértését követően - egyhangúlag fogadja el, vagyis az egyhangúság tekintetében az "átlépést" a nemzeti parlamentek mindig megakadályozhatják.
- 446/447 -
Bármely tagállam kormánya, az Európai Parlament vagy a Bizottság javaslatokat nyújthat be az Európai Tanácsnak az EUMSz harmadik részének az Unió belső politikáira és tevékenységeire vonatkozó rendelkezései teljes vagy részleges felülvizsgálata érdekében.[71] A rendelkezéseket határozattal egészben vagy részben módosíthatja az Európai Tanács. Az Európai Tanács egyhangúlag határoz az Európai Parlamenttel és a Bizottsággal illetve - monetáris területeket érintő intézményi módosítások esetében - az Európai Központi Bankkal folytatott konzultációt követően. Az ilyen határozat csak azt követően lép hatályba, hogy azt a tagállamok saját alkotmányos követelményeinek megfelelően jóváhagyták. Az Unió belső politikáira vonatkozó átlépési záradékok szintén arra szolgálnak, hogy megszűnjön a nemzeti vétó. Ilyen záradékok vannak a szociális politika, a környezetvédelem és a családpolitika területén, ezek abban különböznek a másfajta típusú átlépési záradékoktól, hogy alkalmazásukat végeredményben nem tudják a nemzeti parlamentek megakadályozni (megvétózni).
Az a megállapítás, hogy az Unió döntési mechanizmusa ugyancsak szofisztikált, nem igényel különösebb bizonyítást. Mégis szükség volt a reformjára, mert a tagok számának növekedésével arányosan csökkent a döntések meghozatalának valószínűsége. Többen úgy vélik, hogy nem volt szükség megalkotni sem az Alkotmányos Szerződést, sem aztán annak szabályait implementálni a Lisszaboni Szerződésbe. Magunk részéről azonban úgy gondoljuk, hogy miután az Unió egy permanens működési és vezetési válságba került, csak egyet tudunk érteni Rácz Margit ama megállapításával, hogy ha csak a lisszaboni célkitűzések elérésére gondolunk, ideje volt tiszta vizet önteni a pohárba. A létrejött végeredmény - különösen a szavazati rendszer, amelynek kiigazítását oly hevesen követelte Werner Weidenfeld - azt mutatta, hogy Németország és Franciaország újra megfogta egymás kezét.
- 447/448 -
Nem vitás, hogy a csoportot vezetni kell és a duó nem is tolhatja el magától ezt a feladatot. Ez nem mindenkinek tetszik, még a francia elnökség megindulását megelőzően Sárközy például sokak belső véleményét mondta ki, amikor nyilatkozott, hogy a kontinens két fő hatalma párbeszédet folytat, de ez ne zártkörű társalgás legyen. A vezetés és a vezetettek viszonya finoman megoldott tárgykör; egyfelől a "minden tagállam egyenlő" elve ki lett mondva, másfelől viszont sikerült olyan arányokat kialakítani, amelyek tükrözik a geopolitikai tradíciókat. Végül is nyíltan ki lehet mondani: az Európai Unió a nagyhatalmak trójai falova, amellyel majd újból régi fényükben érkezhetnek meg a világpolitika arénájába, de ennek az ambíciónak alapfeltétele, hogy rend legyen "belül", azaz az Unióban. Egy kaotikus, a nagy országoknak kedvezőtlen döntési mechanizmussal nem lehet ráfordulni a század második évtizedére, ezért volt értelme annak az erőfeszítésnek, amelyet Giscard d'Estaing teamje fejtett ki a Konvent munkája során, és amelynek gyümölcsét a tagállamok - ha igaz nem is a legelegánsabb módon - de átvitték a Lisszaboni Szerződésbe.
Továbbá megállapítható, hogy az Európai Unió intézményei nem "elszabadult ágyuk", amelyek mintegy "meglékelik" lövegeikkel a tagállamok hajóit, az persze más kérdés, hogy természetesen fazonírozzák a tagállamok magatartásait, kormányzataiknak, bíróságaiknak stb. működését és formálják jogalkotásaiknak eredményét.
Habár magunk sem gondoltuk, hogy az Alkotmányos Szerződés valódi alkotmány lett volna, bármennyire is igaza volt Jürgen Habermasnak, amikor megválaszolta azt a saját magának feltett kérdést, hogy "Warum braucht Europa eine Verfassung?".[72] Azonban kétségtelen: néhány kérdést újra kellett szabályozni, például a személyzeti (humán) kérdésekben való, a szervezeti és a szakpolitikákra vonatkozó döntéshozatalt, a költségvetési ügyeket és az alapszerződés módosítását érintő döntési mechanizmust, és nem utolsósorban döntés kellett hozni a normaalkotás procedurális szabályairól. Így rendkívül fontos, hogy alábbi kérdésekben is át lettek emelve az Alkotmányos Szerződés eredményei a Lisszaboni Szerződésbe.
Ennek a szimbiózisnak, amelyben az Unió és a tagállamok élnek, legfőbb garanciája, hogy személyzeti (humán) kérdéseket illetően a tagállamok olyan rendszert dolgoztak ki, amelyben az Unió "üstökét" a kezükben tart-
- 448/449 -
ják.[73] Az Európai Tanácsban[74] maguk a kormányok ülnek, az Európai Tanács elnöke[75] nagy valószínűséggel kormányzati ember lesz, ahogy az Unió kül- és biztonságpolitikai főképviselője[76] és a Bizottság elnöke[77] és tagjai is a politikusok művészei közül kerülnek ki.[78]
Ami a Bizottságot[79], Számvevőszéket[80] és a Bíróságot[81] illeti, összetételére is közvetlen hatással bírnak a kormányok. Ugyanez mondható el a Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága tagjairól, akikre végeredményben a kormányok tesznek javaslatot a Tanácson keresztül.[82]
Ami a miniszteri tanácsi formációk munkáját[83] illeti - a Külügyi Tanács kivételével, amelyen az Unió kül- és biztonságpolitikai főképviselője elnököl majd -, azt 18 hónapos időszakra egy három ország által alkotott csoportos elnökség fogja irányítani. Ez utóbbi már nem került bele a Lisszaboni Szerződés "törzsszövegébe", az elnökség működésének részletszabályait ugyanis európai tanácsi határozat fogja szabályozni, amelynek tervezetét a tagállamok nyilatkozatban csatolták a Lisszaboni Szerződéshez.[84] A nyilatkozat alapján további sajátosság, hogy az említett csoportokat egy, a tagállamok egyenjogúságán alapuló rotációs rendszer szerint kell összeállítani, figyelembe véve a tagállamok különbözőségét[85] és az Unión belüli
- 449/450 -
földrajzi egyensúlyt. Egyébként a csoport minden egyes tagja 6 hónapos időszakra elnököl majd - a Külügyi Tanács kivételével, ahogy arról már szó volt - valamennyi tanácsi formációban. A csoport másik két tagja ezalatt - egy közös program alapján - segíteni fog az elnöknek a feladati elvégzésében.[86] A csoportos elnökség részletszabályaira vonatkozó határozatról egyébként minősített többséggel rendelkezik az Európai Tanács.[87]
Az egyes szakpolitikák területén a döntések a Tanácsban egyhangúlag, egyszerű többséggel vagy minősített többséggel születnek meg, vagy a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően határoz egyhangúlag. Amikor a Tanács minősített többséggel határoz, akkor azt a Parlament egyetértését követően teszi. Vannak továbbá olyan esetek, amikor a Tanács az Európai Parlamenttel lefolytatott konzultációt követően határoz minősített többséggel ("QMV"-vel). Konzultatív jogkörrel rendelkezik még a Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága is.
Hasonlóan az Alkotmányos Szerződés szabályaihoz, a rendes jogalkotási eljárás szabályait az EUMSz 294. cikke a jelenlegi "normál" döntéshozatali eljárás szabályaihoz képest némileg egyszerűbben határozza meg. Az eljárás három olvasatban vezethet az uniós normák: rendeletek, irányelvek vagy határozatok kibocsátásához.[88] Az kezdeményezési monopólium - főszabály szerint - az Európai Bizottságot illeti, azaz jogalkotási procedúra azzal kezdődik, hogy a Bizottság javaslatot terjeszt az Európai Parlament és a Tanács elé.[89] A további részletszabályok a következők.
Az Európai Parlament első olvasatban elfogadja álláspontját, és azt továbbítja a Tanácsnak.[90] Ha a Tanács az Európai Parlament álláspontját jóvá-
- 450/451 -
hagyja, a javasolt aktust az Európai Parlament álláspontjának megfelelő szövegezéssel elfogadottnak kell tekinteni.[91]
Ha a Tanács nem hagyja jóvá az Európai Parlament álláspontját, a Tanács első olvasatban elfogadja saját álláspontját, és azt közli az Európai Parlamenttel.[92] Ezután a Tanács tájékoztatja álláspont elfogadásához vezető okokról az Európai Parlamentet, illetve a Bizottság is közli saját álláspontját a Parlament irányában.[93]
Második olvasatban az Európai Parlamentnek az utóbb említett közléstől számított három hónapon[94] belül a következő lehetőségek állnak rendelkezésére:
a) az Európai Parlament egyrészt jóváhagyhatja a Tanács első olvasatban elfogadott álláspontját, ebben az esetben a szóban forgó jogi aktust a Tanács álláspontjának megfelelő szövegezéssel elfogadottnak kell tekinteni. Ugyanerre az eredményre vezet az, ha a rendelkezésre álló három hónapos időszakon belül nem foglal állást; vagy
b) elutasíthatja a Tanács első olvasatban elfogadott álláspontját. Az elutasításhoz a parlament tagjai többségének szavazata (eredeti többség) szükséges. Ez esetben a javasolt jogi aktust el nem fogadottnak kell tekinteni; vagy
c) tagjainak többségével módosításokat javasolhat a Tanács első olvasatban elfogadott álláspontjához. Ez esetben módosított szöveget a Tanácsnak és a Bizottságnak továbbítania kell, a Bizottság pedig e szövegtervezetről véleményt bocsát ki. A módosított szövegtervezet megküldését követő szintén három hónapos időszakon belül a Tanács elfogadhatja az összes parlamenti módosítást, ekkor a javasolt jogi aktust - az Európai Parlament módosításainak megfelelően - elfogadottnak kell tekinteni.
Amennyiben a Tanács nem hagyja jóvá a parlament által javasolt összes módosítást, a Tanács elnöke az Európai Parlament elnökével egyetértésben hat héten belül egyeztetőbizottságot hív össze. Itt utalunk arra is, hogy a Bizottság előbb említett véleményének igazából akkor van jelentő-
- 451/452 -
sége, ha abban elutasítja az Európai Parlament valamely módosító javaslatát, ui. ezekről a javaslatokról a Tanács egyhangúlag kell, hogy szavazzon, vagyis egyhangúlag akár jóváhagyhatja, vagy akár a Tanács is elutasíthatja a szóban forgó módosítást.
A Tanács tagjaiból vagy azok képviselőiből és az Európai Parlament azonos számú képviselőiből álló egyeztetőbizottság feladata, hogy a Tanács tagjainak vagy azok képviselőinek minősített többségével és az Európai Parlament képviselőinek többségével az Európai Parlament és a Tanács második olvasatban elfogadott álláspontjai alapján az összehívásától számított hat héten belül megállapodásra jusson egy közös szövegtervezetről.[95] A Bizottság részt vesz az egyeztetőbizottság munkájában, és megtesz minden szükséges kezdeményezést az Európai Parlament és a Tanács álláspontjának közelítése érdekében.[96] Ha az egyeztetőbizottság az összehívásától számított hat héten belül nem hagy jóvá közös szövegtervezetet, a javasolt jogi aktust el nem fogadottnak kell tekinteni[97]. Ez esetben harmadik olvasatra nem kerül sor.
Akkor, ha a fenti határidőn belül az egyeztetőbizottság jóváhagy egy közös szövegtervezetet, e jóváhagyástól számítva hat hét áll rendelkezésre, hogy az Európai Parlament a leadott szavazatok többségével, a Tanács pedig minősített többséggel e tervezetnek megfelelően elfogadja a szóban forgó jogi aktust (harmadik olvasat).[98] Ha ez nem teljesül, a javasolt jogi aktust el nem fogadottnak kell tekinteni.
Ahogyan arra fentebb utaltunk, a kezdeményezési monopólium főszabályként az Európai Bizottságot illeti. Vannak azonban olyan speciális tárgykörök, amelyekben az rendelet vagy irányelv nem a Bizottság, hanem a tagállamok egy csoportja, az Európai Központi Bank ajánlása alapján, illetve a Bíróság kérelme alapján kell a rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadni. Ezekben a sajátos eljárásokban a fenti szabályok eltérések-
- 452/453 -
kel alkalmazandók. Ahol a Bizottság véleményt köteles kiadni (első olvasat), az ilyen különleges eljárásban csak lehetőségként jelenik meg a Bizottság fellépése. Viszont az eljárás bármely szakaszában az Európai Parlament és a Tanács kikérhetik a Bizottság véleményét, azonban e véleménynek értelemszerűen jogi kötőereje nem lesz. Eltérés a főszabálytól az is, hogy a Bizottság az egyeztetőbizottság munkájában csak akkor vesz részt, ha azt szükségesnek ítéli.[99]
Az uniós döntéshozatal "alapszabálya", hogy a Bizottság az uniós aktusok elfogadásához vezető eljárások során javaslatát bármikor módosíthatja addig, amíg a Tanács nem határozott.[100] Ugyanilyen kardinális szabály az, hogy ha a Tanács a Bizottság javaslata alapján határoz, csak egyhangúlag módosíthatja bizonyos kivételekkel.[101] Megjegyzendő, hogy ezt az eljárást, amelynek végén rendelet vagy irányelv születhet, fel kell függeszteni, amennyiben a Tanács egy tagjának megítélése szerint a szóban forgó jogi aktus a szociális biztonsági rendszerének alapvető vonatkozásait érintené - ideértve annak alkalmassági körét, költségét vagy finanszírozási rendszerét - vagy befolyásolná e rendszer pénzügyi súlyát. A felfüggesztés feltétele, hogy a tagállam kérje, hogy a kérdést az Európai Tanács elé terjesszék. A kérdés megvitatása után - a felfüggesztéstől számított 4 hónapon belül - az Európai Tanács a tervezetet vagy visszautalja a Tanács elé, amely megszünteti az eljárás felfüggesztését, vagy új tervezet benyújtására kéri fel a Bizottságot; ebben az esetben az eredetileg javasolt jogi aktust el nem fogadottnak kell tekinteni.[102]
A fentiekben láthatóan olyan ratifikálásra javasolt döntési mechanizmus rajzolódott ki a "Szerződés gazdáinak" munkája nyomán, amelyet a hierarchia és az együttműködésre kényszerítettség jellemez. Egyfelől láttuk, az Európai Tanács meghatározza az Unió politikai irányait és prioritásait,
- 453/454 -
másfelől egyfajta fellebbezési fórum, ahol a meg nem oldott problémákat újólag előveszik, továbbá olyan pouvoirral is bír, hogy a ma még egyhangúságot igénylő tárgyköröket illetően "utasíthatja" (határozatban felhatalmazhatja) a Miniszterek Tanácsát, hogy az térjen át a minősített többségi döntéshozatalra. A nizzai jogalkotási szabályok szerint "láthatatlanabb" hierarchia is működik az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusán belül, amely a szavazati súlyok nem egyenlő megosztásán érhető tetten. A Lisszaboni Szerződés habár a kettős többség bevezetésével a szavazás kapcsán ezen változtatna, azonban 2017-ig fenntartani kívánt átmeneti szabályozás időlegesen átmenti majd a nizzai szabályokat.
Az intézményi hatalom jeleként lehet értékelni azt, hogy - felváltva a korábbi szisztémát - az Unió elnökét az Európai Tanács választja minősített többséggel, valamint azt is, hogy ez a testület tesz javaslatot az Európai Parlamentnek a Bizottság elnökének jelölt személyre vonatkozóan. Maradva még annál a megfigyelésnél, hogy bizonyos alá- és fölérendeltség jellemzi az Unió döntési mechanizmusát, megállapíthatjuk, hogy a Parlamentnek hatalmában áll, hogy végső esetben - tulajdonképpen hasonlatosan, mint egy kormányt - megbuktassa a Bizottságot, illetőleg az is, hogy elutasítsa a zárszámadást. Végül nagyon leegyszerűsítve azt is állíthatjuk, hogy uniós jogszabályra - elenyésző kivétellel - csak a Bizottság tehet javaslatot, ami egyfajta jogforrás kezdeményezési privilégiumként is felfogható.
Ezzel a hierarchikus vonallal párhuzamosan kirajzolódik egy kooperációt előíró normahalmaz, amely magában foglal bizonyos szempontok különös tekintetbe vételét (pl. figyelem az egyenlő rotáció elvére). Ezek mellett ezt a normahalmazt olyan elvek jellemzik, mint a lojális együttműködés elve; olyan aspektusokat vesz figyelembe, mint a tagállamok különbözősége és a földrajzi egyensúly; továbbá a Bizottság döntéseinek meghozatalánál "valamennyi tagállam politikai, társadalmi, gazdasági realitásai";[103] szakmai háttér és az európai parlamenti választások végeredménye a Bizottság elnöki posztjára való jelölésnél.
Mindazon előírások is az intézmények közötti kooperációt erősítik, amelyek valamely döntés meghozatalakor egy másik uniós intézmény egyetértését kívánják meg vagy azáltal vonják azt be a jogalkotási folyamatba, hogy a vele való konzultáció szükséges a meghozandó döntéshez. Nem csak az Unió és a tagállamok közötti együttműködésre találunk példát a szabályok között, hanem arra is, hogy a norma tagállamok közötti együttmű-
- 454/455 -
ködést ír elő, nevezetesen a megerősített együttműködésnél arról van szó, hogy a tagállamoknak egy másik állam[104] hatásköreit, jogait és kötelezettségét tiszteletben kell tartaniuk.
Összefoglalva tehát úgy látjuk, az Unió jogalkotása és tágabban: a teljes döntéshozatali mechanizmus a Lisszaboni Szerződést követően is a kooperációra épül majd - egy ilyen nagylétszámú csoport működése máshogyan nehezen is lenne elképzelhető. Az a körülmény, hogy a döntéshozatali, jogalkotási mechanizmus ismeri a tagállamok irányában példának okáért a derogációt, a megerősített együttműködést, az opting-out intézményét, a minősített többségi döntéshozatallal szembeni ellenzés lehetőségét stb., mind-mind arra utal, hogy az Európai Unió nem egy olyan regionális együttműködés, amely csak az egyidőbeni előrelépést ismeri (az együttműködés szinkron formáját), hanem olyan, amely képes kezelni a különböző fejlettségű és formájú integrációkat is.
* * *
by Endre Ferenczy-Balázs Horváthy
The EU's legislation can be regarded as a particularity which always characterized the integration model of the Community. The essay attempt to reflect to this complex problem with analysis of the legal background of legislation and with fundamental questions like the role of the institutions and the Member States in course of the law making procedures. The first part of the paper tries to describe the legislative procedures as an academic question and refers to the concepts of Union's legislation in the theory. The next part gives an overview of the institutions influence in reform of legislation, i.e. the concept of ‘better regulation' or the ‘codification procedure' are highlighted in this section. After that the reader can get an insight into the reform of law making procedures on the light of the Treaty of Lisbon. Finally the conclusion of the article indicates that even the new system of the law and decision making procedure will be based some hierarchical elements after the Lisbon amendment coming into force, the main character of it will be determined by the co-operation between the Member States and Union's institutions.■
- 455 -
JEGYZETEK
[1] Ez alól talán a Főhatóság jogalkotási hatáskörei, illetve később az Európai Bizottság szűk körben fennálló önálló jogalkotási tárgykörei tekinthetők kivételnek - feltéve persze akkor, ha a Főhatóságot vagy a Bizottságot valóban egy tagállamok feletti ("szupranacionális"), kizárólag a közösségi érdeknek alárendelt szervnek tekintjük.
[2] Formális módosítás alatt értve a kormányközi konferenciák nyomán elfogadott alapszerződés-módosításokat, míg az informális módosítás utal a tagállamok politikai jellegű, azonban a gyakorlatba is átemelt megállapodásaira (pl. a luxembourgi vagy a ioanninai kompromisszum).
[3] Thomas Schreiber tavalyi közlése szerint (Franciaország várható új Európa-politikájáról. Előadás a Magyar Külügyi Intézetben, 2007. október 8.) a biztonságpolitika állt volna a jelen sorok lezárásakor még tartó francia elnökség politikájának középpontjában. Ez alatt egyben az USA-tól független védelmi erő kialakítását is értette. Ennek alapján tulajdonképpen a "független Európa" az egyik variáció lehet az Európa-politikára a "föderatív Európa", a "liberális Európa" és a szociális védőhálóval rendelkező Európa mellett. Ma már tudjuk, hogy elmúlt hónapok eseményei, mindenek előtt a világgazdasági krízis az elnökségi program prioritásait lényegesen átszabták.
[4] Például: White Paper on European Governance-Work Area n°2. Report of the Working Group on Better Regulation. 2001. (letölthető: http://ec.europa.eu/governance/areas/group5/report_en.pdf), vagy Commission: European Governance: Better Lawmaking, COM(2002) 275 végleges (2002. június 5.)
[5] FORGÁCS I.: A közigazgatás dilemmái az integrációk korában. Európai Tükör, 2007. 2. szám, 10-16.
[6] Ilyen például CURTINÉ, D.: Betwixt and Between: Democracy and Transparency in the Governance of the European Union c. tanulmánya. In: KELLERMANN, A. E.-de WITTE, B.-CURTIN, D. M.-WINTER, J. A.: Reforming the Treaty on European Union. London, 1996; illetőleg SOLDATOS P.: Le débat sur le déficit démocratique de l'Union européenne. In: L'Union européenne de l'an. 2002. (szerk.: Philip, Ch.-Soldatos P.). Montréal, 1997.
[7] HABERMAS, J.: Es gibt doch Alternativen. Die Zeit, Nr. 42., 1998. október 8. 12-15. Az európai szövetségi állam, vagyis az európai alkotmány mellett voksolok - írta Jürgen Habermas. HABERMAS, J.: Die postnationale Konstellation. Suhrkampf, Frankfur a. Main, 1998.
[8] OPPERMANN, Th.: Europarecht. G. H. Blek, München, 2005.; Gautron, J.-C.: Droit européen. Dalloz, Paris, 2002.
[9] STEINER, J: EGK-jog. 1990.
[10] HOFFMANN, H.: Normenhierarchien im europäischen Gemeinschaftsrecht. Duncker und Humblot, Berlin, 2000. 272.
[11] TIZZANO, A.: La hiéarchie des normes communautaires. RMC, 1995. 219-232.
[12] KALBHEIM, J.-WINTER, G.: Delegation requiremennts for rule-making by the commission. In: Sources and Categories of European Union Law. A Comparative and Reform Perspective (szerk.: Winter, Gerd). Nomos, Baden-Baden, 1996.
[13] WELLENS, K.-BORCHARDT, G.: Soft Law in the European Community. European Law Review, 1989. 267-231. A "puha jogot" az újabb szakirodalom már összehangolási eszközként tárgyalja. TRUBEK, D. M.-TRUBEK, L. G.: Hard and Soft Law in the Construction of Social Europe: the Role of Open Hethod of Coordination. European Law Journal, 2005. 343-364.
[14] WINTER, G.: Reforming the sources and categories of EC legal Acts. In: Sources and Categories of European Union Law. i. m. 13-65.
[15] Le ehhez mindenek előtt: Mádl F.: A nyugat-európai integráció jogrendszeréről: a közösségi jog forrásairól és funkciójáról. Állam és jogtudomány, 1974/2. sz. 230-263. Mádl a közösségi gazdasági joggal foglalkozó monográfiája is bemutatja a jogforrási rendszert, ld. MÁDL F.: Az Európai Gazdasági Közösség joga a vállalatok, beruházások, a tőkepiac, a gazdasági verseny és az állam gazdasági szerepének integrációs szabályozásában. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1974.
[16] VÁRNAY E.-PAPP M.: Az Európai Unió joga. KJK-KERSZÖV, Budapest, 2005.
[17] Európai közjog és politika (szerk.: Kende T.-Szűcs T.-Jeney P. szerk.). Complex, Budapest, 2007.
[18] Horváth Z.: Kézikönyv az Európai Unióról. HVG-ORAC, Budapest, 2007.
[19] Az Európai Unió Alapító Szerződéseinek magyarázata 1-2. (szerk.: Osztovits A.). Complex, Budapest, 2008.
[20] Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozása körében (szerk.: Czuczai J.). KJK-KERSZÖV. Budapest, 2003. 180.
[21] PETRÉTEI J. et. a.: Piacgazdaság - jogállam - jogalkotás. Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, Budapest, 2006. 142.
[22] KONDOROSI F.: A jog: norma és program. Urbis, Budapest, 2006. . Ugyanő: Jogalkotás a XXI. század hajnalán. Magyar Hivatalos Közlöny Kiadó, Budapest, 2007.
[23] FAUR M.: Út a nyitott jogalkotás felé. Fundamentum, 2003/3. sz.
[24] FRIDLI, J.-PASKÓ, I.: Társadalmi szervezetek a jogalkotásban. Társaság a szabadságjogokért. Budapest, 2000.
[25] KOVÁCS Zs.-ORBÁN K.: A jogi szabályozás hatásvizsgálata. Dialóg Campus, Budapest, 2007. 230 old.
[26] FORGÁCS I.: Európai Alkotmány - tagállami kormányzás. Az európai alkotmányozás és a tagállami integrációs döntéshozatal dilemmái. Magyar Közigazgatás, 2004. 641-654.
[27] PAP A. L.: Alkotmányozás Philadelphiától Thesszalonikiig. Michael Rosenfeld az európai alkotmányról. Belügyi Szemle, 2004. 174-177.
[28] MÜLLER A.: Az Európai Alkotmány által létrehozott uniós jog- és intézményrendszer. Európai jog, 2004. 6. 3-7.
[29] LÓRÁNT K.: Fókuszban az Európai Unió Alkotmányos Szerződése. Az európai alkotmány. Eszmélet, 2004. 64. 28-41.
[30] BÁRD P.: Az elveszett alkotmány? Az EU-alkotmánytervezet főbb jellegzetességei és alkotmányjogi összefüggései. Beszélő, 2005. 6-7.
[31] RÁCZ A.: Ratifikációs bizonytalanságok és az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződés alkotmányjogi újításai. Állam- és Jogtudomány, 2005. 3-4. 177-198.
[32] ÓDOR B.: Az Alkotmányszerződés jövője. Európai Jog, 2006. 3-8.
[33] GYÖRKÖS P.: Az Unió újrakezdi - megint indul az alkotmányos vita. Európai Tükör, 2007. 3. 47-55.
[34] MASENKÓ-MAVI V.: Az európai uniós alkotmányozási folyamat tudományos és módszertani szerepéről, értékeléséről. Kézirat, MTA JI, 2007.
[35] VÖRÖS I.: Az Európai alkotmány várható hatásai a magyar jogrendszerre. Állam- és Jogtudomány, 2006. 47. évf. (2006) 2. sz. 197-234.
[36] A kodifikáció (v.ö. VARGA Cs.: A kodifikáció, mint társadalmi-történelmi jelenség. Akadémiai Kiadó, 1979. és 2002.) vagy a jogalkotástan (vö.: TAMÁS A.: Legistica. A jogalkotástan vázlata. PPKE JÁK, Szent István Társulat, 1999. és 2006.) nyilvánvalóan viszonyul az uniós jogalkotáshoz.
[37] SZEMLÉR T: Franciaország az integráció által megőrzött nagyhatalom. In: Kiss J: László (szerk): A huszonötök Európái. Osiris, Budapest, 2005. 183.
[38] A game-nek van egy globális geopolitikai arénája is, ahol Európa számára az a tét, hogy a kontinens versenyképes legyen.
[39] IVÁN G.: Felkészülés a magyar elnökségre, az előttünk álló kihívásokra. Európai Tükör, 2007. 7-8. szám, 82-90. Megjegyezzük, anélkül, hogy a minisztériumokban ne létesítenének uniós jogalkotásra specializálódott részlegeket, nem lehet a feladatot megoldani.
[40] Szociális hatásvizsgálatot sürget a Lévai-jelentés. Bruxinfo, 2007. szeptember 3.; EP: Elfogadták a jobb jogalkotásról szóló Lévai-jelentést. Bruxinfo, 2007. szeptember 6. Eszerint: új jogszabályt csak részletes hatásvizsgálatok mellékelésével lehet hozni. Az uniós hatásvizsgálatokat egy független, "külső" szakértőkből álló szakmai grémium végezné el. "A magyar képviselőkön kívül Bert Doorn néppárti, holland képviselő a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról, Giuseppe Gargani néppárti, olasz képviselő a szabályozási környezet egyszerűsítéséről Manuel Medina Ortega szocialista, spanyol képviselő pedig a nem kötelező erejű jogi eszközök alkalmazásának jogi és intézményi következményeiről készített jelentést."
[41] Codification of the Acquis communautaire. COM (2001) 645 final.
[42] European Governance. A White Paper. COM (2001) 428 final.
[43] Simplifying and improving the regulatory environment. COM (2002) 278. final (05.06.2002).
[44] Towards a reinforced culture of consultation and dialogue. General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission. COM (2002) 704 final (11. 12. 2002).
[45] Ld. Memo Minimising administrative costs and burdens imposed by legislation. SEC (2005) 16 March 2005.
[46] Ld. Red tape reduces protection for European citizens. ver-complex, unnecessary EU red tape reduces protection for European citizens' warns UK Task Force. UK Better Regulation Commission (7. 12. 2004) Letölthető: http://archive.cabinetoffice.gov.uk/brc/index.html
[47] Confederaton of British Industry: CBI reaction to better regulation task force report. CBI Press Release (15. 09. 2005; letölthető: http://www.cbi.org.uk/ndbs/press.nsf); Association of European Chambers of Commerce and Industry: Time for better results from better regulation. Press Release (16. 03. 2005; http://www.brtf.gov.uk/pressreleases/2005/lessismore.asp)
[48] Önkritikus elemeket tartalmaz továbbá még a Régiók Bizottságának véleménye. Tárgy: "Hatékonyabb jogalkotás 2004" és "Jobb szabályozás a növekedés és a munkahelyteremtés területén az Európai Unióban". Az Európai Unió Hivatalos lapja, 26/C 81 6-10.
[49] Az alábbiakban Lisszaboni Szerződés által módosított alapszerződésekre a következő rövidítésekkel utalunk. Az EUSz a módosított "Európai Unióról szóló szerződésre" utal majd, míg az EUMSz az "Európai Unió Működéséről szóló szerződést" jelöli majd. Amennyiben a jelenleg hatályos szerződéseket idéznénk, erre egyértelműen felhívjuk a figyelmet.
[50] EUSz 16. cikk (4) "2014. november 1-jétől a minősített többséghez a Tanács tagjai legalább 55%-ának - legalább tizenöt tag által leadott, egyben az Unió népességének legalább 65%-át kitevő tagállamokat képviselő - szavazata szükséges. (...)"
[51] EUSz 16. cikk (4) "(...) A blokkoló kisebbségnek a Tanács legalább négy tagjából kell állnia, ennek hiányában a minősített többséget elértnek kell tekinteni. (...)"
[52] Pl. a bel- és igazságügyi tanácsban, a gazdasági és monetáris politikánál
[53] EUMSz 238. cikk (2): "Az Európai Unióról szóló szerződés 16. cikke (4) bekezdésétől eltérve 2014. november 1-jétől, figyelemmel az átmeneti rendelkezésekről szóló jegyzőkönyvben megállapított rendelkezésekre, ha a Tanács nem a Bizottságnak vagy az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének a javaslata alapján jár el, a minősített többséghez a Tanács tagjai legalább 72%-ának egyben az Unió népességének legalább 65%-át kitevő tagállamokat képviselő szavazata szükséges."
[54] Ui. az Európai Tanács főszabályként konszenzussal dönt, EUSz 22. cikk (1).
[55] Amennyiben az Európai Tanács szavazással dönt, az Európai Tanács elnöke és a Bizottság elnöke nem szavaz. Ld. EUMSz 235. cikk (1).
[56] 7. Nyilatkozat az Európai Unióról szóló szerződés 16. cikkének (4) bekezdéséről és az Európai Unió működéséről szóló szerződés 238. cikkének (2) bekezdéséről.
[57] Horváth Z.-Ódor B.: Az Európai Unió szerződéses reformja. HVG-ORAC, Budapest, 2008. 147.
[58] EUSz 31. cikk (2) bekezdés.
[59] Vö. EUSz 31. cikk (2) bekezdésének utolsó albekezdésével.
[60] EUSz 82. cikk (3) bekezdés.
[61] EUSz 82. cikk (3) bekezdés második albekezdés.
[62] Már az Alkotmányos Szerződéshez csatolták Hollandia nyilatkozatát többéves pénzügyi kerettel összefüggésben. [Vö.: Szerződés Európai Alkotmány létrehozásáról. A tagállamok nyilatkozatai. 42. A Holland Királyság nyilatkozata az I-55. cikkről. HL "C" 310. (2004. 12. 16.) 473. A nyilatkozat végül bekerült a Lisszaboni Szerződésbe is, ld. Tagállamok nyilatkozatai. 59. A Holland Királyság nyilatkozata az Európai Unió működéséről szóló szerződés 312. cikkéről.]
[63] Érdekes, hogy a jelmondatot az Alkotmányos Szerződés szövege tartalmazta. A Lisszaboni Szerződésből a szimbólumok - tudatosan - kimaradtak, azonban a szerződéshez csatolt, 16 tagállam által jegyzett 52. nyilatkozat utal a jelmondatra.
[64] EUSz 20. cikk.
[65] EUMSz 329. cikk.
[66] EUMSz 328. cikk.
[67] EUMSz 331. cikk.
[68] EUMSz 329. cikk (2) bekezdés.
[69] EUSz 48. cikk (7) bekezdés.
[70] EUSz 48. cikk (7) bekezdés második albekezdés.
[71] EUSz 48. cikk (6) bekezdés.
[72] Die Zeit 2001/27. (Letölthető: www.diezeit.de).
[73] Ahogy a Miniszterek Tanácsában is (EUSz 16. cikk).
[74] EUSz 15. cikk.
[75] EUSz 15. cikk (5) és (6) bekezdések.
[76] EUSz 18. cikk.
[77] EUSz 18. cikk (6) .
[78] Vö.: EUSz 18. cikk (7).
[79] EUSz 17. cikk.
[80] EUMSz 285. cikk.
[81] EUSz 19. cikk.
[82] EUMSz 300. cikk.
[83] EUSz 16. cikk (9).
[84] Vö.: 9. Nyilatkozat a Tanács elnökségének gyakorlásáról szóló európai tanácsi határozatra vonatkozóan az Európai Unióról szóló szerződés 16. cikkének (9) bekezdéséről.
[85] Megjegyezhető, hogy eredetileg még az Alkotmányos Szerződés e tekintetben más kifejezést használt: nem a tagállamok "különbözőségére", hanem a "sokszínűségére" utalt (az angol, francia stb. nyelveken a megfogalmazás nem változott). Kétségtelen, hogy a "különbözőség" félrevezető, mert a csoportok összeállításánál nem a köztük lévő esetleges "ellentéteket" stb. kell figyelembe venni, hanem hogy az EU sokszínűsége a hármas elnökségi csoportban is visszatükröződjön.
[86] A csoport tagjai az egymás közötti munkamegosztásban is megállapodhatnak; nem kizárt tehát, hogy a különböző tanácsok elnöki posztját különböző országok képviselői töltik be. Vö.: 9. Nyilatkozat 1. cikk (2) bekezdés.
[87] EUMSz 236. cikk b) pont.
[88] EUMSz 289. cikk. Csak megjegyezzük, hogy az Alkotmányos Szerződés a jogi aktusok elnevezését is érintette volna: a végül hatályba nem lépő dokumentum a rendes jogalkotás körébe az európai törvények és kerettörvények kibocsátását vonta.
[89] EUMSz 289. cikk (2) bekezdés.
[90] EUMSz 289. cikk (3) bekezdés.
[91] EUMSz 289. cikk (4) bekezdés.
[92] EUMSz 289. cikk (5) bekezdés.
[93] EUMSz 289. cikk (6) bekezdés.
[94] EUMSz 289. cikk (7) bekezdés. Mindhárom olvasatban bármely három hónapos, illetve hathetes határidő az Európai Parlament vagy a Tanács kezdeményezésére legfeljebb egy hónappal, illetve két héttel meghosszabbítható, ld. EUMSz 289. cikk (14) bekezdés.
[95] EUMSz 289. cikk (10) bekezdés.
[96] EUMSz 289. cikk (11) bekezdés.
[97] EUMSz 289. cikk (12) bekezdés.
[98] EUMSz 289. cikk (13) bekezdés.
[99] EUMSz 289. cikk (16) bekezdés.
[100] EUMSz 293. cikk (2) bekezdés.
[101] Vö. EUMSz 293. cikk (1) bekezdés, 294. cikk (10) és (13) bekezdések, 310. cikk, 312. cikk, 314. cikk, valamint a 315. cikk második albekezdése.
[102] EUMSz 48. cikk.
[103] Ld. 10. Nyilatkozat az Európai Unióról szóló szerződés 17. cikkéről.
[104] Ti. az együttműködésben részt nem vevő állam.
Lábjegyzetek:
[1] Ferenczy Endre, Tudományos főmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, Országház u. 30., E-mail: ferenczy@jog.mta.hu; Horváthy Balázs: Tudományos segédmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, Országház u. 30. egyetemi adjunktus, Széchenyi István Egyetem, Győr, E-mail: balazs_horvathy@freemail.hu
Visszaugrás
