A tanulmány eredeti célja az volt, hogy a gyülekezési jog új szabályozására szolgáló T/707. számú törvényjavaslatból kiindulva megvizsgálja, hogy az új szabályozás alapján megtartott rendezvényekkel korlátozottabbá válik-e a demokráciák e fontos pillérének az állampolgárok által való elérhetősége, a törvény alapján tartható rendezvények továbbra is biztosítják-e a polgároknak, hogy a politikai folyamatokat kritikával illessék, tiltakozásukkal befolyásolják. A tanulmány - amely tervezet elfogadására figyelemmel már a hatályos jogszabályok elemzésére vállalkozhatott - foglalkozik a magánszférához való alapjog és a gyülekezéshez való alapjog kollíziója esetén követendő eljárással, valamint annak első körös elemzésére vállalkozik, hogy mennyiben indokolható a magánszféra védelmében a gyülekezési jog csorbítása. Nem utolsó sorban célja volt az is a tanulmánynak, hogy megvizsgálja a hatályos szabályozás - egyik legtöbbet vitatott, de hosszú időn át nem módosított - tervezett korlátozó rendelkezéseinek az új rendszerét, azonban az anyag feldolgozása során egyre egyértelműbbé vált, hogy e témakör részletes kifejtése egy önálló tanulmány kereteit is bőven kimeríti.
Az alkotmányos és demokratikus államok jellemzője, hogy az emberi jogokat elismerik, és beemelik a jogrendszerbe. Ennek megfelelően az alkotmányos demokráciák szinte kivétel nélkül az alkotmányukban sorolják fel a minden embert egyaránt megillető jogokat. Az egyes államok alkotmányaiban, és a különböző nemzetközi emberi jogi egyezményekben felsorolt és ezáltal a tételes jog részévé tett emberi jogokat hívjuk alapvető jogoknak (fundamental rights) vagy más néven alapjogoknak (Grundrechte).[1]
Az emberi jogok magyarországi érvényesülésének fundamentuma Magyarország Alaptörvényének I. cikkében található, mely kimondja: "AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége. Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait." A magyar állam a jogforrási hierarchia legmagasabb fokán, az alkotmányban nyilvánította ki, hogy az emberek rendelkeznek olyan jogosultságokkal, amelyeket nem az állam hoz létre, hanem csak elismeri létezésüket. Az alapvető jogok az egyének jogai, vagyis az egyénre koncentrálnak, az individuum áll a középpontban, melyek az államhatalmat korlátozzák, megszüntetik az állami önkényt, illetőleg biztosítják az egyéni autonómiát, szabadságszférát. A gyülekezési jog klasszikus, első generációs, kollektív szabadságjog, amely már a XVIII. században megfogalmazódott, és amelynek gyakorlásával munkám során rendszeresen találkozom.
A gyülekezési joggal kapcsolatban korábban Bihari Mihály fogalmazta meg azt a véleményt, hogy az egyik leghiányosabban, legszűkebben szabályozott alapjog. Hasonló témában elkészített munkámban[2] korábban magam is arra az álláspontra jutottam, hogy a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: régi Gytv.) egy idejétmúlt, hézagos jogszabály volt, nem követte a közterületen megnyilvánuló kollektív véleménynyilvánítás formáinak az elmúlt évtizedekben végbement gazdagodását. Akkor azt állítottam, hogy a jogszabályi rendelkezésekből fontos kiegészítő szabályok hiányoznak, a "végrehajtási" rendelete[3] sem követte a változásokat, így szinte törvényszerű volt, hogy vitatható és bizonytalan jogalkalmazói tevekénységet eredményez. A rendszerváltáskor született gyülekezési törvény hatályba lépése óta számos alkotmánybírósági határozat (a továbbiakban: AB határozat) formálta a gyülekezési joghoz kapcsolódó jogértelmezést, ezzel folyamatosan alkalmazkodásra késztetve a joggyakorlatot.
- 450/451 -
E tanulmányban most az T/707. számú törvényjavaslatból megszületett, a gyülekezési jogról szóló 2018. évi LV. törvény egyes új szabályainak értelmezésével foglalkozom, kísérletet téve arra, hogy az egyes rendelkezések hatását, a korábbi szabályozáshoz képest bekövetkezett változásokat kidomborítsam.
Azt gondolom, hogy nem kérdés: a rendszerváltás egyik legfontosabb eredménye és értéke, hogy a gyülekezési joggal szabadon, korlátozás nélkül élhetnek a magyar állampolgárok. Az alkotmányos elvek tartalmának megfogalmazása és az azokból levonható következtetések meghatározott esetekre való vonatkoztatása a gyakorlati jogalkalmazás során egyértelműen bizonytalanságokat eredményezett a gyülekezési jog elismerésével, illetve el nem ismerésével kapcsolatban. Ez a körülmény "sem a jogállami jogbiztonság követelményeinek nem felel meg, sem az érintett alapvető jogok érvényesülésének alkotmányossági tartalmával és feltételeivel nem áll összhangban."[4]
a) A tüntetések, felvonulások formája, jellege, célja számos változáson ment keresztül a történelem folyamán és meglátásom szerint az 1989. január 24-étől hatályban volt régi Gytv. csak részben valósította meg a szabályozás elé kitűzött célokat, melynek szabályai megszületésük óta foglalkoztatják a társadalmat. A régi Gytv. elsősorban a gyülekezési jog gyakorlása előtt álló korlátokat rögzítette az "amit törvény nem tilt, azt szabad" elvének szem előtt tartásával. Sok társadalmi és politikai vita kereszttüzében állt az idők folyamán, azonban ennek ellenére sem sokat módosult, az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) jogértelmező tevékenységének hiányában lényegében alkalmazhatatlan volt. Törvénymódosításra irányuló indítványt mindig csak egy-egy jelentősebb, a közvéleményt felkavaró demonstráció után terjesztettek be, és akkor is csak a rendőrség intézkedéseinek esetleges hibáira kihegyezve fogalmazódtak meg a kritikák. A gyülekezési jog gyakorlásának akadályozása, a gyülekezési jog jogellenes, nem rendeltetésszerű gyakorlása, a joggal való (vissza)élés több problémát felvetett, amelyet a jogalkotó több esetben a Büntető Törvénykönyvben és a szabálysértési törvényben próbált csak rendezni. A dilemmák megoldására számtalan javaslat született már, de a szabályozás megnyugtató megoldására a törvényalkotónak kell választ adnia. Mindig úgy gondoltam, hogy a gyülekezési törvény módosításának nem lehet célja a gyülekezési jog gyakorlásának szigorítása. Célja kell legyen azonban az eljárási szabályok egyértelművé tétele, pontosítása és a jogalkalmazás megkönnyítése azon a szempontok alapján, amelyek felvetették a gyülekezési törvény módosításának igényét.
b) Az Alaptörvény hatályba lépése óta az AB a gyülekezési jog szabályozásával összefüggésben két döntésében is mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény ellenességet állapított meg, és felhívta az Országgyűlést a mulasztás megszüntetésére. A gyülekezési jog módosításának legkonkrétabb előszelét két, azonos napon meghozott alkotmánybírósági döntés jelentette.
Az első esetben az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról hozott döntés az AB.[5] Azt észlelte, hogy a jogalkalmazók a hatályban volt szabályozási környezetben eszköztelenek azon alapvető jogok vagy alkotmányos értékek sérelmének felmerülése esetében, amelyek nem kerültek a régi Gytv. - meglehetősen szűk - kiemelt tilalmi okok szabályozási körébe[6]. E döntésben végül az AB úgy ítélte meg, hogy a jogalkalmazók az előttük fekvő ügyben alapjogi kollíziót ismertek fel. Ennek eredményeként megállapította, hogy az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy a törvényalkotó nem szabályozta a magánszférához való alapjog és a gyülekezéshez való alapjog kollíziója esetén a kollízió feloldásának szempontjait és annak eljárási kereteit.
A másik esetben[7] a régi Gytv.-vel kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról döntött, mivel az AB álláspontja szerint a jelenlegi szabályozási környezet nem biztosít elegendő garanciát arra, hogy a gyülekezés résztvevőit megfelelő védelemben lehessen részesíteni. Hiányosak ugyanis azok a garanciális előírá-
- 451/452 -
sok, amelyek elősegítik, illetve biztosítják a békés gyülekezéshez való jog gyakorlását. Az AB álláspontja szerint a békés jelleg előzetes biztosítása, valamint a gyülekezésen résztvevők védelme érdekében kiegészítésre szorulnak a Gytv. szabályai. Az AB már korábban rámutatott arra, hogy "elsősorban a törvényhozónak kell mérlegelnie azt, hogy a visszaélések megelőzése, a jogalkalmazási nehézségek csökkentése érdekében mennyiben indokolt módosítani, kiegészíteni a Gytv. rendelkezéseit.[8]" Ez esetben azonban kiemelte azt is a taláros testület, hogy a fenti mulasztások pótlása során a jogalkotónak kiemelt figyelemmel kell lennie az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdésében és az I. cikk (3) bekezdésében[9] foglalt alaptörvényi rendelkezések érvényesítésére, azaz a Gytv. felülvizsgálata során eleget kell tenni az Alaptörvényből fakadó védelmi kötelezettségnek, amely egyben nem eredményezheti az alapjogok szükségtelen és aránytalan korlátozását.
A 2016-os AB-határozatok azt jelentették, hogy az azokban foglalt felhívás alapján a parlamentnek fel kell számolnia a mulasztásos alkotmánysértést, sőt, kellett volna, már 2016-ban, mégis csak 2018-as év közepén került erre sor.
c) A fentieket követően Magyarország Alaptörvényének hetedik módosítása már egészen egyértelműen vetítette előre a gyülekezési jog módosítását. E módosítás első lépcsőben az Alaptörvény VI. cikkét módosítva kimondta, hogy "Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák." A módosítás indokolása kifejtette, hogy "a technológiai fejlődés, a digitalizáció és a médianyilvánosság növekedése következtében az egyén magánszférájának védelme olyan új kihívásokkal néz szembe, amelyekre a szabályozásnak is reagálnia kell: a digitális korban a magánélet védelme már nem csak az intimszférára, hanem egy tágabb értelemben vett magánszférára, az egyén családi életére, otthonára, kapcsolattartására is kiterjed. A korábbi Alkotmány csak a magánszféra néhány elemét nevesítette, de nem adott komplex védelmet. Az Alaptörvény elfogadásával azonban új szabályozási szintre emelkedett Magyarországon a magánélet védelme. A rendőrség a magánszféra védelme érdekében korábban csak egyeztetést kezdeményezhetett, de nem tilthatott be egy tüntetést előre, hanem csak közbeléphetett, amennyiben a demonstráció olyan irányt vett, amely már sérti a magánszférát: jogsértés veszélye esetén figyelmeztette[10] a szervezőt vagy a tömeget, végső esetben pedig feloszlathatta a tüntetést. A társadalom felé kommunikáltak szerint, azonban a módosítással Magyarország is belépett azon országok sorába, amelyek a magánéletnek alkotmányos szinten nevesített, általános védelmet nyújtanak. A magánélet általános védelmének Alaptörvényben való kifejezése a legmagasabb szintű jogi elismerést nyújtja, amely egyúttal megfelel az Európai Unió Alapjogi Chartája 7. cikkében biztosított védelemnek is[11]. Az alkotmányozó észlelte a magánszférajogok és egyéb alapvető jogok kollíziójának fontosságát, ezért a javaslat alaptörvényi szinten kívánja rögzíteni, hogy a véleménynyilvánítás szabadságának és a gyülekezési jog gyakorlásának többek között külső korlátja lehet mások magán- és családi életének, valamint otthonának tiszteletben tartásához való joga. A javaslat az említett alapvető jogok kollíziója esetén - az alapvető jogok korlátozhatóságának Alaptörvényben meghatározott általános kereteire és az AB gyakorlatára figyelemmel - hangsúlyozza a magánszférajogok ezen elemeinek fokozott védelmét."
A leírt érvekre alapozva, a módosítás e bekezdés második fordulatában a legmagasabb szinten rögzítette azt is, hogy "A véleménynyilvánítás szabadsága és a gyülekezési jog gyakorlása nem járhat mások magán- és családi életének, valamint otthonának sérelmével." A részletes indoklás szerint a "magánszférajogok védelmi köre kiterjed arra a térbeli szférára is, amelyben a magán- és családi élet kibontakozik. Az érvelésbe bele került még az amerikai Legfelsőbb Bíróság álláspontja is, amely hangsúlyozta: az otthon nyugalma - "a fáradt emberek utolsó mentsvára" - az a tér, ahova az emberek visszahúzódhatnak a mindennapi nyüzsgés elől.[12]
Az alkotmányozó az Alaptörvény hetedik módosításának keretében szükségesnek ítélte az Alaptörvény VI. cikkének kiegészítését, amely az előterjesztő álláspontja szerint garantálja a magánélet fokozott védelmét, azonban az első vélemények a gyülekezési jog korlátozásaként tekintettek rá.
- 452/453 -
A kormánytöbbséget a gyülekezési jog korlátozásakor elsősorban a mulasztásos alkotmánysértés orvoslása vezérli - mondja a kormány. Egyes vélemények szerint azonban van egy fogalmi probléma. Az AB ugyanis egy ilyen mulasztás megállapításakor nem azt mondja, hogy a jogalkotónak az Alaptörvényt kell módosítania, hanem hogy a jogszabályi környezetet kell összhangba hozni az Alaptörvénnyel. A kormány tehát az Alaptörvény módosításakor az AB-re hivatkozik, amely egyes vélemények szerint alkalmas lehet arra, hogy a lépés hátterében meghúzódó eltérő okot keressük, mely inkább a véleménynyilvánítás szabadságának megkurtítását szolgálja. Általános, előzetes vélekedés, hogy az új szabályozás alapján túl sok önkényes döntést hozhatna a rendőrség, pedig egy jó törvénynek nem szabad megengednie, hogy gyülekezési szabadság egy kormány alá rendelt hatóság jószándékától függjön. Nem kétség, az alapjog érvényesülése megkívánja, hogy a tüntetés előzetes megtiltására csak kivételesen, a legvégső esetben kerüljön sor, de a szabályozásban megjelenő új tiltási okok azt a félelmet keltik a "megalapozottan feltehető" megfogalmazás miatt, hogy teljesen szubjektív döntések alapján tilthatna meg tüntetéseket a rendőrség. Egyes vélemények szerint az új gyülekezési törvény új szabályozása sok vitás kérdést tisztáz, sok esetben viszont a jelenleginél is jóval nagyobb bizonytalanságot idézhet elő - pedig a lecserélése sem feltétlenül indokolt.[13] Megjegyzendő, hogy hasonló dilemmák a most oly annyira védett régi Gytv. kapcsán is felszínre kerültek már, és magának a taláros testületnek a tagjai sem voltak teljes egyetértésben a szabályozás megfelelősége tekintetében. E kérdéskörben már akkor is az volt az indítvány lényege, hogy a jogszabály lehetővé teszi, hogy a hatóság "visszaélésszerűen gyakorolja a gyűlésekre vonatkozó jogosítványait" és ezek alapján betilthat, vagy feloszlathat rendezvényeket. Az AB a támadott rendelkezést nem semmisítette meg, mert - bár a nem rendeltetésszerű hatósági jogalkalmazásra vonatkozó feltételezést a politikai rendszerváltozást megelőző korszakra is tekintettel bizonyos fokig érthetőnek és magyarázhatónak tartotta - az volt az álláspontja, hogy ha a rendőrség indokolatlanul, vagy visszaélésszerűen tiltana meg, illetőleg oszlatna fel gyűlést vagy csoportosulást, akkor a jogorvoslati rendelkezések biztosítják a hibás rendőrségi intézkedés megfelelő orvoslásának lehetőségét.[14] Kukorelli István akkor "összejövetelek" kifejezéshez kapcsolódóan különvéleményében kifejtette - egyetértve a határozat azon a megállapításával, amely szerint érthető és magyarázható az indítványozók gyanakvása a visszaélésszerű rendőrségi jogalkalmazással szemben - a bizonytalan fogalom valóban módot adhat a hatóságnak arra, hogy kellő alap nélkül alkalmazzon hatósági kényszert az egyénekkel szemben. A normaszöveg határozatlanságát és az ebből következő veszélyt, hogy a normát alkalmazó hatóság önkényesen lép fel, alkotmányellenességet eredményezőnek nevezte. Emellett a határozat indokolásával szemben úgy vélte, hogy az utólagos jogorvoslat lehetősége nem elégséges garancia az önkényes hatósági jogalkalmazással szemben. Az önhatalmú hatósági fellépés elleni alkotmányos védelem nem alapulhat a jogalkalmazók iránti bizalmon, hanem megfelelő jogszabályi és szervezeti garanciákra van szükség az alapvető jogokat sértő visszaélések megelőzése érdekében.
a) A gyülekezési jogról szóló T/707. számú törvényjavaslatról az előterjesztő kiemelte, hogy mennyire nehéz helyzetben van a mindenkori kormányzat a gyülekezési jog szabályozása során, amit azzal is illusztrált expozéjában, hogy 1868-ban a Belügyminisztérium és az Igazságügy-minisztérium kidolgozta ugyan az egyesülési és gyülekezési jogról szóló törvény tervezetét, azt azonban a kormány végül nem is terjesztette a parlament elé. Előterjesztésében kitért arra, hogy az általános korlátok a gyűlés feloszlatását megalapozhatják ugyan, de megtartásának előzetes korlátai nem lehetnek. Arra az álláspontra helyezkedett, hogy a bírósági és alkotmánybírósági gyakorlat a megtiltási okokat "alkalmazhatatlanná értelmezte", lényegében kiüresítette, és a bírósági gyakorlat végül széttartóvá, következetlenné vált. Bemutatta, hogy előfordult olyan eset, hogy ugyanaz a bejelentő sorozatosan ugyanazzal a napirenddel, ugyanabban a csendes utcában lévő helyszínre jelentett tüntetést, s azt egy idő után a rendőr-
- 453/454 -
ség elkezdte megtiltani. A bíróság az egyforma bejelentések és a rendőrségi határozatok ellenére többféle döntést hozott. Volt, hogy arányos korlátozásnak ítélte a megtiltást, máskor megsemmisítette a határozatot, de olyan is volt, hogy a rendőrséget új eljárásra utasította. Egyszer értékelte, hogy a bejelentő korábban hány azonos témájú rendezvényt tartott, másszor ezt nem lehetett figyelembe venni. Az Igazságügyi Minisztérium államtitkára a módosítások szükségességét érintő érvelésében kitért arra, hogy mind a vonatkozó nemzetközi szerződések, mind pedig az európai államok gyülekezési szabályozása a megtiltás okaként általában a közbiztonság és a közrend közvetlen, aránytalan és szükségtelen veszélyét határozzák meg[15]. A hatályos gyülekezési törvény szabályozása unikálisnak tekinthető azért, mert a közrend közvetlen, aránytalan és szükségtelen sérelmét jelentő esetek közül önkényesen két megtiltási okot nevesít, de más, a közrendet vagy a közbiztonságot hasonlóan súlyosan veszélyeztető helyzetre nem ad választ. Hasonló szabályozási megoldást mintaadó európai államban nem találunk. A kazuisztikus, taxációra épülő szabályozási modell álláspontja szerint csak álgarancia, az elmúlt 29 év jogalkalmazói tapasztalatai, a megtiltási okok értelmezésével kapcsolatos irányváltások éppen azt támasztják alá, hogy nem kiszámíthatóbb azok értelmezése a közrendi klauzuláknál és az azokhoz kapcsolódó tesztek alkalmazásánál.
Az előterjesztő ezen kívül kitért még arra, hogy a javaslat:
- az Alaptörvény hetedik módosítására is reagálva egyértelművé teszi, hogy mások jogainak és szabadságának sérelme mikor állapítható meg,
- megvédi a nemzetiszocialista vagy kommunista diktatúra uralma alatt elkövetett embertelen bűnök áldozatainak emlékét,
- értelmezési segédletet ad és lefekteti a gyűlések békés jellegét megfelelően biztosító garanciális szabályokat,
- a külföldi szabályozási minták felhasználásával állapítja meg a gyűlés békés jellegét biztosító korlátozások szabályait, és mondja ki a védőfelszerelés, egyenruha és arceltakarás tilalmát,
- előírja, hogy a gyűlés szervezője, illetve vezetője és a rendőrség a gyűlés szervezése és megtartása során együttműködik,
- pótolja a korábbi törvény közismert hiányosságát, és szabályokat állapít meg a versengő, konkuráló gyűlésekre vonatkozóan,
- korábbi ombudsmani ajánlás teljesítését szolgálóan, illetőleg nemzetközi mintára támaszkodva megváltoztatja a bejelentés szabályait és garanciális jelleggel rögzíti annak legkorábbi időpontját, valamint reagál a gyülekezési joggal kapcsolatos új tendenciákra, a tüntetési kultúra változásaira,
- bizonyos feltételekkel megengedi és szabályozza az úgynevezett sürgős és spontán gyűlések megtartását, további szankciókkal kiegészítve szabályozza állam az alapjogvédelmi kötelezettségét.
A vezérszónoki felszólalások során a kormánypártok felszólalói kiemelték, hogy a javaslat néhány dolgot garantál, és néhány dolgot olyan módon tisztáz, ami egyértelműsíti a jogalkalmazók és a joggyakorlók helyzetét. A gyülekezési jognak az úgynevezett részjogosultságait is szabályozza: a részvétel jogát, a gyűlések szervezését, a létszámkérdéseket, egyértelműsíti azokat a tartalmi és egyéb olyan kritériumokat, amelyek a gyülekezési jog által védett magatartásoktól megkülönböztethetőek. A javaslat tárgyi hatálya alá tartozó összejövetelek fogalmi elemeit tisztázza, a gyűlés szervezési folyamatát, szervezőjét nevesíti és tételesen megnevezi, a szervező felelősségéről rendelkezik, a szervezést a gyűlés vezetésétől megkülönbözteti. A tervezet nem szabályozza a gyülekezési jogról szóló törvény hatálybalépése alól kivett gyűlések körét, de megfelelő választ ad a rendszerváltás óta eltelt időben megtartott gyűlések tapasztalatai alapján felmerült gyakorlati kérdésekre.
b) A mai magyar politikai kultúrában szinte természetesnek tekinthető menetrend szerint az ellenzéki oldalról komoly kritikák fogalmazódtak meg és a jogvédő szervezetek is jelentős félelmeknek adtak hangot. Az általános vitában volt, aki úgy fogalmazott, hogy "a tervezet egy PhD-hallgató lázálma", aminek nem más a célja, mint, ha lehet, itt Magyarországon ne tüntessen senki, ne gyülekezzen senki,
- 454/455 -
ugyanakkor ennek az állításnak a kifejtése elmaradt. Más - bár néhány pozitívumot is vélt felfedezni - egyenesen abbéli véleményének adott hangot, hogy tervezetnek a gyülekezési jog megszüntetéséről vagy ellehetetlenítéséről szóló törvény címét kellene viselnie, mivel az első szakaszt követően "a következő kilenc oldal 24 paragrafusa meg arról szól, hogy ezt miért nem és hogyan nem tehetik meg az állampolgárok itt Magyarországon. Véleménye szerint a törvényjavaslat tökéletesen alkalmas arra, hogy bármikor bármelyik demonstrációt előzetesen betiltsanak vagy feloszlassanak úgy, hogy egyébként a törvénynek betűjével az meg fog egyezni. Megint más úgy vélte, hogy az utolsó, még önmagát tartó 1989-es szabályozást módosítják, mellyel a demokrácia és a jogállam eddig, ez idáig megmaradt bástyáját rombolják le.[16]
A zárószavazás során az Országgyűlés az egységes javaslatot 131 igen szavazattal, 56 nem ellenében, tartózkodás nélkül 2018. július 20-án elfogadta, a gyülekezési jogról szóló 2018. évi LV. törvény (a továbbiakban: Gytv.) pedig 2018. október 1-jén hatályba is lépett. Fontos kiemelni, hogy a törvénnyel párhuzamosan kidolgozták és kihirdették a gyülekezési jogról szóló törvény hatálya alá tartozó gyűlésre irányuló bejelentés elintézésének és a gyűlés biztosításával kapcsolatos rendőrségi feladatok végrehajtásának részletes szabályairól szóló BM rendelet[17] (a továbbiakban: BMr.), mely a törvény hatálybalépésével egy időben a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendeletet váltja fel.
Az 1. § (1) bekezdése alapján "Mindenkinek joga van ahhoz, hogy engedély vagy - az e törvényben meghatározott kivételekkel - előzetes bejelentés nélkül, békésen és fegyvertelenül másokkal közösen felvonulásokat és tüntetéseket (a továbbiakban együtt: gyűlés) szervezzen, és azokon részt vegyen." A törvény kimondja, hogy a bejelentés alapján a rendőrségnek tudomásul vételi és nem engedélyezési joga van[18], azaz ha nem tiltja meg a gyűlés megtartását, a szervezőknek nem kell más, további rendőrségi engedélyt beszerezniük annak megtartásához. Mivel lentebb kifejtésre kerül, hogy gyűlés fogalmát is meghatározta a jogalkotó, ezért nem tekinthető jelentéktelennek, hogy amely összejövetelek nem tartoznak a törvényben megfogalmazott kivételek körébe - egyébként sem engedélykötelesek - ott nincs is szükség semmiféle előzetes bejelentésre sem.
Az új szabályozás a 2. § rendelkezései között meghatározza a gyűlés fogalmát, mellyel kapcsolatban kritikaként fogalmazódott meg mind a létszámra vonatkozó előírás, mind pedig az, hogy a rendelkezésben nincs benne a közterület fogalma. "E törvény alkalmazása során gyűlés a legalább két személy részvételével közügyben való véleménynyilvánítás céljából tartott nyilvános összejövetel."
a) A jogalkalmazási gyakorlatban korábban gondot okozott annak megállapítása, hogy mekkora létszámtól tekinthető a gyűlés gyülekezési jog gyakorlásának. A Magyar Helsinki Bizottság a gyülekezési jogról szóló törvény módosításának egy 2007. évi tervezetével kapcsolatban megfogalmazta abbéli aggodalmát, hogy "a törvény a módosítás nyomán sem tartalmazna arra vonatkozó támpontot, hogy hány személy gyűlését, felvonulását, tüntetését kell a gyülekezési jog hatálya alá tartozó cselekménynek tekinteni - így fogalmilag az sem tisztázott teljes mértékben, hogy adott esetben be kell-e jelenteni egy egyszemélyes demonstrációt."[19] Azt gondolom, e tekintetben a szabályozás ismét csak korszerűbbé vált és nem arra irányul, hogy minden beszélgetést a hatókörébe vonjon. A gyűlés és gyülekezés szavak nyelvtani értelmezéséből csak arra a következtetésre juthatunk, hogy a gyülekezés több személy jelenlétét feltételezi. A korábbi szabályozásban szereplő "résztvevők véleményüket [...] kinyilváníthatják" rendelkezések többesszámából is arra lehetett következtetni, hogy maga a törvény is több személy részvételét feltételezte. Mára nyilvánvaló, hogy a rendőrség korábbi, "egyszemélyes demonstrá-
- 455/456 -
ciókkal" kapcsolatos gyakorlata helytelen volt, mert az érintettek magatartása bár a gyülekezési joggal közeli rokonságban álló véleménynyilvánítási szabadság által védett körbe tartozhat, azonban - egyetértve az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának a Patrick Coleman vs. Ausztrália ügyben kifejtett álláspontjával, miszerint "a gyülekezési jog értelemszerűen egynél több személy azonos célból történő összejövetele kapcsán kerülhet szóba", valamint a nyelvtani értelmezés és a Gytv. összefüggéseinek feltárása is ugyanarra az eredményre vezet -a per definitionem kollektív jog egyedül nem gyakorolható[20]. Figyelemmel arra, hogy a kifejtettek szerint egyszemélyes demonstrációknál a gyülekezés fogalmi eleme hiányzik, ezek az esetek nem tekinthetőek a Gytv. által szabályozott körbe tartozónak, vagyis a résztvevő nélküli tüntetéshez hasonlóan a rendőrségnek hatásköre hiányát kell az ilyen közterületi "rendezvény" bejelentése esetén is megállapítania. Nem tekinthető például közügynek, ha valakinek polgári jogi vitája van a munkáltatójával vagy más személlyel, és ezzel kapcsolatban kíván hangot adni véleményének. Ki kell azonban emelni, hogy bár ezek az egyszemélyes megmozdulások nem vonhatóak a gyülekezés fogalmába, nem jelenti azt, hogy a jogon kívül állnának. Azt az egyéni véleménynyilvánítás egyik formájának kell tekinteni, vagyis arra az AB e tárgyban kialakított gyakorlatából megismerhető korlátok éppúgy vonatkoznak. A Gytv. itt tulajdonképpen egyértelművé teszi azt a korábban a joggyakorlatban kimunkált elvet, hogy legalább két személy kell a közös véleménynyilvánításhoz, amit az AB már a 75/2008. (V. 29.) AB határozatban is nyilvánvalóvá tett.
b) Továbbra is igaz, hogy csak a közterületen - azaz mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető területen - tartandó rendezvény szervezését be kell jelenteni, a nem közterületen megtartani tervezett gyűléseket tehát nem kell a gyülekezési hatóságnál bejelenteni. A közterület kérdésében ugyanakkor korábban az Emberi Jogok Európai Bírósága és a Velencei Bizottság is arra az álláspontra helyezkedett, hogy a békés gyülekezéshez való jog magában foglalja mind a magánterületen, mind a közterületen való gyülekezés jogát, ezért az általános vitában itt megfogalmazott kételyek[21] álláspontom szerint alaptalanok, senki sem fogja a nyitott kertkapu mellett beszélgető barátokat a gyülekezési jog hatálya alá vonni.
c) A gyülekezés fogalmával összefüggésben fontos megemlíteni azt is, hogy lényegi eleme a fogalomnak a "közügyben való véleménynyilvánítás céljából" tartsák meg az összejövetelt. Abban, hogy mit tekintünk "közügynek", AB korai 55/2001. (XI. 29.) AB határozatában, és a 75/2008 (V. 29.) AB határozatban is találunk definiálásánál segítségül hívható értelmezést. Eszerint minden olyan ügyet közügynek kell tekinteni, amely nem korlátozódik egyes magánjogi jogalanyok magánérdekeire, hanem a legszélesebb értelemben vett közállapotokkal, közérdekű kérdésekkel kapcsolatos vita tárgya. A politikai ügyeken kívül ilyennek kell tekinteni különösen az állami-, vagy önkormányzati szervek működésével, intézkedéseivel, egyes közszolgáltatások ellátásával, közüzemek működésével, társadalmi konfliktusokkal, illetve azok feloldásával összefüggő rendezvényeket. A közügyekben való véleménynyilvánítás köre tehát nem szorítkozik kizárólag a széles értelemben politikai kérdésekre, utóbbi ugyanis mindössze egyik fontos, de nem kizárólagos eleme a közügyeknek.
d) A vallási szertartások, rendezvények és körmenetek, a kulturális és sportrendezvények, valamint a családi eseményekkel kapcsolatos rendezvények tekintetében megállapítható, hogy azok a gyülekezés jellemzőit általában nélkülöző rendezvények, így e gyűlések gyülekezésnek nem tekinthetőek. Az AB a 28/2014. (IX. 29.) AB határozatában kimondta, hogy az alkotmányos értelemben vett gyülekezési jog nem csupán azokat a közterületen tartott gyűléseket védi, amelyek közvetlenül politikainak minősülnek, hanem a gyülekezésnek minősülő egyéb, de nem közvetlenül politikai összejöveteleket is, amelyek célja a széles értelemben vett közügyek megvitatása. Az AB szerint a gyülekezési jog által védett gyűlések nem korlátozódnak pusztán a hagyományos formában megtartott összejövetelekre, gyűlésekre, nagygyűlésekre, felvonulásokra. Amikor abban a kérdésben kell állást foglalni, hogy egy összejövetel gyülekezési jog gyakorlásának számít-e, annak van döntő jelentősége, hogy a gyűlés - irányultságát tekintve - jellemzően véleménynyilvánítás, közös cél érdekében né-
- 456/457 -
zetek kifejezésre juttatása, terjesztése, közéleti esemény, vagy pl. csak pusztán szórakozás.
Bár az új jogszabályban nincsenek taxatíve felsorolva a Gytv. hatálya alól kivett rendezvények, de Hajas Barnabás véleményével egyetértve magam is úgy gondolom, hogy a kivételek szabályozásának csak annyiban lehet létjogosultsága, amennyiben az azokban leírt rendezvények e kivétel hiányában gyülekezésnek volnának tekinthetőek. E kritérium azonban sem korábban, sem pedig a Gytv.-ben nem érvényesül maradéktalanul. Nem mellékes, hogy a gyülekezési törvény hatálya alól történő kivétel nem jelenti azt, hogy az ilyen rendezvényekre nem vonatkoznak különféle, tág értelemben vett rendészeti szabályok, mert a gyülekezésre vonatkozó szabályok alóli kivétel bizonyosan nem jelentheti azok más jogszabályok alól történő kivételét is. A hazai jogalkalmazási gyakorlat sajátossága lehet, hogy egyes, a Gytv. hatálya alól kivett rendezvényeket (jellemzően a körmeneteket, a kulturális és sportrendezvényeket) is gyakran bejelentenek a szervezőik a rendőrségnek, amely ezeket sokszor különösebb elvi indok nélkül gyülekezésnek tekinti, és akként is biztosítja.[22]
e) Lényeges változás azonban a szabályozásban, hogy a választási gyűléseket már nem veszi ki a jogalkotó a Gytv. hatálya alól. A családi, egyházi rendezvények, valamint a zenés táncos rendezvények továbbra sem tartoznak a Gytv. hatálya alá, mivel a céljuk nem közügyekben közös vélemény kifejezése. A nem nyilvános összejövetelek sem tartoznak a Gytv. hatálya alá. Ha nem legalább két személy vesz részt a gyűlésen, vagy nem közügyben történő véleménynyilvánítás a célja, akkor az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 17. §-a alapján kell eljárni, és a gyülekezési hatóság a hatáskörének hiányát megállapítva visszautasítja a bejelentés elbírálására irányuló kérelmet. Ezzel szemben a választási gyűlések differenciáltabb szabályozása a jogalkotó indoklása szerint elengedhetetlennek mutatkozott és úgy ítélte meg, hogy nem tekinthető indokoltnak a választási gyűléseknek a teljes kivétele a gyülekezési jogi törvény hatálya alól.
f) A szabályozás kiemeli, hogy a gyűlés nyilvános, ha ahhoz bárki szabadon csatlakozhat. A törvény tárgyi hatálya alá tartozó összejöveteleknek tehát fogalmi eleme, hogy azokhoz bárki aki azonosul a gyűlés célkitűzéseivel - ennek hiányában ugyanis részvételről sem lehet szó - szabadon csatlakozhasson. Nem érinti azonban a gyűlés említett nyilvánosságát, ha ahhoz csak meghatározott helyen vagy időben lehet csak csatlakozni.[23]
g) Az új rendelkezések között az 1. § (2) bekezdésében megtaláljuk azt az előírást, amely szerint "Közterületnek nem minősülő helyszínen csak az ingatlan tulajdonosának és használójának hozzájárulásával szervezhető gyűlés." Ez a bekezdés nem zárja ki, hogy magánterületen is lehessen rendezni gyűlést, azonban az csak a tulajdonos és a használó együttes hozzájárulásával tartható meg. Van azonban olyan vélemény is, hogy ez egy "egészen elképesztő korlátozás", mivel így a közforgalom számára megnyitott magánterületen sem lehet gyűlést tartani[24]. Valóban, e rendelkezés kizárja, hogy a tulajdonos, és használó hozzájárulása nélkül jogszerűen legyen megtartható a demonstráció, de lehet-e tűrési kötelezettsége egy magántulajdon tulajdonosának, a saját tulajdona vonatkozásában. A hozzájárulás szükségessége következik a tulajdonost megillető jogokból, hiszen mindenki köteles tartózkodni más tulajdonában/birtokában történő megzavarásától.[25] Igen, úgy látom, hogy nem lehet majd demonstrációs céllal dinnyét önteni egy áruház parkolójába, de a tiltakozásnak más formái még biztosítják a kollektív véleménynyilvánítás lehetőségét. Ezek után lehet, hogy eretnek gondolatnak tűnik, de e kérdéskör - nemzetközi példán alapulóan - tovább is szabályozható lett volna. Előfordultak ugyanis korábban a tiltás, rendőrségi fellépés ellen "magánterületre" vitt, de mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető területen tartott jelentős számú részvevő mellett, szabad ég alatt megtartott gyűlések, melyek komoly hatással voltak a közterületek rendjére is.[26] Norvégiában például a rendőrségi törvény felhatalmazást tartalmaz arra, hogy bejelentési kötelezettséget írjanak elő a nyilvánosság számára nyitva álló eseményekre vonatkozóan - még ha nem közterületen kerül is megrendezésre -, amikor a rendezvény léptéke valószínűvé teszi, hogy rendőrségi felügyeletre lesz szükség a béke és a közrend, vagy a közlekedés zavartalanságának biztosítása érdekében.[27] A szabályozás összeségé-
- 457/458 -
ben véleményem szerint itt is korszerűsödött, ugyanis a szabályozásból már nem hiányzik teljesen a nem közterületen tartott gyűlések szabályozása, elhatárolása.
A Gytv. 1. § (2) bekezdésére figyelemmel gyülekezési hatóság feladata tehát, hogy amennyiben hozzá a gyülekezési jog gyakorlása körében megtartani tervezett gyűlésre vonatkozó bejelentés érkezik, úgy meg kell állapítania, hogy annak a bejelentésben megjelölt helyszíne ténylegesen közterületnek minősül-e. A közterület fogalmának értelmezése, és a gyülekezési jog gyakorlásával összefüggő jelentősége, számos értelmezési és jogalkalmazási kérdést is felvetett korábban. Így sokáig követett rendőrségi gyakorlat szerint a közterület-használati hozzájárulással érintett területek elvesztették "a Gytv. 15. § a) pontja értelmében vett közterületi jellegét", ezáltal a rendőrség következetesen arra a döntésre jutott, hogy az oda bejelentett rendezvény nem tartozik a Gytv. hatálya alá, így pedig a rendőrségnek sincs hatásköre a rendezvény elbírálására. E gyakorlatot törte meg az AB 3/2013. (II. 14.) AB határozata, amely a közterület-használati megállapodás indokoltságát és jogszerűségét is értékelte[28].
h) A közterület fogalmát azonban az új Gytv. 10. § (8) bekezdésében már meghatározza: "E törvény alkalmazása során közterület a közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván, és amelyet mindenki korlátozás nélkül igénybe vehet, ideértve a közterületnek közútként vagy térként szolgáló részét is." A gyülekezés bejelentésben megjelölt helyszíne esetében annak közterület jellege lehet köztudomású, vagy lehet olyan helyszín, amelynek közterület jellegéről a gyülekezési hatóságnak hivatalos tudomása van. Amennyiben a gyülekezési hatóság a bejelentésben megjelölt helyszín vonatkozásában nem rendelkezik megfelelő információval annak közterületi minőségéről, akkor a tényállás tisztázása érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket. Az új szabályozás feloldotta a korábbi problematikát és egyértelművé tette, hogy mely közterület használathoz rendelődik hatósági bejelentési kötelezettség, s melyhez hozzájárulás. A törvény fogalomrendszere szerint a középület illetve magántulajdonban lévő épület vagy egyéb ingatlan (pl. kerítéssel körbezárt földterület) területén gyűlés megtartásának feltétele a tulajdonos és jogszerűen használó hozzájárulása.
Amennyiben a gyülekezési hatóság azt állapítja meg, hogy a gyűlés bejelentésben megjelölt helyszíne nem közterület, úgy az Ákr. 17. §-a alapján megállapítja a bejelentés elbírálására vonatkozó hatáskörének hiányát és a kérelmet visszautasítja. Amennyiben a visszautasítási ok az eljárás folyamán merül fel, úgy a bejelentés visszautasításának már nincs helye, az eljárást meg kell szüntetni az Ákr. 47. § (1) bekezdés a) pontja szerint. A hatóságnak ezekben az esetekben indokolt felhívni a bejelentő figyelmét[29] arra, hogy a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.) 189. § (1) bekezdés d) pontja szabálysértésként rendeli szankcionálni annak magatartását, aki közterületnek nem minősülő helyszínre, az ingatlan tulajdonosának vagy használójának hozzájárulása nélkül gyűlést szervez. A BMr. kifejezett rendelkezést tartalmaz azokra az esetekre, amikor a gyülekezési jog gyakorlása nem közterületen történik jogszabályellenesen. Ha a tényállás tisztázása során a gyülekezési hatóság azt észleli, hogy a gyűlés helyszíne nem közterület, úgy erre a szervező figyelmét felhívja, és tájékoztatja arról, hogy a Gytv. 1. § (2) bekezdése alapján a bejelentésben megjelölt helyszínen csak az ingatlan tulajdonosának vagy használójának hozzájárulásával szervezhető gyűlés, mely hozzájárulás hiányában a gyűlés szervezése szabálysértésnek minősül. A szabályozás célja a gyülekezési jog biztosítása mellett a magántulajdon egyidejű védelme és a Gytv.-ben is védelemben részesített magánélethez, magánszférához való jog biztosítása.
i) A közterület fogalom kifejtésekor nem lehet szó nélkül elmenni amellett, hogy aktuális kérdéseként van napirenden a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény módosításáról szóló törvényjavaslat, amelynek a tervezete bizonyos időszakokban, egyes helyszíneket kivonna a mindenki által korlátozás nélkül igénybe vehető területek köréből. Tekintettel arra, hogy az új Gytv. meghatározza a közterület fogalmát, így az új Gytv. 16. §-ában
- 458/459 -
megfogalmazott engedélymentességet a közterületen szervezett gyűlés megtartásához köti. Itt viszont - azon túl, hogy területet az ingatlan-nyilvántartás ekként tartja nyilván - konjunktív feltételként követeli meg a korlátozás nélküli igénybevétel lehetőségét. A T/3373. számú javaslat[30] a nemzeti ünnepek, a nemzeti gyász- és emléknapok, egyéb ünnepi időszakok, valamint a helyi önkormányzati megemlékezések és ünnepségek helyszíneire vonatkozóan különös szabályokat állapítana meg. Ennek értelmében az így kivett területek a megemlékezés vagy ünnepség időtartama, valamint az ezekre való felkészülés időszaka alatt a közterület-használat szempontjából nem minősülnek mindenki által korlátozás nélkül igénybe vehető, közhasználatra szolgáló közterületnek. Az így kikerülő budapesti helyszínek, valamint a helyi önkormányzati megemlékezéseknek és ünnepségeknek az önkormányzati rendeletben meghatározott, a helyi önkormányzat tulajdonában álló helyszínei a jövőben nem szolgálhatnának a gyülekezési jog gyakorlásának helyszínéül. Az AB korábban kifejtette, hogy a gyülekezés szervezésének lényegi eleme (olykor egy adott közügyben való vélemény-kifejezés része) annak megválasztása, hogy a rendezvényre milyen céllal, hol, mikor és milyen körülmények között kerüljön sor. A gyülekezési szabadság a gyülekezés helyszínéül szolgáló terület megválasztására is kiterjed. [Ehhez hasonlóan lásd a strasbourgi bíróság Sáska kontra Magyarország ügyben hozott ítéletének 21. pontját (58050/08, 2012. november 27.).] A gyülekezéssel elérni kívánt cél ugyanis szorosan kapcsolódhat a kiválasztott helyszínhez. Talán mert a rendezvény éppen az adott helyen történtekre kíván emlékezni és emlékeztetni, vagy mert a helyszínnek szimbolikus jelentése van. Ilyen esetekben a gyülekezés szabadsága magában foglalja az adott helyen való gyülekezés jogát, amely az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének megfelelően, tehát csak alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.[31] A tervezet indokolása szerint ezzel kívánnák biztosítani, hogy ezek a helyszínek a törvény erejénél fogva "lefoglaltak" legyenek az ünnepségek idejére, ezzel akarják elkerülni, hogy az érintett közterületekért "méltatlan versengés" alakuljon ki. A javaslat elfogadása esetén bizonyosan lesz kérelmező, aki szerint vizsgálni szükséges, hogy mennyiben alkotmányos a korlátozás, miképpen azonnal támadások érték[32] a Budai Palotanegyedben lévő közterület használatának általános szabályait előíró rendelkezések[33] hatályba lépését is. Ez utóbbi esetben - álláspontom szerint - a közterület rendeltetésszerű használata magában foglalja a Gytv. alapján megvalósuló gyülekezéseket is.
3. § (1) bekezdése értelmében "A gyűlés szervezője az, aki a résztvevőket a gyűlésen való részvételre nyilvánosan felhívja, a gyűlést meghirdeti (a továbbiakban együtt: felhívás), továbbá a gyűlést megszervezi, és azt vezeti. A felhívásban a szervező nevét fel kell tüntetni."
a) A gyűlés szervezőjének két meghatározó magatartásaként a gyűlés szervezését és az arra való nyilvános felhívást kell kidomborítani. Az esetek döntő többségében a gyűlés szervezője tehát az általa kifejtett magatartás alapján egyértelműen beazonosítható. A szervezői magatartás lényeges eleme a felhívás mellett a megszervezés és - jellemzően - a gyűlés vezetése. A felsorolt szervezői magatartásformák értékelése alapján beazonosítható egy be nem jelentett rendezvény esetén is a szervező.[34] Ezzel összefüggésben jelentősége van a gyűlés szervezése kifejtett nyilvános felhívásnak, ami egyúttal magában foglalja a gyűlés meghirdetését is. A törvény indoklásából kiolvasható, fontos, hogy névtelenül nem lehet gyűlést szervezni, a felhívásban a szervező nevét fel kell tüntetni, ami a felelősség esetleges későbbi megállapítása és a kártérítési kötelezettség miatt is lényeges, amellett, hogy így a kapcsolattartó személyt is pontosan azonosítani lehet[35]. Ezen rendelkezés fontosságát mutatja, hogy a Szabs.tv. 189. § (3a) bekezdés e) pontja szabálysértésként rendeli szankcionálni annak magatartását, aki a gyűlés szervezőjeként a nyilvános felhívásban nevét nem tünteti fel.
b) A 3. § (2) bekezdése alapján "Tilos olyan gyűlésen való részvételre felhívni, amelynek megtartását végrehajtható határozattal megtiltották." E végleges tiltó határozathoz kapcsolódó tilalomnak a jogalkotó a "web 2-es felületek
- 459/460 -
(Facebook, Twitter)" elterjedése miatt tulajdonított különös jelentőséget, mivel ezeken a felületeken akár egy megtiltott gyűlésen való részvételre is gyorsan lehet nagyszámú résztvevőt felhívni. Ezen tilalom megszegéséhez a törvény a későbbi rendelkezései között jogkövetkezményt is fűz, ugyanis a jogszabályi környezet büntetni rendeli azt is, ha valaki tiltott rendezvényen történő megjelenésre felhív, és azt is, ha ilyen rendezvényen valaki megjelenik.[36] Éppen e rendelkezéseknek megfelelő jogkövető magatartás érdekében Gytv. 15. § (1) bekezdése előírja, hogy "A gyülekezési hatóság határozatát haladéktalanul írásban közli a szervezővel, és azt közhírré teszi. Kétség esetén a közlés időpontjának a közhírré tétel időpontját kell tekinteni." Ennek köszönhetően a gyűlésen részt venni szándékozók értesülhetnek a tiltásról.
A 3. § (3) bekezdése értelmében "A gyűlés szervezője lehet
a) magyar állampolgár,
b) a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvényben meghatározottak szerint a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkezik,
c) a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény hatálya alá tartozik, és bevándorolt, illetve letelepedett jogállású, vagy tartózkodási engedéllyel rendelkezik, vagy
d) olyan magyarországi jogi személy vagy egyéb szervezet, amelynek törvényes képviselője megfelel az a)-c) pontokban meghatározott feltételeknek."
Az új Gytv. olyan módon szabályozza a szervezőre vonatkozó feltételeket, hogy a természetes személyek mellett szervezőként megjelenhet a magyarországi jogi személy, vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet - amennyiben a törvényes képviselője egyébként megfelel a Gytv. 3. § (3) bekezdés a)-c) pontjaiban foglalt feltételeknek. A törvény indokolása szerint az új rendelkezés jelentősége egyrészt abban áll, hogy - különösen a nagyobb létszámú, tényleges szervezést igénylő rendezvények esetén - a szervező az esetek jelentős részében valójában nem egy magánszemély, hanem egy, az Alaptörvény VIII. cikk (2)-(5) bekezdésében biztosított egyesülési jog alapján létrejött szervezet, amelynek szerencsés esetben törvényes képviselője a bejelentő, vagyis a törvény a tényleges helyzethez igazítja a gyülekezési jog szabályozását. Másrészt a szervező résztvevő által okozott kárért való mögöttes és teljes kártérítési felelősségi szabály könnyebben érvényesíthető, ha azt egy működő szervezettel szemben is meg lehet kísérelni.
A régi gyülekezési törvény nem foglalkozott a jogi személyek szervezői jogosultságával, ráadásul az AB nyilvánvalóvá tette az 55/2001. (XI. 29) AB határozatban, hogy csak természetes személy lehet szervező.[37] Ezzel összefüggésben megjegyzendő, hogy a jogi személy jogképessége kiterjed minden olyan jogra és kötelezettségre, amely jellegénél fogva nem csupán az emberhez fűződhet.[38] A rendezvények szervezővel kapcsolatban a gyakorlati tapasztalatok alapján azt lehetett látni, hogy jellemzően valamilyen szervezet nevében eljáró személy teszi a bejelentést, a rendezvény szervezőjeként pedig maga a szervezet (például egyesület) került feltüntetésre. Már korábban is úgy ítélem meg, hogy módosítani lenne szükséges e jogszabályi rendelkezést, amely kizárta a társadalmi szervezeteket, szakszervezeteket, egyesületeket a szervezők köréből. Napjaink gyakorlata azt mutatja, hogy a szervezetek - nyilván a képviselők közreműködésével - meg tudnak felelni a szervező elé támasztott követelményeknek. A jogalkotó itt szintén korszerűsítette a jogszabályt, így tulajdonképpen bővülhet a lehetséges szervezők köre, de a BMr. alapján a gyülekezési hatóságnak meg kell vizsgálnia, hogy a gyűlés bejelentője megfelel-e a Gytv. 3. § (3) bekezdésében előírtaknak. Az Ákr. 46. § (1) bekezdés a) pontja alapján a hatóság a kérelmet visszautasítja, ha az eljárás megindításának jogszabályban meghatározott feltétele hiányzik, és e törvény ahhoz más jogkövetkezményt nem fűz. Látható tehát, hogy a gyülekezési hatóságnak a kérelem elbírálására - ügyféli jogállás hiányában - nincs hatásköre, és a kérelem áttételének sincs helye.
c) A 3. § (3) bekezdése értelmében "A gyűlést a szervező vezeti. Ha a gyűlést többen szervezik, közösen jelölik ki a gyűlés vezetőjét. Ha a gyűlés vezetője megváltozik, arról a szervezők haladéktalanul tájékoztatják a rendőrséget és a gyűlés résztvevőit." Főszabály szerint a gyűlést a szervező vezeti, e két pozíció megkülönböztetésére csak akkor van szükség, ha a gyűlést többen szervezik, így a vezető egy közülük kijelölt személy lesz. Amennyiben többen szerveznek egy gyűlést, abban az esetben
- 460/461 -
is csak egy vezető lehet, ilyenkor a szervezők közösen jogosultak kijelölni a vezető személyét.[39]
d) A 3. § (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A szervező [vagy ha a szervező nem ismert, az (5) bekezdés szerinti vezető] a gyűlés befejezését követően haladéktalanul gondoskodik a gyűlés helyszínének, a gyűlést megelőző állapotba hozásáról, így különösen a gyűlésen felállított építmények és berendezések elbontásáról, a gyűlés során elhelyezett plakátok eltávolításáról, a gyűlés során keletkező hulladék eltakarításáról és az esetleges környezeti károk helyreállításáról."
Amennyiben a gyűlés szervezője (vezetője) nem gondoskodik a helyszín eredeti állapotba történő visszaállításáról, a gyülekezési hatóság a Gytv. 21. §-a alapján közigazgatási bírsággal sújthatja[40], valamint mulasztása kártérítési felelősséget is megalapozhat.[41] (Gytv. 20. §). A BMr. alapján a biztosítás parancsnoka köteles intézkedni a rendezvény mulasztással érintett helyszínének megfelelő dokumentálására.
A 4. § rendelkezései a gyűlés vezetőjének ismérveit, jogosultságai, kötelességeit határozzák meg. "A gyűlés vezetője meghatározza a gyűlés rendjét és lefolyását, ennek során dönt a szó megadásáról és megvonásáról, a gyűlés berekesztéséről vagy befejezetté nyilvánításáról és szétszéleszti a résztvevőket. Megteszi a rend biztosítása, illetve fenntartása érdekében szükségessé váló intézkedéseket." Ezek eredménytelensége esetén a gyűlést feloszlatja. Ő felel a gyűlés békés jellegének megőrzéséért és a gyülekezési hatóság által a gyűlés rendjének fenntartása, valamint a közrend biztosítása érdekében meghozott határozatban előírtak betartásáért. A gyűlésről kizárhatja azt, aki a gyűlést súlyosan megzavarja.[42] Fontos előírás még, hogy amennyiben a gyűlés vezetőjének személyében változás áll be, az új vezető a rendőrséggel a gyűlés helyszínén haladéktalanul felveszi a kapcsolatot.[43] A törvény - indokolása szerint - a vezető részére "teljes rendelkezési jogot" biztosít a rendezvénnyel összefüggésben, amely egyrészt jó, ugyanakkor - szintén az indokolás szerint - "a vezető nem csak azért felelős, hogy a gyűlés ne veszítse el a békés jellegét, és megőrizze a gyűlés rendjét, hanem annak programjáért, levezényléséért is (így az ott esetlegesen elhangzó sértő felszólalásokért is felel)".
Álláspontom szerint az indokolás ezen utolsó fordulata ellentmondásba kerülhet a szabad véleménynyilvánításhoz való joggal, amely a véleményt annak érték és igazságtartalmára tekintet nélkül, ideológiai semlegesség elvének megfelelően védi. Az AB alaphatározatában[44] kiemelte, hogy a véleménynyilvánítás szabadságának csak külső korlátai vannak; amíg viszont egy alkotmányosan meghúzott külső korlátba - másik alapvető jog és szabadság védelme, vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme - nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepére figyelemmel az indokolás e részét nem szabad a jogalkalmazóknak tágan értelmezni. A "sértő" felszólalásokat kell megfelelően kategorizálni; és amíg nem valósít meg valamilyen tényállást, a felelőssége sem áll fenn a szervezőnek.
Az 5. § (1) bekezdése alapján "A gyűlés szervezője, illetve vezetője a gyűlés békés lebonyolításához és a gyűlés rendjének fenntartásához kapcsolódó feladatai ellátásához megfelelő, a résztvevők várható létszámához igazodó számú, nagykorú rendező (a továbbiakban: rendező) segítségét veszi igénybe."
a) Az új Gytv. alapvetően nem hozott változást abban, hogy a gyűlésen a rend fenntartása a szervező, illetőleg a vezető feladata, aminek azáltal tudnak eleget tenni, ha a gyűlés résztvevőinek létszámára figyelemmel meghatározott számú, egységesen megkülönböztetett, utasításainak megfelelően eljáró rendezőt biztosít. Az új törvényi szabályozás nem konkretizálja, hogy milyen feladatai vannak a rendezőknek, de a vezető az esetek döntő többségében csak rajtuk keresztül tudja biztosítani a rendezvény békés jellegét, a rendezők ebben közreműködnek, ennek során kötelesek a vezető utasításait betartani, a gyűlést megzavaró személyeket eltávolítani. Amennyiben a kizárt személynek a gyűlésen való további jelenléte a közbiztonságot vagy a közrendet közvetlenül veszélyezte-
- 461/462 -
ti, illetve az mások jogainak és szabadságának sérelmével jár - a kizárt személy eltávolításában a gyűlés vezetője a rendőrség közreműködését kérheti. Az új Gytv. egyrészt büntetőjogi védelmet biztosított a gyűlés szervezője, vezetője, rendezője részére[45], másrészt szubszidiárius büntetőjogi szankcióval fenyegeti a gyűlés békés jellegét biztosító korlátozásait megsértő személyeket[46], ugyanakkor a gyűlés vezetője felel az általa kijelölt rendezők tevékenységéért, amelynek szankcióját a Btk. 217/B. § (2) bekezdése rögzítette.[47] Új büntető törvénykönyvi tényállások többségével kapcsolatban nem jelentek meg komoly kritikai észrevételek. A legproblémásabbnak tartott rendelkezés az, hogy, aki egy gyűlést akadályoz, ellehetetlenít, vagy a gyűlést súlyosan megzavarja vétség miatt egy évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. Amivel gyakorlatilag kriminalizálja a jogalkotó az ellentüntetéseket és komoly ódiuma lehet annak, ha valaki a jövőben kifütyüli a miniszterelnök beszédét. Kérdés természetesen, hogy "akadályoz, ellehetetlenít, vagy a gyűlést súlyosan megzavarja" kifejezéseket a véleménynyilvánítás szabadságával mérlegre téve hol húzza majd meg az ítélkezési gyakorlat a határokat. Nincsen kétségem afelől, hogy lehetnek még túlkapásnak minősített rendőri intézkedések, mire mindenkiben kialakul, egyértelműsödik e rendelkezések tartalma.
b) A rendezők létszámára a törvényalkotó nem határoz meg kötelező minimumot, csupán azt mondja, hogy a résztvevők várható létszámához és a gyűlés rendjének a fenntartásához elegendő számú rendezőt kell igénybe venni. A hatályos új Gytv. mindössze azt írja elő, hogy az írásbeli bejelentésnek tartalmaznia kell a rendezvény zavartalan lebonyolítását biztosító rendezők számát is. A BMr. alapján a Gytv. 11. § (5) bekezdése alapján hozott határozatban a gyülekezési hatóság a gyűlés helyszínére és a résztvevők számára figyelemmel a megfelelő rendezői létszám biztosítására vonatkozó előírást, a rendezők megfelelő térközönkénti, illetve csomóponti elhelyezkedését, továbbá a szervezővel való kapcsolattartásuk módját határozhatja meg. A BMr. ezen rendelkezése lényegében gyülekezési hatóságként eljáró rendőri szerv hatáskörébe adja a minimális rendezői létszám meghatározását, melyet szükség esetén egyeztető tárgyalás keretében vagy határozati formában fogalmazhat meg. Bizonyos szempontból e rendelkezés is értékelhető lenne az alapjog gyakorlása elé állítható korlátként, de amennyiben a jogalkalmazó követi szükségesség, arányosság szempontjait, a BMr.-ben előírt szempontrendszert, akkor olyan joggyakorlat alakulhat ki, amely a félelmeket nem igazolja.
A 6. § rendelkezései alapján:
(1) A gyűlés résztvevői kötelesek a gyűlés vezetőjének és az irányítása alatt álló rendezőknek a rend fenntartása és biztosítása érdekében tett utasításait követni.
(2) A gyűlést súlyosan megzavaró személynek a gyűlés helyszínét, a rendező távozásra való felhívását követően haladéktalanul el kell hagynia.
(3) A gyűlés résztvevője a gyűlés befejezésének időpontjában köteles annak helyszínét elhagyni.
a) A gyűlésen résztvevő személyek egyénileg döntik el, hogy a gyűlésen meddig vesznek részt, ugyanakkor amíg azon ott maradnak, kötelesek a gyűlés vezetőjének, illetve a rendezőknek a rend fenntartása és biztosítása érdekében tett utasításait követni. Amennyiben a résztvevők ezeket az utasításokat nem követik, a gyűlést megzavarókat a rendezők felszólíthatják a távozásra, illetve a vezető eltávolíthatja őket a gyűlés helyszínéről. Amennyiben a zavaró személyek jelenléte törvénysértő - a kizárt személynek a gyűlésen való további jelenléte a közbiztonságot vagy a közrendet közvetlenül veszélyezteti, illetve az mások jogainak és szabadságának sérelmével jár - a gyűlés vezetője a rendőrség közreműködését kérheti. A rendőrségnek vizsgálnia kell a Btk. 217. §-ban foglalt, az egyesülési és a gyülekezési szabadság megsértése bűncselekmény vagy a Szabs. tv. 190. §-ban foglalt, az egyesülési és a gyülekezési szabadság megsértése szabálysértésének, illetőleg egyéb büntetőjogi vagy szabálysértési tényállásnak a megvalósulását (így különösen garázdaság, rendbontás, rendzavarás, testi sértés).
b) A korábban hatályos szabályozáshoz képest új előírás, hogy a gyűlés befejezése után a résztvevők kötelesek a helyszínt haladéktalanul
- 462/463 -
elhagyni, függetlenül attól, hogy a befejezés oka akár a vezető általi berekesztés és szétszélesztés, akár a vezető vagy a rendőrség általi feloszlatás volt. A rendezvény végével a véleménynyilvánítás véget ér, így nincs további ok a helyszínen maradásra. Ebből fakadóan, ha lehetőség nyílna arra, hogy a résztvevők egyéb "jogon" a helyszínen maradhassanak (pl. közlekedési ok), az megalapozhatná a rendőrség tömegoszlatási jogát, ami súlyos visszaélésekhez vezethetne.
A rendőrségnek az Alaptörvényből fakadó alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme. A szabályozás indoka alapvetően a Rtv. által konstruált intézkedési kötelezettség teljesítésével és az Rtv. 60. §-ával áll összefüggésben, amely a tömegoszlatással kapcsolatban kimondja, hogy "a tömeg szétoszlatására irányuló csapaterő alkalmazása során a rendőrség a helyszínen lévők egyéni felelősségét nem vizsgálja." Ez a rendelkezés az Rtv. 19. § (1) bekezdésével kiegészítve[48] különös jelentőséget kap, melyből az lenne kiolvasható, hogy a jogsértő demonstráció helyszínét - az előírások megfelelően közölt felhívások ismeretében - el nem hagyó résztvevőkkel szemben jogszerűen intézkedhet, alkalmazhat kényszerítő eszközöket, méghozzá az egyéni felelősség vizsgálata nélkül.[49] A jogalkalmazó szerv felelősségét csak a kirívóan súlyos jogalkalmazási és jogértelmezési tévedés alapozza meg. A jogalkalmazó szerv felelősség alóli mentesülését eredményezi, ha az ügyben megállapított tényállás az alkalmazandó jogszabály többféle értelmezését veti fel.[50] A korábbi bírói gyakorlattól eltérően - egyedi ügyekben[51], amikor egyébként a rendőri intézkedés megfelelt a törvényi előírásoknak - a jogszabály alkalmazásának, a körülményeknek a téves értékeléséből eredő kárigényeket, a helyszínről felszólítás ellenére sem távozók esetében is megalapozottnak találták. Ennek az egyedi ügyön jelentősen túlmutató hatása volt, mert amennyiben megkérdőjeleződik, hogy a jogellenes demonstráció helyszínén tartózkodó, a rendőri felszólításnak nem engedelmeskedő személyekkel szembeni intézkedés - annak ellenére, hogy nyilvánvaló jogellenesség hiányában a rendőri intézkedés jogszerűsége nem vonható kétségbe, illetve a tömegoszlatás során a helyszínen maradók egyéni felelősségét nem kell vizsgálni -, akkor tulajdonképpen megfosztjuk a rendőrséget annak lehetőségétől, hogy a törvényben előírt intézkedési kötelezettségének eleget tegyen. E jogértelmezés oda vezet, hogy a rendőri felszólítás ellenére a jogellenes demonstráció helyszínén tartózkodókkal szemben egyáltalán nem lett volna lehetőség intézkedésre. A kifejtett jogértelmezés természetesen nem volt elfogadható a rendőrség számára, és az ilyen ügyeknek az egyedi eseten túlmutató jelentősége abban volt, hogy elbizonytalanítja a rendőrséget, hogy mennyiben élhet a törvényben előírt feladatainak ellátásakor a szintén törvényben előírt intézkedési jogosultságával, amely egyben kötelezettség is.[52] Nem volt megengedhető, hogy a távozásra irányuló felhívásának tudatosan ellenszegülő személy elleni rendőri intézkedések megkérdőjeleződhessenek. A feloszlatásnál a jogkövetkezmények szempontjából pedig lényegtelen, hogy a szervező vagy a rendőrség mondja ki a gyűlés feloszlatását. A gyűlésen résztvevőknek mindkét esetben haladéktalanul el kell hagyniuk a gyűlés helyszínét, és ezzel a gyűlés véget ér. Amennyiben a gyűlés résztvevői nem távoznak, az a tömegoszlatás jogalapját teremtheti meg, mert jogszerűen nem tartózkodhatnak a helyszínen. A tömegoszlatást végző rendőri alegység előtt - saját bevallása szerint a tömegoszlatás tudatában[53] - tartózkodó személyek esetén megállapítható, hogy ha a felszólításnak az Rtv. előírásai szerint engedelmeskedett volna, akkor a jogsérelem be sem következett volna, ezáltal egyértelműen közrehatott a jogsérelme bekövetkezésében.
c) Fontos kiemelni, hogy a törvény szerint a résztvevőknek a helyszínt a tényleges befejezés időpontját követően kell elhagyniuk, azaz nem a gyülekezési hatóságnak tett bejelentésben vagy a gyűlésre való felhívásban előre rögzített befejezési időpontban. Előfordulhat ugyanis, hogy bármilyen okból a vezető előbb berekeszti a gyűlést, a résztvevők később érnek a helyszínre, ezért később fejezik azt be, vagy éppen a gyűlés elveszíti békés jellegét, ezért a vezető vagy a rendőrség feloszlatja azt, emiatt pedig a gyűlés előbb vagy később ér véget, mint az előzetesen megjelölt időpont.
- 463/464 -
A rendelkezései értelmében:
(1) A rendőrségnek - a rendőrségről szóló törvényben meghatározottak mellett - feladata, hogy biztosítsa a gyűlések békés megtartását, valamint a gyűléseken a közrend fenntartását, és ennek keretében a megfelelő intézkedések foganatosításával biztosítsa, hogy a gyűlést harmadik személy ne zavarja meg.
(2) Ha alapos okkal feltételezhető, hogy valaki a gyűlésen a gyűlés békés jellegét biztosító korlátozásokat megsértve jelenik meg, a rendőrség a résztvevők biztonsága és a gyűlés békés jellegének fenntartása érdekében a rendőrségről szóló törvény szerint fokozott ellenőrzést folytathat.
(3) Az ellenőrzési pontokat úgy kell kialakítani, hogy a gyűlés megtartását és a gyűlésre eljutást ne akadályozza, és az ellenőrzéseket gyorsan el lehessen végezni.
(4) A rendőrség ellenőrzés elrendeléséről a szervezőt, illetve vezetőt tájékoztatja, valamint azt közhírré teszi.
(5) A rendőrség képviselője a gyűlésen jelen lehet.
(6) Az e törvény által nem szabályozott kérdésekben - a rendőrség tevékenysége tekintetében - a rendőrségről szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
A rendőrség tevékenysége a gyűlések során kettős szabályozás alatt áll, egyrészt irányadók az Rtv. azon rendelkezései, amelyek tekintetében a Gytv. nem állapít meg speciális szabályokat, másfelől maga a Gytv. határoz meg előírásokat. Az állam alapvető feladata, hogy biztosítsa a békés gyülekezés jogát, s a résztvevők biztonságát. A gyűlések kapcsán az állam alapjogvédelmi kötelezettségének végrehajtását a rendőrség biztosítja. Az Rtv. kimondja, hogy a rendőrség feladata a közrend, közbiztonság védelme és ezáltal a gyűlések lebonyolításához szükséges közbiztonsági feltételek biztosítása is. Fontos, hogy a rendőrség ezen kötelezettségét a Gytv. nem korlátozza a közterületen megtartott gyűlésekre.
a) A gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényeken - tekintettel arra, hogy itt alapvető szabadságjog gyakorlásáról van szó - végzett rendőri biztosítási tevékenység alapjogi megítélése egészen más, mint állami rendezvény (például a Kossuth téri állami ünnepség) esetében.[54] Az elmúlt időszakban többször előfordult, hogy a rendezvény biztosításába beosztott rendőrök a beléptető kapuknál, illetve azok közvetlen előterében, a rendezők helyett (esetenként azok mellett, illetőleg a szervezők határozott kérése ellenére) beléptetést végeztek, jelentős számban igazoltattak, csomagokat és ruházatot vizsgáltak át. Az intézkedések foganatosítására a rendőrségnek megvolt ugyan a jogszabályi felhatalmazása, mégis aggályosnak lehetett annak végrehajtása. A rendezvények kezelhetetlen irányba alakulásától való félelem, az elmúlt időszak rendbontásai, a társadalom többségének való megfelelni akarás vezetett ahhoz, hogy indokolnál nagyobb mértékben, esetenként aránytalanul avatkozott be a rendőrség a biztosításba. Ezen rendőrségi intézkedések az eljárás alá vont személy magánszférához való jogát érintik, így természetszerű, hogy - amennyiben nem muszáj - senki nem kívánja magát alávetni nekik. Ebből következik az a téves álláspont is, amely szerint a rendőrségi beléptetést - ezzel együtt az igazoltatást, csomagvizsgálatot - elkerülő személyek jogellenes cselekmény elkövetésére készülnek. Tény, hogy visszatartja a jogsértésre készülőt a "ketrecbe" történő belépéstől, de maga beléptetési procedúra sok jóérzésű embernél - igaz más okból, de - hasonló hatást vált ki, ezáltal értelmetlenné téve az egészet. Előfordult, hogy a közrend és közbiztonság védelmével, a rendezvény békés jellegének megőrzésével indokolt intézkedések elveszíteni látszottak legitim céljukat.
Az új szabályozás ettől átláthatóbb, egyértelműbb kereteket teremtett a rendőrség feladataira és az egyeztetések eredményeként olyan rendőrségi eljárás alakítható ki, amely hatásában sem olyan, hogy korlátozza a gyülekezés szabadságát, és a hozzá szorosan kapcsolódó véleményszabadsághoz való jogot.
A Vhr. alapján a gyűlés bejelentését követően Budapesten a Budapesti Rendőr-főkapitányság vezetője, egyébként a rendőrkapitányság vezetője (a továbbiakban: rendőri vezető) a bejelentésben foglalt adatok, az esetlegesen megtartott egyeztetésen elhangzottak, valamint a gyűléssel kapcsolatban rendelkezésre álló egyéb adatok alapján, illetőleg a szervező erre vonatkozó kérésének figyelembe vételével
- 464/465 -
dönt arról, hogy a gyűlésen a rendőrség képviselője részt vesz-e, illetőleg meghatározza a gyűlés biztosításának módját. A rendőri vezető szükség szerint kijelöli a rendbiztost, a biztosítás parancsnokát, a biztosítás helyszíni parancsnokát, parancsnokait. A rendőrség képviselője nemcsak a közterületen tartott gyűlésen lehet jelen. E rendelkezések támaszául szolgálhat, hogy a Szabs. tv. 189. § (3a) bekezdés b) pontja értelmében szabálysértést követ el, aki a gyűlés szervezőjeként vagy vezetőjeként megakadályozza a rendőrség képviselőjének a gyűlésen való jelenlétét.
b) A rendőrség jogosult az Rtv. alapján nevesített fokozott ellenőrzést elrendelni, ha feltételezhető, hogy a 9. §-ban foglaltakat a gyűlés résztvevői megszegik, és a gyűlés békés jellegét biztosító korlátozásokat megsértve jelennek meg. A fokozott ellenőrzés elrendeléséről a szervezőt, illetve a vezetőt a kijelölt kapcsolattartási módon tájékoztatni kell és a www.police.hu honlapon közzé is kell tenni. A fokozott ellenőrzés elrendelése alakszerű határozathoz nem kötött. A Vhr. alapján az elrendelő a fokozott ellenőrzés tényét, kezdő- és befejező időpontját és a fokozott ellenőrzéssel érintett terület megjelölését a rendőrség honlapján közhírré teszi.[55] A fokozott ellenőrzés keretében a rendőrség ruházatot és csomagot átvizsgálhat, ellenőrzési pontokat állíthat fel. A biztosítás parancsnoka a rendbiztos bevonásával biztosítási tervet készít, amelyben rendelkezik a fokozott ellenőrzés végrehajtásának szabályairól is.
A korábbi időszakban a BMr. által megteremtett egyeztető tárgyalások megtartásának lehetőségével élve, illetve biztonsági zónák kijelölésével - szükség szerint kordonozás alkalmazásával - törekedtek a rendőri szervek a konfliktushelyzetek minimalizálására és általa a fenntartandó rend biztosítására. A rendőrség erőfeszítései ellenére is előfordult, hogy a gyűlés bejelentője nem mutatott együttműködési hajlandóságot, ugyanis semmi sem kötelezte az egyeztetésre, így ennek elmulasztása jogkövetkezménnyel sem jár. Korábban is kifejtettem már[56], hogy a rendezvények szervezővel szemben elvárásként kellene megfogalmazódnia, hogy a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás általános követelményére, és a társadalmi együttélés normáira figyelemmel éljenek jogaikkal, ezért e szakasz rendelkezéseit mindenképpen pozitívan értékelem.
A 8. § rendelkezései értelmében:
(1) A gyűlés szervezője, illetve vezetője és a rendőrség a gyűlés szervezése és megtartása során együttműködik.
(2) Az együttműködés keretében a gyűlés szervezője, illetve vezetője - a kockázatok jellegének és mértékének megjelölésével - folyamatosan tájékoztatja a rendőrséget a biztonsági helyzet tudomására jutott jelentős változásairól.
(3) A gyűlés szervezése és megtartása során jogait mindenki jóhiszeműen és rendeltetésszerűen gyakorolja.
Az együttműködési kötelezettség a gyülekezési jog korábbi szabályozásából is következett, ugyanakkor annak kiemelkedő szerepére figyelemmel az új Gytv. kifejezetten nevesíti is a gyűlés szervezőjét, illetve vezetőjét és a rendőrséget a gyűlés szervezése és megtartása során terhelő ezen kötelmet. Ez az együttműködés több formában is megvalósulhat. A gyűlés bejelentésétől annak befejezéséig mind a szervezőnek, mind a rendőrségnek az az érdeke, hogy azt rendkívüli esemény vagy intézkedés nélkül tartsák meg. A Gytv. 8. §-ában a törvényalkotó általánosságban előírja, hogy a felek együttműködni kötelesek, de erre szolgál az egyeztetés intézménye, a rendőrségi képviselő jelenlétének biztosítása, vagy a bejelentéshez képest bekövetkező változások közlésének a kötelezettsége a gyülekezési hatósággal [8. § (2) bekezdés]. Az együttműködési kötelezettség mellett a Gytv. azt is rögzíti, hogy a bejelentés megtételétől számítva egészen a gyűlés befejezéséig vagy feloszlatásáig mindenki a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményének betartásával köteles eljárni, azaz nem élhet jogaival úgy, hogy az visszaélésszerű legyen (nem folytathat olyan magatartást, ami ellehetetleníti vagy akadályozza a többi szereplő, vagy harmadik személyek jogainak gyakorlását).
- 465/466 -
Az előírásokat a 9. § rendelkezései tartalmazzák:
(1) Tilos a gyűlésen - ideértve az oda eljutást, illetve az onnan távozást is -
a) lőfegyvert, lőszert, robbanóanyagot, robbantószert, robbanóanyag vagy robbantószer felhasználására szolgáló készüléket, a 67/548/ EGK tanácsi irányelv 2. cikkének (2) bekezdésében meghatározott veszélyes anyagot vagy ezek utánzatát magánál tartva,
b) az élet kioltására, személyi sérülés vagy súlyos anyagi kár okozására alkalmas dologgal, vagy
c) erőszakot közvetítő vagy megfélemlítő jellegű félkatonai vagy ahhoz hasonló ruházatot viselve megjelenni.
(2) Ha azt a tudomásul vett bejelentés nem tartalmazta, a résztvevők
a) nem viselhetnek védőfelszerelést, egyenruhát, vagy azzal összetéveszthető ruházatot,
b) továbbá arcukat nem takarhatják el.
A gyülekezési jog a békés és fegyvertelen gyülekezés jogát foglalja magában, csak és kizárólag az ilyen gyülekezés részesül alkotmányos védelemben. A Gytv. 9. §-a sorolja fel azokat a tilalmakat, amelyek megszegésével a résztvevők bűncselekményt valósítanak meg attól függően, hogy magatartásukkal az (1) vagy a (2) bekezdés tilalmait sértik. Amennyiben a tilalmazott magatartás szórványosan jelenik meg, minden esetben egyedileg vizsgálandó, hogy maga a gyűlés vesztette el békés jellegét, vagy csak az egyénekkel szembeni fellépés szükséges.
A Gytv. 9. § (1) bekezdés a) pontjában hivatkozott, a 67/548/EGK tanácsi irányelv 2. cikk (2) bekezdésében meghatározott anyagok, a robbanásveszélyes, oxidáló, tűzveszélyes, mérgező, ártalmas, maró, vagy irritatív hatású anyagok mind a tilalom hatálya alá esnek. Amellett, hogy ezeket a tárgyakat nem lehet a gyűlések helyszínére vinni, a résztvevők az oda úton és a távozáskor sem tarthatnak ilyen eszközöket maguknál. Amennyiben a rendőrség ilyent észlel, fokozott ellenőrzés keretében ilyen eszközt talál, vagy ilyen eszközről tesznek bejelentést a Btk.-ban foglalt egyes bűncselekmények megvalósulását köteles vizsgálni[57].
A békés gyülekezést biztosító további korlát a 9. § (1) bekezdés c) pontban meghatározott öltözet viselésére vonatkozó korlátozás, miként a Gytv. 9. § (2) bekezdése is korlátokat szab a védőfelszerelés, az egyenruha vagy az azzal összetéveszthető ruházat, és az arc eltakarása kapcsán. Az állam büntetőhatalmának érvényesítése, mások jogának szabadságának védelme, mint alkotmányos érdek, közérdek hasonlóképpen indokolhatja a résztvevők azonosíthatóságát. Korábban is arra az álláspontra jutottam, hogy amennyiben a maszkviselésnek nincsen önálló kommunikációs jogi jellege, ezáltal a véleménynyilvánítás szempontjából jelentősége, akkor annak viselését nem szabadna megengedni. A maszk viselése, az arc eltakarása, az azonosíthatóság megnehezítése egyfajta előjele volt mindig a békétlen, jogsértő cselekményeknek. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy amennyiben a tömegben tartózkodók egyre nagyobb számban takarják el arcukat a felfokozott verbális cselekedetekkel párhuzamosan, akkor nagy valósínűséggel lehet számolni a rendőri erők elleni jogsértések elkövetésével[58]. Európa több országában tilos maszkot viselni[59], amely alól például karneválok, vagy hasonló események jelenthetnek csak kivételt. A jelenleg szabályok keretei között, amennyiben ezzel kapcsolatban a bejelentés nem tartalmaz adatokat, és ennek figyelembe vételével azt a gyülekezési hatóság nem veszi tudomásul, úgy ezekre a tevékenységekre, magatartásokra nincs jogszerű lehetőség a gyűlésen. A Vhr. alapján a gyülekezési hatóság a Gytv. 11. § (5) bekezdésében és a 13. § (5) bekezdésében nevesített határozataiban rögzített feltételek meghatározása során figyelembe veszi különösen a védőfelszerelés, egyenruha, összetéveszthető ruházat viselésére, valamint az arc eltakarására vonatkozó bejelentést, amivel összefüggésben a gyülekezési hatóság a Gytv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott tilalmak betartásának ellenőrzése érdekében biztonsági szabályokat, időszakos korlátozásokat - pl. performance jellegű álarcviselet - határozhat meg. A rendelkezés megsértőivel szemben a rendőrség szintén a Btk. 217/B. § felhatalmazása alapján lép fel.
- 466/467 -
Mint látható, tanulmányomban még csak a törvény egy szeletét érintettem és annak teljes körű elemzése további szempontok vizsgálatát is szükségessé tehetik. Az új szabályozási javaslat benyújtását megelőzően számtalan vélemény, találgatás kapott szárnyra arról, hogy mennyire lesznek korlátozóak az új rendelkezések. A félelmek talán nem alaptalanok, de a kezdeti hullámok elcsitulását nem segítik elő az olyan hatósági döntések[60], melyek a jogvédők által előzetesen szajkózott aggodalmakra adhat okot. A hatálybalépést követő első napokban, török delegáció miatt - diplomáciai vagy nemzetközi jogon alapuló egyéb mentességet élvező, Magyarországon tartózkodó személy vonatkozásában vállalt kötelezettség teljesítését akadályozó körülményre figyelemmel - a közrend veszélyeztetésére hivatkozással az első olyan tiltó határozat máris megszületett, melyben a tényállási elemek sincsenek kellőképpen megfeleltetve az adott történeti tényállásnak. Az említett döntés esetében úgy érzem, hogy a hatóság - szélesre tárt mérlegelési lehetőségét - az új Gytv. előírásainak nem megfelelően alkalmazta, amely az érintettek részére bizonyára visszaélésszerűnek tűnhet. Az adott esetben úgy gondolom, hogy pusztán arról van szó, hogy elmulasztották annak vizsgálatát, hogy a veszélyeztetés közvetlen, aránytalan és súlyos-e, továbbá elmulasztották annak vizsgálatát is, hogy enyhébb korlát nem vezet-e eredményre. Mindez történt annak ellenére, hogy az új Gytv. indoklásába is bekerült a fentiek követelménye.
E jogalkalmazási problémákat csak azt fogja kiküszöbölni, ha a gyülekezési jogról hozott korábbi AB határozatok szellemisége átjárja az új jogszabályra alapított hatósági döntéseket is és döntéshozók a régi Gytv.-hez hasonló mélységben teszik magukévá az új szabályokat. Megfelelően valószínűleg csak akkor járunk el, ha nem feledjük a szentenciát: az AB állandó gyakorlata szerint - amely már az Alaptörvény I. cikkében is megjelenik - az állam csak akkor nyúlhat az alapjog-korlátozás eszközéhez, ha az szükséges, vagyis egy másik alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Másrészt a beavatkozásnak arányosnak kell lennie, a törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére legenyhébb eszközt alkalmazni.[61] Az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban kell legyenek egymással. ■
JEGYZETEK
* Jelen tanulmány az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.
[1] Halmai Gábor - Tóth Gábor Attila: Emberi Jogok. Budapest, Osiris Kiadó, 2003. 25-30. o.
[2] Pethő Balázs: A gyülekezési jog szabályozásával kapcsolatos problémák a gyakorlat tükrében. OTDK pályamunka 2010.
[3] A rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet (a továbbiakban: BMr.).
[4] Szabó Máté: A demokrácia stabilitása és a gyülekezők joga. In: Ki őrzi az őrzőket - Az ombudsmani jogvédelem. Bp., Kairosz Kiadó, 2010. 211. o.
[5] Egy lakóövezetbe szervezett tiltakozás kapcsán, a rendőrségi tiltó határozat ellen benyújtott felülvizsgálati kérelem elutasításáról hozott döntés alkotmányellenességének vizsgálata beadott panasz vizsgálata során született. Az indítványozó szerint a bíróság contra legem egy új tiltó okot fogadott el. Az indítványozó szerint a jogalkalmazók felcserélték a Gytv.-ben szabályozott tiltási és oszlatási okokat. Lásd részletesen: 13/2016. (VII. 18.) AB határozat.
[6] Régi Gytv. 8. § (1) bekezdés: "Ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható"
[7] A becsület-napi rendezvényhez kapcsolódó rendőrségi tiltó határozat és az azt jóváhagyó bírósági végzés felülvizsgálatára benyújtott indítványok kapcsán született és több szempontból hasonlóságot mutat az előzővel. Részletesen lásd 14/2016. (VII. 18.) AB határozat
[8] 75/2008. (V. 29.) AB határozat
[9] Alaptörvény I. cikk (1) bekezdés: "AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége." I. cikk (3) bekezdés: "Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható".
[10] 15/1990. (V. 14.) BM rendeletet alapján, ha a bejelentésből megállapítható volt, hogy a tervezett rendezvény bejelentése, megtartása a törvény rendelkezéseibe fog ütközik, de előzetesen nem lehetett tiltani, akkor a rendőrség a szervezőt erre írásban figyelmeztette, súlyosabb esetben az esetleges feloszlatásra vonatkozó felhívást is megadta.
[11] "Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát és kapcsolattartását tiszteletben tartsák."
[12] Carey v. Brown [447 US 455 (1980)] és Frisby v. Schultz [487 US 474 (1988)]
[13] Vö. https://tasz.hu/cikkek/a-tarsasag-a-szabadsag-jogokert-tasz-elemzese-a-gyulekezesi-jogrol-szolo-t-707-sza-mu-torvenyjavaslatrol (A letöltés dátuma: 2018.10.20.)
[14] Vö. 55/2001. (XI. 29.) AB határozat
[15] Vö. Országgyűlés Hivatala Közgyűjteményi és Közmű-
- 467/468 -
velődési Igazgatóság: Gyülekezési jog - EU tagállamok. Elemzés országgyűlési képviselők részére. Képviselői Információs Szolgálat, 2017.
[16] Általános vita parlamenti jegyzőkönyve alapján.
[17] 26/2018. (IX. 27.) BM rendelet
[18] Az új Gytv. a 16. §-a egyértelműen deklarálja is, hogy a közterületen szervezett gyűlés megtartásához nem szükséges a gyülekezési hatóság más engedélyét beszerezni.
[19] Lásd: a Gytv. részletes indokolásában.
[20] Hajas Barnabás: Kommentár a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvényhez. Wolters Kluwer kiadó Budapest, 2017.
[21] A törvény általános vitában volt felszólaló, aki hiányolta a "közterület" kifejezést a gyűlés fogalmából. Vö.: Általános vita parlamenti jegyzőkönyve
[22] Hajas Barnabás: Kommentár a gyülekezési törvényhez. Vö.: A "kivett" rendezvényekről általában.
[23] Lásd: a Gytv. részletes indokolásában.
[24] Általános vita parlamenti jegyzőkönyve alapján
[25] Magánlaksértés szabálysértési, vagy bűncselekményi alakját is kimerítheti.
[26] Lásd pl. Szélsőséges szervezetek által Rudolf Hess halála évfordulójára szervezett, Nógrád megyei kistelepülésen megtartott gyűlés, vagy a "Új" Magyar Gárda eskütétele mellett megtartott családi nap Szentendre északi részén, a Pilisszentlászló felé vezető út bal oldalán található magánterületen. A konkrét esetek ugyanakkor ma a gyűlés békés jellegét biztosító korlátozások miatt feltehetően tiltásra kerülnének.
[27] Kádár András Kristóf - M. Tóth Balázs: A gyülekezési jog külföldi és magyar szabályai. Fundamentum 2007/1, 66. o.
[28] Hajas Barnabás: i. m.
[29] 26/2018. (IX. 27.) BM rendelet 3. §-a alapján
[30] http://www.parlament.hu/irom41/03373/03373.pdf (A letöltés dátuma: 2018.11.17.)
[31] Lásd: 3/2013. (II. 14.) AB határozat
[32] https://www.napi.hu/magyar_gazdasag/atirjak-a-sza-balyokat-orban-miatt-a-varban.675870.html (A letöltés dátuma: 2018.11.28.)
[33] A Budai Palotanegyed területén megvalósuló kiemelten közérdekű beruházások megnevezéséről, valamint az ingatlanok vagyonkezelési feladatainak ellátásáról szóló 313/2018. (XII. 27.) Korm. rendelet
[34] A törvény a bírósági gyakorlattal összhangban és gyülekezések jellegének megváltozására tekintettel szabályozza azt az esetet is, amikor a gyűlés szervezőjének vagy vezetőjének személye nem ismert: ebben az esetben ugyanis előírja a törvény, hogy azt kell a gyűlés vezetőjének tekinteni, aki a gyűlés menetére tényleges befolyással van, azaz elsősorban azt a személyt, aki a tömeget instruálja, irányítja. Amennyiben beszélhetünk egy gyűlés kapcsán szervezőről, akkor az kizárja azt, hogy spontán gyülekezésről legyen szó.
[35] Lásd a Gytv. részletes indokolásában.
[36] A Btk. 217/C. §-a szerint "Aki megtiltott gyűlést szervez, vagy azon való részvételre a gyülekezési jogról szóló törvény szerint felhív, ha más bűncselekmény nem valósul meg, vétség miatt egy évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő." A Szabs. tv. 189. §-ának 2018. október 1-jétől hatályos (3a) bekezdése szerint a végrehajtható határozattal megtiltott gyűlésen való részvétel pedig szabálysértésként értékelendő. "Aki a gyülekezési hatóság által megtiltott gyűlésen megjelenik" szabálysértést követ el.
[37] Ennek ellenére 2010. novemberében a jelentési kötelezettséget írtak elő a rendőrségnél a kormányzati és más állami szervek által szervezett közterületi rendezvények bejelentésének esetére.
[38] A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 3:1. § (2) bekezdés
[39] A Gytv. 8. §-ában megfogalmazott együttműködési kötelezettség alapján a gyűlés vezetőjének személyében bekövetkezett változásról a szervezőnek vagy szervezőknek haladéktalanul tájékoztatniuk kell a Rendőrséget és a gyűlés résztvevőit is.
[40] A 3. § (6) bekezdésében foglalt kötelezettséget megsértő szervezővel (ideértve a szervező szervet, annak törvényes képviselőjét és a vezetőt is) szemben közigazgatási bírság szabható ki, melynek kiszabására a gyűlés helyszíne szerint illetékes gyülekezési hatóság jogosult.
[41] A Gytv. 20. §-ának rendelkezései szerint.
[42] Akit kizártak, annak a helyszínt haladéktalanul el kell hagynia. Ha a kizárt személy a helyszínt nem hagyja el, a gyűlés helyszínéről a vezető eltávolíttatja. Ha a kizárt személynek a gyűlésen való további jelenléte a közbiztonságot vagy a közrendet közvetlenül veszélyezteti, illetve az mások jogainak és szabadságának sérelmével jár, a kizárt személy eltávolításában a gyűlés vezetője a rendőrség közreműködését kérheti.
[43] E rendelkezés a Gytv. 8. § szerinti együttműködési kötelezettségének való megfelelés szolgálja.
[44] Lásd: 30/1992. (V. 26.) AB határozat
[45] A Btk. 217/ A. §-a alapján ha súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg vétséget követ el az, "Aki a gyűlésen a gyűlés szervezőjének, vezetőjének vagy a rendezőknek rendezői feladataik jogszerű teljesítése során erőszakkal vagy fenyegetéssel ellenszegül, vagy őket rendezői feladataik ellátása alatt bántalmazza."
[46] 217/B. § (1) bekezdése alapján: "Aki a gyűlés gyülekezési jogról szóló törvény szerinti békés jellegét biztosító korlátozásait megsérti, ha súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg, vétség miatt egy évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő."
[47] Vétség miatt egy évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő a gyűlés vezetője, ha az általa alkalmazott rendező a gyűlés békés jellegét biztosító korlátozásokat megsérti és annak tudomására jutásától haladéktalanul nem intézkedik a rendező leváltásáról."
[48] Rtv. 19. § (1) bekezdés: A jogszabályi előírások végrehajtását szolgáló rendőri intézkedésnek - ha törvény vagy nemzetközi megállapodás másként nem rendelkezik - mindenki köteles magát alávetni, és a rendőr utasításának engedelmeskedni. A rendőri intézkedés során annak jogszerűsége nem vonható kétségbe, kivéve, ha a jogszerűtlenség mérlegelés nélkül, kétséget kizáróan megállapítható.
[49] Gömbös Sándor: A gyülekezési joggal kapcsolatos rendőri intézkedésekből eredő kártérítési igények elbírálásának tapasztalatai. Rendészeti Szemle 2009/2, 37-38. o.
[50] BDT 2008.1817
[51] Például a Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20.688/2008/4. számú ítéletében
[52] Vö. Gömbös Sándor: A gyülekezési joggal kapcsolatos rendőri intézkedésekből eredő kártérítési igények elbírálásának tapasztalatai. Rendészeti Szemle 2009/2, 40-43. o.
[53] Más lehet a megítélése az előzmények, a tömegoszlatás tényének ismerete nélkül a helyszínre érkező személyeknek.
[54] OBH 5642/2008 sz. jelentés
[55] Lásd Vhr. 9. § (5) bekezdés
[56] Vö. Pethő Balázs: A gyülekezési jog szabályozásával kapcsolatos problémák a gyakorlat tükrében. OTDK pályamunka 2010.
[57] Pl. Btk. 324-325. §, de a 217/B. § (1) bekezdés alapján a békés jellegét biztosító korlátozások megsértését - szubszidiárius
- 468/469 -
tényállásként - külön is pönalizálta a jogalkotó.
[58] A sportesemények biztonsága, a rendbontók elleni fellépés hazánkban dogmatikailag nem függ össze a gyülekezési jog szabályozásával, illetve a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényeket megzavaró rendbontók elleni fellépéssel. Megjegyzem ugyanakkor, hogy a tapasztalati tények szerint a rendbontásban érintett elkövetői körök között átfedés van, a sporthuligánok mintegy felbujtóként/ végrehajtóként szerepelnek az utcai erőszakos cselekmények hátterében.
[59] Pl. Norvégia, Lettország.
[60] http://www.police.hu/sites/default/files/2018.10.08._%20Budapest_Tilt%C3%B3%20hat%C3%A1rozat.pdf (A letöltés dátuma: 2018.10.07.)
[61] Sólyom Péter: Alapvető Jogok és kötelességek. In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány Kommentárja II. Bp., Századvég Kiadó, 2009. 2311. o.; 879/B/1992. AB határozat.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD hallgató, PTE ÁJK Doktori Iskola.
Visszaugrás
