Jakab András[1]: A közigazgatás helye a magyar államszervezetben (JURA, 2004/1., 39-47. o.)

Ebben a dolgozatban a közigazgatásnak a magyar államszervezetben elfoglalt helyét fogjuk megvizsgálni.[1] Ahhoz azonban, hogy ezt megtehessük, először az államszervezettel általában kell foglalkoznunk, arra nézve kell modelleket felállítanunk.

Ennek a modellálásnak az az értelme, hogy ezt a bonyolult jelenséget (ti. az államszervezetet) egyszerűen és rendszerezetten tudjuk bemutatni, s ezáltal segítsük működésének megértését.

Az alábbiakban - elsősorban a közigazgatásra koncentrálva - két államszervezeti modellt törekszem bemutatni: 1. a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztását és 2. a hatalommegosztásos modellt. A két modell felvázolása után az arra alkalmasabbal, a hatalommegosztásossal kívánom leírni a magyar államszervezetet. Ezt követően - részben az államszervezeti elemzés konkrétumait felhasználva - a szervezeti értelemben vett közigazgatásnak egy a mai magyar alkotmányos rendben alkalmazható definícióját adom meg. A dolgozatot főbb tételeinek vázlatszerű felsorolásával zárom.

I. Az államszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi ágak elválasztása

Charles-Louis Montesquieu (1689-1755) A törvények szelleméről című művében[2] fejtette ki a kívánatos államszervezetről szóló nézeteit. Az angol államberendezkedést elemezve úgy vélte, hogy a zsarnokság úgy előzhető meg, ha három hatalmi ágat különítünk el, s azokat szigorúan elválasztjuk egymástól. E három hatalmi ág: 1. a törvényhozó, 2. a végrehajtó (államfő és kormány), 3. és az igazságszolgáltató (bíróságok). Bármelyik kettő koncentrációja, egybeolvadása zsarnoksághoz vezet.

E hatalmi ágak ugyanis egymást kontrollálják: a végrehajtó hatalmat (a minisztereket) a törvényhozás felelősségre vonhatja, de a végrehajtó hatalom is megfékezheti a törvényhozást (államfő feloszlatási joga); a bíróságok függetlenek a végrehajtó hatalomtól (sőt az uralkodó kivételével elítélhetik a végrehajtó hatalom tagjait), de ők sem korlátlan hatalom birtokosai, hanem csupán a "törvény szájai".[3]

Ebből az eredetileg a kontinentális monarchiák számára felállított követendő példából később valóság lett - pl. 1791. évi francia alkotmány, vagy épp az újonnan függetlenné váló észak-amerikai brit gyarmatok (USA) alkotmánya.[4]

Ebben a modellben a közigazgatás egyértelműen a végrehajtó hatalomhoz tartozik. Lényegében úgy definiálható, mint a legfelsőbb végrehajtó szervek és a nekik alárendelt végrehajtó szervek összessége.[5]

1. Problémák Montesquieu elméletével

A témával foglalkozó államelméleti és közjogi írások általában az imént említett montesquieu-i triász leírásával kezdődnek, majd pedig elkezdik magyarázni, hogy milyen problémák vannak evvel a modellel, s az miért nem alkalmas a magyarhoz hasonló államszervezetek leírására. Mi is ezt tesszük most.

1/ Az első problémacsokrot a hatalmi ágak sokasodása alkotja.

1/a Ezen belül is egyrészt beszélhetünk a valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ágakról.

1/a/1. Az egyik ilyen új hatalmi ág az államfői hatalmi ág. Ezen elmélet Benjamin Constant (1767-1830) nevéhez fűzhető. Álláspontja szerint az államfő (király) olyan önálló semleges hatalmi ág [pouvoir neutre] birtokosa (tehát Montesquieu-vel ellentétben úgy véli, hogy nem a végrehajtó hatalom része), amely a másik három hatalmi ág felett állva őrködik az alkotmány épségén.[6] Ezt az álláspontot Carl Schmitt újította fel a weimari köztársaság idején.[7]

1/a/2. A másik, valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ág az alkotmányozó hatalom [pouvoir constituant].[8] Ez a hatalom a többi hatalmi ág egymás közötti viszonyait szabályozza (megalkotja az alkotmányt, elosztja a hatásköröket).[9] Ennek a hatalmi ágnak az elismerésével egyesíteni lehetett a hatalmi ágak elválasztásának elméletét a népszuverenitás eszméjével - oly módon, hogy az alkotmányozó hatalmat a néppel azonosították.[10]

1/b Másrészt beszélhetünk valóban újólag létrejövő (tehát Montesquieu idejében nem létező) államhatalmi szervekről (alkotmánybíróság [elsőként: 1920 Ausztria], ombudsman [a 2. világháború után skandináv mintára terjedt el], számvevőszék [XIX. századtól]), illetve a végrehajtó hatalomtól önállósuló korábban is létező szervekről (ügyészség Magyarországon 1949 óta mind a mai napig), valamint az önállóság garanciáinak kiépüléséről (önkormányzatok).

Ezek a jelenségek tulajdonképpen még kezelhetők lennének a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztásának elméletével, amennyiben azt mondanánk:

- 39/40 -

nem csupán három, hanem nyolc-tíz egymástól elválasztandó hatalmi ággal próbálnánk leírni a Magyarországhoz hasonló berendezkedésű államok államszervezetét.

2/ A másik probléma azonban olyasmi, amit már nem lehet egyszerűen a triász kibővítésével megoldani. Ez a probléma: a parlamentarizmus. A parlamentarizmus (témánk szempontjából) annyit jelent: a kormány (tehát a végrehajtó hatalom feje) a parlament (tehát a törvényhozás) bizalmától függ, azaz a parlament (többsége) bármikor leválthatja a kormányt. Ez pedig tulajdonképpen azt jelenti, hogy a parlament többsége és a kormány összefonódik. Márpedig Montesquieu alapvető gondolata az volt, hogy ezt a két hatalmi centrumot el kell választani egymástól - azért, hogy egymást korlátozva megakadályozzák, hogy túlhatalom (zsarnokság) jöhessen létre.

Ma az európai államok túlnyomó többségében (így Magyarországon is) azonban parlamentarizmus van, tehát a kormány és a parlamenti többség összeolvad - és mégsincs "zsarnokság". Ennek oka a következő: a zsarnokság megakadályozásához nem arra van szükség, hogy mereven elválasszunk egymástól minden hatalmi centrumot, hanem az, hogy ne lehessen ellenőrizetlenül hatalmat gyakorolni.[11] Ehhez természetesen arra is szükség van, hogy ne összpontosuljon túl nagy hatalom egy kézben (hatalommegosztás). Ennek a hatalommegosztásnak egyik (szélsőséges) formája a hatalmi ágak elválasztása, de ugyanígy alkalmas a zsarnokság megakadályozására, ha ellenőrző/felügyelő szerveket hozunk létre, s azok számára biztosítjuk a függetlenséget - s így ellensúlyozható a törvényhozás (többségének) és a végrehajtásnak az összefonódása is. Eme függetlenség biztosításának legfontosabb eszközei egyrészt az ellenőrzési hatásköröknek az alkotmányban való rögzítése, másrészt pedig a személyi összeférhetetlenségek. Annak a kérdésnek megválaszolása, hogy Európában a zsarnokság megelőzésére miért épp a hatalommegosztásos módszert - s miért nem a hatalmi ágak elválasztásának módszerét - választották, részletes jogtörténeti és politikatörténeti vizsgálatokat igényelne; erre itt nincs lehetőségünk.

Az említettek miatt a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztása helyett tehát inkább hatalommegosztásról kellene beszélnünk, amikor a magyar államszervezetet leírjuk.[12]

II. A hatalommegosztás megvalósulása a magyar államszervezetben - a közigazgatás szempontjából

A következőkben a magyar államszervezet legfontosabb szerveinek a közigazgatáshoz való viszonyát írom le.

A könnyebb áttekinthetőség végett először egy ábrán mutatom be a jelenlegi helyzetet (a közigazgatáson kívüli állami szervek egymáshoz való viszonyát - lévén nem témája a dolgozatnak - nem jelölöm).

Az ábrán nyíllal jelöltem, hogy mely állami szervnek vannak a másikkal szemben jogosítványai (a nyíl afelé mutat, akivel szemben a jogosítvány fennáll). Szürkével jelöltem az összefonódó hatalmi centrumokat - többek közt ez az összefonódás indokolja az ábrán is jelölt sokféle ellenőrző / felügyelő szerv létét.

1. Az Országgyűlés és a Kormány

Magyarország parlamentáris kormányformájú köztársaság.[13] Ez azt jelenti, hogy a parlamenti többség és a Kormány összefonódik. A parlamenti többség megbuktathatja a Kormányt (bizalmatlansági indítvány).

A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja abszolút többséggel. A minisztereket azonban már nem az Országgyűlés választja, hanem a miniszterelnök javaslatára nevezi ki a köztársasági elnök. A minisztereket tehát nem lehet az Országgyűlésben egyenként leváltani: csak a miniszterelnök ellen lehet bizalmatlansági indítványt benyújtani, s ennek sikere esetén az egész Kormánynak mennie kell (kancellárdemokrácia). Az Országgyűléssel szemben tehát a valódi felelősséget a miniszterelnök egyszemélyben viseli; Kormányának tagjait (alkotmányjogilag) tetszés szerint állítja össze. Vagy ahogy aforisztikus módon a médiában gyakran megfogalmazzák: nem a Kormánynak van miniszterelnöke, hanem a miniszterelnöknek van Kormánya.

A bizalmatlansági indítvány konstruktív (nem destruktív), ami annyit jelent, hogy csak akkor lehet a miniszterelnököt leváltani, ha ugyanazzal a szavazással az új miniszterelnököt is megválasztják. Ennek az az értelme, hogy nehogy sorozatos kormányválságok alakuljanak ki (amikor csupán ügyvezető kormányok irányítják az országot).

Az Országgyűlésnek számos ellenőrzési (informálódási) joga van a Kormánnyal szemben: kérdés, azonnali kérdés, interpelláció, vizsgálóbizottság felállítása, bizottsági meghallgatás. A parlamentáris kormányforma miatt azonban az Országgyűlés (pontosabban annak mindenkori kormánypárti többsége) nem szívesen hajlik a Kormány ellenőrzésére. Az ellenőrzési jogoknak így leginkább az ellenzék számára van jelentősége. A magyar államszervezeti rendszer (egyik) gyengéje azonban pont itt nyilvánul meg: amennyiben a parlamenti többség "szabo-

- 40/41 -

tálja" az ellenzéki jogokat, akkor semmit sem lehet tenni.[14] Az egyik oldal (az ellenzék) ugyanis alkotmánysértést kiált, a másik (kormányoldal) meg pont az alkotmány betartására hivatkozik. Ilyen esetben csak az segíthetne, ha egy tekintéllyel rendelkező szerv (az Alkotmánybíróság) állapítaná meg a jogi helyzetet.[15] A jelen felállás ugyanis szükségképpen ahhoz vezet, hogy a mindenkori ellenzék számára az Országgyűlés nem ellenőrzési, hanem puszta megszólalási (szereplési) lehetőség. Ez pedig könnyen eredményezhet a mindenkori ellenzék részéről botránypolitizálást. De ennek a mechanizmusnak az elemzése már politológiai munka tárgya lenne, ezért itt ezt nem folytatom.

Ezenkívül fontos még az Országgyűlés és a Kormány viszonyáról megjegyezni, hogy az előbbi által alkotott jogszabályok (törvények) hatályon kívül helyezhetik az utóbbi által alkotott jogszabályokat (kormányrendeleteket). Általában jellemzi az Országgyűlés és a közigazgatás egésze közti viszonyt, hogy a közigazgatás nem cselekedhet a törvények ellenére (Gesetzesvorrang), és hogy bizonyos fontos területeket nem szabályozhat, mert azok a törvényhozásnak vannak fenntartva (Gesetzesvorbehalt).[16]

2. Az államigazgatás belső tagozódása

A közigazgatás két fő részből áll: 1. államigazgatás és 2. az önkormányzati igazgatás. Maga az államigazgatás két további részre osztható: egyrészt a Kormányra ill. a neki alárendelt államigazgatásra, másrészt pedig egy Kormány-független államigazgatásra. Maga a Kormány is része tehát az államigazgatásnak: jelentős részének csúcsszerve.

1/ A Kormánynak alárendelt államigazgatást nem értékelhetjük külön hatalmi centrumként a Kormányhoz képest. Hiszen az Alkotmány 40. § (3) bek. szerint a Kormány az államigazgatás [Kormány alá rendelt részének] bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonhatja.[17] Az alárendelt államigazgatás jelentős részével szemben a Kormánynak még ennél is erősebb jogosítványa van: utasíthatja azt. Ugyancsak jelentősek a kinevezési jogkörök.[18]

Másrészről azonban nincs joga a Kormánynak arra, hogy államigazgatási ügyekben maga döntsön az alárendelt államigazgatási szervek helyett, azoknak hatáskörét nem vonhatja el. Ugyancsak az alárendelt államigazgatási szervek helyzetét erősíti a Kormánnyal szemben, hogy a Kormány az államigazgatás neki alárendelt szervei által előkészített anyagokat fogadja el (pl. kormányrendelet formájában).

Nem lehetséges ugyanakkor az államigazgatás alárendelt szerveit a Kormánnyal szembeni ellensúlyként felfogni, mert nem képes egységes akaratot kifejteni a Kormánnyal szemben. Ennek oka, hogy szervezetileg az államigazgatás különféle szerveit csupán közös csúcsszervük (a Kormány) köti össze. A helyzet tehát a következő: a Kormány és az ál-

lamigazgatás neki alárendelt része összefonódó hatalmi centrumokat jelentenek.

2/ Nem ez a helyzet azonban a Kormány-független államigazgatási szervekkel. A magyar államszervezetben ugyanis van néhány olyan kivételes államigazgatási (értsd: nem önkormányzati) szerv, amely Kormány-független (pl. ORTT, Gazdasági Versenyhivatal). Az ilyen szervek általában az Országgyűlés felügyelete alá tartoznak, s tagjaikat (vezetőiket) is az Országgyűlés választja.

3. A köztársasági elnök és a Kormány

A köztársasági elnöknek a magyar államszervezetben elfoglalt helyét illetően megoszlanak a vélemények. Egyesek önálló, (párt)semleges hatalmi ágként fogják fel, mások a Kormánnyal együtt a végrehajtó hatalomba sorolják.[19]

Az eddigi alkotmányos gyakorlat alapján az állítható, hogy a magyar államszervezetben a köztársasági elnök elkülönül a Kormánytól, de közel sem nevezhető (párt)semleges hatalmi tényezőnek. S ez nem valamiféle diszfunkció (hibás működés) következménye, hanem így van beprogramozva a magyar Alkotmányba, hiszen a köztársasági elnököt a pártpolitika színtere, az Országgyűlés választja - s személye minden alkalommal politikai alku tárgya. A közvetlen politikai szereplés természetesen tilos, de adott esetben egyértelműen megnyilvánulhat a politikai szimpátia. Az Alkotmánynak azon szakasza pedig [29. § (1) bek.], mely szerint a köztársasági elnök "kifejezi a nemzet egységét", nem több, mint közjogi fikció. Akik azonos politikai oldalon állnak vele, azok kedvelik, a másik oldalon állók pedig valószínűleg nem. Ezért aztán helytelen lenne pártok felett álló semleges hatalomról beszélni.[20]

Azt, hogy a köztársasági elnök a Kormánytól elkülönült hatalmi tényező, a következőkkel indo-

- 41/42 -

kolhatjuk: 1. a köztársasági elnök megbízatásának időtartama nem egyezik a Kormányéval (köztársasági elnök: 5 év; Kormány: az új Országgyűlés alakuló üléséig). 2. Az Alkotmány más és más hatáskörrel ruházza fel a két szervet, s ezt egyik sem vonhatja el a másiktól. 3. Az Országgyűlés más és más szavazatarányokkal ill. indokokkal töltheti be ezt a pozíciót. 4. Az Országgyűlés a miniszterelnököt visszahívhatja, a köztársasági elnököt azonban nem. 5. Tisztségével összeférhetetlen a Kormány-tagság. Az említett érvek közül a második a legfontosabb (bár önmagában nem lenne elegendő az elkülönültség indokolásához).

A köztársasági elnökről szóló fejtegetésekben tehát megállapítottuk, hogy a magyar államszervezetben a köztársasági elnök (államfő) önálló, a Kormánytól (és a Kormánynak alárendelt államigazgatási szervektől) elkülönült hatalmi tényező.

Az, hogy a köztársasági elnököt egyesek a végrehajtó hatalomba sorolják, azért problematikus, mert a magyar államszervezet - mint láttuk - nem írható le a montesquieu-i triásszal. Kérdés persze, hogy mit jelent a "végrehajtó hatalom" részének lenni. Ha végrehajtó hatalom alatt a törvényhozó (az Országgyűlés) akaratának végrehajtását, a törvények betartását értjük, akkor szinte minden állami szerv végrehajtó szervvé alakul (pl. a bíróságok is). Kérdéses, hogy mit nyerünk, ha a végrehajtó szerv fogalmát így kitágítjuk (tehát ha nem csupán az államigazgatást értjük bele).

Vagy netán az államigazgatás vezető szerveit illetően gyakorolt kinevezési hatáskörei kötik a köztársasági elnököt az államigazgatáshoz szorosabban, mint mondjuk a bíróságokhoz? Nem hinném, hiszen a bírókat is a köztársasági elnök nevezi ki.

Esetleg bizonyos intézkedéseinek a Kormány valamely tagja általi ellenjegyzése közelíti őt a Kormányhoz? Ez sem elfogadható, hiszen jogilag hasonló a köztársasági elnök általi törvényaláírás - csak épp itt a köztársasági elnökre hárul az Országgyűlés döntésének "ellenjegyzése". Mégsem szoktuk a köztársasági elnököt a törvényhozó hatalomba sorolni.

A miniszterelnök személyére való javaslattétel sem támasztja alá a köztársasági elnök végrehajtó hatalomba sorolását, hiszen az ombudsmanok személyére is a köztársasági elnök tesz javaslatot. Az ombudsmanokat mégis mindenki elkülönült hatalmi tényezőként kezeli.

Álláspontom szerint a fogalmi problémák miatt óvakodni kell a "végrehajtó hatalom" kifejezés használatától a jelenlegi magyar államszervezetre. Evvel a túl absztrakt fogalommal ugyanis nem nyerünk semmit, nem értjük meg segítségével a magyar államszervezetet jobban. Érdemesebb ezért inkább a konkrét állami szervek egymáshoz való viszonyáról beszélni.[21]

A köztársasági elnöknek a közigazgatással szembeni legfontosabb jogosítványai a kinevezési jogok (pl. miniszterek, tábornokok) és a miniszterelnök személyére az Országgyűlésnek való javaslattétel. A Kormány (ill. tagjai) legfontosabb jogosítványa a köztársasági elnökkel szemben, hogy annak aktusai (pl. egyéni kegyelem) csak miniszteri ellenjegyzéssel válnak érvényessé.

4. A köztársasági elnök és a helyi önkormányzatok

A köztársasági elnök:

- az érintett helyi önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, továbbá község alakításáról, egyesítéséről, községegyesítés megszüntetéséről, város, község elnevezéséről;

- köztársasági biztost nevez ki meghatározott önkormányzati, továbbá az államigazgatási feladatok ellátásának irányítására - az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre -, ha az Országgyűlés a helyi képviselő-testületet feloszlatja (az önkormányzatok Országgyűlés általi feloszlatását ld. alább).

5. Az államigazgatás és az önkormányzatok

1. A helyi (területi és települési) önkormányzatok autonómiáját (önállóságát) az Alkotmány biztosítja. Ez az önállóság azonban nem jelenti azt, hogy az államigazgatásnak ne lennének különféle jogosítványai a helyi önkormányzatokkal szemben.[22]

Ahhoz azonban, hogy megérthessük az államigazgatásnak a helyi önkormányzatokkal szembeni helyzetét, előbb a helyi önkormányzatok által gyakorolt hatásköröket két csoportra kell osztanunk. Nevezetesen: 1. önkormányzati saját hatáskör és 2. átruházott államigazgatási hatáskör. A helyi önkormányzatok ugyanis nemcsak a helyi közügyeket igazgatják (önkormányzati saját hatáskör), hanem államigazgatási feladatokat is ellátnak. Ennek nyilván az az értelme, hogy ne kelljen költséges módon a legalsóbb szintig kiépíteni az államigazgatást. Ilyen államigazgatási hatásköröket azonban csupán törvény ruházhat a helyi önkormányzatokra (tehát pl. miniszteri rendelet vagy kormányrendelet nem).

Az államigazgatás helyi önkormányzatokkal szembeni jogosítványai annak fényében változnak, hogy önkormányzati saját hatáskörről vagy pedig átruházott államigazgatási hatáskörről van szó. Az előbbi esetében a Kormány megyékbe kihelyezett hivatalai (megyei/fővárosi közigazgatási hivatal[23]) ugyanis csupán ellenőrzési (informálódási), az utób-

- 42/43 -

bi esetében azonban már felügyeleti (határozatmegsemmisítési) joggal bírnak a helyi önkormányzatokkal szemben.

2. A testületi önkormányzatok (tipikusan kamarák, illetve egyetemek) esetében nem ilyen következetes és dogmatikailag kidolgozott a helyzet. Bizonyos esetekben az illetékes miniszternek (tehát államigazgatási szervnek) csupán informálódási, majd közigazgatási per indítási joga van (pl. a Magyar Orvosi Kamara esetében az egészségügyi miniszter); más esetekben azonban határozatmegsemmisítési joggal rendelkezik, s csupán ezt a határozatot lehet bíróság előtt megtámadni (pl. a gazdasági kamarák esetében az illetékes - többnyire a gazdasági - miniszter; egyetemek esetében az oktatási miniszter).

6. A bíróságok és a közigazgatás

A közigazgatási határozatok - néhány kivétellel - bíróság előtt megtámadhatók. Az ilyen perekben a határozatot hozó közigazgatási szerv az alperes, s a határozatot sérelmesnek (jogsértőnek) találó személy (vagy másik közigazgatási szerv) pedig a felperes. Ez a megtámadási lehetőség vonatkozik mind az önkormányzati, mind az államigazgatási határozatokra. A bíróság a jogszabálysértő közigazgatási határozatot megsemmisíti vagy megváltoztatja.

7. Az ügyészség és a közigazgatás

Az ügyészségnek a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervekkel szemben (tehát a Kormányon kívül a teljes államigazgatással szemben) törvényességi felügyeleti jogköre van.[24] Ez a következőket jelenti.

1/ Ha az említett szervek normatív aktusai (pl. rendeletei) magasabb szintű jogszabállyal ellentétesek, akkor az ügyész az említett szervnek óvást nyújt be. Ha a szerv elfogadja az ügyész észrevételeit, akkor megváltoztatja a normatív aktust; ha pedig nem fogadja el, akkor az Alkotmánybírósághoz kell fordulnia, hogy az döntsön a kérdésben. Amennyiben egyedi aktus (pl. határozat) esetében merül fel jogszabálysértés, akkor az ügyész óvását az aktuskibocsátó felettes szerve is megvizsgálja, és ha azt alaposnak találja, akkor az egyedi aktust módosítja. Ellenkező esetben (az ügyész indítványára) bíróság dönt az ügyben.

2/ Az ügyész a törvénysértő gyakorlat vagy mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megszüntetése érdekében a szerv vezetőjénél felszólalással él.

3/ A jövőbeni törvénysértés megakadályozása végett pedig figyelmeztetést nyújt be.

Az ügyészség Magyarországon független a Kormánytól.[25]

8. Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás

A közigazgatás (államigazgatás és önkormányzatok) normatív aktusai (pl. rendeletek) Alkotmánybíróság előtt bárki által megtámadhatóak. Az Alkotmánybíróság megsemmisíti a megtámadott normatív aktust (vagy annak egyes rendelkezéseit), amennyiben azok magasabb szintű jogszabályba ütköznek.[26]

9. Az Állami Számvevőszék és a közigazgatás

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Az ÁSZ tulajdonképpen a közigazgatás egészének gazdálkodását ellenőrzi, méghozzá nemcsak annak törvényességét, hanem annak célszerűségét és eredményességét is. Az ÁSZ-nak főszabályként nincs joga saját hatáskörben szankcionálni (csupán bírósághoz vagy a nyilvánossághoz fordulhat), de megelőző intézkedésként zárolás iránt intézkedhet, illetve a pénzeszközök további felhasználását felfüggesztheti.

10. Az ombudsman és a közigazgatás

Az ombudsmanok (állampolgári jogok országgyűlési biztosai) az Országgyűlés által választott tisztségviselők, akiknek feladata az alkotmányos jogokat sértő visszásságok kivizsgálása. Hatáskörük (az alkotmányos jogok szempontjából) a közigazgatás egészére kiterjed. Az ilyen visszásságok feltárása esetén ajánlással fordulnak a "vétkes" (ami minket érdekel: közigazgatási) szervhez. Az ÁSZ-hoz hasonlóan csupán ellenőrzési (informálódási) joguk van, saját jogon nem intézkedhetnek (nem szankcionálhatnak) - csupán bírósági, alkotmánybírósági eljárást kezdeményezhetnek, illetve a nyilvánossághoz fordulhatnak.

11. Az Országgyűlés és az önkormányzatok

1/ Az Országgyűlés a Kormánynak - az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett - javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes; dönt továbbá a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, megyei jogú várossá nyilvánításról, és fővárosi kerületek kialakításról.

Az Országgyűlés továbbá törvényt alkot az önkormányzatokról, amelyben szabályozza azok működésének alapvonalait. Az önkormányzatok által alkotott jogszabályok (önkormányzati rendeletek)

- 43/44 -

nem lehetnek ellentétesek az Országgyűlés által alkotott jogszabályokkal (törvényekkel). A helyi önkormányzatok autonómiája (illetve annak egy minimális foka) az Alkotmány által garantált.

2. A testületi önkormányzatok autonómiája nincs Alkotmány által garantálva. Lényegében az Országgyűléstől függ mind felállításuk, mind megszüntetésük. Autonómiájuk csupán a Kormánnyal (és a közigazgatás más részeivel) szemben védett.

12. A helyi és a testületi önkormányzatok

A helyi és a testületi önkormányzatok nem állnak alá-, fölérendeltségben egymással. Sem egyiknek, sem másiknak nincs ellenőrzési illetve felügyeleti joga a másikkal szemben. Lényegében más és más területre rendelkeznek hatáskörökkel - közvetlen hatásköri kapcsolat nincs köztük.

III. A közigazgatás fogalma a mai magyar államszervezetben

Az előzőekben leírtam, hogy mi a viszonyuk egymáshoz és más állami szervekhez azoknak az állami szerveknek, amelyeket a közigazgatásba szoktak sorolni. A helyzet ilyetén áttekintése után végre megpróbálhatjuk definiálni a szervezeti értelemben vett közigazgatás fogalmát. Az elemzés eddigi részében ugyanis ezt jórészt csupán előfeltételeztük. Ennek oka, hogy a definícióhoz részben azokat a konkrétumokat is fel kell használni, amelyeket az előbbiekben mutattunk be.[27] A kérdésre több úton is törekedhetünk választ adni.

1/ Az egyik lenne a "maradékelv". Ezek szerint a közigazgatás az államszervezetnek azon része, amely a hagyományosan nem közigazgatásként felfogott (pl. Országgyűlés) és a különféle alkotmányjogilag garantált autonómiájú speciális szervek (pl. ombudsman, Alkotmánybíróság) "levonása" után marad. Ez első látásra meglepő, de tetszetős megoldás. A probléma csupán az vele, hogy nem tudjuk, mit kell "levonni". Azaz az (autonómiával rendelkező) önkormányzatokat miért nem kell "levonni", s az ombudsmant meg miért kell. Ez a definíciós kísérlet tehát elbukott.

2/ Másik megközelítés szerint a főbb típusokat kell felsorolni, s csupán ezekre az altípusokra kell definíciót adni. Azaz átfogó közigazgatás-fogalomra nincs szükségünk, hanem csupán pl. a Kormány, az önkormányzatok, a Kormány-független államigazgatási szervek és a Kormánynak alárendelt államigazgatás fogalmára.[28] Az így megoldandó feladat tényleg egyszerűbb, csak épp az nem világos, miként állítjuk össze a kiinduló listát. Azaz miért vesszük fel az önkormányzatokat, s miért nem az Állami Számvevőszéket. Azt látjuk tehát, hogy valami tartalmi kritériumra feltétlenül szükség van.

3/ Kézenfekvő lehet esetleg a közhatalom fogalmára alapozni. Ezek szerint a közigazgatás az államszervezetnek az a része, amely közhatalmat gyakorol. Az első probléma nyilván az, hogy pl. az Országgyűlés (törvényalkotás) vagy az ügyészség (előzetes letartóztatás) is közhatalmat gyakorol. Azaz megint csak a "levonásos" módszert kell alkalmazni: a közigazgatás a közhatalmat gyakorló állami szerveket jelenti, kivéve x és y szerveket. Ismét csak x és y szervek kiválasztása lesz a probléma.

4/ Kísérletezhetünk értelmezési hagyománnyal is. Érvelhetünk például úgy, hogy "ezt a szervet nem szokták beleérteni a közigazgatás fogalmába, ezért aztán nem is része annak". Ez alapvetően biztonságosnak és jónak tűnő út (az eddigiek közül talán a legjobb), csak az a baj vele, hogy az újonnan felmerülő problémákra nem tud választ adni. Az újonnan felmerülő problémáknak (pl. új jellegű szerv felállítása) ugyanis épp az a jellegzetessége, hogy nincs értelmezési hagyomány, amely segíthetne. A felállítandó definíciónak tiszteletben kell ugyan tartania az értelmezési hagyományt,[29] de az újszerű esetek besorolására is képesnek kell lennie.

5/ A megoldást ezért a következőkben látom: a jogvédelemre koncentrálva kell a közigazgatás lehatárolását megtenni. Ezek szerint: 1. közigazgatás azoknak a szerveknek összessége, amelyeket hagyományosan közigazgatási szerveknek szoktak nevezni, 2. kétes (új) esetekben - ahol tehát nem segít az értelmezési hagyomány - az a mérvadó a közigazgatásba való besorolásra, hogy a magánszemély lehetőleg ne maradjon jogvédelem (jogorvoslat)[30] nélkül. Tehát a közigazgatás fogalmába pl. azért kell beleérteni a kamarákat, hogy így a magánszemélyek ezek döntéseivel szemben végső soron a bíróságok (mint közigazgatási döntéseket ellenőrző szervek) jogvédelmét élvezhessék.[31] Ezzel a gyakorlatias jellegű megközelítéssel egyúttal el lehet kerülni, hogy a közigazgatás fogalmának meghatározása kapcsán olyan fogalmakra építsünk, amelyek meghatározása hasonlóképpen megoldatlan illetve sokféleképpen megoldott (azaz vitatott) - mint pl. közhatalom, közjog, alá-, fölérendeltség vagy épp közérdek -, és amelyek ezáltal reménytelen távlatokba helyeznék a szervezeti értelemben vett közigazgatás érthető és áttekinthető definiálását.

- 44/45 -

IV. A dolgozat tételeinek összegzése

1/ Az államszervezet montesquieu-i modellje három egymástól szigorúan elválasztandó hatalmi ágat különböztet meg: a törvényhozást, a végrehajtást és az igazságszolgáltatást. Ebben a modellben a közigazgatás a végrehajtásba sorolható.

2/ Ez a hármas modell nem alkalmas a magyar államszervezet leírására, mert ennél több hatalmi ágat különböztethetünk meg és mert a törvényhozás és a végrehajtás összefonódik (parlamentarizmus). Ezért érdemesebb a hatalmi ágak elválasztása helyett hatalommegosztásról beszélni.

3/ A hatalommegosztás értelme, hogy ne lehessen ellenőrizetlenül hatalmat gyakorolni.

4/ Az alkotmányozó hatalom [pouvoir constituant] eszméje idegen a magyar alkotmányjogi gondolkodástól, és nem is alkalmazható a jelenlegi magyar államszervezetre.

5/ A köztársasági elnök a hatályos alkotmányi keretben nem nevezhető "semleges hatalom"-nak.

6/ A közigazgatás alapvetően két részre osztható: államigazgatásra és önkormányzati igazgatásra.

7/ Az államigazgatás jelentős részének csúcsszerve a Kormány. Az államigazgatás bizonyos része azonban Kormány-független.

8/ Az önkormányzatoknak két fajtája van: helyi (területi és települési) és testületi.

9/ A "végrehajtó hatalom" fogalmát nem érdemes a mai magyar államszervezet leírására alkalmazni. A "végrehajtó hatalom" fogalma fölösleges a magyar államszervezet leírására.

10/ A mai magyar államszervezetben a közigazgatás első megközelítésben azoknak a szerveknek összessége, amelyeket hagyományosan közigazgatási szerveknek szoktak nevezni. Kétes (új) esetekben a közigazgatásba való besorolásra az a mérvadó, hogy a magánszemély lehetőleg ne maradjon jogvédelem (jogorvoslat) nélkül. ■

JEGYZETEK

[1] A dolgozat elkészítéséhez nyújtott hasznos tanácsaiért köszönettel tartozom Gajduschek Györgynek, Lőrincz Lajosnak, Rácz Attilának és Tóth Károlynak.

[2] De l'esprit des lois (1748). Magyarul: A törvények szelleméről [ford. Csécsy Imre és Sebestyén Pál] (Budapest: Osiris - Attraktor 2000).

[3] Megjegyzem, hogy Montesquieu Anglia kormányzati rendszere alapján vélte saját elméletét felállítani, csakhogy az angol kormányzati rendszert alaposan félreértette. Angliában ugyanis nincsenek elválasztva egymástól a hatalmi ágak. 1. A kormány tagja a lordkancellár, aki a legfőbb bírói méltóság, s egyben a Lordok Házának elnöke is (tehát mindhárom hatalmi ágba beletartozik). 2. A törvényhozás a parlamentből és a királyból áll ("King/Queen in Parliament"), hiszen a király szentesíti az elfogadott törvényeket (azaz a Montesquieu-nél végrehajtó hatalomként szereplő király egyben a törvényhozás része). 3. A Lordok Háza legfelsőbb bíróságként működik (azaz a törvényhozás felső háza és a legfőbb bírói szerv ugyanaz). 4. A kormányt pedig a parlamenti többség adja (azaz a törvényhozás és a végrehajtás összefonódik). Vö. Hiliaire Barnett: Constitutional and Administrative Law (London - Sidney: Cavendish Publishing Ltd. [3]2001), kül. 123-157. o.; Sári János: A hatalommegosztás (Budapest: Osiris 1995) 28. o.

[4] Az amerikai alkotmány - amely módosításokkal immáron több mint kétszáz éve hatályos - szerint az amerikai elnök és miniszterei alkotják az egyik, a törvényhozás (Kongresszus + Szenátus) a másik, a bíróságok pedig a harmadik hatalmi ágat. A bíróságoknak azonban (különösen a Legfelsőbb Bíróságnak) erősebb a hatalmi pozíciója, mint a Montesquieu által megálmodott modellben. A három hatalmi ág szigorú elválasztása azonban egyértelműen Montesquieu hatását tükrözi. A bíróságok helyzetét illetően a legfontosabb különbség a jelen amerikai alkotmányos helyzet és a Montesquieu-féle elképzelés (ill. az etekintetben általa tényleg nem félreértett Anglia) között a judicial review megléte ill. meg nem léte. Arról, hogy Angliában miként bukott el a Sir Edward Coke nevével fémjelzett bírói kísérlet a XVII. sz. elején a judicial review megteremtésére, ld. Jörg Menzel (szerk.): Verfassungsrechtsprechung (Tübingen: Mohr Siebeck 2000) 2-3. o

[5] Vö. Friedrich Koja: Einführung in das öffentliche Recht (Wien: Orac 1998) 4. o.

[6] Magyarul: Benjamin Constant: "A királyi hatalom természetéről" in: Benjamin Constant: A régiek és a modernek szabadsága [szerk. Ludassy Mária] (Budapest: Atlantisz 1997) 85-98. o.; ld. még Balogh Zsolt: "A hatalommegosztás dimenziói" Jogtudományi Közlöny 1990/1. 5. o.

[7] Carl Schmitt: "A birodalmi elnök mint az alkotmány őre" [ford. Cserne Péter] in: Takács Péter (szerk.): Államtan. Írások a XX. századi általános államtudomány köréből (Budapest: Szent István Társulat 2003) 260-288. o. A magyar szakirodalomban Ádám Antal képviseli a "semleges hatalmi ág" eszméjét. [Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás (Budapest: Osiris 1998) 154. o.]

[8] A kifejezés a francia forradalom idején bukkant fel, méghozzá a pouvoir constitué [alkotmányban meghatározott, "alkotmányozott" hatalom], tehát a többi hatalmi ág ellenpárjaként. Maga az elnevezés Sièyes abbétól ered (Qu'est-ce que le Tiers Etat?; V. fejezet), de a fogalom korábbra is visszavezethető (Althusius, Rousseau, Kálvin, ill. az amerikai alkotmány "We, the People of the United States [...] do ordain and establish this Constitution for the United States of America " kitételére). Ld. Hans-Peter Schneider: "Die Verfassunggebende Gewalt" in: Josef Isensee - Paul Kirchhof (szerk.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland (Heidelberg: C.H. Müller Juristischer Verlag 1992) VII. kötet 7-8. o.; Martin Kriele: Einführung in die Staatslehre. Die geschichtlichen Legitimitätsgrundlagen des demokratischen Verfassungsstaates (Opladen: Westdeutscher Verlag GmbH [5]1994) 145-149. o.; Claude Klein: Théorie et pratique du pouvoir constituant (Paris: Presses Universitaires de France 1996) 7-18. o. A témához bővebben ld. Egon Zweig: Die Lehre vom Pouvoir Constituant. Ein Beitrag zum Staatsrecht der französischen Revolution (Tübingen: Verlag von J. C. B. Mohr [Paul Siebeck] 1909).

[9] Ld. Bibó István: "Az államhatalmak elválasztása egykor és most" in: Válogatott tanulmányok (Budapest: Magvető 1986) II. kötet 386-387. o.

[10] Itt jegyzem meg, hogy a magyar államelméleti és alkotmányjogi gondolkodásban a pouvoir constituant eszméje nem honosodott meg, azt nem ismerik el önálló hatalmi ágnak. Ennek oka, hogy az Alkotmány nem szól 1. sem a nép eredeti alkotmányozási hatalmáról (ellentétben pl. az amerikai alkotmány preambulumával), azaz a pouvoir constituant originaire-roi, 2. sem pedig a nép alkotmánymódosítási jogosítványairól - ez utóbbi lenne Georges Burdeau: Droit Constitutionnel et Institutions Politiques (Paris: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence 1962) 72. o. elnevezése szerint a pouvoir constituant "constitué" vagy pouvoir constituant "institué". Az utóbbi előtt az utat a 25/1999. (Vu. 7.) AB hat. zárta le, hiszen ezen AB hat. szerint Magyarországon az Alkotmányt egy puszta népszavazással (tehát országgyűlési alkotmánymódosítás nélkül) még csak módosítani sem lehet. Az Alkotmány módosítása nem lehet népszavazási kezdeményezés tárgya sem. Csupán az Országgyűlés által elfogadott alkotmánymódosítás terjeszthető ügydöntő népszavazásra, de ez a lehetőség is kifejezetten fakultatív. A pouvoir constituant (magyarul a nép) egyébként nem összekeverendő az alkotmánymódosítási (-alkotási) jogkörrel felruházott parlamenttel.

A pouvoir constituant szó szerinti fordításban "alkotmányozó hatalom", de értelem szerinti fordításban a "nép mint alkotmányozó hatalom". Ezt a fogalmat azonban - mint azt láttuk - nem lehet értelmesen alkalmazni a magyar alkotmányos rendszerre.

- 45/46 -

[11] Vö. Bibó István: "Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom" in: Bibó István: Válogatott tanulmányok (Budapest: Magvető 1986) I. kötet 292. o.

[12] Ez persze nem jelenti azt, hogy a hatalmi ágak elválasz-

[13] Míg a kormányforma a törvényhozás és a végrehajtás viszonyát jellemzi (pl. parlamentáris, prezidenciális), addig az államforma az államfő tisztségének időtartamától (élethosszig: monarchia; meghatározott időre [néhány évre]: köztársaság) függ.

[14] Ellentétben pl. a német alkotmányos rendszerrel, ahol a Bundestag egyedi aktusait (ill. annak elmulasztását) is megítélheti a Szövetségi Alkotmánybíróság (Art. 93. Abs. 1. Nr. 1 GG: Organstreitverfahren). Tehát pl. az ellenzéki vizsgálóbizottsági kezdeményezések kormánypárti többség általi elszabotálása (ill. más vizsgálati tárggyá való átalakítása) miatt a vizsgálóbizottságot kezdeményező képviselői csoport - az alkotmánysértés megállapítását kérve - indítványt nyújthat be a Szövetségi Alkotmánybírósághoz a Bundestag ellen. Ld. Christoph Degenhart: Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht (Heidelberg: C.F. Müller [19]2003) 240. o.

[15] Vélhetően maga az alkotmánysértés megállapítása önmagában is elegendő nyomást fejtene ki a mindenkori parlamenti többségre. Vö. Christian Hillgruber - Christoph Goos: Verfassunsgprozessrecht (Heidelberg: C.F. Müller 2003) 13. o. Más (erősebb) szankció esetleg felboríthatná a jelen kormányzati rendszert, s az Alkotmánybíróság politikai küzdőtérré válásához vezethetne - ezért nem is lenne kívánatos.

[16] Hans J. Wolff-Otto Bachof-Rolf Stober: Verwaltungsrecht (München: C.H. Beck [11]1999) I. kötet 196. o.; a "Vorbehalt des Gesetzes" kifejezés első megjelenése egyébként Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht (Leipzig: Duncker & Humblot [2]1914) I. kötet 69-70. o. [ld. Hermann Maschke: Die Rangordnung der Rechtsquellen (Berlin: Rotschild 1932) 52. o.] Vö. még Petrétei József: A törvényhozás elmélete és gyakorlata parlamentáris demokráciában (Budapest: Osiris 1998) 70-71. o., aki különbséget tesz a törvényi fenntartás és a kizárólagos törvényhozói hatáskörök között.

[17] Ezt igazolja az Alkotmány 35. § (4) bek. is, mely szerint az alárendelt szervek bármely határozatát vagy intézkedését (a jogszabályok kivételével) megsemmisítheti, ha az törvénysértő (értsd: jogszabálysértő).

[18] Pl. a később említendő közigazgatási hivatal vezetőjét a belügyminiszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel.

[19] Az előbbire példa Ádám Antal idézett műve (ld. fent 7. lábj.), valamint Takács Albert: "A hatalommegosztás elvének alkotmányelméleti értelmezése" in: Mezey Barna (szerk.): Hatalommegosztás és jogállamiság (Budapest: Osiris 1998) 142-146. o., az utóbbira pedig Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba (Budapest: Atlantisz 1998) 343. o. 356. lábjegyzet.

[20] Ez a helytelenség persze csak a tudományos írásokra vonatkozik. A politikai közbeszédben igenis hasznos a köztársasági elnök semlegességének látszatát kelteni, ez ugyanis ezáltal elvárássá alakul, s így - még ha nem is teszi teljesen semlegessé a köztársasági elnököt, de a politikai csatározásokba való bekapcsolódást nehezíti ("illetlenné teszi" azt). Azt állítom tehát, hogy

1. a magyar köztársasági elnökök a valóságban nem (párt)semlegesek,

2. az Alkotmány csak a közvetlen politizálást tiltja, hiszen a közvetettet nem is tudja megtiltani (pl. hogy a szilveszteri beszédben konzervatív vagy baloldali értékeket hangsúlyoz),

3. a politikai közbeszédben mégis úgy kell a köztársasági elnökről beszélni, mintha teljesen (párt)semleges volna [kivéve persze, ha közvetlenül is politizál], mert így elvárássá alakul a semlegesség, s a jövőben ezáltal nehezebb ("illetlenebb") lesz közvetlen politizálást folytatni - ezáltal pedig az Alkotmány érvényesülését segítjük elő.

Ez azonban nem jelenti, hogy a jogtudományban (tehát pl. ebben a dolgozatban) ne mondhatnánk ki a valós helyzetet, ti. hogy a semlegesség egyszerűen nem igaz.

[21] A Kedves Olvasó talán értetlenkedik. Hogy gondolhatja valaki, hogy az államszervezetet illetően ne beszéljünk végrehajtó hatalomról, amikor az államszervezet valójában alapvetően három részből, három hatalmi ágból áll. Ez azonban téves hozzáállás lenne, hiszen a "végrehajtó hatalom" egy államelméleti fogalom (értsd: nem pozitív jogi fogalom, azaz nem szerepel jogszabályszövegekben).

Márpedig a jogelméleti (ill. államelméleti) fogalmak jelentésére nem lehet azt mondani, hogy "igaz vagy hamis" (azaz, hogy "valójában" ez vagy az a helyzet). Értelmesen csupán annyit mondhatunk róluk, hogy célszerű-e a használatuk, azaz hozzájárulnak-e ahhoz, hogy a problémákat jobban megértsük és átlássuk. [Vö. Friedrich Koja-Walter Antoniolli: Allgemeines Verwaltungsrecht (Wien: Manzsche 1996) 2. o.] A jogelméleti (ill. államelméleti) fogalmak ugyanis lényegében segédfogalmak: a magyarázatot segítik.

A jogelméleti (ill. államelméleti) fogalmak - többek közt - abból a lényeges szempontból térnek el a pozitív jogi fogalmaktól (tehát a jogszabályszövegekben használt fogalmaktól), hogy meg lehet tőlük válni. [Persze ha valamely jogelméleti (ill. államelméleti) fogalmat beemelnek a pozitív joganyagba (pl. a végrehajtó hatalom fogalmát megemlítik az Alkotmányban), akkor nem tehetjük meg, hogy ne elemezzük annak tartalmát. De jelenleg a "végrehajtó hatalom" kifejezés egyetlen jogszabályban sem szerepel, ezért aztán megválhatunk tőle.]

Ez esetünkben azt jelenti: akkor érdemes használnunk a "végrehajtó hatalom" fogalmát, ha evvel jobban meg tudjuk magyarázni az államszervezet működését. A végrehajtó hatalom fogalmával azonban semmit sem nyerünk, ezért fölösleges a használata, hiszen általában a használt jogelméleti (ill. államelméleti) fogalmak számát minimalizálni kell [Ockham borotvája, vö. a témához még a diszpozíció fogalmától való megválás kapcsán Jakab András: "A norma szerkezete és a jogalkalmazási modell" in: Jakab András (szerk.): Jogérvényesítés - jogalkalmazás (Budapest: KGRE-ÁJK 2002) 59-64. o., kül. 60-61. és 64. o.]. Konklúziónk tehát az, hogy a magyar államszervezet leírásakor nem érdemes használnunk a "végrehajtó hatalom" fogalmat.

[22] A részletszabályokat az Ötv. (1990. évi LXV. tv.) tartalmazza. Itt csupán az áttekintéshez feltétlenül szükséges mélységben ("sekélységben") elemzem a viszonyt.

[23] Jelenleg összesen húsz közigazgatási hivatal működik az országban (tizenkilenc megyei + a fővárosi).

[24] Az önkormányzatokkal szemben tehát nincs ilyen jogköre - kivéve, ha a helyi önkormányzat átruházott államigazgatási jogkörben jár el.

[25] Minden ellenkező híreszteléssel szemben ez nem valamiféle posztszocialista egzotikum - bár a nyugat-európai demokráciák jórészében tényleg kormány alá rendelt az ügyészség. De nem mindenütt: a kormánytól független olasz ügyészséghez ld. pl. Pokol Béla: A bírói hatalom (Budapest: Századvég 2003) 20. o.

[26] Az önkormányzatok normatív határozatait a rendes bíróságok is felülvizsgálhatják. Bővebben ld. Jakab András: A jogszabálytan főbb kérdéseiről (Budapest: Unió 2003) 147. o.

[27] Különösen a bíróságok szerepét illetően.

[28] Ilyen jellegű meghatározást ad az osztrák közigazgatási jogra Bernhard Raschauer: Allgemeines Verwaltungsrecht (Wien - New York: Springer 1998) 23. o.

[29] Hiszen a jog tartalma az, amit az arra hivatottak arról hisznek. Ld. Jakab András: A jogszabálytan főbb kérdéseiről (Budapest: Unió 2003) 17-18. o., bővebben Jakab András: "Válasz Bódig Mátyás kritikájára. Egyúttal hozzászólás a Bencze-Bódig vitához" Jogelméleti Szemle [http://www.extra.hu/jesz] 2003/2. 1. és 3. pontok.

[30] Értve ez alatt a GG 19. cikk (4) bek. szerinti "hatékony" és végső soron bírósági jogvédelmet egy fair eljárásban. A fogalom részletes dogmatikai elemzését ld. pl. Michael Sachs (Hrsg.): Grundgesetz. Kommentar (Mönchen: Beck [3]2003) 797. o.

- 46/47 -

[31] Ha pl. ezt a kamarákkal szembeni törvényileg biztosított jogvédelmet törvényhozó el akarná törölni, akkor azzal megsértené a közigazgatási határozatok törvényességi ellenőrzését előíró alkotmányi rendelkezést [50. § (2) bek.: "A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét."], hiszen a "közigazgatás" szót az Alkotmány e szakaszában jogvédelem-konform módon kell értelmeznünk [Alk. 2. § (1) bek. - jogállamiság - miatt, ld. pl. 6/1998. (III. 11.) AB hat.]. Azaz bele kell érteni az Alkotmány 50. § (2) bek.-ben szereplő "közigazgatás" szóba a kamarákat is, mert másképp azok (átruházott állami hatáskörben végzett) tevékenysége jogvédelmi kontroll nélkül maradhatna.

Hasonlóképpen nyerhetünk még egy újabb érvet arra, hogy a köztársasági elnököt ne soroljuk be a közigazgatásba: az ő határozatainak bírósági felülvizsgálata ugyanis nem lenne ésszeegyeztethető a magyar alkotmány által választott parlamentáris köztársaság modellel.