"Megőrültél? Kell ez neked?" Csak két kérdés a tavasszal állandósult kérdésekből. Nem véletlenül született meg épp most, 2018 tavaszán ez az írás: a 2018-as országgyűlési választások tették aktuálissá (most is) a véleményszabadság témakörét; a választási kampány adta a kellő ihletet, illetve erőt e cikk megírásához. És miért csak most, 2018-ban? Mert 2014-ben a közösségi színtereken még nem vettek részt ilyen nagy számban emberek, köztük az állam alkalmazásában állók, ezen belül kormánytisztviselők sem. Mindenekelőtt leszögezném: a gondolatmenet legelején látható, hogy nem adható végleges, minden kétséget kizáró igen-nem válasz a címben rejlő kérdésre. Mindenesetre vitaindítóként - kissé a tudományos provokáció szándékával is - az alábbi gondolatok fogalmazódtak meg a közszolgálati és közjogi jogalkotással is foglalkozók részéről, érintve a közigazgatási jogtudományban már sokrétűen vizsgált közszolgálati etikai kérdéseket, ötvözve azt egy - jelenleg még csak a közszereplőket érintően, de határozottan kimutatható - formálódó alkotmánybírósági szemléletváltással.
Jelen elemzés kiindulópontja, hogy a kormánytisztviselőnek is van véleménynyilvánítási szabadsága. De miképpen élhet vele, van-e egyáltalán korlátja, állítható-e a jogalkotó/munkáltató részéről ilyen korlát, mi a véleményszabadság észszerű határa?
Az alapjogi korlátozhatóság a véleményszabadság jogosultja felől nem pusztán a tényállítás versus értékbírálat megszokott kettősségén keresztül közelíthető meg. Jelen esetben ugyanis éppen arról lesz szó, hogy a kormánytisztviselőt miképpen illeti meg e szabadságjog, illetve annak mi a tartalma, mik e szabadság határai a digitális fejlődés, a közösségi tér egyre tágabb, mindent átható világában.
Politológiai fejtegetések nélkül is leszögezhető: a közösségi oldalak alapvető funkciója a közelmúlt választási kampányában jelentősen megváltozott, mondhatni felértékelődött. Ez az infokommunikációs eszközök ugrásszerű fejlődésének egyenes (talán előre is látható) következménye, másrészt a nyomtatott sajtó relatív visszaszorulását is magával hozta, ami szükségszerűen megváltoztatta a véleménynyilvánítás terét, módját, eszközeit. Evidens, hogy akinek van hozzá eszköze, ideje, habitusa, az "véleményformálóvá" válhat, szinte mindenféle külső vagy belső (ön)korlát nélkül. Ily módon a közösségi tér kommentelői egyszerre címzettjei és eszközei is a közéleti véleményeknek, egyfajta modern hírvivők: politikai értelemben választók és más választópolgárok befolyásolói is egyben. (Végső soron a klasszikus demokratikus elvek szabályai szerint maguk is egyfajta "politikacsinálókká" válnak.) A jognak, a politikának pedig - önnön céljai elérése érdekében, hatékonyságra törekvéséből következően - igazodnia, alkalmazkodnia kell tudni a megváltozott tudományos-technikai körülményekhez, eredményekhez.
A közösségi térben való jelenlétnek számos formája lehet: történhet a bejelentkezés olyan profil kialakításával, amely csupán a legalapvetőbb adatokat tartalmazza vagy hamisan tartalmazza, semmi nem követeli meg vagy garantálja a megadott adatok valódiságát. Elképzelhető tehát olyan digitális jelenlét, amely titkos, utolérhetetlen, vagy "ártatlannak tűnő", de teljes mértékben beazonosítható. A munkáltatói hozzáállás nyilván sok mindennek a függvénye, elsősorban az adott szerv, jogi személy, munkáltató által végzett tevékenység jellegétől függ. Így elképzelhető az is, hogy egy munkáltató megtiltja a közösségi oldalakon való jelenlétet.
Az államigazgatási szervek esetében sincs egységes gyakorlat, amelynek oka több mindenben kereshető. Egy biztos: sokszor a tudományos eredmények alakítják a jogot. Ki a jó jogalkotó? Aki rendelkezik az előrelátás képességével, és ki tudja számítani nem csupán a választói magatartást, hanem a technológiai újítás emberi fogadtatását is, és azt a jog nyelvére le is tudja fordítani? Vagy az, aki fordítva cselekszik, aki előre látta ugyan a technológiai fejlődés következményeit, ám mégsem tett semmit az esetleges nem kívánt hatások megelőzése, kivédése vagy szankcionálása érdekében? A "jó jogalkotó" nyilván az első, de ahhoz, hogy azzá lehessen válni, fel kell tudni ismerni ezeket az élethelyzeteket, fejlődési irányokat. Ehhez kíván egyfajta kezdőlökést adni ez a cikk is, életre hívni mindazokat a gondolatokat, amik a digitális térben való részvétel kapcsán eddig csak a munkáltatói oldalon indultak meg.
- 16/17 -
Az alkotmányjogi elemzésekben a véleményszabadság elsősorban abban a kontextusban jelentkezik, hogy mit köteles eltűrni egy, a köz szolgálatában álló személy, hogy közszereplő-e a kormánytisztviselő? Véleményem szerint jelen cikk szempontjából csekély jelentősége van a kormánytisztviselő közszereplői minőségének, mivel a kormánytisztviselő által gyakorolható véleményszabadság korlátozhatóságát kevéssé befolyásolja az, hogy ő maga mennyiben köteles tűrni a bírálatot, azaz - az Alkotmánybíróság szóhasználatában - a kormánytisztviselővel szemben gyakorolt véleményszabadságnak, az érintett személyt érintő közlésnek hol húzódik a határa. A kormánytisztviselőt ért bírálatokkal, tényállítások határaival ekként nem foglalkozik ez a cikk, csakúgy, mint a kormánytisztviselőt a közérdekből nyilvánossá tett adatokkal szemben megillető személyes adatok védelméhez való joggal sem (ami legalább ilyen érdekes téma lehetne). Sokkal inkább arra próbálok válaszokat adni, hogy részt vehet-e egyáltalán a közösségi térben, és ha igen, milyen jellegű tevékenységet végezhet, mit köteles tűrni, mire reagálhat és milyen módon.
A jelenlegi szabályrendszer kettős: egyfelől normatív, törvényi szintű szabályok határozzák meg a legalapvetőbb magatartási szabályok koordinátarendszerét, másfelől a hivatásetikai szabályokkal, azaz jórészt erkölcsi normákkal adhatók e kereteken belüli konkrétabb irányok. De mint általában, jelen esetben is a jogalkalmazás töltheti ki egyedül tartalommal a jogi és egyéb normákat.
1. A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) szerinti kormánytisztviselők felől közelítem meg a véleménynyilvánításhoz való alapjogot, ami szándékolt lehatárolás ugyan, de a gondolatmenet ugyancsak végig lenne vezethető a köztisztviselők felől is, vagy pl. a Kttv. 2. §-a szerinti egyéb, autonóm államigazgatási szervek közszolgálati tisztviselői felől, vagy éppenséggel külön szóra l ennének érdemesek akár a közalkalmazottak vagy az egyéb közszolgálati jogviszonyban állók is. De jelen cikkben szándékosan csak magával az elvvel általánosságban, a tipikussal kívántam foglalkozni. Emellett ki sem térek a titoktartási kötelezettséggel kapcsolatos kötelezettségekre, annak meg nem tartása ugyanis már a fegyelmi eljárás témaköréhez, illetve a jogviszony-megszüntetés egyes esetköreihez vezetne.
A kormánytisztviselők jogállását alapjaiban meghatározó törvényi kötelezettségeket elsősorban a Kttv. fogalmazza meg. A Kttv. már preambulumában is kifejezett célként fogalmazza meg az erős nemzettudatra épülő és értékelvű közszolgálati tisztviselői hivatás megteremtését, a hivatalhoz méltó magatartást tanúsító tisztviselői magatartást. Ezt szolgálja a Kttv. 76. § (1) bekezdésében "A kormánytisztviselő kötelezettségei" alcím alatt az a normatív rendelkezés, mely szerint "A kormánytisztviselő köteles feladatait a köz érdekében a jogszabályoknak, a hivatásetikai elveknek és a vezetői döntéseknek megfelelően, az általában elvárható szakértelemmel és gondossággal, pártatlanul és igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint ellátni".[1] Tovább árnyalja e kötelezettséget a Kttv. 76. § (2) bekezdése, amely bevezeti az ún. szakmai lojalitás fogalmát, amely alatt többek között a "különösen a vezető által meghatározott szakmai értékek iránti elkötelezettséget" érti[2].
A kormánytisztviselő "hivatásetikai alapelveknek megfelelő" magatartásában segít eligazodni a Kttv. 83. § (1) bekezdése, amely egy legkevésbé sem taxatív felsorolásban orientálja elsősorban a munkáltatói jogkört ellátót, másodsorban esetleges jogvita felmerülése esetén a jogalkalmazót. Eszerint ilyen alapelv "különösen a hűség és elkötelezettség, a nemzeti érdekek előnyben részesítése, az igazságos és méltányos jogszolgáltatás, a méltóság és tisztesség, az előítéletektől való mentesség, a pártatlanság, a felelősségtudat és szakszerűség, az együttműködés, az intézkedések megtételére irányuló arányosság és a védelem".[3] Ezen alapelvek jogilag kevéssé megragadhatóak, sokkal inkább egyfajta erkölcsi hozzáállást tükröznek, kapcsolódva éppen a preambulumban rögzített köz érdekében történő szolgálathoz. Ugyanakkor paradox módon épp bizonytalanságuk az, ami a jogalkalmazót segíti, hiszen egy közszolga viselkedése, tettei, cselekedetei sohasem ítélhetőek meg önmagukban: szükségszerűen és csakis egyéniesítve értékelhetőek. Mást várunk el munkáltatóként is egy fiatal pályakezdő közszolgától, és máshol húzódnak egy évtizedek óta "A Közt", az "államot" szolgáló kormánytisztviselővel szembeni "tűréshatárok". Nem állapítható meg tehát egy közös, egyértelmű magatartás. De az feltétlenül igaz, hogy akkor tekinthető egy kormánytisztviselő viselkedése, közösségi térben való jelenléte Kttv.-konformnak, ha betartja a szervezeti kultúra normáit, azaz az adott szervezet írott vagy íratlan belső törvényszerűségeinek, szokásainak, a szervezet alapfeladatainak ellátását, működésének hatékonyságát alapjaiban befolyásolni képes normák összességének egészében véve megfelel.
2. A Kttv. fogódzóként ad konkrét tilalmakat is, melyeket összeférhetetlenségi szabály formájában tartalmaz:
2.1. A Kttv. 85. § (4) bekezdés a) pontjában megfogalmazott általános objektivitási, befolyásmentességi követelmény mellett a b) pont csakis a pártbeli tisztséget tilalmazza, illetve azt, hogy "párt nevében vagy érdekében - az országgyűlési, az európai parlamenti, illetve a helyi önkormányzati választásokon jelöltként való részvételt kivéve - közszereplést" vállaljon.[4] Míg a párt-
- 17/18 -
tisztség betöltése jogi oldalról meglehetősen egyszerűnek tűnik, addig a közszereplés vállalása már egyáltalán nem értelmezhető minden kétséget kizáróan, azt a Kttv. többi rendelkezésével, így a 76. § (1) és (2) bekezdésével, 83. § (1) bekezdésével és az összeférhetetlenségi szabályokkal együttesen kell értelmezni, kiegészítve azzal a nem elhanyagolható szemponttal, hogy a Kttv. törvényi szabályain túl a kormánytisztviselőkre ún. belső önigazgatás körében megalkotott egyéb normák is irányadóak.
A Kttv. 29. § (1) bekezdése ugyanis megteremtette a kormánytisztviselők és az állami tisztviselők önkormányzattal rendelkező, közigazgatási szakmai köztestületét, a Magyar Kormánytisztviselői és Állami Tisztviselői Kart (a továbbiakban: MKK), amely kötelező tagsági jogviszony segítségével látja el a Kttv. által meghatározott feladatokat. Ilyen feladat a Kttv. 29. § (6) bekezdés b) pontja szerint az MKK tekintélyének, testületeinek és tagjainak érdekvédelme, a kormánytisztviselő jogainak védelme, csakúgy, mint a hivatásetikai részletszabályok és az etikai eljárások rendszerének megalkotása és lefolytatása.[5]
Az önigazgatás fontos pillére a törvényben megteremtett alapokon álló szervezet részeként felállított Országos Etikai Bizottság és a területi etikai bizottságok, melyek feladatait részben a Kttv., részben pedig az Alapszabály határozza meg. Az etikai bizottságok feladata az etikai eljárások lefolytatása, amelyek elsődlegesen az etikai vétségek elkövetése tárgyában hoznak testületi döntéseket. E döntések kétségkívül komoly következményekkel járhatnak a közszolgálati jogviszony egészére nézve.
A Kttv. 31. § (16) bekezdése értelmében "(e)tikai vétséget követ el az, aki a 83. § és a 83/A. § (1) bekezdésének, az MKK Hivatásetikai Kódex, valamint az Alapszabály rendelkezéseit megszegi. Az etikai eljárásról e törvény, valamint az MKK Hivatásetikai Kódex rendelkezik". Elmaradhatatlan ezek miatt az MKK Hivatásetikai Kódexének külön alcímben foglalt bemutatása, értelmezése.
2.2. A Kttv. 34. § (3) bekezdése az MKK tisztségviselője, az ügyintézői testületek nem tisztségviselő tagja tekintetében tartalmaz konkrét tilalmat, e tisztviselők ugyanis nem lehetnek politikai párt tagjai.[6]
A hivatásetika az adott foglalkoztatási ág erkölcsi kérdéseinek összegzése. Az MKK Hivatásetikai Kódexe (a továbbiakban: Kódex) II. pontjában részletezi, értelmezi, körülírja a hivatásetikai alapelveket. E normák tartalma bár első lépésben feltétlenül egységesnek tekinthető, esetleges megszegésük és annak megítélése értelemszerűen attól is függ, hogy az érintett kormánytisztviselő milyen jellegű feladatot lát el, milyen beosztásban végzi feladatait, ez mennyiben derül ki közösségi térben tett megszólalásaiból, profiljából. De ez már jogalkalmazási kérdés.
A "Tisztesség alapelve" alatt[7] a Kódex rögzíti a munkahelyen kívüli jogi és morális követelmények betartásának kötelezettségét, ami nyilvánvalóan értendő lehet a közösségi térben tanúsított tisztességes magatartásra, illetve e követelménybe belefoglaltatik az is, hogy "nem vállalunk közösséget a jogi és morális követelmények megsértőivel". Ez értékítéletet is feltételez: a nyilvánvalóan ízléstelen, morálisan felháborító posztokkal való azonosulást hivatásetikai normába ütközőnek is nyilváníthat. Csak így irányadó a II/8. "Méltóság" pont alatt megfogalmazott azon követelmény, mely szerint "munkahelyünkön kívül is úgy élünk és viselkedünk, hogy az erősítse a velünk érintkezőknek az állami szervekbe és azok munkatársaiba vetett bizalmát".
Ami viszont kifejezetten kapcsolódik egy választási kampányhoz, ily módon a kormánytisztviselők politikai véleménynyilvánításához, az a Kódex II/9. "Pártatlanság" pontja, amely kifejezetten nevesíti azt a követelményt, hogy "tartózkodunk minden olyan, különösen politikai tevékenységtől vagy állásfoglalástól, amely kétséget ébreszthetne részrehajlástól mentes és etikus munkavégzésünk iránt", illetve hogy "nem lépünk be olyan társadalmi vagy politikai csoportosulásba, amely jogszabályokkal vagy az alkotmányossággal ellentétes tevékenységet folytat, sem olyanba, amelyhez csatlakozással a munkánkra vonatkozó jogszabályi és hivatásetikai kötelességeinkkel összeegyeztethetetlen kötelezettséget vállalnánk".
E kötelezettségek egyértelműen alapjogi korlátozásnak tekinthetőek, mivel maguk után vonhatnak olyan jogi következtetéseket, amik alapjaiban kérdőjelezik meg a kormánytisztviselő közösségi térben való jelenlétét, a kormánytisztviselők bizonyos területeken, pl. politikai kampányban, ún. zárt vagy nyílt közösségi internetes csoportokban való aktív vagy passzív jelenlétét. Nem mellesleg az is mélyreható elemzés tárgya lehet, hogy az érintett mennyire (kik számára) teszi láthatóvá a saját posztjait, illetve mennyiben kellhet tudnia a munkáltatónak azt, hogy a digitális térben milyen "titkos társaság", csoport tagja, de legfőképpen, miként érintheti e részvétel, jelenlét magát a munkáltatót, az államigazgatási szervet, végső soron a végrehajtó hatalom fejét, illetve annak legfőbb forrását.
- 18/19 -
Az Igazságügyi Minisztérium informatikai biztonsági szabályzatáról szóló 6/2018. (III. 26.) IM utasítás az információ kezelés szabályairól szóló 6. alcímében szól az adatmentések, adathordozók nyilvántartása és tárolása körében arról, hogy "Szigorúan tilos bármely munkához köthető adatnak vagy munkaanyagnak a nem kormányzati online tárhelyek vagy közösségi média (pl. Facebook, LinkedIn, Dropbox, ToldACuccot, Mammutmail, Mammutshare stb.) igénybevételével való mozgatása vagy tárolása".[8]
Ez a szabály azonban csak az adattárolásra vonatkozik, szorosan kapcsolódva az általános szolgálati titokőrzési kötelezettséghez (lásd Kttv.).
Néhány alkotmányjogi tételt evidenciaként kezelnék. A véleménynyilvánításhoz való jog olyan alapjog, amely anyajogként kezelendő: egyes részjogosítványai (illetve azok korlátozása) önmagukban is értékelhetőek, korlátozhatóak, azaz egyes részjogosítványok korlátozása is vezethet az alapjog egésze szempontjából aránytalan korlátozáshoz.
Az Alaptörvény a XXIII. cikk (8) bekezdésében biztosítja a jogot minden magyar állampolgárnak ahhoz, hogy közhivatalt viseljen. Ugyanitt arról is rendelkezik az Alaptörvény, hogy törvény határozza meg azokat a közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be. Az Alaptörvény a Nemzeti hitvallásban deklarálja, hogy: "népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi". Az Alaptörvény ezeken felül nem tartalmaz kifejezetten a közszolgálatra, az államigazgatás szervezetrendszerében dolgozó tisztviselők jogállására vonatkozó további különös rendelkezéseket, ezért a törvényhozó - az Alaptörvény keretei között - nagy szabadságot élvez a közszolgálati jogviszonyok szabályozásában. A közhivatal viseléséhez kapcsolódó, korlátozó törvényi előírások önmagukban nem ellentétesek az alapjoggal.
1. A véleményszabadság az alapjogi katalógusban igen előkelő helyen áll, közvetlenül az emberi méltóság után következik, ami azt is jelenti, hogy a véleményszabadság határa csak maga az emberi méltóság megsértése lehet.
1.1. A véleményszabadság kitüntetett szerepével összefüggésben az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy a véleménynyilvánítás szabadságának alkotmányos határait úgy kell meghatározni, hogy azok a véleményt nyilvánító személy alanyi joga mellett a közvélemény kialakulásának, illetve szabad alakításának az érdekét is figyelembe vegyék.[9]
1.2. Az Alkotmánybíróság következetesen képviseli, hogy a szabad véleménynyilvánítást korlátozó törvények megszorító értelmezése áll összhangban az Alaptörvényből fakadó garanciákkal. A véleménynyilvánítás szabadságát korlátozó törvénynek pedig akkor nagyobb a súlya (ekként akkor nyom többet a latban a véleményszabadsággal szemben), ha közvetlenül másik alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál. És megfordítva: kisebb súlya van a korlátozó törvénynek, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely "intézmény" közvetítésével véd, és a legkisebb, ha csupán valamely elvont értéket kíván oltalmazni.[10] A véleménynyilvánítás szabadságát korlátozó jogértelmezés alkotmányosságának megítélése ugyanakkor nemcsak az Alaptörvényben is elismert másik alapjogtól vagy alkotmányos értéktől, hanem a korlátozó jogszabály természetétől is függ.[11]
1.3. A véleménynyilvánítás szabadsága akkor követel kiemelt védelmet, amikor közügyeket és a közhatalom gyakorlását, a közfeladatot ellátó, illetve a közéletben szerepet vállaló személyek tevékenységét érinti, a demokratikus társadalom létezésének és fejlődésének nélkülözhetetlen eleme a közügyek vitatása, amely feltételezi a különböző politikai nézetek, vélemények kinyilvánítását, a közhatalom működésének bírálatát.[12] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában jellemzően a politikai jellegű közéleti szólások szabad kinyilvánítását tekinti a véleménynyilvánítás szabadsága legbensőbb védelmi körének.[13] Ezekben az esetekben a véleménynyilvánítási szabadságból fakadó alkotmányjogi mércét különös szigorral szükséges érvényre juttatni, vagyis az ilyen jellegű szólások erősebb védelmet élveznek, és korlátozásuk csak a legszűkebb körben nyerhet igazolást.[14]
1.4. Az Alkotmánybíróság legutóbbi, jelen cikk tárgyát is érintő határozatában - összhangban az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) a véleménynyilvánítás szabadságát deklaráló 10. cikkével[15] - kiemelte, hogy a "közéleti
- 19/20 -
kérdések köre szélesebb a politikai szólásnál, illetve a közhatalmat gyakorló személyek tevékenységének bírálatánál. Ennek megfelelően a közéleti vita nem csak az állami és önkormányzati, a közhatalmi intézményrendszer működésének egészét fogja át, hanem felöleli az üzleti élet társadalmi felelősségvállalásának és az üzleti élet világában egyre sokasodó számban jelentkező közéleti kérdéseket (pl. környezetvédelmi, energiahatékonysági, munka-, és közlekedésbiztonsági kérdések). (...) A politikai szólásszabadság különös védelmét ezért minden esetben alkalmazni kell, amikor a vitatott véleménynyilvánítás valamely társadalmi, vagy helyi közösséget érintő kérdésben, a közügyek megvitatása során hangzik el".[16]
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában benne foglaltatik az EJEB esetjoga is, így azok külön megállapításai nem kerülnek külön elemzésre.
1.5. Az Alkotmánybíróság és az EJEB gyakorlata alapján a véleménynyilvánítás szabadsága nem az érintett személy státuszának a függvénye.
Az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésével ("Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához.") összefüggő alkotmánybírósági gyakorlat nem kellően cizellált a tekintetben, hogy egy közszolgálati jogviszonyban álló személyt milyen mértékben, milyen keretek között illeti meg a véleménynyilvánításhoz való alapjog.
A fentiek pedig ahhoz a következtetéshez vezetnek, hogy a közösségi térben történő szinte bármely cselekvés a leggyengébb megnyilvánulástól a legerősebbig (az ún. lájkolástól a posztoláson keresztül az ún. kommentelésig) a véleményszabadság körébe tartozik, amely mint ilyen, alapjogi védelemben részesül.
A kormánytisztviselőt tehát szükségszerűen megilleti a véleménynyilvánításhoz való jog, de az is rögtön leszögezhető: ezen alapjog, más alapjoghoz hasonlóan elvileg korlátozható. Innentől kezdve azonban csakis az lehet vita tárgya, korlátozható-e, illetve ha igen, miként: milyen formában, milyen tartalommal, és mindezeken túli kérdés az is, hogy a korlátozás miként ellenőrizhető, illetve megszegése milyen módon szankcionálható.
2. Az Alaptörvény a közszolgálatot egy különleges foglalkoztatási jogviszonyként kezeli. A közszolgálati jogviszony sajátos jellegének mibenlétét az Alkotmánybíróság számos határozatában összegezte, általában diszkriminációtilalmi összefüggésekben.
Az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy az Alaptörvény - hasonlóan a korábban hatályos Alkotmányhoz - nem tartalmaz kifejezetten a közszolgálatra, az államszervezetben dolgozó, az állam közigazgatási feladatait ellátó tisztviselők jogállására nézve speciális szabályokat.
A Kttv. 36. § (1) bekezdésének meghatározása szerint a kormányzati szolgálati jogviszony a köz szolgálata és munkavégzés céljából létesített különleges jogviszony, amely alapján a munkavégzéssel szükségszerűen együtt járó kötelezettségeken és jogosultságokon túlmenően mindkét felet többletkötelezettségek terhelik és jogosultságok illetik meg. A Kttv. részletesen szabályozza a kormánytisztviselők kötelezettségeit (Kttv. 76-79. §). "A kormányzati szolgálati jogviszony betöltésével, vagyis a közhivatal viseléséhez való jog gyakorlásával a kormánytisztviselő egyfajta önkorlátozásnak is aláveti magát. Elfogadja, hogy egyes alapvető jogaival csak olyan mértékben él, amitől nem válik a közhivatal viselésére méltatlanná." (3070/2017. (IV. 19.) AB határozat, Indokolás [31].)
3. Az Alaptörvény keretei között a törvényhozó nagy szabadságot élvez a közszolgálati jogviszonyok szabályozásában. Hangsúlyozta azonban az Alkotmánybíróság: ez a szabályozási szabadság a jogalkotót csakis az Alaptörvény keretei között illeti meg. Emellett a testület az 1/2016. (I. 29.) AB határozatában megerősítette korábbi gyakorlatát: a köztisztviselői, kormánytisztviselői jogviszonyok ún. kettős arculatú jogviszonyok, mivel egyszerre munkavégzésre irányuló jogviszonyok, másrészt e jogviszonyok sajátossága, hogy e munkavégzés közhatalommal rendelkező állami szervekben történik, és a tisztviselők közhivatalt viselnek, állami feladatokat látnak el, állami, közhatalmi döntéseket hoznak, készítenek elő, ezért alapvetően közjogi jellegű jogviszonyok. (8/2011. (II. 18.) AB határozat, ABH 2011, 49., 77., 1/2016. (I. 29.) AB határozat, Indokolás [44]-[45].) A versenyszféra és a közszféra különbözősége az Alkotmánybíróság gyakorlatában következetesen nyomon követhető volt: az Alkotmánybíróság eltérő alkotmányossági megközelítést alkalmazott a munkaviszonyok megszüntetésére vonatkozó és a közszolgálati jogviszonyok megszüntetését szabályozó rendelkezések megítélése során is. Előbbi tekintetében a szerződési szabadság volt a kiindulópont, míg utóbbi, a közszolgálati jogviszonyok tekintetében a felmentés feltételeit szabályozó törvényi szabályok alkotmányosságának a megítélése során a testület már az egyik első ilyen tárgyban született döntésében, a 44/B/1993. AB határozatában rámutatott arra, hogy a közszolgálati jogviszonyokban a felmentési okok törvényi szabályozása alkotmányossági kérdés, olyan garanciális követelmény, amely összefügg a közszolgálati jogviszonyok sajátosságaival (ABH 1994, 574., 576.).
Arra is rámutatott a testület, hogy a közszolgálati, köztisztviselői, kormánytisztviselői jogviszony egy olyan speciális foglalkoztatási jogviszony, amelyben a jogokat és kötelezettségeket nem a felek szabad megállapodása, hanem jogszabály, ezen belül is döntően törvény határozza meg. Maga a jogviszony az állam majdnem egyoldalú aktusával jön létre (kinevezés). "A köztisztviselőnek nincs aktív szerepe a jogviszony tartalmának alakításában, csak arról dönthet, hogy elfogadja a törvényben meghatározott feltételek mellett a kinevezést vagy sem." (ABH 2011, 49., 70.; azóta megerősítette: 5/2013. (II. 21.) AB határozat, Indokolás [23]; 1/2016. (I. 29.) AB határozat, Indokolás [23]; 3222/2017. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [20]; legutóbb 30/2017. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás
- 20/21 -
[135].) Tehát maga a jogviszonyt létrehozó aktus nem tekinthető mellérendelt szerződő felek megállapodásának.
4. A jogkorlátozás alkotmányossági kereteinek meghatározása során elsősorban abból kell kiindulni, hogy a kormánytisztviselők esetében alapvetően nem kizárt, hogy - igazodva a jogviszony valós tartalmához - ne csupán a kinevezési, jogviszony-megszüntetési feltételrendszer legyen alapjogi szempontból korlátozóbb, hanem annak szűkebb tartalma is. Ahogyan azt mind az Alkotmánybíróság, mind az EJEB is következetesen érvényesíti: "intézményes és funkcionális okokból az állami szektorban és a magánszektorban történő foglalkoztatás között jellemzően jelentős jogi és ténybeli különbségek vannak, különösen a szuverén állami hatalom gyakorlásával és az alapvető közszolgáltatások nyújtásával járó területeken". (29/2017. (X. 31.) AB határozat, Indokolás [85].) A leglényegesebb része ezen érvelésnek, hogy a jogviszony tartalmát meghatározó jogok és kötelezettségek katalógusa esetén kifejezetten igazolható lehet az eltérő csoportképzés, az esetlegesen jogkorlátozóbb szabályok. (Ugyanez a logika volt megfigyelhető a katonai esküvel kapcsolatos alkotmánybírósági döntésekben is.)
A jogkorlátozás többfokozatú is lehet: járhat a teljes tiltással és a korlátozott használat megengedésével, ez utóbbi esetben az esetleges jogellenesség elérése legalább olyan mértékben igényel munkáltatói aktivitást, mint egy esetleges tiltás esetében. (Persze egyéb "informatikai megoldások" is lehetnek, amelyek azonban nem a jog szintjén értékelendőek.)
Alapvető fontossággal bír annak meghatározása, van-e egyáltalán alapjogi kollízió, azaz mi az az alapjog, alkotmányos cél vagy érték, amely a kormánytisztviselő által gyakorolható véleményszabadsággal szemben annak korlátozását indokolttá teheti.
5. A közösségi térben történő véleménynyilvánítással összefüggésben olyan jogesetek követhetőek nyomon, amelyek kifejezetten valamely személyiségi jogsértéshez kapcsolódnak, illetve a Facebook-profil tulajdonosának felelőssége határaival foglalkozik,[17] vagy alkotmányjogi panasz folyományaként lefolytatott alkotmánybírósági döntésből ismert jogviszony megszüntetések, amelyek kiindulópontja éppen egy Facebook-bejegyzés.
5.1. Egy alkotmányjogi panasz elutasításáról szóló 3070/2017. (IV. 19.) AB határozat alapjául szolgáló perben az indítványozó munkaügyi jogvitája kormányzati szolgálati jogviszonyának megszüntetéséből eredt. Az indítványozó közszolgálati jogviszonyban állt, csoportvezetői beosztásban, és polgármesterjelöltként indult helyi önkormányzati választáson. Ezt megelőzően és követően is olyan bejegyzéseket tett közzé, amelyekről a felmentés indokolásában és a munkaügyi perben is megállapítást nyert, hogy"mind megfogalmazásukban, mind valóságtartalmukban elfogadhatatlanok és a köztisztviselői jogviszonnyal teljes mértékben összeegyeztethetetlenek", "az írások bizalmatlanság és feszültség keltésére irányultak, és ezzel az indítványozó a jó közigazgatásba vetett hitet és a közösségi oldalon való közzététel által a társadalmi bizalmat súlyosan rombolta". A bíróság ezen túl azt is megállapította, hogy az indítványozó mint köztisztviselő a kampány többi szereplőjéhez képest csak korlátozott lehetőséggel élhet kampányidőszakban, hiszen kötik a közszolgálati jogviszonyból eredő sajátos kötelmek.
5.2. Az alkotmányjogi panasz vizsgálata során az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a kormánytisztviselő a kinevezés elfogadásával, illetve a jogviszony teljes időtartama alatt az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésében biztosított közhivatal viseléséhez való jogát gyakorolja. Az Alkotmánybíróságnak ebben az ügyben arról kellett állást foglalnia, hogy a bírói döntés alaptörvény-ellenesen korlátozta-e az indítványozó szabad véleménynyilvánításhoz való jogát. A vizsgálat során kifejezetten az indítványozó véleményszabadsága felől közelítette meg a kérdést. Ennek során ismét rögzítette a testület, hogy az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. "E követelményből - az Alaptörvény 28. cikkére is tekintettel - a bíróságoknak az a kötelezettsége adódik, hogy ha olyan jogszabályt értelmeznek, amely valamely alapjog gyakorlását korlátozza, akkor a jogszabály engedte értelmezési mozgástér keretein belül az érintett alapjog korlátozását kizárólag a szükséges és arányos mértékű beavatkozás szintjére szorítsák" (3/2015. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [21], megerősítette 3018/2016. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [40]).
5.3. Az Alkotmánybíróság éppen a véleménynyilvánításhoz való alapjog kitüntetett szerepére hivatkozva csak azt vizsgálta, hogy szükségesnek és az elérni kívánt céllal arányos korlátozásnak volt-e tekinthető a bírói döntés, amely a közszolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségek megtartását mondta ki (és a felmentés jogellenességét nem állapította meg). Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 28. cikkével összhangban állónak tartotta azon bírói döntést, indokolást, mely szerint a közzétett Facebook-bejegyzések egy közszolga "hivatalához méltatlan nyilatkozatok, továbbá mind tartalmuk, mind hangnemük alapján alkalmasak az indítványozó által betöltött beosztás tekintélyének, a munkáltató jó hírnevének és a közigazgatásba vetett bizalomnak a rombolására". Az Alkotmánybíróság - miközben hangsúlyozta, hogy nem kívánja elvégezni a bizonyítékok újbóli mérlegelését; ez a rendes bíróságok feladata - külön kiemelte azt is, hogy "osztja mind az első-, mind a másodfokú bíróság álláspontját, miszerint a kormánytisztviselő a választási kampányban közszereplőként jelenhet meg, és politikai vetélytársaival szemben még markánsabb véleménynyilvánítást engedhet meg magának, azonban a közszolgálati jogviszony sajátos kötelmei eközben is kötik". (3070/2017. (IV. 19.) AB határozat, Indokolás [39].) Az alkotmánybírósági döntés indokolásában felhívnám a figyelmet arra, hogy a testület a közhivatalt viselő személyt megillető szólásszabadsággal összefüggésben a Nemzeti hitvallás azon passzusát hívta fel, amely a jogállami mibenlétét és
- 21/22 -
a népszuverenitás alapját fogalmazza meg: "népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi". Az Alkotmánybíróság indokolása szerint "a nép a hatalmát elsősorban választott képviselői útján gyakorolja. A választott képviselők munkáját mind országos, mind helyi szinten segíti az államigazgatási szervezetrendszer, aminek keretében jogszabály az állami közhatalom gyakorlására jogosíthatja a közszolgálati jogviszonyban állókat. A közszolgálati szféra dolgozói jogviszonyuk fennállása alatt az államot képviselik és jelenítik meg az állampolgárok felé. A Nemzeti hitvallás fenti mondata ezért értékdeklaráció is, amely alkotmányos értékként fogalmazza meg, hogy a demokratikus jogállamban az államigazgatási szervezetrendszerben dolgozók arra hivatottak, hogy munkájukkal az állampolgárokat szolgálják. Az ő munkájuk teremti meg a közhatalmat gyakorló szervek iránti közbizalmat, ezen alkotmányos érték érvényesítése tehát a közhivatal viselőjével szemben elvárás egy demokratikus jogállamban. A közszolgálati dolgozó tisztában van azzal, hogy egy-egy cselekedete, megszólalása vagy egyéb megnyilvánulása folytán alakul ki vagy éppen rendül meg a bizalom az állampolgárok részéről a közhatalmat gyakorló szervek iránt. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közhivatalhoz való jog gyakorlása és azon keresztül a polgárait szolgáló állam mint alkotmányos érték megvalósítása szükségessé teheti más alapjog korlátozását". (3070/2017. (IV. 19.) AB határozat, Indokolás [41]-[43].)
Ebből kifolyólag ebben az esetben az Alkotmánybíróság szerint a véleménynyilvánítás szabadságának korlátját a vélemény megformálója által viselt közhivatal képezte.
"A közszolgálati jogviszonyban álló személyeknek a közügyek szabad megvitatása során is be kell tartaniuk a közhivatal viseléséhez kapcsolódó törvényi előírásokat. A polgárait szolgáló állam mint alkotmányos érték érvényre juttatását szolgálják a közszolgálatban dolgozók részére előírt többletkötelezettségek, és végső soron a méltatlanság jogintézménye is. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg jelen ügyben, hogy a Gyulai Törvényszék mérlegelési körébe vonta az alkotmányossági szempontokat, és döntésével alkotmányos módon - a közhivatal viseléséhez való jog, továbbá a polgárait szolgáló állam mint alkotmányos érték érvényesülése érdekében arányosan - korlátozta az indítványozó véleménynyilvánítási szabadságát" (3070/2017. (IV. 19.) AB határozat, Indokolás [44]-[45].)
A közhivatal méltósága mögött meghúzódó, polgárait szolgáló állam mint alkotmányos érték kellő alap lehet a véleményszabadság korlátozásához. Ugyanakkor ez a korlátozás jelenleg csak általános szinten valósul meg, így kifejezetten csak egyedi esetekben mérhető fel annak alkotmányos megfelelősége. Viszont egyáltalán nem tartom kizártnak olyan jogalkotás kezdeményezését, amely a megváltozott technológiai környezetben valós élethelyzetekhez igazodóan a vázolt keretek között differenciáltabb szabályozást teremt.
És hogy lehet-e véleményem? Lehet, de továbbra is jól meg kell fontolnom, hogyan, kivel és milyen formában közlöm. ■
JEGYZETEK
[1] Kttv. 76. § (1) bekezdés a) pont.
[2] Kttv. 76. § (2) bekezdés: A kormánytisztviselő vezetői iránti szakmai lojalitással köteles ellátni feladatait. Szakmai lojalitás alatt kell érteni különösen a vezető által meghatározott szakmai értékek iránti elkötelezettséget, a vezetőkkel és a munkatársakkal való alkotó együttműködést, a szakmai elhivatottsággal történő, fegyelmezett és lényeglátó feladatvégzést.
[3] Kttv. 83. § (1) bekezdés: A kormánytisztviselőre vonatkozó hivatásetikai alapelvek különösen a hűség és elkötelezettség, a nemzeti érdekek előnyben részesítése, az igazságos és méltányos jogszolgáltatás, a méltóság és tisztesség, az előítéletektől való mentesség, a pártatlanság, a felelősségtudat és szakszerűség, az együttműködés, az intézkedések megtételére irányuló arányosság és a védelem.
[4] Kttv. 85. § (4) bekezdés: A kormánytisztviselő a) nem folytathat olyan tevékenységet, nem tanúsíthat olyan magatartást, amely hivatalához méltatlan, vagy amely pártatlan, befolyástól mentes tevékenységét veszélyeztetné; b) pártban tisztséget nem viselhet, párt nevében vagy érdekében - az országgyűlési, az európai parlamenti, illetve a helyi önkormányzati választásokon jelöltként való részvételt kivéve - közszereplést nem vállalhat (...).
[5] Kttv. 29. § (6) bekezdés: Az MKK (...) b) védi a Kormánytisztviselői és Állami Tisztviselői Kar tekintélyét, testületeinek és tagjainak érdekeit, valamint a kormánytisztviselő jogait; c) megalkotja a hivatásetikai részletszabályokat, kialakítja az e törvényben meghatározott keretek között az etikai eljárás rendszerét, valamint lefolytatja az etikai eljárásokat (...).
[6] Kttv. 34. § (3) bekezdés: Az MKK tisztségviselője, az ügyintézői testületek nem tisztségviselő tagja nem lehet: a) politikai párt tagja (...).
[7] II/7. Feladatainkat döntéseinkben, nyilatkozatainkban és cselekedeteinkben TISZTESSÉGESEN teljesítjük, azaz a) munkahelyünkön és munkahelyünkön kívül is példamutató módon betartjuk a ránk vonatkozó jogi és morális követelményeket, b) nem vállalunk közösséget a jogi és morális követelmények megsértőivel, c) elkerülünk minden olyan helyzetet, amely illetéktelen befolyás alá kerülésünkhöz vezethetne.
[8] Lásd 6/2018. (III. 26.) IM utasítás 1. melléklet, 6.5.5. pont.
[9] 3001/2018. (I. 10.) AB határozat, Indokolás [20]-[21].
[10] 7/2014. (III. 7.) AB határozat, Indokolás [42].
[11] Jelen ügy szempontjából irreleváns, de az Alkotmánybíróság következetesen képviseli, hogy az alkotmányjogi mércében további különbségtételt jelent, hogy az adott vélemény tényállítást, avagy értékítéletet közvetít. Míg az értékítéletet megjelenítő vélemények nagyobb toleranciát követelnek, addig a tényeket állító, avagy híresztelő kifejezések esetében fokozottabb gondosság követelhető meg (13/2014. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [41]).
[12] Lásd legutóbb a IV/1628/2016. ügyszámú AB határozatot, Indokolás [29], továbbá a 36/1994. (VI. 24.) AB határozatot, ABH 1994, 219., 228.; lásd még: 57/2001. (XII. 5.) AB határozat, ABH 2001, 484., 494.
[13] Lásd pl. 5/2015. (II. 25.) AB határozat, Indokolás [28].
[14] 7/2014. (III. 7.) AB határozat, Indokolás [45].
[15] 10. cikk: 1. Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, eszmék megismerésének és közlésének szabadságát országhatárokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhasson. Ez a Cikk nem akadályozza, hogy az államok a rádió-, televízió- vagy mozgókép vállalatok működését engedélyezéshez kössék.
2. E kötelezettségekkel és felelősséggel együtt járó szabadságok gyakorlása a törvényben meghatározott, olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülés közlésének megakadályozása, vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából.
[16] Lásd legutóbb a IV/1628/2016. ügyszámú AB határozatot, Indokolás [32] és [34], továbbá még a 14/2017. (VI. 30.) AB határozatot, Indokolás [26]-[27].
[17] BH 2016. 330., amely szerint a Facebook-profil fenntartója is felelősséggel tartozik a profiloldalán megjelenő jogsértő tartalmú közlésekért.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főosztályvezető, Igazságügyi Minisztérium, Közszolgálati Kodifkációs és Koordinációs Főosztály.
Visszaugrás
