Hazánkban a közigazgatási hatósági eljárás általános tételes jogi szabályozása nem tekint vissza olyan régmúltra, mint a polgári perrendtartás vagy a büntetőeljárási kódex első kodifikációi. A közigazgatás is csupán a 19. század derekán önállósult. A bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvénycikk 1. §-a értelmében "Az igazságszolgáltatás a bírói hatalomtól elkülöníttetik", ettől az időponttól beszélhetünk hazánkban a hatalmi ágak tiszta elválasztásáról. Ezt követően megjelentek az egyes jogszabályok eljárásjogi rendelkezésekkel - mint például a kisajátításról szóló 1868. évi LV. törvény - azonban az egyes ágazatok sajátosságaira tekintettel, nem beszélhettünk még egységes eljárásjogi szabályokról, mondhatni ahány eljárás, annyiféle szabály volt. A jogirodalomban a 20. század elején találkozunk az első törekvésekkel - főleg a francia, valamint a német jog hatására - a hatósági eljárásjog kodifikálására.
Azonban még mindig túlsúlyban voltak azok, akik Concha Győző nézetével értettek egyet, miszerint az államigazgatási eljárás általános jellegű szabályozása nem lehetséges, mivel általános eljárás sem képzelhető el.[1] Mindazonáltal a közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről szóló 1901. évi XX. törvénycikk már némi hatósági eljárásra utaló rendelkezésekkel foglalkozott.[2] A következő lépcsőfokot a hazai hatósági eljárásjog történetében Vasváry Ferenc nevéhez köthetjük, aki a német Verwaltungs(gerichts)ordnung kifejezés mintájára Közigazgatási eljárás (1902) című munkájában - feltehetően - elsőként alkalmazta a közigazgatási
- 62/63 -
rendtartás szókapcsolatát.[3] A jogorvoslati rendszer jogszabályi alapjait a közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk már rendezte. A jogszabály fenntartotta az ügyintézés centralizációját, azonban nem teljeskörűen szabályozta többek között a hatáskör, illetékesség vizsgálatát, vagy például a jogorvoslatról történő lemondást.[4] A törvény hatálybalépését követően több kódextervezet is készült, Valló József és Szitás Jenő munkássága nyomán azonban egyiket sem fogadták el.[5]
1956 nyarán ismét megkísérelték általános igénnyel a hatósági eljárási szabályok egy egységes törvénybe foglalását. Ennek eredményeként született meg az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Et.). A törvény hatálybalépésével az 1929. évi XXX. törvény rendelkezései hatályukat vesztették.
A 20. század közepére már időszerű volt, hogy egy jogszabály rendezze a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályait. A jogbiztonság, a hatékonyság, valamint a bizonytalanság kiküszöbölése mind-mind érvként szólt az államigazgatási eljárás általános rendelkezéseinek a kódexbe foglalása mellett. Bár nem alkotható olyan eljárási szabály, amely minden egyes hatósági ügyben alkalmazható részletekbe menően, azonban szükséges volt általános szabályokkal az államigazgatási eljárás kereteit kijelölni. Ezáltal maga a jogszabály is csak a legfontosabb rendelkezéseket tartalmazta, ilyen volt például, hogy mit értünk beadvány vagy jegyzőkönyv alatt, azoknak melyek a formai követelményei, tartalmi kellékei, milyen döntésekkel szemben van helye jogorvoslatnak, valamint mikor kerülhet sor közigazgatási végrehajtási eljárásra, etc.. A törvény lehetőséget biztosított az ágazati jogszabályoknak, hogy más szerveket és szervezeteket ruházzon fel államigazgatási ügyek intézésére,[6] valamint rendhagyó módon a Belügyminisztérium rendészeti szerveire is kiterjesztette a hatályát, amennyiben azok igazgatásrendészeti ügyekben jártak el.[7] Az Et. hatálya alól kivett eljárásként nevesítette a döntőbizottsági, a szabálysértési, a Munka Törvénykönyvében szabályozott, valamint a devizagazdálkodás körébe tartozó eljárásokat.[8] Már a jogszabály is megkülönböztette az alapeljárás megindításának két módozatát, azaz a kérelemre, valamint hivatalból lefolytatandó eljárást.
Az Et.-ben is megjelentek egyfajta ügyféli jogvédelmet biztosító rendelkezések, ilyenek voltak például az anyanyelvhasználat tekintetében, hogy senkit sem érhetett
- 63/64 -
amiatt hátrány, hogy a magyar nyelvet nem ismerte.[9] Az ügyfél beadványához kapcsolódóan a törvény megállapította, hogy lényegében alaki kötöttség nélkül lehetett benyújtani az illetékes hatósághoz. A megkeresés jogintézményének a kezdetleges elődje is fellelhető a jogszabály sorai között, hiszen amennyiben a kérelmező ügyfél beadványát a lakóhelyén működő legalsóbb fokú tanács igazgatási szerveinél terjesztette elő, azonban az államigazgatási ügy elintézésére annak nem volt hatásköre, akkor az államigazgatási szerv haladéktalanul köteles volt, a hatáskörrel rendelkező hatósághoz továbbítania az ügyet.[10] A jogorvoslati eszközök széles köre is a jogbiztonság egyik eszközeként értelmezhető, bár megjegyzendő, a jogorvoslást még fellebbezési eljárásként nevesíti a jogszabály. A törvény indokolása kifejtette, hogy az Et. megalkotását megelőzően igen eltérő, valamint hiányos módon kerültek rendezésre a jogorvoslás eszközei. A törvényesség biztosítása érdekében, azonban szükséges volt a bekövetkezett jogsérelmek orvoslása miatt egy egységes jogorvoslati szabályozás kialakítása is.[11] A jogsértések feloldása érdekében a törvény lehetőséget biztosított a bírói felülvizsgálat igénybevételére is, amennyiben a fellebbezés joga ki volt zárva, vagy pedig azt már kimerítette az ügyfél.[12] Többek között az. ún. panaszjogot is intézményesítette a törvény. Ezzel a jogorvoslati formával akkor élhetett az ügyfél, ha az államigazgatási határozat, továbbá a foganatosított intézkedés jogát vagy jogos érekét sértette, vagy ha az államigazgatási szerv a határozathozatalra, illetőleg intézkedésre irányuló kötelezettségét elmulasztotta.[13] A jogorvoslás széles körben való biztosítása, az egyes jogbiztonságot remélő rendelkezések, mind-mind egy kezdetleges ügyfélbarát eljárás kereteit vetítették előre. A jogszabály mintegy huszonöt évig képezte az államigazgatási eljárás általános szabályainak alapját.
A jogalkotó - az újrakodifikálás helyett - az Et. rendelkezéseit az említett törvénnyel módosította és az egységes szöveget emelte törvényi erőre a végbement társadalmi fejlődés, a megváltozott szervezetrendszer, valamint a nagyarányú hatásköri változások eredményeképp.[14] A jogszabály alapvetően igazodik az Et. logikai sorrendjéhez, azonban vélhetőek fel benne változtatások, valamint újítások.
Elsőként ki kell emelni, hogy beékelődött a hatály című fejezet elé egy alapelvi alfejezet. Bevezetésével célul tűzték, hogy a generálklauzulák révén egységesebb legyen a jogalkalmazás, kiküszöböljék a joghézagokat, valamint zsinórmértékként szolgáljanak az államigazgatási eljárás során. A jogszabály három nagy kategória
- 64/65 -
szerint csoportosítja őket, egyrészt az államszervezet egészére, az egyes eljárásjogokra, valamint csupán az államigazgatási eljárásra vonatkozó alapelveket rögzíti. Első csoportba a törvényesség elve, másodikba a jogorvoslathoz való jog, utóbbiba a gyors, és egyszerű, bürokráciamentes eljárás követelménye hozható példaként.[15]
Az Áe. a tárgyi hatály[16] jogszabályszövegét is módosította, hiszen az államigazgatási ügy hatálya alá vonta a hatósági ellenőrzési tevékenységet is. Az Áe. ezáltal nem csak a hatósági jogalkalmazási cselekvést szabályozta, hanem az azon kívül eső egyik legjelentősebb hatósági tevékenységet is, amely révén az államigazgatási szerv jogosult az államigazgatási ügyben hozott határozat végrehajtásának, valamint a határozatban foglalt rendelkezések betartásának az ellenőrzésére.[17] Bár megjegyzendő, hogy nem hatósági jogalkalmazói tevékenységről beszélhetünk, mindazonáltal azzal igen szoros kapcsolatban áll. A rendszerváltást követően bővült a tárgyi hatály köre, mivel az önkormányzati hatósági ügyekben a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alapján is az Áe.-t kellett alkalmazni.[18] Az Áe. a hatály kapcsán bevezette a szubszidiaritás elvének az alkalmazását, eszerint az Áe. rendelkezéseit a honvédelmi, a devizahatósági, a külkereskedelmi igazgatási és társadalombiztosítási ügyekben akkor kellett alkalmazni, ha jogszabály másként nem rendelkezett, emellett kivett eljárásként eleinte csak a szabálysértési eljárást nevesítette, aztán a módosítások révén már például az állampolgársági eljárást is kivette a hatálya alól a törvény.[19]
A jogszabály egyebek mellett az egyezséget is intézményesítette. Erre a döntési alternatívára abban az esetben kerülhetett sor, ha azt ágazati jogszabály, illetve az ügy természete megengedte. Az Áe. - szemben a hatályos szabályozással, amely csak ellenérdekű ügyfelek között engedi - államigazgatási szerv és ügyfél között is létrejöhetett egyezség, mind az elsőfokú mind pedig a jogorvoslati eljárásban is.[20]
A jogbiztonság elvének egyik biztosítékául szolgált a semmisség jogintézményének a bevezetése a törvénybe, hiszen az Et. a határozat jogerőre emelkedését követően nem rendelkezett semmilyen lehetőségről, amely a döntés módosítását vagy visszavonását eredményezte volna.
A rendszerváltást követően az Alkotmánybíróság gyakorlata során többízben is foglalkozott a törvény rendelkezéseivel. A jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása és megszüntetése iránt terjesztettek elő például indítványt az Áe.-ben megállapított elintézési határidők tárgyában. Az indítványozó sérelmezte, hogy az ügyfélre nézve jogvesztőek, míg az államigazgatási szervre nézve nem jogvesztő jellegűek az elintézési határidők. Az Alkotmánybíróság elutasította az indítványt, mégpedig arra hivatkozva, hogy az ügyfél és a hatóság az államigazgatási ügy során nem azonos jogosítványokkal rendelkeznek, nem tehetünk
- 65/66 -
egyenlőségjelet az eljárás két szereplője között. Mindemellett számos tárgyban született még alkotmánybírósági határozat a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL törvény (a továbbiakban: Ket.) hatálybalépéséig.
A rendszerváltást követően - ténylegesen azonban csak az ezredfordulót megelőző évben[21] - megfogalmazódott az az igény, hogy szükséges egy új közigazgatási hatósági eljárási kódex megalkotása. A jogalkotó a törvény révén erőteljesebben kívánta érvényre juttatni a közhatalom szolgáltató funkcióját azáltal, hogy jelentősen csökkentse az ügyfelekre háruló eljárási terheket, az elektronika és az informatika eszközeinek alkalmazásával.[22] Az Uniós csatlakozás következtében a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályainak is összhangban kellett lennie a közösségi jog elveivel. Azonban a Ket. mondhatni az első pillanatoktól kezdve falakba ütközött, hiszen a Kilényi Géza vezetésével felállított Kodifikációs Bizottság által előkészített törvénytervezet szakaszait figyelmen kívül hagyták és egy teljesen új normaszöveg került az Országgyűlés elé. A jogszabály elfogadását követően a Ket. 2005. november 1-jén lépett hatályba.[23]
A korábbiakhoz képest újdonságként jelentkezett a törvényben, hogy külön-külön fejezetben rendelkezték a közös szabályokat, a hatósági ellenőrzést, a hatósági regisztratív aktusokat, valamint az elektronikus ügyintézést. Utóbbi kapcsán ki kell emelni, hogy a Ket. tette lehetővé első ízben expressis verbis a hatósági eljárás során az elektronikus ügyintézést.[24] A törvény a X. fejezetben szabályozta az elektronikus út igénybevételét azonban ez csak látszatmegoldásként jelentkezett, hiszen a Ket. felhatalmazta az ágazati törvényeket, a Kormányt és az önkormányzatokat, hogy bizonyos ügyköröket kizárjanak az elektronikusan intézhető ügyek köréből.[25]
Mindemellett a Ket. eszköztárában nóvumként jelentkezett a hatósági szerződés bevezetése is. A külföldi joggyakorlat révén a jogalkotó elérkezettnek látta az időt arra, hogy a törvény egy egyfajta döntési alternatívát biztosítson a jogalkalmazónak. A jogintézmény bevezetésével a hatósági eljárás ügyfélbaráttá tételét, valamint a szolgáltató jelleg erősítését célozták.[26]
- 66/67 -
Mindazonáltal a jogirodalomban számos kritika fogalmazódott meg másfél évtized alatt a Ket. rendelkezéseivel kapcsolatban, amelyek a kisebb módosítások, valamint novellák révén sem küszöbölték ki a felmerült nehézségeket és egyre inkább a túlszabályozottság kelepcéjébe esett a törvény. Az egyik legnagyobb problémát a széles körű szabályozásra való törekvés mellett,[27] az elhúzódó eljárások száma, a túl hosszú ügyintézési határidők vagy a bonyolult, átláthatatlan rendelkezések jelentették, amelyek mind-mind az ügyfélbarát ügyintézés gátjaként jelentkeztek. Ennek következményeként - valamint az Igazságügyi Minisztérium előző kormányzati ciklusában hozott stratégiai céljai alapján - anyagi, valamint eljárási jellegű jogszabályok kodifikációinak sorozata kezdődött meg.
Az 'ügyintézői kézikönyvet'[28] 2018. január 1-jén felváltotta az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.). A jogszabály a túlszabályozottság problémáját kiküszöbölte, hiszen szinte feleződött a szakaszok száma, az Ákr. nyelvezete is egyszerűsödött. Mindemellett a nemzetközi és uniós dokumentumoknak, valamint az Alaptörvényben megfogalmazottaknak is meg kívánt felelni a törvény.
A törvény keretjogszabályként csak a minden hatósági eljárásra irányadó, általános elveket kívánja szabályozni, az ezeken kívül eső rendelkezéseket, pedig az ágazati jogszabályokra bízza. Továbbá teljes mértékben csak eljárási szabályokra támaszkodik a törvény, hiszen a Ket.-tel ellentétben minden anyagi típusú rendelkezést elhagyott a kódex. Az Ákr. szakított a Ket. által szabályozott részlegesen kivett eljárási típusokkal, immáron a kódex taxatíve felsorolja azokat az eljárásokat, amelyekre nem terjed ki a hatálya, úgy mint a szabálysértési, választási, adó- és vámigazgatási eljárás etc..
Az Ákr. szűkítette az ügyfélkört azáltal, hogy a hatósági üggyel kapcsolatban az ügyféli minőség fennálltához közvetlen érintettség szükséges, kiküszöbölve ezáltal a Ket. hatálya alatt felmerült problémákat, amely szerint tágan értelmezve, szinte 'bárki' lehetett ügyfél. A Ket.-hez képest változásként értelmezhető az illetékességi okok rendszere, amely egyfajta sorrendiséget állapít meg, és az ügy tárgya alapján megállapítható illetékesség elsőbbséget élvez az ügyfél lakóhelye, tartózkodási helye etc. alapján felállítható illetékességhez képest.
A Ket. hatálya idején megfogalmazott számos kritika az elhúzódó eljárásokhoz volt köthető, ennek gátjaként a jogalkotó az ügyintézési határidők lerövidítését, a hatóságok közötti együttműködés szabályainak egyszerűsítését jelölte meg az Ákr.-ben.[29] Az ügyintézési határidők kapcsán a törvény leszűkítette annak a körét, amely cselekvések nem számítanak bele az ügyintézési határidőbe, úgy mint az eljárás
- 67/68 -
felfüggesztésének, szünetelésének és az ügyfél mulasztásának vagy késedelmének időtartama.[30] Az ügyfél érdekeinek előtérbe helyezése - miszerint minél hamarabb egy végleges döntést tarthasson a kezében - itt is egyértelmű szándéka a jogalkotónak.
Az Ákr. jelentősen szűkítette a tényállás tisztázása körében rögzített rendelkezéseket, számos olyan kérdést nyitva hagy, amelyet például a Ket. még szabályozott, ilyen például a szakértő kirendelésére vonatkozó részletes szabályozás. A Ket. emellett például exemplifikatív jelleggel felsorakoztatta, hogy mi minősül szemletárgynak.
Az előző évtizedben lezajlott kodifikációs tevékenységek eredményeként az Ákr. mellett a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) is hatályba lépett. Az Ákr. - szemben a Ket.-tel - már nem a fellebbezést, hanem a közigazgatási pert jelöli meg elsődleges jogorvoslati formaként, emellett a fellebbezhető döntések körét pedig igencsak leszűkítette. A jogalkotó ezzel a megoldással a végrehajtó hatalmi ágat tehermentesítette.
A végrehajtási eljárás kapcsán is átfogó változtatások léptek életbe, hiszen a végrehajtást foganatosító általános szerv a Nemzeti Adó- és Vámhivatal lett, azonban itt a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.) rendelkezései elsőbbséget élveznek az Ákr.-hez képest. A közigazgatási végrehajtási eljárás során az Ákr. minősül speciális jogszabálynak a Vht.-hoz képest.
Az Ákr. számos ponton módosításokat eszközölt a korábbi szabályokhoz képest. Mindazonáltal az előnye talán egyben a hátránya is, hiszen az egyszerű és rövid szabályozás joghézagokat eredményezhet. Végül feltehetjük a kérdést, hogy melyik megoldás eredményez ügyfélbarátabb megoldást, egy minden részletekbe menő, vagy pedig egy tömör, egyszerű és csak az alapvető általános rendelkezéseket szabályozó törvény? Hiszen mindkettő mellett és ellen is szólnak érvek mind a jogirodalomban, mind pedig a jogalkalmazásban.
Tanulmányunkban egy rövid összefoglaló képet kívántunk adni a hazai közigazgatási hatósági eljárás elmúlt 65 évéről, fejlődésének egyes állomásairól, a felmerülő akadályairól, valamint pozitív eredményeiről. A jogszabályok ismeretében kirajzolódik a trend, amely mindig illeszkedik korának kodifikációs fő irányvonalára, néhol ugyan megkésve és olykor proaktívan új irányokat mutatva.
Köszöntünk és Köszönjük! Köszöntünk, mert 65 éves lettél és ahogyan egyszer megjegyezted, ez már nem kevés, de még nem sok. És köszönjük, amit tettél a Tanszékért, a Karért, az Egyetemért, a hallgatók generációiért és értünk! Sokszor
- 68/69 -
mondtad, hogy mi mindannyian Kalas professzor úr köpönyegéből bújtunk ki és a Tanszék szellemisége tőle ered. Te legalább ennyire hozzátartozol, elképzelhetetlen Torma András nélkül a Közigazgatási Jogi Tanszék, szellemiséged már rég vonalmérték számunkra, ezért most így Köszönjük és Köszöntünk a Tanszék valamennyi kollégájának nevében! ■
JEGYZETEK
[1] Szamel Lajos: Az államigazgatási eljárás. In: Berényi Sándor - Szamel Lajos - Baracka Róbertné -Ivancsics Imre - Beck György - Czéh György (szerk.): Magyar Államigazgatási jog. Általános rész. Budapest, BM Könyvkiadó, 1984. 647-760.
[2] Ilyen volt például a következő rendelkezés: 6. § "A fölebbvitel (felebbezés, felülvizsgálati kérelem és felfolyamodás) előterjesztésének határideje bármely közigazgatási ügyben, bármely foku határozat (intézkedés, végzés) ellen a kihirdetést vagy a kézbesitést követő naptól számított 15 nap. A határidő, ha utolsó napja vasárnapra vagy Gergely-naptár szerint avagy nemzeti ünnepre esik, a legközelebbi köznapon jár le. Posta utján való benyujtás esetében a feladás időpontja határoz. "
[3] Koi Gyula: A hazai közigazgatási hatósági eljárási jog karakterisztikája. In.: Boros Anita - Patyi András (szerk.): A hazai közigazgatási hatósági eljárási jog karakterisztikája. Budapest, Dialog Campus Kiadó, 2019. 57-65.
[4] Szamel: i.m. 647-760.
[5] Koi: i.m. 57-65.
[10] Et. 13. § (3) bek.
[11] Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény Indokolása
[12] Et. 55. § (1) bek.
[13] Et. 64. § (1) bek.
[14] Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény Indokolása
[15] Áe. 2. § (1), (7) bek.
[16] Áe. 3. § (3) bek.: "E törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben az államigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. "
[17] Áe. Indokolása
[18] A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 109. §
[19] Koi: i.m. 57-65.
[21] A közigazgatás továbbfejlesztésének 1999-2000. évekre szóló kormányzati feladattervéről szóló 1052/1999. (V. 21.) Korm. határozat aszerint rendelkezett, hogy "Felül kell vizsgálni az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt. Az előkészítő munkákra kodifikációs bizottságot kell alakítani. Javaslatot kell tenni a modern közigazgatásnak megfelelő egységes közigazgatási eljárási törvényre. "
[22] Ket. Indokolása
[23] Ket 173. § (1) bek.
[24] Az Áe. sem zárta, ki azonban a törvény még nem rendelkezett róla. (Czékmann Zsolt - Cseh Gergely: Elektronikus közszolgáltatások Magyarországon. In: Czékmann Zsolt (szerk.): Infokommunikációs jog. Budapest, Dialóg Campus Kiadó, 2019. 73-89.)
[25] Ket. 160. § (1) bek.
[26] Barabás Gergely - Baranyi Bertold - Kovács András György: Nagykommentár a közigazgatási eljárási törvényhez. Budapest, Wolters Kluwer Kiadó, 2014.
[27] Boros Anita: Összegző megállapítások - a közigazgatási (hatósági) eljárásjog szabályozási karakterisztikája. In.: Boros Anita - Patyi András (szerk.): A hazai közigazgatási hatósági eljárási jog karakterisztikája. Budapest, Dialog Campus Kiadó, 2019. 457-474.
[28] Ákr. Indokolása
[29] Boros: i.m. 457-474.
[30] Ákr. 50. § (5) bek.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD intézeti tanszékvezető egyetemi docens, Miskolci Egyetem, Államtudományi Intézet, Közigazgatási Jogi Tanszék.
[2] A szerző PhD hallgató, Miskolci Egyetem, Államtudományi Intézet, Közigazgatási Jogi Tanszék.
Visszaugrás
