Mi is a kormányzás? 20-30 évvel ezelőtt csak a kormányról beszéltünk, nemcsak a szocialista országokban, hanem Nyugat-Európában is. Government - Regierung - Kormány (Magyarországon 1950-1990 között Minisztertanács). A kormányzás kifejezés - Governance - Amerikából és a gazdasági élet oldaláról jelent meg az 1970-80-as években. Ide tartozik mindenekelőtt a nagy magánvállalatok társadalmi felelőssége, a felelős vállalatirányítás (Corporate Governance) követelményeinek megjelenése az egyik oldalról. Ehhez csatlakozott a másik oldalról egy új követelmény az államokkal szemben, nevezetesen a versenyképesség biztosítása. A Világbank és a Valutaalap több anyagában fejtette ki azt, hogy a nemzeti államok kormányzása nem tudja teljesíteni a globalizált világgazdaság követelményeit, változtatni kell. Jó kormányzásra (Good Governance) van szükség. Az az ország lesz a modern világgazdaságban versenyképes, amely a legjobb feltételeket tudja biztosítani a nemzetközi tőke beáramlása számára. Ezek a feltételek pedig többrétegűek és komplexek: a szakképzett munkaerőtől a közlekedési és hírközlési infrastruktúrán át a közbiztonságig számos területet érintenek. Az állam legyen "versenyelvű". A "jó kormányzás",[1] és ennek részeként a "jobb szabályozás" (Better Regulation) igé-
- 125/126 -
nye azután gomba módra terjedt a világon, átkerült Európába is és 2001-ben az Európa Unió is kiadta az ún. Prodi-féle fehér könyvet, az European Governance alapelveit tartalmazó dokumentumot.
A Governance gondolat azonban már a kormányzás tartalmi átalakulását is jelzi. A globalizált turbókapitalizmus, a multinacionális vállalatbirodalmak és a repülő pénzpiac világában megváltoznak az államfunkciók, megjelenik az a korábban ismeretlen követelmény, hogy a jogállam egyben hatékony is legyen. A közhatalom gyakorlása ma már elválaszthatatlanul összefonódik a közszolgáltatások nyújtásával, a par exellence politikai kormányzás kiegészült a közigazgatás-irányítás és a közintézmény-menedzselés funkcióival. Az államszervezet is átalakul. Új szervek tömege jelenik meg az államhatalmi egyensúlyok rendszerébe beépülve, nagy jelentőséget kapnak az államokon belüli régiók, a területi-települési önkormányzatok, emellett a nemzetközi gazdasági hatalmasságokkal és a befolyásos nagy civil szerveződésekkel való partneri együttműködésben kell kormányozni, amely persze egyáltalán nem azt jelenti, hogy a piac elfoglalja az államvezetést, avagy, hogy a kormányzásnak nem a közjót kell szolgálnia.
Ha az államvezetésben egy új gondolat olyan "sikert" arat, mint a Governance, akkor az előbb-utóbb lecsapódik a társadalomtudományokban is. Amíg Magyarországon is az MTA Állam- és Jogtudományi Intézete által készített 1980-as Állam- és Jogtudományi Enciklopédia, sőt az 1991-es Jogi Lexikon még nem tartalmazta a kormányzás fogalmát, úgy a 2009-es Jogi Lexikonban már nemcsak a Kormány, hanem a kormányzás is címszóként megjelenik. A kormányzással eredetileg csak az államtudomány, a jogtudomány és új tudományos diszciplínaként a politológia foglalkozott töredékesen, de ma már behatolt ide (ugyancsak a gazdaság oldaláról) a szervezés- és vezetéstudomány, a közgazdaságtudomány (pl. a kormányzás költségei), vagy a szociológia és a szociálpszichológia. A kormányzásnak ma már elengedhetetlen része a tömegkommunikációval való kapcsolat, a kormányzati marketing. A jogtudományból sem csak a közjog (alkotmányjog, közigazgatási jog) érdeklődik a kormányzás iránt, hanem jelentősek a gazdasági jogi és pénzügyi jogi vonatkozások is.
- 126/127 -
A folyamat vége, hogy a 2000-es évekre kialakul a kormányzástan, mint sajátos interdiszciplináris komplex alkalmazott társadalomtudomány. Ennek része az ún. kormányzati technológia, azaz a kormányzásban felhasznált, illetve alkalmazható módszerek elemzése is. Ez utóbbi pedig már azt is jelzi, amit előbb említettem, hogy a kormányzás nemcsak tudomány, hanem művészet is, nemcsak a racionalitás, hanem az emóció, az érzék és az érzelem is vezényli, benne erkölcsi tényezők is megjelennek. Mint ahogy ezt Friedrich von Hayek - persze liberális megközelítésben - ki is fejezi: "a kormányzás a legkisebb rossz okozásának művészete". Ez a sajátosan vegyes összetételű kormányzástan pedig lassan megjelenik az egyetemeken, különösen az államtudományok oktatásában nagy tradíciókkal rendelkező Franciaországban. Első jelei Magyarországon is megjelentek az elmúlt évtizedben, pl. a Századvég, illetve a Delta politikai iskolák tanfolyamain, hiszen a kormányzási módszertan egyes elemei taníthatók-tanulhatók, előnyeik-hátrányaik tudományosan elemezhetők. A Magyar Politikatudományi Társaság pedig 2004-ben Eger-Noszvajon már éves kongresszusát is a kormányzás kérdéskörének szentelte.
A kormányzás iránti érdeklődésre ("governológia") most az is apropót ad, hogy a 2008-ban a felszínre került pénzügyi világválság és az azt követő általános gazdasági recessziós hullám ismét kiélezte az állam társadalmi-gazdasági szerepe körüli vitákat. Egyre többen bírálják a piac mindenhatóságát, a piac láthatatlan kezét az állam látható kezével szinte már nem is kiegészíteni, hanem inkább helyettesíteni kívánják.[2] Magyarországon többen megállapítják, hogy az éjjeliőr államnak vége[3] és Stumpf István Fukuyama nyomán már a 2000-es évek közepétől új államépítés szükségességéről beszélt,[4] illetve G. Fodor Gáborral együtt már a Governance gondolat bukásáról is beszámolt, tudniillik szembe állítják az állítólag neoliberális Governance-t a szerintük az erős államot szimbolizáló Governmenttel.[5] Az, hogy a világválság az államokat szerepük megváltoztatására készteti, főleg az Egyesült Államokban került elismerésre az egyre abszurdabbá
- 127/128 -
váló korlátlan amerikai szabadságeszme kényszerű korrigálása jegyében, de Európában is többen felvetették ezt a gondolatot. Ez a kérdés különös jelentőséget kapott nálunk, ahol a Fidesz-KDNP 2010 tavaszi földcsuszamlásszerű győzelme következtében elhárultak az akadályok a magyar alkotmány radikális átalakítása elől, reális hatalmi lehetőség nyílott az államszervezetünk teljes körű átépítésére, a kormányzás - szervezeti és módszerbeli - gyökeres megújítására.
A későbbiekben erről részletesen lesz szó, most csak előrebocsátanám, hogy szerintem Európában nincs szükség teljesen új típusú államépítésre, jelentős korrekciókra azonban igen. Az European Governance öt híres alapelve, a nyitottság, a részvétel, a hatékonyság, a koherencia, a számadási kötelezettség bevált, öreg kontinensünkön gyökeres változások helyett szerintem inkább kisebb-nagyobb reformokra van szükség. Más a helyzet azonban Amerikában. A 2008-as pénzügyi világválság, amely a Lehmann Brothers csődjével robbant ki, lényegében két tényezőre vezethető vissza. Az egyik az amerikai társasági és bankjog hihetetlen lazasága, a tulajdonosi kontroll csekélysége (pl. nincs felügyelőbizottság), a túlzott dematerializáció (pl. a jelzálog-biztosítékoknál). A másik az állami ellenőrző intézmények szinte teljes hiánya: nincs pénzügyi felügyelet, nincs cégbírósági törvényességi felügyelet. Az amerikai társasági és bankjog túlzottan és közvetlenül össze van kötve a tőzsdével, a tőzsde állami felügyelete viszont csökevényes volt.[6] Éppen ezért az Amerikai Egyesült Államokban most kell kiépíteni azt az állami intézményrendszert, amely - a kontinentális Európával szemben - eddig hiányzott a gazdaságból, az államháztartásból, sőt a reagani liberalizáció, decentralizáció, dereguláció (amelyet ott akkor összefoglalóan privatizációnak neveztek)[7] azt a keveset is lebontotta, amely az államnál egyáltalán megvolt. Ezért Amerikában tényleg gyökeres változások történtek-történnek, kezdenek kialakulni a magántulajdon szabadságát korlátozó állami intézmények, megjelenik az állami betegbiztosítás, betiltanak bizonyos pénzügyi csomagokat, tőzsdeügyleteket - nem véletlenül küldték el az alapító atyák szabadságeszméjét és piacgazdaságát megőrizni akarók Marx Tőkéjét az amerikai pénzügyminiszternek. Az állami gazdasági beavatkozást hordozó szabályozó-ellenőrző intézmények azonban az európai államokban évtizedek
- 128/129 -
óta működnek. Az Unióban a világválság kitörése óta főleg arról volt szó, hogy a "repülő pénzpiaccal" szembeni védekezésként, a nemzetközi pénzintézetek mikrovilágjogával szemben[8] az Európai Versenyhivatal mintájára fel kell állítani - a nemzeti bankfelügyeletek kiegészítéseként - az Európai Bankfelügyeletet.
Az persze igaz, hogy a reagani, illetve a thatcheri neoliberális konzervatív szemlélet a '70-es '80-as évektől kezdve az európai társadalomtudományokban meghatározóvá vált. De ez lényegében csak az ideológia szintjén jelentkezett, a tények világában viszont alig. Kialakult az ún. eurokrácia, azaz az európai uniós bürokratikus apparátus, amely egyre erősebb nyomást gyakorol a tagállami közigazgatásra. Az Unió irányelveinek végrehajtása, az Unió által elvárt követelményeknek való megfelelés mind-mind a tagállami kormányzati kapacitás növelése irányába hatott. Igaza van Forgács Imrének, aki szerint az Unió gazdaságpolitikai ideológiája erősen konzervatív, ugyanakkor "közigazgatási elvárásaiban inkább etatistának mondható".[9] Az európai államok polgárai egyre több és minőségében jobb közszolgáltatást várnak el az államtól, az állampolgárok megelégedettségét pedig csak egy erős végrehajtó hatalom tudja biztosítani. Ernst Forsthoff szolgáltató közigazgatását pedig az információs forradalom, az ún. E-Government sokkal inkább megvalósíthatóvá teszi, mint a korábbi évek kormányzati technikái.[10] Beigazolódik Navratil Ákos jóslata: ahová az állam egyszer betette a lábát, onnan többet ki nem űzhető, és közelebb kerültünk Fayol száz évvel ezelőtti közszolgáltató részvénytársaság álmához is. Tudniillik az amerikai new management irányzat behatolt Európába, megzavarva a német-francia bürokratikus köztisztviselői életpálya-modell nyugalmas, bár kissé unalmas állóvizét.
Az állam erősödése a nemzetállamok szintjén is érzékelhető. Egyes szerzők-politikusok szerint Magyarországon a rendszerváltozás után lebontották a magyar államot akár a létszám-, akár a szervezeti adatokat nézzük, egyszerűen nem felel meg a valóságnak, hogy az elmúlt 20 évben Magyarországon egydimenziós piaci látásmód érvényesült volna, és ezért
- 129/130 -
"vissza kell venni a kormányzást a piactól".[11] Húsz év után is megállapíthatjuk: a magyar piac még mindig gyenge, a magyar vállalkozások jelentős része még mindig kormányfüggő. A tények világában tehát az észlelhető, hogy a magyar államszervezet szinte minden ága a rendszerváltozás óta ciklikusan ugyan, de állandóan növekedett.[12] Ez igaz az Országgyűlésre (amelynek vállalatai, alapítványai alakultak ki), a köztársasági elnök apparátusára, az Alkotmánybíróságra, a Számvevőszékre, a bírósági és ügyészi szervezetre, a médiahatóságra, valamint az ombudsmani apparátusra egyaránt, de talán a legnagyobb növekedés a "3200 önkormányzat magyar köztársaságában" az önkormányzati intézményrendszerben történt. Amikor a '90-es évek első felében majd 1 millió ember kiszorult a versenyszférából, Magyarországon - mondjuk Lengyelországgal szemben - nem alakult ki tömeges munkanélküliség. Miért? Mert a versenyszférából távozók jelentős része átment a "puha költségvetésű közszférába".[13]
A kormányzás fogalmát szerintem a hagyományos közigazgatási jogi irodalom túl szűken, a politológiai irodalom viszont általában túl tágan határozza meg. A jogirodalomban a kormányzás többnyire pusztán, mint a végrehajtási hatalom fejének, a Kormánynak a tevékenységeként jelenik meg. A politológiai irodalomban viszont sokan - és erre igen jó példa volt a már említett 2004-es politológiai vándorgyűlés - lényegében a teljes politikai rendszer működésével azonosítják a kormányzást, más szóval nemcsak az állami szervek működését, hanem a pártok, illetve a közpolitika formálásában részt vevő más civil szervezetek tevékenységét is ide sorolják.
- 130/131 -
Véleményem szerint az első megközelítés egyértelműen túl szűk, a második pedig túl tág, nem nagyon munkaképes. Középutat kell keresni. Kormányzáson magunk részéről lényegében a meghatározott területen főhatalommal bíró szuverén állam vezetését értjük.[14] Az állam vezetése azonban az utolsó században már nemcsak politikai feladatokat jelent, hanem egy modern államban a közigazgatás irányítását és a közintézmények működtetését is a kormányzás körébe kell sorolni. Nemcsak az "administration" a government, de nem is csak "politics", a politikai pragmatizmus, illetve a politikai ideológia keveredik a technokrata szakmaisággal, az államirányításban feltétlenül szükséges bürokráciával. A kormányzás emellett formális (pl. hatáskörök) és informális (pl. megállapodások) elemek komplex egysége, a kormányzáshoz stílus, sajátos nyelv is tartozik (ún. kormányzati esztétika). Lényegében tehát a kormányzati szervezetrendszerhez tartozó állami szervek közérdekből történő, közügyekben való ügydöntő - ezt előkészítő, és a döntéseket végrehajtó - tevékenységéről van szó. Mint Gombár Csaba írja, ez az állam tevékenységének legdinamikusabb és legkreatívabb része, a kormányzásban összpontosul az "államvezetés".[15]
A kérdés most már az, hogy milyen szervek tartoznak a kormányzati szervezetrendszer körébe. A 2009-es Jogi Lexikon így fogalmaz: "A kormányzás állami tevékenység, amelyet a legfelsőbb népképviseleti szerv részben közvetlenül, részben a végrehajtó hatalom központi szervei útján meghatározza az állami feladatokat, ezek végrehajtása ütemét és módját, és biztosítja az ezek végrehajtásához szükséges szervezeti, személyi és dologi előfeltételeket."[16] (Úgy gondolom, hogy ez a definíció alapvetően helyes, de azért bizonyos mértékben pontosításra szorul.)
Azt, hogy milyen szerveket sorolunk a kormányzati rendszer körébe, mindig történeti fejlődésmenetben, és az adott konkrét államra kell vonatkoztatni. Például a szocialista egypártrendszerben a kommunista párt Politikai Bizottsága - nem de iure, hanem de facto - közvetlenül is kormányzati tevékenységet végzett. Ezzel szemben ellenpéldaként szerintem - bár ezt
- 131/132 -
a politikai irodalomban többen vitatják - egy többpártrendszerű polgári demokráciában még a kormányzó párt (esetleg koalíciós pártok) vezető szerveinek tevékenysége sem esik a kormányzás körébe. Nem vitás, hogy polgári államokban a választásokon győztes pártok vezető szerveinek jelentős befolyása van a kormányra és a parlamenti frakcióra, sok esetben perszonálunió is kialakul, azaz a pártelnök a kormányfő, ugyanakkor ez a befolyás közvetett és számos példa van arra, hogy egy kormány (pl. a Bajnai-kormány) vagy egy parlamenti frakció (pl. az SZDSZ esetében 2009-2010-ben) nagymértékben függetlenedik a kormányzó pártok vezetésétől. Éppen ezért a rendszerváltozás utáni Magyarországra nézve indokoltnak látom a kormányzati szervezetrendszer körét kizárólag az állami szervekre szűkíteni. Nálunk ugyanis nem alakult ki olyan alapvetően civil, bár bizonyos mértékben állami hatásköröket is ellátó hibrid szervezet, mint mondjuk a francia Gazdasági és Szociális Tanács, amely a kormányzati döntésekben intézményesen közreműködne.
Ugyanakkor szerintem jogászi álomvilágba jutunk, ha a kormányzati szervezetrendszer élére a parlamentet, mint legfelsőbb népképviseleti szervet helyezzük. Nem vitás, hogy jogi értelemben a legalapvetőbb kormányzati döntéseket hozó állami szerv a választásokon az állampolgárok bizalmából keletkező Országgyűlés, bár legfőbb népképviseleti szervként, a népszuverenitás megtestesítőjeként jellemezni a hatalmi ágak megosztása és egyensúlya elvének elfogadása esetén már enyhén szólva megkérdőjelezhető. Ténylegesen az államvezetés élén a végrehajtó hatalom, a kormány, kancellári rendszerekben pedig a miniszterelnök áll. És ez nemcsak az olyan prezidenciális rendszerekre igaz, mint az USA, pedig ott a törvényelőkészítés jobbára nem a kormányapparátusban, hanem a szenátusban és a képviselőházban történik. Nem vitás, hogy a parlament a törvényhozó hatalom, de a törvényelőkészítés a kontinensen - így a második Orbán-kormány frakció-törvényhozásáig, azaz az elmúlt 20 évben Magyarországon is - általában alapvetően a kormányzati apparátusokban folyik, úgy 90%-ban az önálló képviselői törvényjavaslatokat is a minisztériumokban írták. A parlamenti választásokon a pártok képviselőjelölteket indítanak, azok kerülnek be a parlamentbe, de főszabályként a párt vezetője lesz a miniszterelnök, a legbefolyásosabb pártvezetők pedig a miniszterek. Az Országgyűlés alkotja a törvényeket, a parlament a törvényhozó hatalom, emellett természetesen politikailag is ellenőrzi a kormányt, részt vesz az államvezetésben, de az államvezetés folyamatos és döntő része a kormányban történik, a törvényekben általában a kormány politikai akarata csapódik le, a kormánydöntések
- 132/133 -
előkészítését és végrehajtását pedig a minisztériumok és a kormányhivatalok végzik.[17] Ezért nem téves szerintem az a megállapítás, hogy a kormányzás, az államvezetés középpontjában ténylegesen az ún. végrehajtó hatalom csúcsa a kormány, kancellári rendszerekben a miniszterelnök áll.
Megjegyzem, hogy a tényleges állami kormányzati hatalom hollétét nagyon jól lehetett látni a "klasszikus" szocialista pártállamban, amikor is a párt főtitkára (első titkára) válságos időkben - Sztálin a német támadás után, Kádár 1956-57-ben - a kormány élére állította magát, és csak "szélcsendes időkben" kapcsolódott az államfői testülethez (Kádár a '60-as évektől kezdve az Elnöki Tanács tagja volt).
A kormányzás középpontja tehát a kormány, illetve a kormányzati apparátus, emellett természetesen ide tartozik az egy vagy két házas parlament tevékenységének jelentős része is. A kétkamarás parlament részben történelmi előzmények folytán működhet (főrendi ház), részben föderatív államszerkezetből adódhat (német Bundesrat), de modern korokban több helyütt felmerült - nálunk is volt több ilyen javaslat 1990 után - egy intézményi-érdekképviseleti második ház (egyházak, nemzeti kisebbségek, gazdasági érdekképviseletek, tudomány, tekintélyes civilszervezetek vezetői) felállításának szükségessége is. A kormányzásnál továbbá figyelembe kell venni, amennyiben vannak államvezetési hatáskörei, úgy az államfőt is (a teljesen formális királyi hatalom, illetve a pusztán protokolláris köztársasági elnök persze nem).[18] Ezen túlmenően az adott ország államformájából, illetve kormányformájából következően (bár nem teljesen meghatározottan), más állami szerveket is figyelembe kell venni a kormányzásnál, hiszen a modern polgári államok a hatalommegosztás, a cheks and ballances, az ellenhatalmak rendszerében működnek. A pusztán ellenőrző (pl. Számvevőszék), illetve döntési hatáskörrel nem rendelkező szerveket (pl. ombudsman) - bár adott esetben jelentős lehet a hatásuk a kormányzásra - szerintem figyelmen kívül hagyhatjuk, ugyancsak mellőzhetjük a klasszikus bírói (igazságszolgáltatási) hatalmat is. Ugyanakkor azonban az ún. negatív kormányzást végző szerveket véleményem szerint a kormányzás körében számításba kell venni. Ilyen lehet az államfő, ha a törvényekkel szemben valamilyen formájú (politikai, illetve jogi) vétó-
- 133/134 -
joga van, és főleg ilyen a német típusú Alkotmánybíróság. Például amikor a magyar Alkotmánybíróság 2006-ban helyt adott az ún. szociális népszavazásnak, lényegében meghiúsította a szocialista-szociáldemokrata kormánykoalíció államháztartási reformját, alapvető szöget ütve a Gyurcsány-kormány koporsójába. Nem véletlen, hogy amikor 2010-ben - akár visszaható hatályú törvényhozással is - a Fidesz-kormányzat az általa szándékolt adóreform megalapozására a legkülönbözőbb helyekről kívánt igen jelentős pénzeszközöket elvonni (nyugdíjpénztárak, különadók), azonnal korlátozta az Alkotmánybíróság hatáskörét (amely persze a jogállamiságot sértő intézkedés).
A polgári társadalom kialakulásakor, de talán úgy nagyjából a XIX. század végéig a kormányzás par exellence politikai tevékenység volt. Persze ezt a politikai tevékenységet már akkor is alátámasztotta a közigazgatás, de az - néhány kivételtől eltekintve pl. a pénzügyeknél, hadügyeknél - nem ért fel a kormányzás szintjére, (emellett ez az apparátus lényegében stabil volt). 1848-ban senki sem kért számon Kossuthon pénzügyi, Széchenyin közlekedési szakismereteket. A kormányzás kizárólagos politikai jellege azonban - főleg a XX. század második felétől - az állami feladatok megváltozása folytán megszűnt, a politika monopóliuma a kormányzásban elenyészett, és a kormányzás három alkotórész elválaszthatatlan egységévé vált, nevezetesen kormányzati közpolitika, a központi államigazgatás irányítása, és az alapvető közintézmények menedzselése.
Az utolsó elem, a közintézmény-menedzselés a második elemből vált ki fokozatosan, a közigazgatási jogi szakirodalom jórészt ma is a közigazgatás körébe sorolja. Ez az álláspont azonban szerintem ma már torzít - az állam költségvetési szervei két nagy csoportra oszlanak, nevezetesen a közigazgatás világába tartozó közhatalmi szervekre, és a szolgáltató állam szerepkörét megvalósító közintézményekre (közintézetekre, közművekre).
A modern kormányzás ideáltípusához tehát hozzátartozik a kormányzati közpolitika, közigazgatás-irányítás és közintézmény-menedzselés szerves egysége és e három elem belső egyensúlya. A XXI. században a kormányzás komplex, összetett tevékenység, ezért nagyon lényeges a három alkotóelem egyensúlya a kormányzati munkában. A tisztán politikai kormányzás, a kormányzás ideologikus pártpolitizálással való összetévesztése is tor-
- 134/135 -
zulás, de a közigazgatás bürokrata-technokrata ún. szakmai elemeinek eltúlzása (hivatalnokkormány), vagy az üzleti elemek túlzott jelenléte (bankárkormány) sem egészséges. A politikai, a közigazgatási és a gazdasági elemeknek komplex egységben kell megnyilvánulniuk, és ennek - szerintem - a kormány összetételében is kell fejeződnie. Nem túl célszerű például ma már a pártpolitikusok többségével működő kormány, de a tisztán "üzletemberkormány" sem - "kevert kormányzásra" (Giró-Szász András) van szükség. A kormányzati hatalom egyszerre politikai-adminisztratív és menedzseri hatalom a XXI. században.
Természetesen a kormányzás ezen három eleme tartalmilag sok vonatkozásban különbözik egymástól, és ez kihat megvalósításának módjára. A kormányzati közpolitika például jórészt az informális kormányzás eszközeit használja, ezzel szemben a közigazgatás-irányítás erősen formalizált, jogi kötöttségek keretében folyó kormányzati tevékenység. A formális és az informális elemek nagyjából egyensúlyban vannak viszont a közintézmények irányításánál, ugyanis a közszolgáltatások menedzselése szükségképp nagyobb szabadságot igényel a közigazgatáshoz képest. A közintézményi körben kaphatják a legnagyobb szerepet a nagyvállalati irányítási módszerek, az üzleti elemek, persze ezek nem korlátlanul, hiszen nem a profitmaximálás, hanem a közérdek szolgálatának világában vagyunk. Ugyanakkor a közérdek szolgálata nem vezethet pazarlásra, a rentabilitásra a közintézeteknél-közműveknél is ügyelni kell. A modern államokban egyébként a közigazgatás-irányítási és a közintézmény-menedzselési funkciókra egyaránt jellemző a normativitás, a diszkrecionális intézkedés lehetőségének kivételes esetekre szorítása - éppen az állampolgári jogegyenlőség preventív biztosítása, illetve a korrupció visszaszorítása érdekében.
A politikai tevékenység a modern államokban alapvetően a közhatalom megszerzésére, majd annak megszerzése után minél hosszabb ideig való megtartására irányul. A hatalomszerzés módja a modern államokban a választási győzelem, a modern politikai pártok szükségképp egyfelől választási pártok, másfelől a hatalom megszerzése után is alapvetően befolyásolja őket a választások időpontja, az ún. parlamenti kalendárium (amelyet általában csak kismértékben tudnak befolyásolni). A hosszabb távú döntéseket, a kormányzati szervezetrendszer, illetve apparátus jelentősebb átalakítását, a lényegesebb társadalmi-gazdasági reformokat a kormányok ezért alapvetően a kb. 4 éves kormányzati periódusok első felében képesek végrehajtani, ezt követően viszont stabilizálniuk kell, nagyobb kormányzati akciók általában már nem célszerűek. A választások
- 135/136 -
előtti utolsó évben pedig a kormány már közelít a béna kacsához, általában már tetszetős, ún. választási költségvetéseket készít, ha van rá módja osztogat, adott esetben szöges ellentétben a valós hosszú távú közérdekkel.
Természetesen minden politika hatalom centrikus, minden kormányzat használ hatalomtechnikai eszközöket, trükköket, minden kormány valamilyen mértékben manipulál, a kormányzással foglalkozók nem szerzetesek. Az azonban torzulás - csak persze nehezen és általában csak utólag felismerhető -, ha a hatalomgyakorlás öncélúvá válik, ahol a politikai személyes, illetve csoportérdek kirívóan a felismerhető közérdek fölé kerül. A modern európai kormányzásban emellett lényeges elem a hatalomgyakorlás kulturáltsága, a kormányzás már említett esztétikája. A jogi korlátok betartása, a jogállami viselkedés, a joggal való visszaélés tilalma ma már Nyugat- és Észak-Európában a mindig előforduló kivételek ellenére szinte magától értetődő. Emellett a nyers és kulturálatlan hatalomgyakorlás is kezd (többek között éppen a lakosság kulturális szintje emelkedése folytán) visszaszorulni, tudniillik tartós megnyilvánulása visszatetszést kelt a választópolgárokban. Az esetleg helyes cél sem szentesítheti a durva, kulturálatlan hatalmi eszközt. Az a politikus, akin nagyon látszik a hatalomvágy, azt általában nagyon nehezen szerzi meg, a választók jó része borzad a túl erőszakosan hatalomvágyó politikusoktól. Ezért váltott ki megütközést Magyarországon jobboldalinak ismert jelentős jogtudósokból is (pl. Zlinszky János), amikor még szinte aznap, amikor az Alkotmánybíróság lényegében visszaható hatálya miatt megsemmisítette a végkielégítések 98%-os megadóztatásáról szóló törvényt (a helyes célt egyébként jogállami - pl. bírósági - eszközökkel is el lehetett volna érni, legfeljebb némileg lassabban), a kétharmados többséggel rendelkező kormánypárti frakció már be is nyújtotta lényegében azonos tartalommal ezt a törvényt, és egyben azt a másik törvényt is, amellyel - mintegy büntetésként - az Alkotmánybíróság hatáskörét korlátozza ilyen jellegű ügyekben. Ilyet ugyan törvényesen lehet, de nem illik csinálni.
A közpolitika elsődlegességét a kormányzáson belül, a politikai elem adminisztratív-technokrata elem elé helyezését (a miniszter főnöke a közigazgatási államtitkárnak) a lakosságtól nyert legitimáció teremti meg. A kormányzás legális alapját a "tiszta", azaz választási csalások nélküli választások adják - a választási eredményt részben a bírói hatalmi ág, részben nemzetközi megfigyelők erősítik meg. A rendeltetésszerűen és szabályosan megtartott választások főszabályként legitimitást is adnak a kormánynak - önmagában a későbbi kedvezőtlen közvélemény-kutatási
- 136/137 -
eredmények ezt a legitimitást nem kérdőjelezhetik meg. Természetesen előfordulhat, hogy egy kormány - belső vagy külső körülmények folytán, saját hibájából vagy nem - elveszti a kormányzóképességét, ez esetben előrehozott választásokra, vagy rövid ideig tartó ideiglenes megoldásokra (pl. ügyvezető hivatalnokkormány) kerül sor. Általában azonban a kormányzás második-harmadik évében elég sokszor tapasztalható negatív közvélemény-kutatási eredmények nem szüntetik meg a kormány legitimitását, önmagukban nem szolgáltatnak alapot az előrehozott választásokra sem.
A pártpolitika és a kormányzati közpolitika - bár vannak összekötő kapcsok - messzemenően nem ugyanaz.[19] A pártpolitika mindenekelőtt más irányultságú és hangulatú a választások előtt, és más a választások után, más kormányon és más ellenzékben. A pártpolitizálás jobban elszakadhat a realitásoktól, több lehet benne a homályos vízió, mint a kormányzati közpolitikában. Ellenzékben nyilván a kritika a fontos és nem a megoldáskeresés. A kormányzás viszont csak a realitások talaján lehetséges, sokszor rövid távú cselekvési kényszert jelent, a valóság pedig a kormányzati közpolitikát jóval jobban ösztönzi mértéktartásra, mint a pártpolitikát. Emellett a kormányzati belpolitikát csak a külpolitikával, a nemzetközi relációkkal integráltan lehet kezelni, a pártpolitika pedig sokkal jobban a belföldre, a választókra irányított. Ezért is helytelen, ha pártok választási programját szinte egy az egyben kormányprogrammá alakítják át, bár természetesen a választásokon győztes párt szocializációja, ideológiája a kormányprogramban is megnyilvánul. No persze még él az a felfogás, hogy a pártoknak van kormányuk, és nem fordítva, de sokszor a kormány erősen függetlenedik a mögötte álló kormánypárttól, és vissza is hat a párt vezetésére.
A kormányzati közpolitika önállósága különösen megnyilvánul koalíciós kormányzás esetén, amikor is a kormányprogram koalíciós politikai megállapodáson alapszik, kisebbségi kormányzás esetében pedig az ellenzéki parlamenti pártokkal való folyamatos egyeztetés nélkül könnyen beállhat a kormányzásképtelenség. A tartós kormányzásképtelenség, az ún. strandkormányok viszont az adott ország tartós gazdasági visszaesését eredményezhetik (ld. a '60-as évek Olaszországát).
A kormányzati közpolitika értelmezésénél is kétféle torzulást kell leküzdeni. Az egyik a politika túlsúlya, a kormányzás túlpolitizálása. A politiká-
- 137/138 -
nak be kell látnia, hogy közigazgatási és menedzseri szakértelem nélkül nem lehet sikeres a kormányzás. Az a politikai vezetés, amely csak korlátokat, csak pejoratívan értelmezett bürokráciát lát a kormányzati közigazgatási apparátusban, hosszabb távon kudarcra van ítélve. Nincs jó kormányzás "felvilágosult technokrácia", bürokratikus modernizáció nélkül. A "szakmának" igenis joga van megmondani a politikai vezetésnek, ha valamilyen politikai elképzelés hibás, törvénytelen vagy nem megvalósítható (de a puszta tagadáson túl lehetőleg azt is meg kell mondania, hogy a politikai szándékot hogyan lehetne esetleg mégis kivitelezni). Másik oldalról, a közigazgatás nem lehet "ellenállam" ("árnyékállam"), nem dolgozhat a legitim politikai vezetéssel szemben. Nem folytathat munkalassítást, felelősségelhárítást, félrevezető előterjesztésekkel nem "vezetheti meg" a technokrácia által laikusnak tekintett kormányzati pozíciót betöltő politikusokat. A technokrácia önérdeke sem lehet elsődleges, az öncélú bürokratizálódás ugyancsak hiba a kormányzásban. Az a köztisztviselő, aki nem kíván együttműködni a kormánnyal, saját magától távozzon. Lehet egy kormányzati szakembernek politikailag más véleménye, mint amilyen irányultságú a kormánya, de alá kell vetnie magát a kormányprogramnak és nem folytathat kormány elleni tevékenységet magában a kormányzati apparátusban (pl. nem szivárogtathat ki bizalmas információkat).
Természetesen helytelen, ha a kormányzati politika eltúlozza a politikai zsákmányszerzést, az államigazgatásban, illetve az állami vállalatoknál, költségvetési szerveknél megsértve a közigazgatás-, illetve közintézmény-menedzselés stabilitását. Nyilván a kormányzati közigazgatás vagy az alapvető közintézmények vezető tisztségei bizalmi posztok, e helyeken kormányváltás esetén indokolt lehet a tisztességes (és nem megalázó) módon lebonyolított csere ("kirúgni" senkit sem szabad, csak udvariasan felmenteni). Ugyanakkor a váltás eltúlzása, osztályvezetői szintre való levitele ugyancsak káros. A politikai patronázs aligha zárható ki, de önkorlátozás is szükséges, visszaüt a kormányra, ha a közigazgatás vezető posztjaira szakmailag alkalmatlan embereket állít. Szemben az USA-val (ahol elnökváltozás esetén valóban tízezer ember költözködik, de ott a demokratáknak-republikánusoknak van tízezer váltóembere) Nyugat-, illetve Észak-Európában a kormányzati közigazgatás stabilitása az elsődleges, és a kormányzati közigazgatási vezetők sokszor 20-30 évig ugyanazok. A kormányváltás-kori tisztogatások általában csökkentik a szakmai színvonalat, bizonytalanságot keltenek a közigazgatásban, és mire az újak betanulnak, a politikai váltógazdaság jegyében már őket is elküldik.
- 138/139 -
Megjegyzem azonban, hogy a kormányzás paradigmaváltása e téren is érvényesül. Egyfelől erősödik a politikusoknál a szakmai jelleg (szakpolitikusok), másfelől egyre több közigazgatási vagy közintézményi vezető kerül be a kormányba (bankár, vállalatvezető, kórházigazgató), azaz válik politikussá, sőt újabban a logokrácia (egyetemi professzorok) képviselői is megjelennek a kormányokban, jól illusztrálva a modern kormányzás összetettségét, komplexitását. A közigazgatás politikai semlegességének klasszikus elvét ma már egyre nehezebb a gyakorlatban betartani, de a közigazgatás túlpolitizálása mindenképp most is súlyos torzulás.[20] A közigazgatás lehet értékelkötelezett pártelkötelezettség nélkül is.
A közhatalmi kormányzás mellett a közszolgáltató kormányzás kialakulása tette a közigazgatás-irányítást és a közintézmény-menedzselést a kormányzati közpolitikával azonos rangú kormányzati funkcióvá. Ugyanakkor itt is észlelhető egy torzulás, nevezetesen az üzleti elem, a nagyvállalati irányítás átvételének eltúlzása, állami feladatok túlzott kiszervezése, a Public Private Partnership indokolatlan alkalmazása. A jogi irodalomban ezt a jelenséget a magánjogba való menekülésnek nevezik (Flucht ins Zivilrecht). Ez a torzulás adott esetben növelheti a korrupciót, lezüllesztheti a közigazgatást és adott esetben magánérdekek közérdek fölé való kerülését is jelentheti.[21] Egy tisztán üzletember-, tisztán bankárkormány éppúgy nem kívánatos szerintem, mint egy tisztán pártpolitikus kormány.
Ezen a téren azonban jelentős különbség van az amerikai és a kontinentális európai szemléletmód között. Nagyon leegyszerűsítve Amerikában előbb és szélesebb körben alakult ki a nagyvállalati irányítás, és az ment át a jóval lassabban és töredékesebben kialakuló közigazgatásba. Az USA-ban szinte magától értetődő a közfeladatok magánosok általi ellátása, a közigazgatást pedig a new public management szemlélet uralja, tehát a kormány - mintegy az állam, mint közszolgáltató részvénytársaság élén álló szervezet - jelentős mértékben üzleti módszerekkel irányít, átviszi például a nagyvállalati teljesítményértékelés legtöbb elemét stb. Európában viszont - ld. a francia és a porosz közigazgatást - először az
- 139/140 -
állami közigazgatás bürokratikus rendszere alakult ki és csak több évtizedes késéssel érkezett meg a nagyvállalati management, amely éppen fordítva, mint az újvilágban, jelentős mértékben vett át az államszervezetben már kialakult elemeket.
Lassan nyilvánvalóvá válik Európában, hogy az állam közszolgáltató funkciója, óriási közigazgatási apparátusa és a közintézmény-hálózata mellett a hagyományos francia-német bürokratikus közszolgálati-köztisztviselői életpályamodell rendszer változtatás nélküli fenntartása teljesítménycsökkenésre vezet. A kormány óriási közpénzek gazdája, átfogó jövedelemredisztribúciót hajt végre. A kormányzásnak erős reálgazdasági, vagyoni oldala van, különösen az olyan országokban, amely az állami szektor jelentős szerepet játszik az ország gazdaságában. Az állam sem költekezhet felelőtlenül, rentábilisan és gondosan kell gazdálkodnia a közvagyonnal, amelynek voltaképp a kormány nem "végső" tulajdonosa, hanem csak a köz javára szolgáló kezelője.
Mindebből az következik, hogy az üzleti elemek szükségképp megjelennek az európai kormányzásban, az amerikai new managementből egyes ésszerű elemeket át kell venni, az sem az ördögtől való.[22] Természetesen óvatosan kell beilleszteni a hagyományos rendszerekbe és nem úgy, mint Szetey Gábor 2006-2007-ben bevezette a teljesítményértékelést Magyarországon a kormányzásban, nevezetesen elefántként viselkedett a porcelánboltban. Egyes közfeladatok állami-civil szervezeteknek, mondjuk köztestületeknek átadása is célszerű lehet, több esetben a kiszervezés vagy akár a PPP is szervesen beépíthető a kormányzásba. Az outsourcingből, a PPP-ből azonban nem helyes átfogó rendszert csinálni, a kormányzati közigazgatásban, azaz azt általános jelleggel alkalmazni. Nem túl szerencsés, ha egy állami operaházban a egy Bt. kültagja énekli Desdemonát.
Vagy másik példa az ilyen típusú kormányzati dilemmára az állami vállalati szektor nagysága. E tekintetben most vonatkoztassunk el a rendszerváltoztató szocialista országok külön problémáitól, tudniillik, hogy ebben a körben a privatizáció rendszerelméleti öncélként jelentkezett, maga volt a rendszerváltozás, hiszen 99%-os állami tulajdonnal (ld. Szovjetunió vagy Albánia) piaci versenygazdaságot, illetve polgári jogállamot működtetni nem lehet. Nyugat-Európában azonban lényegében két út volt - persze függvényében annak, hogy volt-e történetileg nagyobb államosítás korábban, vagy nem (pl. nagyobb állami szektor alakult ki
- 140/141 -
Ausztriában, Olaszországban, Franciaországban és Angliában). Azokban az országokban, ahol tradicionálisan rendeltetésszerűen működik a magángazdaság, erős az állami szabályozás, a közigazgatás erős hatósági jogosítványokkal rendelkezik, akár a teljes közszolgáltatás magántulajdonban lehet. Svájcban a magántársaság busza 20 fokos hidegben is pontosan megérkezik a hegyi faluba. A skandináv vagy a Benelux államok zavartalanul tudják működtetni a közszolgáltatást magántulajdoni alapon is, náluk a tulajdon nélküli kormányzás is hatékony lehet. Ahol azonban nincs ilyen kultúra, gyengébb a szabályozás és erős a szabályozásból való kibújási hajlam, gyenge és esetlegesen korrumpálható a közigazgatás, ott az alapvető közszolgáltatások körében célszerűbb állami vállalatokat működtetni, ahol diszkrecionális tulajdonosi eszközökkel is kikényszeríthető a közművek lakossággal szembeni ellátási kötelezettsége. Azonban ennek az utóbbi megoldásnak is van egy abszolút korlátja: a nemzetgazdaságban az állami szektor aránya nem haladhatja meg súlyban nagyjából az egynegyed-egyötödöt, hiszen az állami vállalkozások nem szoríthatják ki a versenyből az állampolgárok vállalkozásait. A privatizáció tehát Nyugat-Európában ma már alapvetően nem ideológiai, hanem pragmatikus, célszerűségi kérdésként jelentkezik a kormányzás szintjén, alig képez már speciális politikai problémát.
Az államvezetés, a kormányzás évszázadokon, sőt mondhatnánk, évezredeken keresztül "patrícius"-i foglalkozás volt, szűk elitek foglalkoztak vele a nyilvánosság teljes kizárásával. A XX. század tömegtársadalmaiban, a lakosság jelentős része kulturális színvonalának emelkedése folytán azonban megjelent az ún. plebejusi, avagy másként populista kormányzás igénye. A pusztán parlamenti kormányzati közpolitizálás helyett kialakul a közvetlenül a választókra, a lakosságra irányított kormányzati közpolitika, talán először és leghangsúlyozottabban Angliában Tony Blairnél az 1990-es években (nem véletlen, hogy a '90-es évek végén Orbán Viktor, később pedig még hangsúlyozottabban Gyurcsány Ferenc nagy Tony Blair hívő volt.[23] Tessék demokratikusan a kisemberek által is érthetően kormányozni, a kormány ne az elit, a nagyburzsoázia vagy a tojásfejűek,
- 141/142 -
hanem "mindenki kormánya" legyen. Az állam szolidaritásközösség, a kormány legyen méltányos a gyengékkel, ne álljon a "gazdagok" pártján.[24] Ne misztifikáljuk a kormányzati tevékenységet, legyen nyilvános, áttekinthető, számon kérhető, az "egyszerű emberek" által is érthető. (A XIX. században a kormányzás szigorúan titkos tevékenység volt.) A populista kormányzás igénye - amely sokszor kapitalizmusellenességgel együtt jelentkezik, mély belső ellentmondásban az egész társadalmi-gazdasági rendszer kapitalista jellegével - különösen erős a fejletlenebb, gyengébb államokban, illetve a szocializmusból a kapitalizmusba érkezett országokban. (Természetesen sokszor ez a kapitalizmusellenesség burkolt, legfőképp a spekulatív, a munka nélküli kapitalizmust - Capitalism without work - bírálja, tehát a pénzuralmat, a tőzsdei hazárdjátékot, a szükségtelen közbeékelődő kereskedelmet.)
A kormányzás nyitott, mindenki számára átlátható-áttekinthető, illetve megérthető jellegével természetesen egyet lehet érteni, a demagóg elitellenesség, a manipulatív populizmus viszont tévútra viszi a kormányzást.[25] Az érzékelten racionalizmus is hiba, de az érzelmek eltúlzása, a racionális megoldásokkal való merev szembeállás is. Sok esetben a "demokrácia demokratizálása" (Claus Offe) tévútra vezet, a túl egyszerű megoldások később visszaüthetnek, hiába népszerűek az emberek körében. Ma jóval szűkebb körben, mint korábban, de a nyitott kormányzásban is szükségképp van államtitok, hivatali titok, amelynek védelmét biztosítani kell.
A kormányzás "populizmus" felé való eltolódása[26] összefügg még két tényezővel, egyfelől a média-marketing kormányzás kialakulásával, másfelől a politika és áttételesen a kormányzás perszonifikálódásával - a két jelenség persze szintén egymást erősíti, és mindkettő lényegében az USA-ból jött át Európába. A média hatalom, a médiával való általános szembekerülés könnyen a kormány bukására vezethet. Így válik a modern kormányzás döntő elemévé a médiakommunikáció. Amerikában az előválasztások sokasága, majd az elnökjelöltek vetélkedése már régóta pompon lányok gyűrűjében, kánkán és tűzijáték keretében zajlik, az elnökjelöltek televíziós vitája (ma már sorozatos tematikus vitái) a választásokat akár el is döntheti.
- 142/143 -
Ha információs forradalom van, ha képlavina önti el a világot, akkor a közpolitika és a kormányzás is "médiásodik", show műsorrá, politikai reklámmá válik. A kormányzás igen lényeges része lesz a marketingtevékenység - a kormányzati döntéseket el kell "adni" az egyre több időt a tévé előtt töltő lakosságnak (Vermer András szerint éppúgy, mint a szappant). Az európai konzervatív ízlés eleinte ellenállt ennek a jellegzetesen amerikai tendenciának (főleg Észak-Európában, a dél-európai kormányok sokkal könnyebben vették át a kormányzati show műsorokat), de az 1970-1980-as évek kezdetétől lényegében Európa is beadta a derekát. Európában persze visszatartó erő volt a hitleri német propagandagépezetre való emlékezés, a volt szocialista országokban pedig a sztálini (nálunk Rákosi) személyi kultusz hagyományai rémlettek fel, utána pedig a szocialista államigazgatási állam zártsága, az államtitok-szolgálati titok misztikus világa hatott visszatartó erőként. A rendszerváltozás környékén jelent meg Magyarországon a kormányszóvivői intézmény, de lényegében az Antall- és a Horn-kormánytól igen távol volt a zajos médiavilág, még "hírlapíróként" kezelték nemcsak a nyomtatott, hanem az elektronikus sajtó munkatársait is, eszük ágában sem volt tematizálni, befolyásolni a médiákat. A modern média-marketing kormányzás Orbán Viktorral tört be 1998-ban robbanásszerűen Magyarországra, és ennek ellenpontjaként tett erre rá még egy lapáttal Gyurcsány Ferenc, aki aztán elsődlegesen a médián keresztül folytatott kormányzati közpolitikát.
A média-marketing politizálás következtében részben a pártok igyekeznek minél több befolyást szerezni a médiákban (különösen az elektronikus médiákban), másrészt a kormányok építenek ki hatalmas tömegkommunikációs apparátusokat. Ennek aztán az a torzulás lett az eredménye, hogy akkor is kommunikálnak, amikor a kommunikáció mögött nincs valós kormányzati "termék". Ezt hívják úgy a szakirodalomban, hogy a kormányzás a kommunikáció fogságába kerül, és virtualizálódik: nem az látszik, ami van, hanem amit kommunikálnak. A tartalomhiányos kommunikáció persze hosszabb távon visszaüt, hiszen a teljesítmény nélküli kommunikáció manipulatív jellegét lassan egyre többen felismerik, nemcsak a szakértők, de a lakosság soraiban is. Rövidtávon azonban jelentős eredményeket lehet ezzel elérni, pl. javulhat a kormány közvélemény-kutatási indexe. A média-marketing kormányzás megváltoztatja a kormányzás stílusát, illetve nyelvét - így mindenekelőtt jóval egyszerűbbé teszi a kifejezésmódot, rászorít a jelszavak állandó ismétlésére, ennek minden előnyével és hátrányával. Bizonyos mértékben tehát a kormányzás
- 143/144 -
sajátos "látványkormányzássá" alakul a képözön világában, továbbá az ún. internetnemzedék ízléséhez idomul.
A média kiemelkedő szerepével függ össze a politika, és áttételesen a kormányzás perszonifikációjának hihetetlen megerősödése. A kormányzás egyre kevésbé lehet "arctalan", az arctalan kormányzás az elektronikus médiák világában "kormányzástalanság" látszatát kelti. Hősre, Superman-re van szükség a demokráciában is - heroisztikus, misztikus legyen a kormányfő. A népnek karizmatikus vezetőre van szüksége, aki kitűnő televíziós színész, aki más-más arcát mutatja a különböző arénákban - mást a parlamentben, mást a pártban, mást tömeggyűlésen és mást televíziós interjúban, aki egyszerre romantikus és racionális.[27] A perszonifikáció középpontjában pedig nem annyira a pártpolitikusok, hanem a kormányfő áll, aki lényegében a választási harcot is a kormányból vívja. A kormányzati teljesítmény értékelése így a választási harc középpontjába kerül, az ellenzék ezt támadja, a kormánypártok ezt védik a legjobban, a választási ígéretek kvázi kormányzati ígéretekké válnak.
A média-marketing politizálás, illetve kormányzás egyik legvitatottabb (és számomra legellenszenvesebb) része az ún. perlési politizálás, amelyet a magyar irodalomban először Pokol Béla elemzett.[28] A média tömegekre irányul, akkor pedig egyszerűsíteni kell - összetettebb, finomabb megközelítésnek legfeljebb éjfél felé lehet helye. A politika a jó és a rossz harcává válik, a gonosz pedig egyben bűnös, a bulvárosodás ugyanis botrányt, krimit követel a politikában, a kormányzásban is.
A perlési politizálás eredetileg Amerikában a környezetvédő mozgalmak fegyvere volt, perekkel hívták fel magukra a figyelmet. Ma azonban a perlési politizálás Amerikán kívül is - persze az élharcos itt is a Dél, de lassan húzódik Északra - a média-marketing kormányzás eszközévé vált. Feljelentések, rágalmazási-becsületsértési, erkölcsi kártérítési perek, majd átmegyünk a valódi büntetőjogba. Politikusok, volt kormánytisztviselők bilincsben a híradók élén. Craxi, Andreotti, Berlusconi, Chirac és Kohl mind-mind vádlottá váltak hivatali idejük után. A perlési politizálás politikai fegyver, sőt kormányzati eszköz lett: az előző kormány tevékenysé-
- 144/145 -
gének célzatos átvilágítása, a visszaélés felfedezésének előre elhatározott szándékával, olyan ún. elszámoltatás, amely eleve vélelmezi a bűnt. Régi angol politikai mondás: konzervatív kormányokat a szexen, a szocialistákat korrupciós ügyeken keresztül lehet megbuktatni. A bűnösség sulykolása pedig azelőtt folyik kiemelten az elektronikus és az írott sajtóban, mielőtt bárki bűnösségét jogerős bírói ítélet megállapítaná.
A nagy leleplezések jelentős része egy-két év múltán persze vaklármának bizonyul. Magyarországon 1998-ban a Horn-kormány jórészt az igazságszolgáltatás szűrőjében később bagatell üggyé vált ún. Tocsik botrány miatt bukott meg, Medgyessy Péter árokbetemetési törekvését pedig a közpénzügyi államtitkárság feljelentésözöne, az ún. kellerizmus gátolta meg, Orbán Viktor pedig már 2010-ben három "elszámoltatási" kormánybiztoson-miniszterelnöki megbízotton keresztül kívánja elődei bűneit kimutatni. Így azonban elég nehéz nemzeti egységet teremteni.
Az európai kormányzás lényeges követelménye a kormányzati döntések-cselekvések számonkérhetősége. Ez azonban nem jelentheti azt, hogy a választásokkal hatalomra kerülő új kormány "elszámoltathatja" elődjét. Az érkező kormány az ügyek tisztességes átadását kérheti elődjétől - az átadás rendjét a legtöbb európai országban kialakult szokásjog határozza meg (nálunk erről 2010-ben törvényt alkottak). Ha azután az új kormány egyes döntéseket, akciókat, kormányzati cselekvéseket nem egyszerűen politikailag látja helytelennek, hanem szerinte bűncselekmény gyanúja áll fenn, a vizsgálatot át kell adnia az igazságszolgáltatásnak. Elszámoltatni csak a független bíróságnak van joga, nem a politikai vetélytársnak. A végrehajtó hatalom tudniillik nem hivatott igazságszolgáltatásra, még akkor sem, ha a választói ezt igénylik. Hála Istennek azonban az is megfigyelhető, hogy ha a perlési politizálást túlzásba viszik, bumerángként visszaüt alkalmazóira, a lakosság elfárad, illetve rájön a manipulációra.
A közvetlenül a lakosságra irányított, a korábbinál jóval nyilvánosabb kormányzás szükségképp hozza magával azt a követelményt, hogy a kormányzás élvezzen viszonylagos közbizalmat. Miután teljes közmegegyezés a lakosság rendkívül bonyolult érdektagozódása folytán aligha lehetséges, ez a közbizalom nyilván nem teljes és szükségképp viszonylagos, de a lakosság szemében általános jelleggel hiteltelen kormányzás eleve nem lehet hatékony (ún. hitelességi deficit). A modern társadalmakban a kormányzás természetesen csak akkor élvezhet viszonylagos közbizalmat, ha a társadalmi-gazdasági élet alapkérdéseiben a társadalom tagjai között hallgatólagos "társadalmi szerződés", megegyezés van, az ún. elit megállapodás
- 145/146 -
ma már kevés.[29] A közbizalom tehát a kormányzás hatékonysági tényezője, és mint ahogy Kornai János erre rámutat, az erkölcsi alap legitimitást erősítő tényező.[30] Az újabb politikai irodalomban - a jogtudományiban kevésbé - ugyanis szétválik a tiszta választási győzelemmel megszerzett legalitás és a legitimitás, amely utóbbin a kormányzás állampolgárok által való elfogadottságát értik. Legitimitás nélkül a kormányzás társadalmilag nem stabil.[31]
Persze a bizalmat - átmenetileg - manipuláció útján is meg lehet szerezni, mondjuk jókora médiatámogatással. Populista ígérethalmazzal is lehet bódítani a jónépet. De hosszú távon a gátlástalan, állandósult kormányzati hazudozás, a valóság rendszeres átfestése, a megalapozatlan ígéretek a közbizalom elvesztésére vezetnek. Ugyanez lesz az eredmény, ha a lakosság "megérzi" a kormányzás intézményes korrupcióját, a befolyással való üzérkedést, a holdudvar, a klientúra mértéktelen előnyökhöz juttatását a tisztességes pályázókkal szemben.
Ha pedig a kormányzást az egész nép javára, demokratikusan kell folytatni, abból nemcsak az következik, hogy biztosítani kell a lakosság számára a kellő mélységű és megbízható információkat, az áttekinthetőséget és nyilvánosságot, de az is, hogy a választók jogosultak legyenek a kormányt elszámoltatni, tevékenységét értékelni. Ez az értékelés a kormányzás igen összetett jellegénél fogva - hiszen térben-időben eloszló döntészuhatagot kell egységben értékelni - szerintem csak viszonylagos lehet. Tulajdonképpen - mint Körösényi András helyesen megállapítja[32] - a kormányzati tevékenység értékelésének nincsen objektív mércéje. Gombár Csaba pedig azt is kimutatja, hogy a kormány minősítésének legfeljebb olyan néhány alapkritériumához lehet eljutni, mint a jogállamiság vagy a stabilitás biztosítása, a kormány cselekvőképessége stb.[33] Nagyon nehéz
- 146/147 -
megítélni tehát, hogy mikor volt eredményes a kormány, más lehet a megítélés rövidtávon és hosszútávon, eltérő lehet egyes társadalmi rétegeknél, értelmiségi csoportokban stb.
Valamikor azt mondták, hogy a kormány megítélésének egyetlen mércéje van, a választási eredmény, amely egyben az ún. kormányzati politikai felelősség megállapítására is szolgál. A választási győzelem-vereség azonban aligha a kormányzati teljesítmény mérésére alkalmas - manipuláció, véletlen események szerencsés összejátszásának eredménye is lehet. Az országot később nehéz helyzetbe hozó osztogatás, illetve osztogatási ígéret is eredményezheti azt, hogy egy kormány hatalmon tud maradni. Óriási költségvetési deficittel, nagymérvű államadósság-emelkedéssel is lehet sikeres a választásokon a kormány, holott hosszútávon esetleg kárt okoz az országnak. Számos - a kormányzat szempontjából kiszámíthatatlan - esemény is befolyásolhatja a választási eredményt, pl. egy merénylet, vagy világgazdasági recesszió. Technikailag tehát egy igen jól kormányzó államvezetés is szenvedhet választási vereséget, a szerencse is igen nagy szerepet kaphat a kormányzás megítélésében. Emellett az sem mindegy, ki és milyen szempontok szerint értékel - politikai és világnézeti alapok, társadalmi réteghez tartozás mind-mind befolyásoló tényező.
A közbizalmat élvező kormányzás elvéből következik részben a lakosságközeli, decentralizált kormányzás, részben a civilekkel partneri kormányzás követelménye.
Az elsővel kezdve a túlhierarchizált, vertikálisan és horizontálisan túltagolt kormányzati szervezetrendszer törvényszerűen antidemokratikus, hiszen távol van az állampolgároktól. Nem véletlen, hogy a "helyi állam" a polgári társadalomban települési-területi önkormányzatokon keresztül nyilvánul meg. A községi, városi, esetleg térségi-területi önkormányzat természetesen állami jellegű, a helyi közigazgatás az ország államigazgatásának is szerves része. (A közigazgatási irodalom a közigazgatást és az államigazgatást vagy azonos fogalomként használja, vagy a központi közigazgatást nevezi csak államigazgatásnak.) A helyi közigazgatás viszonylagos önállósága a lakossággal való közvetlen kapcsolaton alapul, amely csak helyi jelleggel, kisebb közösségekben, a lakóhelyeken lehetséges.
A decentralizált kormányzáshoz hozzátartozik, hogy a helyi ügyekben az önkormányzatok tényleges döntési lehetőségeket kapjanak, illetve, hogy az általuk ellátott közfeladatok (amelyek állami feladatok) megfelelő finanszírozással legyenek alátámasztva.
A decentralizált kormányzás elvénél jóval vitatottabb a szakirodalomban a civilekkel való partneri kormányzás elve. A szabadversenyes kapitaliz-
- 147/148 -
musban a feudális rendiség maradványainak tartották az érdekképviseleteket, az egyesület intézménye hiányzott a Code Civilből, az első francia egyesületi törvény 1902-ben született. A polgári parlamentarizmusban a pártok a politikában való civil részvételt monopolizálni kívánták, és miután a fasiszta államok általában korporatív szerkezettel operáltak, korporativizmus elleni harc jegyében ki akarták zárni a civil érdekképviseleteket a kormányzásban való részvételből. Nálunk is a rendszerváltozás után a szocializmus rossz maradványának minősítették a jogalkotási folyamatban az érdekképviseletek véleményezési jogosítványát (rögtön törölték is a jogalkotási törvényből), és a pártok féltékenysége 2010-ig megakadályozta a Gazdasági és Szociális Tanács törvényi megalapozását.[34] Említettük már, hogy G. Fodor Gábor és Stumpf István is az állítólag neoliberális Governance legjobban támadható részének minősíti a civilekkel (magánhatalmakkal) való "együttkormányzást".[35] A társadalom kulturális színvonalának erősödése, a társadalom jobban artikulálható érdekközösségekre bomlása azonban megköveteli egyrészt a társadalmi önszabályozás nagyobb kormányzati figyelembevételét, másrészt a köz- és magánszféra intézményes érintkezését (együttműködését), a civil szervezetek (munkáltatói, munkavállalói és más gazdasági érdekképviseletek, tudományos és kulturális szervezetek, egyházak) intézményes bevonását a kormányzati döntések előkészítésébe és végrehajtásába.
A civilekkel való partneri kormányzásnak számos formája alakult ki Európában. A legfőbb tendencia vegyes (hibrid) állami-civil szervek - tanácsok, köztestületek, közalapítványok - létrehozása, törvényi kötelezettség a civil szervezetekkel való egyeztetésre a törvény- (jogszabály-) alkotási folyamatban, lobbitörvények stb. A civilekkel partneri kormányzás természetesen nem együttdöntést, nem együttkormányzást jelent, hiszen a kormányzati felelősség a kormányzati szerveket terheli. Alapvetően véleménynyilvánításról van szó. A kormány nem lesz "oligarchikus gazdasági erők foglya" attól, ha meghallgatja és egyes kérdésekben el is fogadja, mondjuk a nagyvállalati érdekszövetségek véleményét (persze a munkavállalói érdekképviseleteket is meg kell hallgatni). Az, hogy valamely érdekcsoport lobbizik a kormánynál gazdasági előnyökért, és az ajánlatot - mert előnyösnek ítéli meg az ország számára - a kormány esetleg elfogadja, attól még a kormány nem válik korrupttá, a magánérdek nem kerül a
- 148/149 -
közérdek fölé, a piac nem uralja el a kormányzást. Sőt, ha a tárgyalások eredményeként érdekkiegyenlítő döntés születik, jobb és gyorsabb lehet a kormányzati döntés végrehajtása, nem kell számolni a kormányzati döntést lerontó társadalmi gyakorlattal. A 2001-es European Governance ezért állítja fel - helyesen - a civilekkel való partneri kormányzás követelményét, amely ha megfelelően alkalmazzák nem rontja le, hanem kiegészíti a tömegdemokráciát, és a többpártrendszert. Az erős államnak, az öntudatos, intelligens kormányzásnak nem akadálya a civil véleménynyilvánítás intézményes megszervezése, az érdekképviseletek és a kormányzati szervek közti érdemi és kétoldalú együttműködés. (ez az együttműködés és a korrupció nem ugyanaz). Persze, ha a kormány elfoglalja a civil szervezetek vezetését, állami támogatásokkal "hűbéreseivé" teszi az érdekképviseleteket, úgy a civilekkel partneri kormányzás manipulálttá, fiktívvé válik.
A kormányzásnak két alapvető szintje van, nevezetesen a stratégiai és az operatív kormányzás. A két szint persze egymással összefügg, egymással kölcsönhatásban van. Az az optimális, ha a napi folyamatos operatív kormányzás beilleszkedik a kormányzat stratégiai célkitűzései kereteibe. A stratégiai kormányzást a hosszú távú államérdekek, az operatív kormányzást a rövid távú érdekek határozzák meg, és ezért a kettő bizony ütközhet is. Természetesen az szinte lehetetlen, hogy minden konkrét kormányzati döntés a stratégiai végcélt szolgálja, kényszerítő külső körülmények folytán akár az is előfordulhat, hogy egyes intézkedések ezzel ellentétesek, de az operatív kormányzásnak a maga összességében, átlagában a hosszú távú kormányzati célt kell alátámasztania. Valamikor az államvezetés mondhatta azt, amit Napóleon vagy Lenin, nevezetesen, hogy "hozzákezdünk, azután majd meglátjuk".
A stratégiai kormányzás az adott kormány világnézetén, ideológiáján, világképén alapul és alapvetően hosszú távú. Mostanában divatos kifejezéssel élve: a kormánynak víziói vannak. E téren két hibát lehet elkövetni. Az első, hogy egyáltalán nincsenek jelentős hosszú távú elképzelések. A kormányzás pusztán hatalomtechnikai jellegű, sodródik a napi események nyomán, hol ide, hol oda csapódik. Az "arctalan kormányzás", az elvek nélküli kormányzás, azonban az idők múlásával nagyon sokszor
- 149/150 -
éppen a víziók hiányában "kormányzásképtelen kormányzássá" válik. Az ellentétes előjelű hiba: a víziók, az ideológia eltúlzása. A kormányzás rossz, ha elszakad a realitásoktól, ha teljesíthetetlen célokat, vagy túl sok célt tűz ki maga elé, illetve e célokat állandósultan módosítgatja. A kormányzati döntéseknek a reális variánsok számbavételén kell alapulnia, és a döntések végrehajtásához biztosítani kell az alapvető személyi és tárgyi előfeltételeknek legalább a minimumát.
Az alapvető dilemma ebben a körben, hogy az ország rövid távú érdekei sok esetben ütközhetnek az ország hosszú távú érdekekkel - ezt a konfliktust a kormányzatnak az optimálishoz közelítő módon fel kell oldania, ki kell egyensúlyoznia az egymással szembenálló érdekeket. Külön problémát képez ebben a vonatkozásban az általában négy-öt éves választási ciklus, amely szükségképp a rövid távú érdekek primátusa felé tolja a kormányt. Választási periódusok nem lehetnek 7-10 évesek, mert az súlyosan sértené a demokratikus, ún. váltógazdasági alapelveket. Sok esetben azonban a stratégiai kormányzati célok eléréséhez egész évtized vagy annál is hosszabb idő lenne szükséges - ha azonban a stratégiai célok (pl. a nyugdíjkorhatár felemelése) miatt elveszítjük a választásokat, a stratégiai célkitűzés is elenyészik. Ez a dilemma természetesen tökéletesen nem feloldható a demokratikus parlamenti váltógazdaságra tekintettel, de bizonyos kormányzati módszerekkel csökkenthetők a hátrányok. Ilyen módszer például a már említett kormányzati taktika, hogy a nagyobb változásokat, átfogó reformokat, a lakosság számára rövidtávon hátrányos intézkedéseket a kormányzati időszak elejére időzítik, a végére pedig a nagyobb népszerűségű intézkedések maradnak. A kormányzás elején ún. kegyelmi időszak van - az első száz napban nem nagyon illik bírálni az új kormányt. Ezért a nagyobb változásokat a kormányzati ciklus elején gyorsan be kell vezetni. A változások nyomán persze a legtöbb esetben a kormány ún. népszerűségi lejtőre kerül, de a bizalmat elvileg a kormányzati időszak végére vissza lehet szerezni.
A stratégiai kormányzás keretében kell beszélni az ún. reformkormányzásról is. Kisebb-nagyobb modernizációk, átalakulások természetesen a kormányzás folyamatában mindig vannak. Reformkormányzásról azonban akkor beszélünk, ha ugyan nincs társadalmi-gazdasági rendszerváltozás, de a rendszeren belül több alrendszerben átfogó átalakítást kell végezni. Ilyen volt például a magyar gazdaságirányítási reformkísérlet a '60-'80-as években, vagy az ún. demokratikus szocializmusra való áttérés kísérlete a '80-as évek második felében még a szocializmus idejéből, de ide sorolhatnám akár a 2006-2007-es Gyurcsány-féle államháztartási re-
- 150/151 -
formkísérletet, vagy a most folyó Orbán-féle állam-, társadalom és gazdaságátalakítást is. A reformkormányzásnál is érvényesül az a "törvényszerűség", hogy a reformokat a kormányzati időszak első felében kell végrehajtani, a kormányzati időszak felében pedig már stabilizálni kell a létrejött új struktúrát. De a reformok végrehajtásának ütemezése és módszerei sem közömbösek. Itt két módszert szoktak - esetleg vegyesen is - alkalmazni: ún. sokkterápia (egyszerre és gyorsan több rendszer reformja), illetve fokozatos, egymásra épülő reformok. Mindkét kormányzati taktikának vannak előnyei és hátrányai: a kormánynak az adott helyzet sajátosságai alapján kell döntenie, hogy az azonnali döntések sokaságával operál, vagy a tervszerűen végrehajtott fokozatosságot részesíti előnyben.
A stratégiai kormányzás ideológián alapul, jellemző rá a tudományos elemek beépítése is. Éppen ezért sokkal több benne az informális rész, mint az operatív kormányzásban. Az utóbbi negyedszázadban azonban a kormányok egyre több gondot fordítanak a stratégiai kormányzásra - alkalmazott-fejlesztő stratégiai háttérintézményeket állítanak fel, a miniszterelnöknek stratégiai tanácsadói vannak stb.
Az operatív kormányzás a napi folyamatos kormányzás - ez a kormányzás mindhárom területén, a közpolitikában, a közigazgatásban és a közintézmény-menedzselésben egyaránt folyik, az utóbbi két területén erősen formalizált, elég széles körű jogi kötöttségek között. Az operatív kormányzás egyben alapvetően intézményi kormányzás is, itt a közvetlen demokratikus elemek nem nagyon kaphatnak szerepet. Ebben az értelemben természetesen az intézmények valóban "menedzselik a demokráciát", de ezt szemben G. Fodor Gáborral[36] magam részéről nem tartom egyértelműen negatívnak - ez szerintem bizonyos mértékig a jelenlegi világgazdasági realitások mellett szinte szükségszerű is. Az operatív kormányzást is tervezik - vannak kormányzati munkatervek, jogalkotási tervek, keretet szab az operatív kormányzásnak pénzügyi oldalról a költségvetés és a zárszámadás stb. Természetesen a kormányzás menete teljesen ki nem számítható, mind nemzetközi, mind belső relációban folyamatosan váratlan, előre nem látható események történnek, ezeket előre kellő pontossággal felmérni, erre felkészülni sokszor nem is lehet. Ugyanakkor ezekre a váratlan eseményekre a kormányzásnak ki kell építenie a reagáló képességet, minél gyorsabban kezelnie kell az új problémákat. Példával
- 151/152 -
élve, a Bush-kormány nyilván számolt a terroristaveszéllyel, de olyan méretű katasztrófával -, persze lehet, hogy ebben titkosszolgálati hiba is közrehatott - mint ami 2001. szeptember 11-én bekövetkezett, nyilván nem kalkulálhatott. Itt az alapkérdés az volt, hogy milyen gyorsan és hogyan reagáljon a kormányzat erre az eseményre, és az is világossá vált, hogy ezek után Amerika nem kormányozható úgy, mint eddig. (Az iraki háború szerintem részben a 2001. szeptemberi terrortámadásra való megkésett reagálás eredménye.) Hasonló a helyzet a 2011. júliusi norvégiai terrortámadás-komplexummal is, amely szinte sokkolta a norvég társadalmat, illetve kormányzatot.
Itt jutunk el az ún. válságkormányzásig. A kifejezést szélesebb és szűkebb értelemben is használják. Lehet beszélni politikai értelemben válságkormányzásról - lényegében ezt folytatott a Gyurcsány-kormány 2006. szeptember közepe óta. A politikai válságkormányzás persze eljuthat a kormányválságig (pl. felbomlik a kormánykoalíció), de e két fogalom mégsem ugyanaz. Lehet beszélni gazdasági válságkormányzásról - a 2008-as, Amerikából indult pénzügyi (bank és tőzsdei) válság eredményeként ezt folytatott jó néhány európai kormány az elmúlt években (Izland, Görögország), és ekként értékelhető 2009-2010-ben nálunk a Bajnai-kormány tevékenysége is. De lehet beszélni szűkebb értelemben is válságkormányzásról. Itt arról van szó, hogy a kormány felkészül - akár apparátus készenlétben tartásával is - katasztrófaszituációk kezelésére. Ez főleg természeti katasztrófákkal kapcsolatban szokásos (földrengés, cunami), amelyek közül Magyarországon a 2010-es ajkai vörösiszap katasztrófáig főleg az árvíz- és belvízveszély volt szokásos. De például a legutóbbi pénzügyi világválság nyomán a kormányok nemzeti valutát védő, esetleges tőzsdeösszeomlást kezelni tudó válságstábokat is létrehoztak.
Visszatérve az operatív kormányzás lényegi részeire, súlyos hiba - erre főleg az ún. ideológus miniszterelnökök hajlamosak -, az operatív kormányzás elhanyagolása. Nyilván hiba, ha egy kormány, egy miniszterelnök - a napi események sodrában - csak az elé vitt folyamatos kormányzati ügyekkel foglalkozik, mert ekkor a farok csóválja a kutyát, a kormányzati közpolitika a bürokratikus adminisztráció foglyává válik. De ennél is nagyobb hiba, ha mondjuk, egy miniszterelnök a realitások figyelembevétele nélkül vizionál, feleslegesen ideologizál és elhanyagolja a napi munkát, mert ebben az esetben az apparátus tehetetlennek fogja nyilvánítani és ez a megítélés lassan átmegy a tömegkommunikációba. Jelentős torzulás továbbá az is, ha egy miniszterelnöknek döntési kényszere van, kellő előkészítés nélkül, kormányzati döntésre még meg nem érett
- 152/153 -
ügyekben ad hoc döntéseket hoz. Sok esetben olyan döntészuhatag válik általánossá a kormányzásban, amely végrehajtásának nincsenek meg a személyi és tárgyi előfeltételei. A kormányzati döntéseket tudniillik végre kellene hajtani és a végrehajtást pedig ellenőrizni kellene. A magyar kormányzásnak is az volt az egyik legnagyobb problémája az elmúlt 20 évben - de ezzel számos országban küszködnek -, hogy a kormányzati döntések jelentős része végrehajtás nélkül elenyészett. A modern kormányzás elengedhetetlen része ezért egy korszerű, működőképes, a legmodernebb technikát felhasználni tudó monitoring rendszer, amely nálunk legfeljebb egyes elemeiben jött létre a rendszerváltozás után.
A kormányzás operatív része nem tudományos, nem elméleti tevékenység, bár persze vannak tudományos-elméleti alapjai. Az operatív kormányzás gyakorlat, folyamatos tényleges tevékenység. A kormányzásnak tehát - jó, ha szilárd ideológiai alapokon, de - pragmatikusnak kell lennie. Hiába vannak nagyszerű kormányzati eszmék, ha ezt a kormány képtelen megvalósítani. A kormányzáshoz teljesítőképesség, problémamegoldó képesség, gyors reagáló képesség is hozzá tartozik. Ha ez nincs, a kormányzás nem lesz hatékony.
Még egy kérdést kell felvetni, és ez a kormányzati hazárdjáték, amely lényegében politikai kalandorságból származik. Egy kormány ugyanis - manipulációval, ígérgetéssel, osztogatással, a jövő "elzálogosításával" is - népszerű lehet, hazardírozással is lehet választásokat nyerni, hatalmon lehet maradni, vagy ahogy a politikai zsargonban mondják, túl lehet élni a túlélhetetlent. Ez a hazárdjáték, a folyamatos kormányzati kalandorság hosszú távon azonban főszabályként bukásra van ítélve. Természetesen a kormányzati kockázatvállalásra is szükség van, ha ez szükséges mértéken belül marad, az nem kalandorság. Egy kormány nem surranhat mindig a fal mellett, bizonyos mértékű konfliktusokat fel kell vállalnia. A jó kormányzáshoz a kormányzati bátorság, felelősségvállalás is hozzátartozik, ez azonban nem tévesztendő össze a szerencsejátékkal.
Az európai polgári állam kormányzása jogállami kormányzás, a jog teszi "alkotmányossá" az államot. A kormány alá van vetve a jognak, csak jogi keretekben kormányozhat, a törvényeket nem szegheti meg. Természetesen a kormány, mint törvényelőkészítő, illetve jogalkotó maga is alakítja a kormányzás jogi környezetét, de természetesen ennek jogpolitikai korlátai vannak, így például a kormány felesleges végrehajtási rendele-
- 153/154 -
tekkel nem ronthatja le a törvényeket. Ugyanakkor a jogállamisághoz a jogbiztonság is hozzátartozik, tehát a kormány jogalkotási tevékenysége sem lehet önkényes. Figyelembe kell vennie a civil önszabályozást, a kormány nem szabályozhatja túl a társadalmi-gazdasági életet, tartózkodnia kell attól, hogy felesleges adminisztratív terheket rójon a lakosságra, illetve a vállalkozókra. Az igazságügyi kormányzatnak karban kell tartania a jogrendszert, gondoskodnia kell annak áttekinthetőségéről és stabilitásáról, tervszerű fejlesztéséről, továbbá régies kifejezéssel élve a megfelelő jogpropagandáról, a jogtudat fejlesztéséről.[37]
A jog tehát egyszerre korlát és eszköz a kormányzásban, az ún. formális kormányzás jórészt a jogalkotás útján folyik. A kormánynak a jogalkotás során figyelembe kell vennie a jog immanens tulajdonságait, nem szabad a jogot arra használni, amire nem alkalmas (pl. technikai szabályozásra, folyamatszabályozásra). Ugyanakkor a kormányzat jogalkotási tevékenységében is figyelembe kell venni a jog erkölcsi tartalmát is, pl. a joggal való visszaélés a kormányzati jogalkotási tevékenységben is tilos. Van olyan álláspont, amely szerint a közjogban, így a kormányzati tevékenységben is érvényesül az a civiljogi tétel, amely szerint, amit a jogszabály nem tilt, az megengedett. Ez a nézet szerintem téves. A közigazgatás joghoz kötöttsége némileg kiterjesztő értelmezéssel azt jelenti, hogy a kormányzat csak azt teheti, amit a jog megenged, a jogi lehetőségeivel pedig a kormányzatnak is rendeltetésszerűen kell élnie. Az önkorlátozó állam nem tarthatja bizonytalanságban polgárait, ezért a visszaható hatályú jogalkotás egyszerűen megengedhetetlen.
Már említettük, hogy a modern kormányzásban a jogszerű kormányzás, a jogállamiság követelményeinek érvényesítése alapkövetelmény, e kormányzati minimum betartása a fejlett Európában ma már szinte magától értetődő. (A viszonylagos fejlettség és a jog uralma egymással összefügg - a jogállamiság igazából stabil piacgazdaságban, homogén társadalmakban, "normális" viszonyok közt tud kibontakozni.[38] A jogállami kormányzás ugyanakkor csak az alap, ennél több, nevezetesen hatékony, eredményes jogállami kormányzás kell. Az ún. demokratikus düh, a jogállami bitosítékok eltúlzása, a jogorvoslati lehetőségek mértéktelen emelése hiba, mert
- 154/155 -
anarchiát szül, és ezzel épp azt a jogállamiságot rontja le, amit szolgálni kívánna.
A jogállami kormányzással szorosan összefügg a cheks and ballances, azaz az ellenhatalmak közti kormányzás követelménye. Kiindulópont a Montesquieu-i három hatalmi ág elválasztása és egyensúlya: törvényhozás (parlament) - végrehajtó hatalom (kormány-közigazgatás) - bírói hatalom. Napjainkra azonban a kép jóval differenciáltabbá vált, ma már a kormányzás hatalmi egyensúlyok egész rendszerében, jelentős kontrollszervek között folyik. Montesquieu világosan leszögezi, ahhoz, hogy "a hatalommal ne lehessen visszaélni, [...] az kell, hogy a dolgok helyes elrendezése folytán a hatalom szabjon határt a hatalomnak".[39]
Ilyen ellenhatalom mindenekelőtt az erősebb parlamenti rendszerekben az államfő, aki a prezidenciális rendszerekkel ellentétben itt nem a végrehajtó hatalom része, hanem kontrollszerv, elsősorban a kormánytöbbség által elfogadott törvények kapcsán (vétójog, egyszer-kétszer visszaküldés stb.). Másodszor, az államfőnél erősebb kontrollszerv a német típusú Alkotmánybíróság, amelyet átfogó normakontrollt gyakorol az alkotmány alapján a törvények, illetve a kormány és a miniszterek rendeletei felett. Ez a normakontroll jóval kisebb erősségű és terjedelmű azokban az országokban, ahol ezt a funkciót a Legfelsőbb Bíróság látja el (USA, Európában a skandináv országok - a francia Államtanács lényegében középúton áll).
Az Országgyűléshez is a kontrollszervek egész tömege csatlakozik. A skandináv országokból indult el - persze ott általában nincs Alkotmánybíróság - az ombudsman mozgalom, azaz az állampolgári jogok parlamenti biztosai, akik állampolgári panaszra, de hivatalból is a kormányzati, főleg a közigazgatási visszásságok meggátlásával foglalkoznak. Nagyon fontos a kormányzás pénzügyi ellenőrzése - ennek megfelelően egyre nagyobb hatalom lett a kormányzattal szemben a Számvevőszék.
Az Unió gazdaságpolitikájának eredményeként egyre jobban függetlenedik a kormánytól a jegybank, sőt lassan a versenyhivatalok is. Több országban - bár a többségben nem - kivált a kormányzati hatalomból az ügyészség, sőt az igazságügyi igazgatás is, főleg az utóbbi annak érdekében, hogy az igazságszolgáltatás függetlensége szervezetileg megalapozódjék. Sok országban az állami médiahatóság, illetve az alapvető közszolgálati elektronikus médiák is függetlenedtek a kormánytól. Végül a helyi ön-
- 155/156 -
kormányzati hatalom, a települési-területi önigazgatás is ellenhatalom a kormánnyal szemben.
Az ellenhatalmakkal kapcsolatban a jelenlegi magyar gyakorlatban sok a félreértés. Mindenekelőtt az ellenhatalom nem konfliktuskeresést jelent. A hatalmi ágak ugyan egymástól elkülönülnek, de maga az állam egységes, így a különböző állami szerveket egymással való együttműködési kötelezettség is terheli. Nem helyes csak ütközni, egymást támogatni is kell. Másodszor, ellenhatalmak csak a kormányon kívül lehetnek, magán a kormányzati szervezetrendszeren belül nem. Egy statisztikai hivatal, egy pénzügyi vagy energetikai felügyelet nem játszhat ellenhatalmat saját felettesével, a kormánnyal szemben. Végül nem helyes az ellenhatalmi rendszer eltúlzása sem, pl. a médiahatalom kormánytól való teljes elválasztása az elmúlt 20 évben. A túlzás - amely sokszor szintén az említett demokratikus dühből származik - e körben sem célravezető, túlzottan lelassít, nehézkessé teszi a kormányzást. Helytelen tendencia volt pl. szerintem Magyarországon az ombudsmanok felszaporítása, az országgyűlési biztosok mellett közigazgatási (pl. oktatási jogok biztosa), illetve önkormányzati ombudsmanok intézményesítése.
Beszéljünk azonban a másik oldalról is. Amennyire helytelen az ellenhatalmak eltúlzása, ugyanolyan mértékben helytelen az ellenhatalmak leépítésére, illetve politikai megszállására irányuló - több országban fellelhető - törekvések is. Az ellenhatalmakra szükség van - egyébként magának a kormánynak is, ugyanis preventív jellegű, nem hagyja kibontakozni a torzulásokat, elszaporodni a hibákat a kormányzati munkában.[40]
Az előzőek alapvetően a formalizált, a jogi keretek közti kormányzást érintik. A kormányzásnak azonban vannak sajátos - jogon kívüli - technikái, módszertana, eszközei. Ezen eszközök jó része az ún. informális kormányzás körébe tartozik, bár egyesek lehetnek formalizáltak is.[41] A kormányzati technika jó része - akárcsak a kormányzáshoz szükséges poli-
- 156/157 -
tológiai, jogi, közigazgatási, pszichológiai tudás - tanítható és tanulható, egy része azonban emóción alapul, vagy érzi valaki, vagy nem.
A kormányzati technikának is több ezer éves története van - ld. a divid et imperat-ot, vagy az ún. kamarillakormányzás rejtelmét. El kell csak olvasni Machiavelli Fejedelmét, avagy azokat a kitűnő választási tanácsokat, amelyeket Cicero adott az ókori hatalmasságoknak.[42] Külön "alterülete" ennek a kormányzat parlamenti technikái, avagy a koalíciós megállapodások, a koalíció működtetése, továbbá a költségvetési "trükkök" a pénzügypolitika terén, végül mondjuk a nemzetközi diplomáciai szokások. Modern kormányzati technológia lett a tömegtájékoztatásban használt manipuláció egyre bővülő eszköztára is.
A kormányzati technológia persze - mint már láttuk - erősen függ a tradícióktól, az általános kulturális színvonaltól, illetve az adott ország politikai és kormányzati helyzetétől - más Norvégiában, és más Albániában. Mi valahol középúton vagyunk, de sajnos az elmúlt 20 évben inkább Délhez, mint Északhoz közeledtünk.
A kormányzati erkölcsről is sok vita zajlik, a legtöbb politikus úgy gondolja, hogy a politikában - pl. a cél szentesíti az eszközt kérdésben - több megengedhető, mint a hétköznapi polgári világban. Ahogy az egyik vezető politikusunk mondta, a politika nem úriemberek kaszinója (ún. morális relativizmus) - egyébként is 40 év szocializmusa után, egy bizonytalan, túl gyorsan változó világban az is meglehetősen kérdésessé vált, hogy mi a tartalma a polgári erkölcsnek. Ezzel szemben viszont Kis János - helyesen - erősen hangsúlyozza a politika erkölcsi tartalmát, lényegében az erkölcs általános szabályainak betartását a politikai életben, témánkra koncentrálva a kormányzati tevékenységben is feltétlenül szükségesnek véli.[43]
Véleményem szerint a sikeres közpolitikai tevékenységhez, általánosítva a sikeres kormányzáshoz bizonyos fokú vagányság elengedhetetlen, hasonlóan az élsporthoz. Nem tud sikeresen kormányozni, aki mindig aggályoskodik, képtelen felvállalni bizonyos kockázatokat, döntésképtelen az állandó hezitálás, a felelősség fel nem vállalása miatt ("vacakolás" - a la Orbán Viktor). Ugyanakkor a vagányság nem tévesztendő össze a kormányzati kriminalitással (ld. Nixon Watergate ügyét). A "piszkos kezek" kormányzása, a kormányzás saját, illetve családi meggazdagodásra, have-
- 157/158 -
rok kistafírozására való felhasználása, a kormányzati korrupció is megengedhetetlen. Ahogy "dél-európaisodtunk", úgy csökkent viharosan a kormányzás erkölcsi tartalma Magyarországon is, és kivétellé vált az Antall József-féle úriember kormányzati magatartás.[44]
Lényegében itt jutunk el a kormányzásért való felelősség kérdéséhez. Nyilvánvaló, hogy kormányzati tevékenység során sem lehet elkövetni köztörvényes bűncselekményeket, tehát az ezekért való büntetőjogi felelősség mindenképpen fennáll. Az ún. miniszteri felelősség jogilag sohasem volt más, mint büntetőjogi felelősség, legfeljebb speciális eljárási előfeltételei voltak (pl. parlamenti döntés), vagy speciális eljárásban (különleges bírói fórum) realizálódott.[45] Természetesen itt valóságos bűncselekmények elkövetéséről van szó, nem pedig a politikai okokból túlzottan kiterjesztő jogértelmezéssel kreált mesterséges bűncselekményekről (pl. rossz költségvetés egyenlő a hűtlen kezeléssel, hivatali eljárásban elkövetett hiba automatikusan hivatali visszaélés bűntette, adatvédelmi bűncselekmény vagy okirathamisítás megállapítása erőltetett nyelvtani értelmezéssel stb.).
Ugyanakkor kormányzatért való más típusú jogi felelősségről szerintem nem lehet szó. A rossz kormányzásért legfeljebb politikai-erkölcsi felelősséget lehet viselni.[46] A választási eredmény adott esetben politikai felelősségre vonást is jelenthet - ennek kitűnő példája a 2010 tavaszi magyar választás, amelyen negatív népítélet született az MSZP-SZDSZ nyolc éves kormányzásáról. Persze a választási eredményt sok tényező befolyásolja, adott esetben a választási eredmény egyáltalán nem a politikai felelősséget tükrözi. De a kormányzásról mindenképp kialakul valamifajta átlagos-általános vélemény a lakosságban, a közvéleményben, a mértékadó értelmiségben, illetve a politikai elemzőkben - és ez is része a szükségképpen nagyon elmosódó politikai felelősségnek. A politikai felelősség kancellári rendszerekben természetesen alapvetően a miniszterelnökre hárul, bár természetesen adott esetben (pl. hibás költségvetés) a szakminiszteri felelősség is előtérbe kerülhet. Nagyobb közlekedési baleseteknél például Nyugaton általában szokásos a szakminiszter lemondása - ez a második
- 158/159 -
Gyurcsány-kormány idején a közlekedési miniszter esetében nálunk is előfordult.
Ismételten hangsúlyozni szeretném azonban, hogy az ügyek normál átadás-átvételén túlmenően semmilyen kormánynak nincs joga elszámoltatni az elődjét. Erre semmiféle, akár 100%-os választási eredmény sem jogosít fel senkit, mert aki kardot ránt, kard által vész el, azaz előbb-utóbb őt számoltatják el. Az előző kormánnyal szembeni bűnüldöző tevékenység nem kormányzati feladat, bűncselekmény gyanúja esetén a bűnüldöző szerveknek kell eljárniuk, de "feljelentésügyi" államtitkárságok-kormánybiztosságok felállítása súlyos kormányzati (erkölcsi) hiba. Politikai ellenfelekkel nem szabad büntetőjogi eszközökkel való leszámolásra törekedni.
Végül hangsúlyozni kell - különösen kancellári típusú kormányzati rendszerekben -, hogy a kormányzás csapatmunka, és a kormányzati közpolitika nagyon erős perszonifikálódása ellenére nem one man show. Nem jó miniszterelnök az, aki képtelen kormányával, mint csapattal együtt dolgozni, aki - tanácsadóival, személyes barátaival - elkülönül a saját kormányától. A döntésképességet, a szervezőképességet, a végrehajtási képességet és az ellenőrzési képességet az egész kormánynak a maga egységében kell felmutatnia, a racionalitásnak és az emóciónak a kormány egészében kell megnyilvánulnia. Ezért is nagyon fontos a kormány személyi összetétele, persze ebben nyilván a politikai szempontok erősen közrejátszanak - pl. a koalíciós partnerek kívánságai, a kormányzati parlamenti frakció akarata stb. Az is fontos, hogy a miniszterek átérezzék kettős kötöttségüket, és abban az első elem elsődlegességét - ők elsősorban a kormány tagjai, és mint ilyenek, vezetik a minisztériumukat. A miniszter nem egy terület, egy ágazat érdekképviselője a kormányban (bár az érintettek elsősorban ezt várják el tőle), erre az érdekképviseletek hivatottak, hanem egy egységes kormánypolitika, egy egységes kormányzati stratégia megvalósítója a saját területén-ágazatában.
* * *
- 159/160 -
by Tamás Sárközy
Governance studies was formed as a new branch of the applied social sciences, it deals with the structure, institutions, methods, style and language. According to the study, governance is an organic unit of governmental public policy, the control of the central state administration and the management of public institutions, these three areas should be proportionate to each other, the overpolitizing of government worsens its efficiency. The study deals with the strategic and operatic government, the crisis government, the reform government and the media and marketing government. An increase in the openness and transparency of government will inevitability lead to the increase of populism. Government is not able to gain trust in the public, if it does not have a moral content. Government cannot be dominated by the principle "the end justifies the means". Ensuring the rule of law is a basic requirement, legal certainty can not be endangered by the politics claim to power.■
- 160 -
JEGYZETEK
* Egy nagyobb monográfia előtanulmánya.
[1] Ld. ehhez különösen: Governance in einer wandelnden Welt (hrsg.: Schuppert-Zirn). VS, 2008., ebből a kötetből pedig különösen HAAS, M.: Governance, Retorik und Institutionspolitik In. Governance in einer wandelnden Welt. i. m. 95-117. A külföldi irodalomból ld. még Governance without Government (ed.: Czempiel, E. O.- Roseman J. N.). Cambridge University Press, Cambridge, 1992.; HILL, H.: Modernising Government in Europa. Nomos, Baden-Baden, 2007. J. van BLUMENTHAL: Governance - eine kritische Zwischenbilanz. Zeitschrift für Politikwissenschaft, 2005/4., JOHN, P.-GUY, B.: Governance, Politics and the State. St. Martin's, New York, 2000.
[2] Ld. pl. RUPNIK, I.: Die Krise und das Ende des Wirtschaftsliberalismus in Mitteleuropa. Transit, 2009/37.
[3] Ld. FORGÁCS I.: Mégsem éjjeliőr? Az európai kormányzás esélyei és a pénzügyi válság. ELTE Eötvös, Budapest, 2009., CSÁKI Gy. (szerk.): A látható kéz. A fejlesztő állam a globalizációban. Napvilág, Budapest, 2009.
[4] Ld. STUMPF I.: Új államalapítás. In: Túlterhelt demokrácia. A Pénzügykutató Rt., Budapest, 2006. 69-107.
[5] Ld. G. FODOR G.-STUMPF I.: A "jó kormányzás" két értelme. Nemzeti érdek, 2007/3., G. FODOR G.-STUMPF I.: Neoweberi állam és a jó kormányzás. Nemzeti érdek, 2008/3. Hasonlóan EGEDY G.: A kormányzás parancsa. Polgári Szemle, 2009/3.
[6] Ld. a szerzőtől Válság? Talán korrekció. In: Münchausen báró kerestetik. Mit kezdjünk a nagy magyar válsággal? (szerk.: Hankiss E.-Heltai P.). Médiavilág, Budapest, 2009. 301-309.
[7] Ld. SAVAS, E. S: Privatization. The Key to better Government. Chatham House Publishers, Chatham (New Jersey), 1987.
[8] A multinacionális vállalatok usance-kel, szerződésmintákkal kifejlesztett mikro-világjogának kialakulását - amellyel szemben nincsen makro-világjog - kitűnően írja le az olasz GALGANO, F.: Globalizáció a jog tükrében. Budapest, 2006.
[9] Ld. FORGÁCS: Mégsem éjjeliőr? i. m. 265-274.
[10] Ld. Z. KARVALICS L.: Úton a digitális kormányzás felé. Demos, Budapest, 2008.
[11] Ld. G. FODOR G.-STUMPF I.: A "jó kormányzás" két értelme. i.m. 90.; FODOR G.-STUMPF I.: Neoweberi állam és a jó kormányzás. i.m. 12-13.; Hasonlóan ALVINCZ J.: Államcsőd. Polgári Szemle, 2009/3.
[12] Leszámítva az állami vállalatok szükségszerű privatizációját, amely nélkül sem polgári jogállam nem tudott volna működni, hiszen az állam közhatalmi és tulajdonosi minőségének egysége, a nemzetgazdaság 80%-ában érvényesülő diszkrecionális tulajdonosi hatalom lerontja a jogállam alkotmányos garanciáit, sem polgári versenygazdaság nem tudna kibontakozni, az állami túlhatalom a versenyben legyőzi polgárai vállalkozásait.
[13] Veress József is megállapítja, hogy az elmúlt 20 évben a GDP-ben a kormányzati kiadások - minden trükk ellenére, amely ezt álcázni kívánta - lényegében állandósultan növekedtek. A gazdaságpolitika szerepe a modern gazdaságban. In: Gazdaságpolitika a globalizált világban (szerk.: Veress József). Typotex, Budapest, 2009. 51.
[14] Nyilván modern körülmények között az államok szuvereintása nem abszolút, de ebben a definícióban nem föderatív államok belső államairól, vagy nem a "bábállamokról", nem a nemzetközileg el nem ismert államokról van szó, hanem - ha esetleg nem is gazdaságilag - de a nemzetközi jog szerinti mindenképp szuverén államokról. Ld. SASKIC, S.: Az elveszett kontroll - Szuverenitás a globalizáció korában. Helikon, Budapest, 2000.
[15] Lényegében hasonló definícióra jut PETRÉTEI J.-TILK P.-VERESS E.: A kormányzati rendszerekről. In.: Európai kormányformák rendszertana (szerk.: Chronowski D.-Drinóczi T.) HVG-ORAC, Budapest, 2007. 9-10. A külföldi irodalomból ld. BLONDEL, J.: Comperative Government. Hemel Hempstead : Philip Allan, New York..., 1990.
[16] Ld. Jogi Lexikon (főszerk.: Lamm Vanda). 2. kiadás. KJK, Budapest, 2009. 405.
[17] Ld. KILÉNYI G.: A parlament és a kormány viszonya a hatalommegosztás rendszerében. Magyar Közigazgatás, 1994/5., illetve ILOVSZKY G.-JÁGER K.: Erős kormány - gyenge parlament. Törvényhozási kapacitás és törvényhozási teljesítmény. Századvég, 2008/4.
[18] Ld. a magyar helyzetről ÁDÁM A.: A köztársasági elnök, az Országgyűlés és a Kormány viszonyáról. Magyar Közigazgatás, 1991/11.
[19] Ld. JENEI Gy.: Adalékok a public publicy szemlélet értelmezéséhez. Nemzeti Érdek, 2007/1. 8-11.
[20] Ld. erről VASS L.: A politika és a közigazgatás viszonya. Politikatudományi Szemle, 2010/3. GAJDUSCHEK Gy.: Szakértelem és/vagy politika. Politikatudományi Szemle, 2005/2.
[21] Ez Stumpf István-G. Fodor Gábor governance bírálatának lényege, csak szerintem a szerzők a veszélyt eltúlozzák, általánosítják. STUMPF-G. FODOR: A "jó kormányzás" két értelme. i. m. 77-80. Célszerű kiszervezés, célszerű PPP is található. Nem biztos, hogy az állam bácsi epre édesebb, mint a maszek epre. Ld. Az állami eper édesebb-e? (szerk.: Dalos E.-Kis E.). Ebert Stiftung, Budapest, 1998.
[22] A new management teljes - szerintem - túlzó elvetését ld. G. FODOR-STUMPF: Neoweberi állam és a jó kormányzás. i. m. 12-14. old.
[23] A Blair-i harmadik utas politika elméleti megalapozója A. Giddens volt. Ld. Giddens, A.: A harmadik út. A szociáldemokrácia megújítása. Agora, Budapest, 1999.
[24] Ld. G. FODOR-STUMPF: A "jó kormányzás" két értelme. i. m. 83-84.
[25] Ld. hasonlóan KRASTEW, J.: Die Stunde des Populismus. Tranzit, 2007/3. 158-166.
[26] GYŐRY G.: Populizmus és kormányzás. Demos, Budapest, 2008. július, 9-11. A külföldi irodalomból: Demokratisierung der Demokratie. Diagnosen und Reformvorschläge (Hrsg.: Offe, C.). Campus, Frankfurt-New York, 2003.
[27] Ld. GAST, H.: Wann und warum wirken Regierungschefs charismatisch? Zeitschrift für Politik, 2008/2. 147-161. A magyar irodalomban erről KÖRÖSÉNYI A.: Mozgékony patthelyzet. In.: Túlterhelt demokrácia i.m. 27-28
[28] Ld. POKOL B.: A bírói hatalom és a perlési politizálás. Magyarország Politikai Évkönyve 2001-ből. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 2002. 275-282. Ld. még THOMPSON, J. R.: A politikai botrány. Hatalom és láthatóság a médiakorban. Politikatudományi Szemle, 2003/2.
[29] Ld. a különböző társadalmi "megegyezéseket" SCHULTZ G.: Társadalmi szerződés vagy elitmegállapodás. Nemzeti Érdek, 2007/3. 53-65.
[30] Ld. Tisztesség és bizalom a posztszocialista átmenet fényében. A bizalmat érdemlő állam építése a posztszocialista átmenet időszakában (szerk. Kornai J.-Susan Rose Ackermann). Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2005.
[31] Ld. BAYER J.: A politikai legitimitás. Elméletek és viták a legitimitásról és a legitimitási válságról. Napvilág, Budapest, 1997.
[32] Ld. KÖRÖSÉNYI A.: Elszámoltatható-e a kormány? In: Parlamenti választások 2006 (szerk.: Karácsony G.). Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 2006.
[33] Ld. GOMBÁR Cs.: Államoskönyv. Kormányokról és az állami kérdésekről. Helikon, Budapest, 1995. 49. Ld. ehhez még PESTI S.: Mérhető-e a kormányzati teljesítmény? Politikatudományi Szemle, 2004/1-2.
[34] Ld. HÉTHY L.: Civil beszéd vagy "párt beszéd"? Az érdekegyeztetés ma 20 év után. Napvilág, Budapest, 2010.
[35] Ld. G. FODOR-STUMPF: A "jó kormányzás" két értelme. i. m. 77-82.
[36] Ld. G. FODOR G.: Menedzselt demokrácia és a kormányzás-tudás (v)álsága. A Hazárdjáték. A szocialista-liberális kormányzás nyolc éve című kötetben. Századvég, Budapest, 2010. 28-29.
[37] Ld. ez utóbbiról CHRONOWSKI N.: A minőségi jogalkotás napos oldala: jogtisztítás, Közjogi Szemle, 2008/2. és BLUTMAN L.: A dereguláció árnyékos oldala. Közjogi Szemle, 2008/2.
[38] Ld. erről DEPENHAUER, O.: Selbstbehauptung des Rechtsstaates. Schöningh, Padeborn, 2007.
[39] MONTESQUIEU: A törvények szelleméről (ford. Csécsy Imre, Sebestyén Pál). Osiris-Attraktor, Budapest, 2000. 247.
[40] Sajó András élesen különböztet a hatalmi ágak megoszlása és elválasztása között. SAJÓ A.: Az önkorlátozó hatalom. KJK, Budapest, 1995. Magam részéről nem érzek túlzott különbséget. Ha az államhatalmat a közhatalom egyes tényezői (ágai) között megosztom, úgy ennek csak akkor van értelme, ha az ágakat egymástól elválasztom. Az elválasztás és a megosztás eredményeként jön létre a kormányzással, főleg a végrehajtó hatalommal szembeni ellensúly (de pl. az Alkotmánybíróság a törvényhozással szemben is ellenhatalom), a különböző hatalmi korlátok.
[41] A formális és informális tényezők kormányzásban való sajátos kölcsönhatásáról ld. WIENER Gy. elemzését: Formális és informális elemek a kormányzásban. I-II. rész. Közjogi Szemle, 2010/1-2.
[42] Nótári Tamás: Hogyan nyerjük meg a választásokat. Marcus Tullius Cicero: A hivatalra pályázók kézikönyve. Lectum, Szeged, 2006.
[43] Ld. KIS J.: A politika, mint erkölcsi probléma. Élet és Irodalom, Budapest, 2004.
[44] Ld. erről KÖRÖSÉNYI A.: A magyar demokrácia patologikus vonásai. Kommentár, 2010/3.
[45] Ld. a miniszteri felelősség jogintézményéről SÁRI J.: A miniszteri felelősségről. Budapest, 2004., CSERNY Á.: A miniszter alkotmányos jogi felelőssége az európai országokban. Közjogi Szemle, 2009/4.
[46] Abszurd szerintem, hogy a volt izlandi miniszterelnököt bíróság elé kívánják állítani az izlandi államcsőd kapcsán tanúsított állítólagos gondatlanságáért. Populizmus tehát még Északon is előfordul, nemcsak Magyarországon.
Lábjegyzetek:
[1] Sárközy Tamás, Tudományos tanácsadó, MTA Jogtudományi Intézete, 1014 Budapest, Országház u. 30.; Professzor Emeritus, Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem, Budapest, E-mail: fogarasi@eik.bme.hu
Visszaugrás
