2014 szeptemberében látott napvilágot Simonné Gombos Katalin: 10 éve az Európai Unióban - Az előzetes döntéshozatali eljárás magyar tapasztalatai címet viselő, mintegy kétszáz oldalas kézikönyve az Opten Kft. gondozásában a Bírósági Gyakorlat Füzetek könyvsorozat különszámaként. A sorozat, amelynek a mű immár 13. kötete, 2012 októberében indult, azzal a céllal, hogy a bírói gyakorlat által dominált jogterületek világos, lényegre törő, magas szakmai színvonalú összefoglalását adja. Olyan kiadványtípus, ami az egyszerű döntvénytárak és a kommentárok között helyezkedik el. A sorozat füzetei valójában kisebb kézikönyvek, amelyek a jogterületet részterületekre és témákra lebontva, vezető jogeseteken keresztül mutatják be. Az ismertetett jogesetek nemcsak a folyóiratokban már közölt, hanem az azokban meg nem található, de a joggyakorlat és a szerzők szerint jelentős döntésekből kerülnek ki.
A kötetet jegyző Simonné Gombos Katalin kúriai bíró, európai jogi szaktanácsadó, az országos európai jogi szaktanácsadói hálózat polgári ügyekért felelős koordinátor-helyettese, illetve a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudománya Kara Nemzetközi Jogi és Európa-jogi Tanszékének docense. Részt vett a Kúria előzetes döntéshozatali eljárások tapasztalatait vizsgáló joggyakorlat-elemző csoportjának munkájában, amely összefoglaló véleményét 2013 novemberében fogadta el.
A szerző a könyv témájában már számos korábbi publikációval jelentkezett. Több monográfiát publikált a bírói jogvédelemről az Európai Unióban, illetve az Európai Unió jogának alapjairól. Szakcikkei jelentek meg az Európai Jog és a Jogtudományi Közlöny folyóiratokban többek között az Európai Unió Bírósága előtt zajló egyes eljárásokról, a Bíróság joggyakorlatáról, az európai jogvédelem elméleti és gyakorlati kérdéseiről, illetve az uniós jog egyes alapelveiről. Közvetlenül és közvetve aktív szerepet játszott több, a magyar bíróságokról kiindult nagy jelentőségű előzetes döntéshozatali eljárásban mind bírói, mind szaktanácsadói minőségében. Életútja, szakmai tapasztalata és eddigi tudományos tevékenysége szinte predesztinálta egy, az előzetes döntéshozatali eljárást tárgyaló gyakorlati kézikönyv megírására.
A sorozatszerkesztő választása nemcsak a szerző, hanem a téma tekintetében is üdvözlendő. Magyarország csatlakozása az Európai Unióhoz a magyar bíróságok számára is alapvető változásokat hozott. Az addig szinte kizárólagosan nemzeti jogot alkalmazó szervek egyik napról a másikra európai bíróságokká váltak, amelyek feladatai közé tartozik az uniós jog értelmezése és alkalmazása, illetve érvényesülésének biztosítása akár a belső jog ellenében is. Ez a kötelezettség a magyar bíróságoktól olyan jogforrások felhasználását, olyan jogelvek alkalmazását, olyan anyagi jog ismereteket és eljárásjogi technikákat követelt meg, amelyek a korábbi praxishoz képest teljesen újszerűek, sőt idegenek voltak.
A csatlakozás után egy évtized elteltével elérkezett az idő arra, hogy összegezzük az eddigi tapasztalatokat, számot vessünk az eredményekkel és nehézségekkel. Ez az összegzés, ha rendszerezett formában és a gyakorlatra felfűzve történik, egyúttal nagy segítséget jelenthet az eljáró bíróságoknak abban, hogy még pontosabban és hatékonyabban tudjanak eleget tenni uniós kötelezettségeiknek.
Különösen nagy a jelentősége egy ilyen összegzésnek az előzetes döntéshozatali eljárásokban, amelyek az egyik leggyakoribb és legfontosabb összekötő kapcsot jelentik a magyar bíróságok és az uniós jog között. Ahogyan az uniós jog újabb és újabb területeket von egyre részletesebb és átfogóbb szabályozás alá, úgy nő az előzetes döntéshozatali eljárások száma és jelentősége. Magyarország esetében különösen figyelemreméltó mind a bíróságok, mind a jogkereső közönség nyitottsága az uniós jog alkalmazása és az uniós jogra alapuló érvelés felé. Az uniós jog értelmezése és annak jogkövetkezményei több kiemelkedő társadalmi jelentőségű ügyben is központi szerephez jutottak, elég itt talán a fogyasztói szerződések tisztességtelen feltételeivel kapcsolatos eljárásokra utalni.
Az előzetes döntéshozatali eljárás lényege, hogy a tagállami bíróság - a tárgyalás felfüggesztése mellett - az Európai Unió Bíróságához fordulhat, amennyiben az előtte zajló eljárásban alkalmazandó uniós jog érvényességével vagy értelmezésével kapcsolatban kételyei merülnek fel. Az előzetes döntéshozatali eljárás lefolytatására az EU Bíróságának három fóruma (Bíróság, Törvényszék, Közszolgálati Törvényszék) közül jelenleg a Bíróság rendelkezik hatáskörrel. Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (EUMSZ) elvileg lehetővé teszi egyes, az EU Bíróságának Alapokmányában meghatározott ügycsoportok Törvényszék elé utalását úgy, hogy szűk körben engedélyezi a Bíróság felülvizsgálatát. Ez a lehetőség ma még valóban csak elvi, mert az Alapokmány egyelőre ilyen ügyköröket nem határoz meg.
Az eljárás sajátos együttműködési rendszert alakít ki a tagállami bíróságok és a Bíróság között. A Bíróság kizárólag az uniós jog érvényessége és értelmezése felől dönt, a ténykérdések elbírálása, a tagállami jogszabályok értelmezése és alkalmazása, illetve az ügy érdemi eldöntése a tagállami bíróságok feladata. Az eljárás funkciója az uniós jog egységes, a tagállami jog- és igazságszolgáltatási rendszerek sajátosságaitól független értelmezésének és alkalmazásának biztosítása, ami elengedhetetlen ahhoz, hogy az uniós jog mint autonóm jogrendszer működhessen.
- 1205/1206 -
Az előzetes döntéshozatali eljárás gyakorlata leginkább egy fa növekedéséhez hasonlítható: nem előre meghatározott terv, hanem szerves fejlődés eredményeképpen bontakozik ki. Az Európai Unióról Szóló Szerződés (EUSZ) és az EUMSZ szűkszavú rendelkezéseire építve a Bíróság szerteágazó joggyakorlatot alakított ki az előzetes döntéshozatali eljárás részletszabályaira vonatkozóan. Ennek átfogó ismerete nélkül a magyar bíróságok nincsenek abban a helyzetben, hogy befogadható, tényleg szükséges és az előttük zajló eljárás szempontjából valóban hasznos előterjesztéseket tegyenek.
Bár ezt a felek is indítványozhatják, az előzetes döntéshozatali eljárás iránti kérelem benyújtásáról az eljáró bíróság a felek álláspontjától függetlenül dönt. Az eljárás kezdeményezése a tagállami bíróságok számára általában lehetőség, azonban az EUMSZ és a Bíróság gyakorlata értelmében kötelező, ha az alkalmazandó uniós jog érvényessége kérdéses, vagy ha az eljáró bíróság határozataival szemben a belső jog alapján nincsen jogorvoslati lehetőség. A Bíróság joggyakorlata Magyarország vonatkozásában úgy rendelkezik, hogy a felülvizsgálati eljárással szemben sem az alkotmányjogi panasz, sem a perújítás nem tekinthető szükségképpeni jogorvoslati eszköznek. A Kúria szempontjából ez a szabály különösen jelentős, hiszen gyakorlatilag minden esetben köteles előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezni, ha az uniós jog érvényességével és alkalmazásával kapcsolatban kételyei merülnek fel.
Nem köteles viszont a tagállami bíróság előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezni, ha az előtte fekvő ügyben felmerült uniós jogi kérdés nem előfeltétele az ügy eldöntésének. Ugyancsak nincsen ilyen kötelezettsége a tagállami bíróságoknak, ha az alkalmazandó uniós jog értelmezése tekintetében semmilyen ésszerű kétség nem merülhet fel (acte clair), vagy azt a Bíróság már korábban értelmezte (acte éclairé).
Az EUSZ és az EUMSZ rendelkezései alapján bármely tagállami bíróságnak jogában áll előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezni, és a Bíróság joggyakorlata értelmében ezt a jogosítványt érdemben sem a tagállami jogalkotó, sem felettes bíróságok nem korlátozhatják. Ebben a körben magyar kezdeményezésű előzetes döntéshozatali eljárások is nagyban hozzájárultak a helyzet tisztázásához, és kikényszerítették a Pp. szabályainak újragondolását. A 2009. évi LXVIII. törvény 4. § (2) bekezdése alapján 2010. január 1-jétől a Pp. 155/A. § (3) bekezdése úgy módosult, hogy az előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményező, illetve az erre irányuló kérelmet elutasító végzéssel szemben nincs helye külön fellebbezésnek. Nem volt ellentétes ugyanakkor az uniós joggal a Pp. azon rendelkezése, hogy a kezdeményezett eljárásokról az igazságügyért felelős minisztert tájékoztatni kell [Pp. 155/A. § (2) bekezdés]. A Legfelsőbb Bíróság teendői azonban ezzel még nem értek véget. Mivel Pp. módosított rendelkezéseit a jogalkotó - erősen vitatható - megoldása szerint csak a 2010. január 1-jét követően indult eljárásokban kellett alkalmazni, külön állásfoglalás (1/2009. (VI. 24.) PK-KK közös vélemény) vált szükségessé olyan jogértelmezés kialakítására, ami ezzel eredményében azonos helyzetet teremtett a folyamatban lévő ügyekre nézve is.
Az előzetes döntéshozatali eljárás kimenetele a feltett kérdéstől és az alapügy alakulásától függően többféle lehet. A Bíróság elfogadhatatlanságra hivatkozással elutasítja a határozathozatalt, ha
- az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan nincsen összefüggésben az alapügy eldöntésével;
- a probléma hipotetikus;
- a válaszadáshoz szükséges ténybeli és jogi körülmények nem állnak rendelkezésre, vagy a feltett kérdés homályos; illetve
- az alapeljárás a kérelem benyújtásakor már befejeződött.
Ha az alapeljárás a kérelem benyújtását követően megszűnik, de a Bíróság az ítélethirdetés napját még nem tűzte ki, a tagállami bíróság a kérelmét visszavonja, az ügyet pedig törlik a Bíróság nyilvántartásából.
Ha olyan ügyben nyújtanak be előzetes döntéshozatali kérelmet, amellyel azonos vagy hasonló ügyben a Bíróság előtt már folyt vagy folyik eljárás, a Bíróság erről értelmezési útmutatóval tájékoztatja a tagállami bíróságot, és felkéri, hogy nyilatkozzon kérelme fenntartásáról. Ha az előzetes döntéshozatalra terjesztett kérdésre adott válasz egyértelműen levezethető az ítélkezési gyakorlatból, a Bíróság indokolt végzéssel határozhat. A Bíróság az uniós jog érvényességével és értelmezésével kapcsolatos érdemi döntését ítélet formájában hozza meg.
A Bíróság határozatával szemben nincsen helye jogorvoslatnak. A határozat az adott ügyben eljáró tagállami bíróságra és az ugyanazon ügyben eljáró fellebbviteli vagy felülvizsgálati bíróságokra nézve egyaránt kötelező. A kötelező erő a határozat rendelkező részét és indokolását is átfogja. Vitatott viszont, hogy a döntés erga omnes vagy relatív hatályú. Az bizonyos, hogy a rendelkező rész formálisan csak a konkrét ügyben kötelező. A Bíróság azonban gyakran magasabb elvekre hivatkozva (hatékony jogérvényesülés, egységes jogalkalmazás) az ítéletek tagállami bíróságokra általánosan kötelező hatályát mondja ki.
Az előzetes döntéshozatali eljárás lefolytatása rendszerint igen hosszú időt, egy-másfél évet vesz igénybe. Sürgősségi eljárásban tárgyalhatók azok az ügyek, ahol például az előterjesztés szülői felügyeletre, gyermekelhelyezésre vagy szabadságától megfosztott személy jogi helyzetének megítélésére vonatkozó alapügyben született. Ilyenkor az eljárás Bíróság előtti írásbeli szakasza akár teljesen mellőzhető. Gyorsított eljárásban tárgyalhatók az egyéb olyan ügyek, ahol az ügy jellege megköveteli, hogy elbírálására a lehető legrövidebb időn belül kerüljön sor. Ebben az esetben az eljárási határidők jelentősen lerövidülnek. A magyar bíróságok eddig nem voltak különösebben sikeresek sürgősségi vagy gyorsított eljárásra irányuló kérelmeikben. A Kásler-ügyben (C-26/13) a Bíróság például kifejezetten úgy nyilatkozott, hogy a sok személyt vagy számos jogviszonyt érintő jelleg önmagában még nem olyan körülmény, ami indokolná a gyorsított eljárást.
Az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésének lehetősége valamennyi tagállam jog- és igazságszolgáltatási rendszerét alapvetően átalakította. Az egyes tagállamok között azonban jelentős különbségek vannak abban a tekintetben, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás mennyire vált a jogi és a perkultúra részévé. A magyar bíróságok az új tagállamok közül elsőként éltek ezzel a lehetőséggel, és már a csatlakozás évében, 2004-ben kezdeményeztek előzetes döntéshozatali eljárásokat. Ez a hozzáállás az elmúlt évtizedben sem változott: 2004-2014
- 1206/1207 -
között a magyar bíróságok 93 előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményeztek, ebből 23 jelenleg (2014. szeptember 23-án) is folyamatban van. Ez a szám nagyságrendekkel nagyobb, mint bármelyik új tagállam mutatója (még a négyszeres lakosságszámú Lengyelország esetében is csak 69), és nagyobb, mint a hasonló lakosságszámú régi tagállamok mutatói - egyedül Belgiumot leszámítva.
Önmagában nincsen sok értelme azon vitatkozni, hogy a túl sok vagy túl kevés a magyar bíróságok által kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárások száma. Az viszont tény, hogy az ügyszámot olyan strukturális tényezők, mint a lakosságszám, általános perlési gyakoriság és az uniós jognak való megfelelés szintje mellett nagyon erőteljesen befolyásolják nem strukturális tényezők, mint például a bírói kar nyelvtudása és speciális képzettsége, illetve az uniós jog befogadására való hajlandósága. E tekintetben a magyar bírói kar mindeddig kifejezetten nyitottnak és kezdeményezőnek mutatkozott.
Érdekes következtetéseket lehet levonni abból is, hogy rendszerint a bírósági szervezet mely szintjéről érkeznek az előzetes döntéshozatali kérelmek. Egyes tagállamokban (pl. Lettország és Litvánia) a kezdeményezések döntő többségét a legfelsőbb bírói fórum terjeszti elő; van, ahol a legfelsőbb bírói fórum és az alsóbb fokú bíróságok között egyenlő arányban oszlanak meg az előterjesztések (pl. Csehország vagy Lengyelország); másutt pedig az ügyek túlnyomó része az alsóbb fokú bíróságoktól érkezik (pl. Bulgária és Románia). Magyarország a legutóbbi csoportba tartozik, ami alapvetően pozitív fejlemény: jelzi, hogy az alsóbb fokú bíróságok is magukénak érzik ezt az eszközt. Ez a Kúria munkáját is megkönnyíti, mert a felülvizsgálati eljárások megindulásakor az esetleg felmerülő uniós jogértelmezési problémákat már észlelték és jobbára feloldották.
Beszédes a magyar bíróságok által kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárások tematikus megoszlása. Az ügyek csaknem fele adókkal és vámokkal kapcsolatos jogértelmezésre irányult, ezek között is kiemelkedő a hozzáadott érték adókkal (HÉA) foglalkozó ügyek aránya. A csatlakozás időbeli közelsége miatt értelemszerűen sok eljárás foglalkozott a csatlakozás joghatásaival és az átmeneti rendelkezésekkel is. Az uniós tagsággal járó kiszélesedett igazságügyi együttműködési lehetőségek ugyancsak számos kezdeményezésre adtak okot mind polgári, mind büntető ügyszakban. Ezek a tendenciák valamennyi újonnan csatlakozott tagállamban tetten érhetők. Kifejezetten magyar sajátosság viszont a fogyasztói szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről szóló 93/13/EGK irányelvvel kapcsolatos kérelmek kiemelkedően magas száma. Európai szinten az ilyen témájú előterjesztések kétharmada három tagállamból: Magyarországról, Szlovákiából és Spanyolországból származik.
A statisztikák arról is tanúskodnak, hogy a magyar bíróságok európai összehasonlításban kifejezetten kompetensnek bizonyultak az előzetes döntéshozatali kérdések megfogalmazásában. Viszonylag alacsony a hatáskör hiányában elutasított vagy a nyilvánvaló jogértelmezés miatt végzéssel lezárt eljárások száma, és kiemelkedően magas a Nagytanácsban tárgyalt, vagyis alapvető jelentőségű jogkérdést boncolgató, kérelmek aránya a magyar referádában.
Ezek a körülmények a könyv fontosságát csak növelik. Egyrészt nem elméleti jelentőségi témáról van szó, hanem olyan eljárásról, amit magyar bíróságok igen gyakran kezdeményeznek. Másrészt a színvonalas kezdeményezések nagy száma miatt nem kevés olyan "jó gyakorlat" alakult ki, ami megosztásra érdemes.
A könyv első fejezete az előzetes döntéshozatali eljárások általános szabályait, második fejezete a magyar előzetes döntéshozatali kezdeményezések tapasztalatait, harmadik fejezete pedig azokat a határozatokat tárgyalja, ahol előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezését az eljáró magyar bíróság elutasította. Az egyes fejezetek részterületekre, a második fejezetben pedig a részterületeken belül további témákra oszlanak. Az első és harmadik fejezetben a részterületek egy-egy konkrét kérdésként (pl. Melyek az előterjesztésre kötelezett bíróságok? Magyar szabály értelmezése felvetheti-e az Európai Bíróság előzetes döntéshozatali eljárása kezdeményezésének szükségességét?) fogalmazódnak meg. A kérdéseket a probléma rövid expozíciója követi, majd példákat olvashatunk a magyar joggyakorlatból azok értékelésével együtt. A részterületeket adatlap zárja, ami tartalmazza a releváns magyar és uniós esetjog referenciáit, a problémakör szabatos besorolását, illetve a hivatkozott magyar és uniós jogszabályhelyeket.
A második fejezet felépítése ettől részben eltér: tematikusan csoportosítva (pl. adójog, letelepedés szabadsága, menedékjog stb.) ismerteti a legfontosabb ügyek hátterét és rövid tényállását.
A mű nagy erénye, hogy a szakmaiság sérelme nélkül kezelhető terjedelemben, világos megfogalmazásban és gyakorlatorientáltan tárgyalja az előzetes döntéshozatali eljárás kérdéseit. Az eljáró bíróban megfogalmazódó kérdések alapján a vonatkozó részek könnyen kereshetők.
Külön kiemelendő, hogy az értékelő részekben a szerző praktikus útmutatással látja el a bírákat olyan kérdésekben, amelyek egy sikeres előzetes döntéshozatali kérelemhez alapvető fontosságúak, de a tudományos monográfiák és cikkek a legritkább esetben tárgyalják azokat. Például: a magyar bíróság előtti eljárás mely szakaszában legszerencsésebb a kérelmet előterjeszteni, milyen terjedelmű legyen a kérelem, milyen nyelvezetet és megfogalmazást alkalmazzon a bíró, van-e helye a kérelem módosításának, kérhető-e anonimizálás vagy zárt adatkezelés, hogyan kezeljék eljárásjogilag a bíróságok a sürgősségi vagy gyorsított eljárásra vonatkozó kérelmeket, illetve hogyan alakulnak a költségviselés szabályai az eljárásban.
Ugyancsak újszerű és üdvözlendő, hogy a szerző külön fejezetet szentel azon ügyek elemzésének, ahol az eljáró magyar bíróságok a felek az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésére vonatkozó kérelmét elutasították. Ez is olyan téma, ami a bírósági praxis számára alapvető fontosságú, a tudományos vagy európai jogi szakirodalom mégis kevés figyelemre méltatja. Az eddigi szakirodalom alapján úgy tűnik, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás szempontjából lényeges események kizárólag Luxemburgban, a Bíróság székhelyén zajlanak, a tagállami bíróságok csak statisztálnak. Valójában a tagállami bíróságok szerepe kulcsfontosságú: döntésüktől függ, hogy egyáltalán megindul-e az eljárás, és ha igen, milyen kérdésekben. Az előzetes döntéshozatali kezdeményezést elutasító tagáll
- 1207/1208 -
ami bírósági döntés legalább olyan horderejű, mint egy kezdeményező végzés.
A könyv elsődleges célközönségét a bírák és a magyar bíróságokon praktizáló jogászok (ügyészek és ügyvédek egyaránt) jelentik. A mű felépítése, tartalma és stílusa e célközönség szempontjából ideálisnak mondható. Haszonnal forgathatják azonban az elméleti jogászok és a joghallgatók is. Érdemes lenne megfontolni, hogy a könyv tartalma hogyan lenne beilleszthető a fogalmazók és ügyvédjelöltek képzésébe, hiszen olyan új eljárási lehetőségekről és feladatokról van benne szó, ami nagy gyakorlati jelentősége ellenére a képzési tematikák hagyományos tantárgyaiból gyakran kiszorul.
Bízom benne, hogy a szerzőnek lesz módja ezt az összegzést rendszeres időközönként újra elvégezni, hogy mindig aktuális kézikönyv álljon a praxis rendelkezésére.■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző kúriai főtanácsadó
Visszaugrás
