A közfeladat-ellátásban megjelenő új eszközök válaszul szolgálnak napjainkban bekövetkező gazdasági, társadalmi változásokra, oly módon, hogy közben a megelőző időszakban megjelent igényeket továbbra is képesek legyenek kiszolgálni.
Beszéljünk akár a jóléti, vagy az egykori szocialista blokk országairól mindkét kormányzati berendezkedésben közös vonás: az állam igyekezett a tőle telhető legmagasabb színvonalon, a lehető legtöbb közszolgáltatást biztosítani polgárainak. A társadalomnak volt elvárása, vagy ha nem volt, lett a közszféra által nyújtott szolgáltatásokra nézve. Azonban ezeknek az igényeknek a kielégítése egyre költségesebbé vált. A színvonal növelése, illetve az intézményrendszer fenntartása már önmagában véve is rengeteg forrást emészt fel. A globalizáció, a "világ felgyorsulása" hatására a ciklikusan kirobbanó válságok egyre gyorsabb egymás utániban bukkantak fel, a rohanó gazdasági változásokra az államszervezet csak később, utóbb tud reagálni.
A gazdasági változások mellett a társadalmi szerkezetben bekövetkező átrendeződés, kiemelten a nyugati társadalmakban jelentkező népességfogyás további nehézséget jelentett.
Összegezve: a meglévő közszolgáltatások iránti igény megmaradt, ehhez társultak a színvonallal, ellátás javításával kapcsolatos elvárások. Azonban ezeket a kormányzatok a korábbi eszközkészletük, jogintézményeik útján nem voltak képesek a megváltozott gazdasági, társadalmi környezetben biztosítani. Új megoldásokra volt szükség. A fenti kihívásokra adott válaszként több más eszközzel egyetemben megjelent, elsőként az angolszász országokban, egy jogintézmény, amelyet public private partnership-nek neveztek, azaz a köz- és magánszféra közötti együttműködés.
Az egykor Magyarországon működő PPP Tárcaközi Bizottság jelentése szerint: »A "Public Private Partnership" (PPP), azaz a köz- és magánszféra partnersége az állam és magánszféra olyan fejlesztési, beruházási együttműködési formáját jelenti, amelyben a felek a közszolgáltatás nyújtásának felelősségét és kockázatát közösen viselik. A PPP egy hosszú távú kölcsönös előnyökkel járó szerződéses üzleti megállapodás, amely a gazdaságilag indokolt, a közfeladat-ellátáshoz szükséges infrastruktúra-fejlesztési projektek egyik gazdaságos megvalósulási formája.«
Ez a fogalmi meghatározás rendkívül szemléletes. Minden szónak jelentősége van. Kitűnik belőle, hogy a szerződéses partnerek jelen esetben a köz- és magánszféra szereplői lesznek. A közszféra oldalán az állam, és/vagy önkormányzat foglal helyet, míg vele szemben a magánszektor valamely képviselője, általában egy gazdasági társaság.
A definícióból az is látszik, hogy mely az a jellemvonása ezeknek a megállapodásoknak, amely elválasztja a PPP szerződéseket a klasszikus értelemben vett, vagy hagyományosnak is nevezett állami beruházásoktól. Ez a sajátosság pedig, hogy a szerződéses partnerek osztoznak a felelősségben és a kötelezettségben. Az EUROSTAT határozatában került rögzítésre, hogy mely feltételek fennállása esetén lehet egy kontraktust PPP-nek tekinteni. Az ehhez szükséges követelmények a következők:
1. a magántársaság viselje az építési kockázatot, és
2. a magánfelet terhelje az eszköz rendelkezésre-állási kockázatának, illetve a keresleti kockázatnak legalább egyike.
Azért jó, ha egy szerződést az Európai Unió említett szerve PPP formában megvalósuló beruházásnak minősít, mert így az a költségvetésben nem jelenik meg a maga egészében, így jelentős mértékben csökkenti az államháztartási kiadások körét. Teszi mindezt úgy, hogy a társadalmi igények, szükségletek kielégítésére szolgáló projekt megvalósul.
A hagyományos modell keretében megvalósuló beruházások esetén az építési feladatokat a közszféra a magánvállalkozásoktól rendeli meg. Miután elkészült a létesítmény, állami tulajdonba kerül és valamennyi költség költségvetési hiánytételként kerül elszámolásra. A modell előnye, hogy egyszerűbb, mint a PPP, illetve tradicionálisnak számít Magyarországon, ebből kifolyólag jól ismert a szakemberek körében. De tény, hogy az ilyen formában megvalósuló projektek esetén az államnak egymagának kell a szükséges forrásokat rendelkezésre bocsátania, kiadásként egyszerre jelennek meg a költségvetésben, a kockázatokon mással nem osztozik.
A PPP modell keretében egy hosszú távú, jellemzően 20-30 évre szóló, szerződéses kapcsolat jön létre a felek között, amely a hagyományos állami beruházás keretében megvalósítandó projektekhez képest egy bonyolultabb, komplex rendszer. Ahogy az a 2004-ben kiadott PPP-kézikönyven is bemutatásra kerül, egy ilyen megállapodás többféle kontraktust olvaszt magába. Olyanokat, mint:
- szolgáltatási szerződés: amelyben az állam meghatározza a kívánt közszolgáltatás minőségi paramétereit és egyéb elvárásait, tehát rögzíti az outputokat;
- hitelszerződés: legtöbbször óriási költségigényű beruházás megvalósítása zajlik ilyen keretek között. A külső források igénybevételének legkézenfekvőbb módja a bankhitel. Nem ritka, hogy a forrást rendelkezésre bocsátó bank, és az állam között megállapodás jön létre, amely értelmében a bank belépési jogot kap, ha a magántársaság nem tenne eleget fizetési kötelezettségének. Fontos, hogy a finanszírozási kockázatok a magántársaságot terheljék, az állam mögöttes felelősségvállalása esetén nem érhető el a kívánt cél, vagyis a kockázatok arányos elosztása a felek között;
- tervezési, építési és működtetési szerződés stb.
Mivel szerződéses kapcsolat áll fent a felek között, a magánpartner ellentételezésre számíthat teljesítéséért cserébe. Az állam a szolgáltatás nyújtásának futamideje alatt szolgáltatási díjat fizet szerződéses partnerének, amely ellenérték nem egy összegben esedékes, hanem a szolgáltatás megkezdését követően, időben elnyúlva, folyamatosan realizálódik. Az állam ellenértékként fizethet rendelkezésre állási díjat, amely független a szolgáltatás igénybevételétől. Ebben az esetben a magánszféra nem visel keresleti kockázatot, hisz ha rendelkezésre bocsátja a kért szolgáltatást a szerződésben rögzített minőségben, akkor megkapja érte a díjat. A magánfél úgynevezett árnyékdíjat is kaphat a közszférától, amelynek keretében az állam a szolgáltatás igénybevételével arányos díjat fizet szerződéses partnerének. A közszolgáltatás igénybe vevőit nem sújtják teherrel. A keresleti kockázat tényleg megoszlik a felek között. A szolgáltatás ellenértékéért valódi díj is szedhető, amelyek megfizetése az igénybevevők terhe lesz, azaz a keresleti kockázat egésze a magánszereplőé.
E konstrukció esetén a cél tehát az, hogy a magánszféra igénybevételével valósuljon meg valamilyen közfeladatnak az ellátása, ne pedig tiszta állami forrásból.
A fogalmi meghatározásra visszautalva szeretném még kiemelni azt a részt, hogy a PPP a "közfeladat-ellátáshoz szükséges infrastruktúra-fejlesztési projektek egyik gazdaságos megvalósulási formája". Azaz egy a sok közül, csupán alternatíva, amely akkor szabad, hogy alkalmazásra kerüljön, ha az tényleg a leggazdaságosabb, összehasonlítva más módszerekkel. E megoldási forma alkalmazása nem lehet öncélú. Pusztán nemzetközi trendek szolgalelkű követése nem elfogadható motiváció, lévén közigazgatási szerződésről, a "köz" pénzének felhasználásáról, illetve társadalmi feladatellátásról szó. Ám pont amiatt, hogy államháztartási bevételekkel való gazdálkodásra kerül sor, kötelesség számba venni a megvalósítás lehetséges alternatíváit, és azok közül a leghatékonyabbat és leggazdaságosabban kiválasztani. A megvalósítás módjai közötti mérlegelés során a PPP is megvizsgálható, mint lehetőség.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
