A nemzetközi környezetvédelmi szabályok jelentős részben puha jogi, azaz ún. soft law-jellegű dokumentumokban kerültek megfogalmazásra,[1] ezért különösen fontos a kötelező erejű nemzetközi szerződések megszületése, amit a minél teljesebb körű alkalmazásnak kell követnie - ám hatékony vitarendezési eljárások vagy szankciók alkalmazására még a formálisan kötelező nemzetközi jogszabályok esetében is csak ritkán kerül sor.[2] A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezményt[3] (a továbbiakban: Egyezmény) az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága (UN ECE) égisze alatt, 1998. június 25-én írta alá 35 ország és az Európai Közösség; a Részes Felek száma jelenleg 45.[4] Újszerűségét az adja, hogy ez az első kötelező erejű nemzetközi dokumentum, amely átfogóan próbálja meghatározni a társadalmi részvétel keretébe tartozó környezeti jogokat, szoros kapcsolatot teremtve az emberi jogok védelme és a környezeti szempontok érvényesítése között.[5]
Az Egyezmény megszületése önmagában bizonyítja, hogy a környezeti érdekek kollektív és diffúz jellege miatt azok érvényesítésében egyre fontosabb szerep jut a környezettudatos polgároknak és különösen a környezetvédelmi céllal működő civil szervezeteknek, vagy ahogy a nemzetközi dokumentumok jelölik, az ún. nem-kormányzati szervezeteknek[6] (a továbbiakban: NGO-k). A tapasztalatok világszerte azt mutatják, hogy a környezeti szempontokat figyelmen kívül hagyni kívánó törekvésekkel szemben az egyik leghatásosabb fegyvert az ún. "jó környezeti kormányzás" ('good enviornmental governance') egyik legfontosabb elvének tartott társadalmi részvétel ('public participation') körébe tartozó szelvényjogok erősítése jelenti, különösen az Egyezmény harmadik "pillérének" tekintett igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés biztosításán keresztül. Az Egyezmény az ezekkel kapcsolatos alapvető követelményeket fekteti le ('A floor not a ceiling').
Az Egyezmény másik sajátossága, hogy a 20. cikke értelmében nem csak államok, hanem az Európai Közösség (Unió), mint "regionális gazdasági integrációs szervezet" is Részes Féllé válhatott. Az Európai Unió Tanácsa a 2005/370/EK számú határozatban döntött arról, hogy az Egyezmény a Közösség nevében jóváhagyásra kerül.[7] Ennek alapján az Európai Unió (korábban az Európai Közösség) 2005. május 17-től vált részesévé az Egyezménynek, így vehetett részt a Részes Felek 2005 májusában, Almaty-ban (Kazahsztán) rendezett második találkozóján (MOP-2).
Az EU Bíróságának állandó ítélkezési gyakorlata értelmében a ratifikációval az Egyezmény rendelkezései az uniós jogrend szerves részévé is váltak.[8] Az Egyezmény több tekintetben jelentősen túllépett a közösségi szabályokon, így az Európai Közösség az aláírással egyúttal el is kötelezte magát, hogy meglévő szabályait összhangba hozza az Egyezmény rendelkezéseivel (ennek megfelelően a Közösség és a tagállamok[9] az elmúlt években számos intézkedést hoztak az Egyezmény végrehajtása érdekében[10]).
Az Egyezmény ún. vegyes megállapodás ('mixed agreement'), hisz a Közösség és tagállamai megosztott hatáskörben kötötték, ezért az Egyezményből fakadó kötelezettségek továbbra is csak azokon a területeken kötik az Uniót, ahol megalkotásra kerültek uniós (közösségi) szintű szabályok.[11] A többi kötelezettség teljesítéséért a tagállamok "felelősek maradnak mindaddig", amíg az EU, a Lisszaboni Szerződés alapján meglévő hatáskörét gyakorolva, el nem fogad uniós jogszabályokat.[12] Az Unió például az Egyezmény 9. cikke (3) bekezdésének hatálya alá tartozó területen eddig csak részben gyakorolta a hatáskörét, a Tanács ugyanis - a Bizottság javaslata[13] ellenére - mindezidáig nem volt hajlandó (az Európai Parlamentnek pedig ez alapján nem maradt lehetősége) elfogadni azt az irányelvet, amely az Egyezmény harmadik pillérére, az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésre vonatkozó szabályok harmonizálásával lehetővé tette volna, hogy az Unió maradéktalanul végrehajtsa az Egyezmény rendelkezéseiből fakadó kötelezettségeit.[14]
Az Aarhusi Egyezmény 9. cikke "Hozzáférés az igazságszolgáltatáshoz" cím alatt tartalmazza az 3. pillérére vonatkozó szabályokat. Ezek a rendelkezések jelentik a legtöbb vitát kiváltó részét az Egyezménynek. A 9. cikk (2) bekezdése a környezeti döntéshozatalban való részvétellel összefüggésben szól az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésről, viszonylag tág lehetőségeket biztosítva a Részes Felek számára, hogy saját jogrendszerük keretein belül biztosítsák az "érintett nyilvánosság"[15] tagjai számára a jogorvoslat lehetőségét. A nyilvánosság ezekben az esetekben tehát leszűkül az érintett nyilvánosságra, akik számára az Egyezmény vagylagos feltételként írja elő, hogy kellő érdekeltséggel bírjanak vagy jogaik sérülését állítsák, amennyiben az érintett Fél közigazgatási eljárási szabályai ennek fennállását előfeltételként szabják a felülvizsgálati eljárás megindításához valamely független és pártatlan testület előtt.
Hogy mi minősül kellő érdeknek, illetve jogsérelemnek az igazságszolgáltatáshoz való jog szempontjából, azt az Egyezmény nem határozza meg, azonban általános követelményként előírja, hogy az érintett nyilvánosság kapjon széles körű hozzáférési lehetőséget az igazságszolgáltatáshoz. Ez a rendelkezés az Egyezmény talán legnehezebben értelmezhető része, hiszen a "széles körű hozzáférési lehetőség" megjelölés túlságosan pontatlan ahhoz, hogy a Felek valamelyike által bevezetett rendelkezésekkel kapcsolatban viszonylag egyszerűen megállapítható legyen a részvételi jogok korlátozása.[16]
Az Egyezmény értelmében a kellő érdek és a jogsérelem fogalmát a nemzeti jogszabályok követelményeivel, valamint azzal a céllal összhangban kell meghatározni, hogy az érintett nyilvánosság kapjon széles körű hozzáférési lehetőséget az igazságszolgáltatáshoz. Ebből a szempontból az "érintett nyilvánosság" körébe tartozó NGO-kat mindig kellő érdekeltséggel rendelkezőnek, illetve olyan jogokkal rendelkező szervezeteknek kell tekinteni, amelyek teljesítik a 9. cikk (2) bekezdésében foglalt feltételeket.[17] Az Egyezmény tehát egyfajta vélelmet állított fel a környezetvédő NGO-k javára,[18] ami megkönnyíti számukra az érintettség bizonyítását a konkrét ügyekben, de bizonyos mozgásteret is enged a Részes Felek számára.
A 9. cikk (3) bekezdése ehhez hozzáteszi, hogy a nyilvánosság (tehát nem csak az érintett nyilvánosság) azon tagjai számára, akik a nemzeti jogrendszerben lefektetett kritériumoknak megfelelnek (amennyiben vannak egyáltalán ilyen kritériumok), biztosítani kell a közigazgatási és bírói eljárásokhoz való hozzáférést. Ezek a rendelkezések nem tartalmaznak olyan világos és pontosan meghatározott kötelezettséget, amely közvetlenül szabályozná a magánszemélyek jogi helyzetét.
A nemzetközi szerződéseknek való megfelelést vizsgáló jogkövetési bizottságok felállítása a környezetvédelmi kérdésekkel foglalkozó, multilaterális nemzetközi megállapodások (Multilateral Environmental Agreements - MEAs) minél hatékonyabb végrehajtását segítő, széles körben alkalmazott - de csak néhány nemzetközi szerződéssel kapcsolatban igazán ismert [19] - eszközök. Mivel a nemzetközi jogszabályok kikényszerítése rendkívül gyenge, a jogkövetési bizottságok is a súlyos végrehajtási deficit javítását szolgálják egyfajta alternatív fórumként, az érintettek közötti viták rendezését szolgáló, hagyományosnak tekinthető nemzetközi jogi eszközök[20] mellett.
Az egymástól sok szempontból igen eltérő bizottságok közös jellemzője, hogy a Felek konferenciái (COP) vagy találkozói (MOP) keretein belül, nem konfrontatív, viszont flexibilis, pragmatikus és célorientált módszerekkel próbálják elősegíteni az előírásoknak való megfelelést. Az általuk lefolytatott eljárások ('compliance procedures')[21] speciális jellege miatt döntéseik nem tekinthetők kötelező erejűnek (gyakran erősen politikai színezetűek), illetve a részes felekre nézve az esetleges nem megfelelés kimondása sem jelenti a nemzetközi jog előírásainak megszegését, nem vonja maga után a nemzetközi felelősségre vonatkozó szabályok alkalmazását, és nem eredményez res judicata-t.[22] A legfőbb cél ugyanis nem más, mint az adott nemzetközi szerződéssel konform cselekvés, az abból fakadó kötelezettségek maradéktalan teljesítése, kötelező erejű döntések lehetősége esetén pedig fennállna a kockázata annak, hogy az érintett felek inkább a hagyományos vitarendezési eljárásokat választják, amelyek jobb eljárási garanciákat biztosítanak a számukra, vagy egyszerűen nem is képesek az adott vitát más módon rendezni.
Az Aarhusi Egyezmény Jogkövetési Bizottságának ('Aarhus Convention Compliance Committee' - ACCC) létrehozásáról szóló döntés 1998-ban, az Egyezmény aláírásakor még nem születhetett meg, mivel több ország - főként Oroszország és Törökország (amelyek később alá sem írták az Egyezményt) - kifejezetten ellenezte a felállítását, ezzel megakadályozva egy hatékony és erőteljes jogkövetési mechanizmus bevezetését.[23] Maga az Aarhusi Egyezmény ezért mindössze annyit írt elő, hogy a Felek első találkozóján, konszenzusos alapon állapítják meg az Egyezmény rendelkezéseinek betartásával kapcsolatos "nem konfrontatív, nem bírósági jellegű, konzultatív természetű választható eljárásokat". Az Egyezmény egyik legtöbb kritikával illetett rendelkezése lett így a megfelelés felülvizsgálatára ('review of compliance') vonatkozó 15. cikk.
A (már Részes) Felek az Egyezmény hatályba lépését (2001. október 30.) követően, 2002. október 21-23. között, Lucca-ban tartották az első találkozójukat (MOP-1), amelyen felállításra került a Jogkövetési Bizottság, elfogadták a testület 8 tagját,[24] valamint a Bizottság összetételére, feladataira és működésére vonatkozó részletszabályokat tartalmazó döntést.[25] Az Egyezmény szűkszavúságához képest a határozat mellékletébe foglalt szabályok - főleg az akkori uniós tagállamoknak köszönhetően[26] - meglepően erős jogosítványokat biztosítottak a Jogkövetési Bizottságnak. A tagokkal szemben pedig alapvető feltételként határozták meg a függetlenséget, illetve hogy a tevékenységüket személyükben eljárva végezzék.[27]
A jogkövetési bizottságokat megillető jogok a COP/MOP elé terjesztendő jelentés készítésétől egészen a közvetlen döntéshozatalig terjednek; az Aarhusi Egyezmény Jogkövetési Bizottsága ('Aarhus Convention Compliance Committee' - ACCC) ebből a szempontból köztes helyet foglal el, mivel a MOP mellékszerveként ('subsidiary body') vannak ugyan a bizottság kezében bizonyos eszközök, de a végső döntés meghozatala a MOP feladata.[28] A politikai szempontok csökkentése érdekében a testület tagjai független szakértők, ami egyébként nem jellemző a nemzetközi jogban, mert a kinevezett személyek rendszerint egy-egy ország érdekeit képviselik.[29] Az Egyezmény rendelkezéseinek való megfeleléssel kapcsolatos eljárás másik különlegessége, hogy a megindítás lehetősége a Felek és az Egyezmény Titkársága[30] mellett a nyilvánosság tagjai (természetes személyek és szervezetek) számára is biztosított a "megfelelő társadalmi részvétel" érdekében,[31] ami újdonságnak számított a jogkövetési bizottságok történetében.[32]
Fontos hangsúlyozni, hogy a jogkövetési eljárásnak nem az egyedi jogsértő eset orvoslása a célja, hanem az adott Fél jogalkotásának és joggyakorlatának az Egyezmény rendelkezéseivel való összhangba hozatala,[33] ami jelentősen növeli ezeknek a bizottságoknak a szerepét a hagyományos vitarendezési eszközökkel szemben. Ennek érdekében az Aarhusi Egyezmény Jogkövetési Bizottsága is széles hatáskörökkel rendelkezik a jogkövetés vizsgálata során, szükség esetén ajánlásokat is elfogadhat.[34] Munkájáról a rendszeres időközönként (2-3 évente) megrendezett MOP-ok idejére készít jelentéseket.
2008 decemberében a ClientEarth nevű környezetvédelmi szervezet kezdeményezett eljárást az Európai Unióval szemben (Reference No. ACCC/C/2008/30).[35] A kérelmezőt támogatta számos egyéb NGO, valamint egy magánszemély is,[36] ami önmagában jelzi nemcsak az ügy súlyát, hanem a társadalmi részvétel elvének gyakorlati működését, akár az Európai Unióval kapcsolatban is.[37]
A kérelem elsősorban az Európai Unió Bírósága (a Bíróság illetve a Törvényszék) előtti környezeti ügyekben, a magánszemélyek perképességével kapcsolatban folytatott bírósági gyakorlatra vonatkozott. Az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésnek kétségtelenül az egyik legfontosabb kérdése a perindítási jog (ún. locus standi) megléte,[38] melynek kritériumai nagyon különbözőek az egyes tagállamokban is, az EU Bíróságának következetes értelmezése - főleg a személyes érintettség feltétele miatt - eddig egyetlen ügyben sem tette lehetővé, hogy a környezetvédő NGO-k bizonyítani tudják a perindítási jogukat. A kérelmező ezt elsősorban az alábbi ügyekkel próbálta igazolni:
• A T-37/04. sz., Região autónoma dos Açores kontra Tanács egyes közösségi halászati területekre és erőforrásokra vonatkozó halászati erőkifejtések irányításáról, a 2847/93/EK rendelet módosításáról, valamint a 685/95/EK és a 2027/95/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. november 4-i 1954/2003/EK tanácsi rendelet részleges megsemmisítésére;
Az Európai Környezetvédelmi Iroda (European Environmental Bureau - EEB) és a Stichting Natuur en Milieu által indított, T‑236/04. és T‑241/04. sz. egyesített ügyek, melyek az atrazinnak, illetve a simazinnak a 91/414/EGK tanácsi irányelv I. mellékletébe történő fel nem vételéről, valamint az e hatóanyagokat tartalmazó növényvédő szerek engedélyének visszavonásáról szóló bizottsági határozatok (2004/247/EK és 2004/248/EK) megsemmisítésére;[39]
A T-91/07. számú ügy, melyben a WWF-UK[40] nyújtott kereset az EU Tanácsa ellen, a tőkehalállomány 2007-re vonatkozó teljes kifogható mennyiségét (TACs - Total Allowable Catches) megállapító 41/2007/EK tanácsi rendelet[41] megsemmisítése érdekében. A felperes ebben az esetben többek között azt kifogásolta, hogy a Tanács (és a Bizottság) a teljes kifogható mennyiség szintjének megállapításához - politikai és gazdasági okokból - a tőkehalállomány helyreállítására vonatkozó intézkedések megállapításáról szóló 423/2004/EK rendelet helyett a halászati erőforrások közös halászati politika alapján történő védelméről és fenntartható kiaknázásáról szóló 2371/2002/EK rendelet 20. cikkét vette alapul, illetve hogy az összeomlás komoly veszélyét magában hordozó szintben állapította meg a kifogható mennyiséget, amit a felperes szerint nullában kellett volna meghatározni, összhangban az elővigyázatosság elvével.[42]
A kérelmező szerint tehát az EU-val kapcsolatos legsúlyosabb probléma általános jellegű, amit az ítélkezési gyakorlat bemutatásával, a Törvényszék előtt indult ügyek sorával igyekezett bizonyítani. Közülük a WWF-UK ügy az egyetlen, amely az Egyezményt jóváhagyó tanácsi határozat (2005/370/EK) hatályba lépését követően indult, egyébként valamennyi említett esetben ekkor került sor az ügyek eldöntésére (ezek egy része fellebbezés folytán a Bíróság előtt ért véget[43]).
A ClientEarth szerint az EU Bíróságának gyakorlata miatt az Unió, mint Részes Fél nem felel meg az Egyezmény 9. cikk (2)-(5) bekezdéseinek. A kérelem emellett kiterjedt az Egyezmény végrehajtása érdekében született, 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletben[44] (a továbbiakban: Aarhus Rendelet) foglalt belső felülvizsgálati eljárás hiányosságaira, az EU bíróságai előtti eljárások költségeinek viselésével kapcsolatos problémákra, valamint az uniós intézmények bizonyos döntéseinek meghozatalában való társadalmi részvétel hiányára.
A Jogkövetési Bizottság tagjai 2008. december 17-19. között megtartott, 22. ülésükön megvizsgálták a kérelmet, és döntöttek az elfogadhatóságáról, valamint meghatározták, hogy a jogkövetés megítéléséhez mely kérdések további tisztázására lenne szükség. Ezek sorában elsődlegesen arra várták a választ, hogy a felek szerint az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés korlátozása általánosságban jellemzi az EU Bíróságának gyakorlatát, vagy csupán az említett esetben valósult meg, illetve mely egyéb ügyekben, és milyen természetű jogsértés valósult meg, ha az első állítás az igaz, tehát amennyiben nem egy elszigetelt jelenségről van szó. A kérdések másik csoportja a konkrét üggyel volt kapcsolatos, és az Egyezmény 9. cikk (2)-(5) bekezdéseinek az értelmezésére, illetve az ezekkel kapcsolatos jogesetekre vonatkozott az EU Bírósága előtt.
Az EK-Szerződés 230. cikk (4) bekezdése szerint "bármely természetes vagy jogi személy [...] indíthat eljárást a neki címzett határozat vagy az olyan határozat ellen, amelyet ugyan rendeletként vagy egy másik személyhez címzett határozatként hoztak, de őt közvetlenül és személyében érinti". A személyes érintettség előírása az alapító szerződésben a Bíróság gyakorlatában a C-25/62. számú, Plaumann kontra Tanács-ügy[45] óta következetesen megköveteli, hogy azok a felperesek, akik nem címzettjei valamely jogi aktusnak, csak akkor állíthatják, hogy személyükben érintettek, ha a jogi aktus sajátos jellemzőik vagy valamely, őket minden más személytől megkülönböztető ténybeli helyzet folytán vonatkozik rájuk, és így a címzetthez hasonló módon egyéníti őket.[46] Önmagában tehát az a tény, hogy egy közösségi (uniós) jogszabály - jogi természetéből és hatályából következően - általános jellegű, önmagában még nem zárja ki azt a lehetőséget, hogy az ellen magánszemély megsemmisítés iránti keresetet nyújtson be. A személyes érintettség azonban csak akkor áll fenn általános hatályú jogi aktusok esetén, ha az adott természetes vagy jogi személyeket bizonyos különleges tulajdonságaik vagy olyan ténybeli körülmények miatt érinti, amelyek e személyeket minden más személlyel szemben jellemzik, és amelyek úgy egyénítik őket, mintha a jogi aktus címzettjei lennének.
Ez a kritérium olyan feltételét jelenti a magánszemélyek által benyújtott keresetek elfogadhatóságának, amely "eljárásgátló" oknak minősül, és ezt a közösségi bíróságok bármikor, hivatalból is vizsgálhatják.[47] Nem véletlenül a Római Szerződés egyik legtöbbet kritizált rendelkezése volt ez,[48] amely a környezetvédő NGO-kat gyakorlatilag lehetetlen helyzetbe hozta. Ehhez képest ugyanis a Bíróság jóval kevésbé szűkíti a perindítási lehetőségeket más szabályozási területeken, például a versenypolitikában[49] vagy a Közös Mezőgazdasági Politikában.[50] Ennek alapvető oka az, hogy az európai integráció kezdettől fogva alapvetően gazdasági jellegű, ezért a piaci szereplőknek kívánta biztosítani az egyéni jogaikat, a személyes, gazdasági alapokon nyugvó érdekeik védelme érdekében.[51] Mindezektől függetlenül mindig vizsgálni kell tehát, hogy egy határozat olyan általános hatályú intézkedésként jelenik-e meg, amely objektív módon meghatározott helyzetekre alkalmazandó, és amely általánosan és elvontan körülírt személyek kategóriája vonatkozásában fejt ki joghatásokat.[52]
A T‑585/93. sz., Greenpeace és társai kontra Bizottság ügy[53] volt az első eset, amelyben az Európai Bíróság lefektette a környezetvédő NGO-k perképességével kapcsolatos értelmezésének az alapjait. A megtámadott közösségi jogszabály a Bizottság C (91) 440 határozata volt, amely az Európai Regionális Fejlesztési Alapból (ERFA) támogatást nyújtott az építtető Unión Électrica de Canarias SA (a továbbiakban: Unelco) cég két erőmű felépítéséhez Gran Canarián és Tenerifén.
1991. december 23-án kelt levelében két magánszemély arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy az elkezdett munkálatokkal kapcsolatban az Unelco nem készített környezeti hatástanulmányt a 85/337/EGK irányelv értelmében. Egy másik magánszemély 1992. november 23-án felhívta a Bizottság figyelmét, hogy a munkálatok anélkül kezdődtek meg, hogy az illetékes bizottság (Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias) kibocsátotta volna az ehhez szükséges nyilatkozatát. Két helyi környezetvédő szervezet közigazgatási eljárásokat indított az időközben kibocsátott nyilatkozattal szemben, a Greenpeace Spain eljárást indított a spanyol minisztérium által kiadott engedélyekkel kapcsolatban, a Bizottság regionális politikáért felelős főigazgatóságától (DG XVI) pedig tájékoztatást kért a közösségi források felhasználásáról, majd a támogatás részleteiről, de ezeket a Bizottság elutasította belső döntéshozatali eljárásokra hivatkozva. 1993. október 29-én sor került egy megbeszélésre is Brüsszelben a Greenpeace és a DG XVI között. Időközben mintegy 40 000 ECU támogatás kifizetésre került már a spanyol kormány részére.
A C (91) 440 határozat megsemmisítése érdekében, 1994. február 22-én benyújtott keresetlevéllel szemben a Bizottság elfogadhatatlanságra hivatkozott a határozat természete és a felperesek perképességének hiánya miatt. Az Elsőfokú Bíróság az 1995. augusztus 9‑én hozott végzésében elsőként az utóbbit vizsgálta meg,[54] és a korábbi esetjogára[55] hivatkozva megállapította, hogy a jogszabály címzettjein kívüli személyek közvetlen érdekeltségéhez szükség van arra, hogy a felpereseket a megtámadott jogi aktus valamely sajátos jellemzőjük miatt, vagy valamilyen, őket minden más személytől megkülönböztető ténybeli helyzet folytán érintse, ezáltal egyedileg megkülönböztetve őket (a címzetthez hasonlóan).[56]
Ezt követően az Elsőfokú Bíróság úgy döntött, hogy megvizsgálja a felperesek azon érvét, mely szerint a Bíróság nincs kötve a korábbi gyakorlatához, ezért csupán arra kell egyedül összpontosítania, hogy a címzetteken kívül mások is szenvedtek-e sérelmet a közösségi intézmények jogellenes tevékenységéből származó ártalmas környezeti hatások miatt. Ezzel kapcsolatban elismerte, hogy a korábbi gyakorlat többnyire csak a gazdasági érdekekkel összefüggő eseteket érintette, de a harmadik személyek érintettségére vonatkozó kritériumot továbbra is alkalmazhatónak vélte. A ténylegesen vagy potenciálisan elszenvedett ártalmak fennállása, mint javasolt kritérium tehát önmagában nem elegendő a perképességhez, mert a környezeti ártalmak általános és elvont módon nagy számú olyan személyt érinthet, akiket nem lehet egyénileg megkülönböztetni a határozat címzettjeivel azonos módon, és ezt nem befolyásolhatja a nemzeti bíróságok perképességre vonatkozó gyakorlata.[57] Az egyes tagállami jogrendekben e felperesek számára elismert kereshetőségi jog nem bír jelentőséggel valamely közösségi jogi aktus megsemmisítése esetén a 230. cikk (4) bekezdése értelmében fennálló kereshetőségi jog értékelésekor, tehát csak a korábbi esetjogban meghatározott kritériumok fennállását kell vizsgálni.
Ez alapján nem meglepő, hogy az Elsőfokú Bíróság nem tekintette perképességgel rendelkezőnek sem a perben felperesként szereplő 16 magánszemélyt, sem a 3 környezetvédő szervezetet. Előbbiek esetében a Bizottsághoz benyújtott panaszok csupán a közvetett érdekeltséghez voltak elegendőek,[58] míg az utóbbiak kapcsán megállapította, hogy személyek egy csoportjának kollektív érdekvédelme céljából alakult szervezetek nem tekinthetők közvetlenül és személyesen érintettnek, ha a határozat az általános érdekeiket befolyásolja, és a tagjaik egyénileg nem jogosultak a megsemmisítésre irányuló kereset benyújtására.[59] Az a körülmény, hogy valamely személy valamilyen módon részt vesz valamely közösségi jogi aktus elfogadását eredményező eljárásban, csak akkor alkalmas arra, hogy ezt a személyt egyénítse, ha számára az alkalmazandó közösségi szabályozás meghatározott eljárási garanciákat ír elő. A jelen ügyben pedig a Bizottsággal folytatott levelezés és a brüsszeli megbeszélés nem jelentett ilyen különleges körülményt.[60]
Mivel a személyes érintettség hiánya önmagában elegendő volt a kereset elutasításához, az Elsőfokú Bíróság a továbbiakban sem a vitatott határozat, sem a közvetlen érintettség kérdésével nem foglalkozott.[61] A felperesek fellebbezésükben[62] arra hivatkoztak, hogy a Bíróság hibásan alkalmazta a gazdasági kérdésekkel kapcsolatban kialakított esetjogot, mely szerint az egyéneknek egy "zárt csoporthoz" kell tartoznia. Nem vette figyelembe a környezeti érdekek természetét és specifikus jellegét, illetve az általa követett megközelítés egyfajta "jogi vákuumot" teremtett, hiszen ezen a területen az érdekek természetüknél fogva közösek és megosztottak, potenciális nagy számú egyént érintenek, ami miatt sohasem jöhet létre a Bíróság kritériumainak megfelelő zárt csoport.[63]
Az Európai Bíróság szerint azonban a 230. cikk (4) bekezdésének értelmezése megegyezik a kialakult esetjoggal, az erőművek közösségi finanszírozására vonatkozó határozat pedig csak közvetve érintheti az egyének (környezeti) jogait.[64] Az erőművek megépítésére vonatkozó határozattal szemben, a 85/337/EGK irányelv alkalmazásával kapcsolatban tagállami szinten indított eljárás azonban a Bíróság szerint biztosítani képes a hatékony bírósági védelmet. Ezért, bár a tagállami és a közösségi szinten indított eljárások tárgya különböző, ugyanazokon a jogokon alapulnak, amelyeket az irányelv biztosít az egyének számára; ezeket a jogokat pedig - a jelen ügy körülményei között - teljes mértékben védik a tagállami bíróságok, amelyek a 234. (ex-177.) cikk alapján, szükség esetén kérdéseket intézhetnek a Bírósághoz.[65]
A kereset elfogadhatatlanná nyilvánítása tehát nem sérti a hatékony bírói jogvédelem elvét, mivel az EK-Szerződés 241. és 234. cikkében foglalt jogorvoslati lehetőségek és eljárások átfogó rendszere elegendő ennek érvényesüléséhez.[66] A nemzeti bíróság előtti eljárás azonban perindítási joghoz kötött, amit igen eltérően szabályoznak az egyes tagállamok (Krämer ezzel kapcsolatban felhívja rá a figyelmet, hogy sem a felperesek, sem az Elsőfokú Bíróság nem hivatkozott a 85/337/EGK irányelv 6. cikk (2) amely bírósági úton kikényszeríthető jogot biztosított az érintett nyilvánosság számára[67]).
Az Európai Bíróság a környezeti politika terén kezdettől fogva mereven ragaszkodik ahhoz a fent említett állásponthoz, hogy az EK‑Szerződés - egyrészt a 230. és 241. cikkekben, másrészt a 234. cikkben foglaltak alapján - a közösségi (uniós) intézmények aktusai jogszerűsége felülvizsgálatának biztosítására átfogó jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, amelyet a közösségi (uniós) bíróságokra bízott. Ebben a rendszerben a természetes és jogi személyeknek, akik az EK-Szerződés 230. cikk negyedik bekezdésében foglalt feltétel miatt közvetlenül nem támadhatták meg az általános hatályú jogi aktusokat, mindössze arra volt lehetőségük, hogy az esettől függően az aktus érvénytelenségére hivatkozzanak:
• Közvetetten a közösségi bíróságok előtt (a 241. cikk értelmében),
A nemzeti bíróság előtt (a 234. cikk alapján),[68] a nemzeti bíróságokon keresztül kérdést intézve a Bírósághoz.[69]
A nemzeti bíróságoknak, amennyire csak lehetséges, oly módon kell értelmezniük és alkalmazniuk a keresetindításra vonatkozó belső eljárási szabályaikat, ami a magánszemélyek számára lehetővé teszi a közösségi (uniós) jogi aktusok velük szembeni alkalmazása során hozott bármely határozat vagy egyéb nemzeti intézkedés jogszerűségének bíróság előtti vitatását a közösségi (uniós) jogi aktus érvénytelenségére hivatkozva, így arra késztetve e bíróságokat, hogy előzetes döntéshozatali eljárásra előterjesztett kérdések útján a Bírósághoz forduljanak.[70] Az Európai Bizottság a jogkövetési eljárás során osztotta ezt az álláspontot.
A kérelmező ezzel szemben azt állította, hogy az előzetes döntéshozatali eljárások által biztosított jogvédelem nem felel meg az Egyezmény követelményeinek, még a nemzeti bírósági előtti eljárással együttvéve sem. Egyrészt az Európai Bizottság soha nem indított még kötelezettségszegési eljárást egy tagállam ellen amiatt, mert valamely nemzeti bíróság megszegte volna az EK-Szerződés 234. cikkét, másrészt a statisztikák is azt mutatják, hogy környezeti ügyekben ritka ennek az eljárásnak az igénybevétele, illetve a gyakorlatban általában 16 hónapig is eltartottak.[71]
A nemzeti bíróságok eljárásai emellett tagállamonként jelentős eltéréseket mutatnak, és ahol az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés szabályai szűken kerültek megfogalmazásra, ott az előzetes döntéshozatali eljárás sem kerül adott esetben alkalmazásra.[72] Más esetekben az uniós intézmények által elfogadott intézkedések egy része csak uniós szinten kerül alkalmazásra, így nem is kerül szóba az előzetes döntéshozatali eljárás megindításának a kérdése. Végül vannak olyan tevékenységek (például beruházások, projektek finanszírozása harmadik országokban az Európai Beruházási Bank által), amelyek nem a tagállamok állampolgárait érintik, ezért az előzetes döntéshozatali eljárás szintén nem biztosíthat számukra megfelelő jogvédelmet.[73]
Érdemes végül azt is megjegyezni, hogy a Jogkövetési Bizottság 25. ülését (2009. szeptember 22-25.) követően, 2009. december 1-jén került sor a Lisszaboni Szerződés hatályba lépésére, amely több területen is alapvető reformokat vezetett be az EU jogi személyiségét, hatásköreit, intézményi- és jogforrási rendszerét, működését és számos egyéb kérdést illetően. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 263. cikk (4) bekezdése szerint "bármely természetes vagy jogi személy az első és második bekezdésben említett feltételek mellett eljárást indíthat a neki címzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket". Az új rendelkezés tehát egyrészt már nem csak határozatokról, hanem általánosságban jogi aktusokról szól, másrészt nem követeli meg a személyes érintettséget a végrehajtási intézkedést nem igénylő rendeleti jellegű aktusok esetén. A gond azonban éppen az utóbbi két kifejezéssel van, hiszen a Szerződések sem a "rendeleti jellegű aktus", sem a "végrehajtási intézkedés" fogalmát nem definiálják.[74]
A felek 2010. március 1-jéig kaptak lehetőséget a Titkárságtól, hogy a változásokkal kapcsolatos álláspontjukat ismertessék. Az ügyben amicus curiae-ként részt vett WWF-UK[75] érvelése szerint az uniós intézmények esetében nehéz pontosan meghatározni, hogy a formális aktusok közül melyek azok, amelyeket "jogalkotói minőségben" eljárva alkottak meg.[76] Ezt a kifejezést az Aarhusi Egyezmény esetében nemzetközi jogi kategóriaként kell értelmezni, hiszen a 2. cikk (2) bekezdése az érintett szervek (személyek) köréből kizárja azokat, amelyek (igazságszolgáltatási vagy) jogalkotói minőségben járnak el, vonatkozik azonban számos olyan tevékenységre, amelyek jogalkotási eljárásokhoz kapcsolódnak.[77]
A Bizottság szerint a közvetlenül alkalmazandó uniós aktusok (például rendeletek) esetén magától értetődő, hogy szükség van igazgatási jellegű végrehajtási intézkedések meghozatalára, általában a tagállami hatóságok által. Kivételes esetekben azonban még erre sincs szükség. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az érintett közvetetten ne követelhetne olyan intézkedést (explicit vagy implicit igazgatási határozatot), amely a nemzeti bíróság előtt már megtámadható.[78]
Egyelőre még nem látható, hogy az EUSz.-ben megfogalmazottak a gyakorlatban mennyiben fognak újat jelenteni a korábbi bírósági értelmezéshez képest (a Jogkövetési Bizottság is megvitatta a kérdést, de inkább nem bocsátkozott feltevésekbe a választ illetően). A Lisszaboni Szerződésben megfogalmazott, módosított rendelkezés mindenképpen tisztázta a helyzetet az EUSz. 288. cikkében megnevezett jogi aktusokkal kapcsolatban, de korántsem tette egyértelművé a közvetlen érintettséget biztosító, végrehajtási intézkedést nem igénylő rendeleti jellegű aktusok megítélését. Thiele szerint csak a "kevéssé lényeges" jogszabályokat kell ez alatt érteni, ezért a reform szükségessége továbbra is fennáll.[79] Egyébként a szakirodalomban uralkodónak tekinthető álláspont szerint a személyes érintettség követelményét már korábban el kellett volna törölni a többi aktus esetén is.[80]
Az Európai Bizottság 2009 júliusában kérte a Jogkövetési Bizottságot, hogy a ACCC/C/2008/32. számú ügyben halassza el a döntéshozatalt addig, amíg az Elsőfokú Bíróság (Törvényszék) előtt 2008-ban indult, T-338/08. sz. Stichting Milieu-ügy[81] be nem fejeződik.[82] A Bizottság ezt nem látta indokoltnak, így végül 2011. február végén, a Bizottság 31. ülésén került sor a megállapításokat és ajánlásokat tartalmazó szövegtervezet elkészítésére. Ezt a Titkárság márciusban továbbított a felek részére, akik 2011. április 12-ig további észrevételeket fogalmazhattak meg, de ezek a tervezethez képest nem okoztak semmiféle változást a közzétett végleges szöveg tartalmában. A döntés elfogadására végül a Jogkövetési Bizottság soron következő, 2011. április 11-14. között tartott ülésén került sor,[83] a Titkárság 2011 májusában tette közzé a végleges szöveget.
A Jogkövetési Bizottság jelentésének mellékleteként nyilvánosságra hozott dokumentumból kiderül, hogy a tagok az EU Bíróságának általános joggyakorlatát kívánta megvizsgálni az Egyezmény igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésre vonatkozó rendelkezéseinek a fényében.[84] Mivel a kapcsolódó jogesetek többsége azt megelőzően indult, hogy az Egyezmény az EU-ra nézve hatályba lépett volna, ezért hangsúlyozták, hogy a hatályba lépést megelőző bírósági gyakorlat esetleges összeegyeztethetetlenségének fennállása az Egyezmény rendelkezéseivel önmagában még nem jelenti azt, hogy a hatályba lépést követő gyakorlat is szükségszerűen ilyennek minősülne.[85] A kérdés valójában az, hogy mi történik, ha a releváns joggyakorlat a későbbiekben is változatlan marad.
A megvizsgált esetek alapján - rendkívül diplomatikusan - megállapításra került, hogy az EU bíróságainak gyakorlata miatt az Unió nem felel meg az Egyezmény 9. cikk (3) és (4) bekezdéseinek, amennyiben a bírósági eljárásokban az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés hiányosságait nem kompenzálja megfelelő igazgatási felülvizsgálati eljárásokkal.[86] A Jogkövetési Bizottság nem győződött meg arról, hogy az EU nyíltan megszegte volna az Egyezmény előírásait, sajnálattal vette azonban tudomásul, hogy az EU bíróságai nem vették figyelembe az Egyezmény hatályba lépésének a tényét, illetve az ebből fakadó jogértelmezési és -alkalmazási eltérések szükségességét.[87] Ami a 9. cikk (4) és (5) bekezdéseit illeti, a testület nem látta megfelelően alátámasztottnak, hogy az eljárások költségével kapcsolatban az EU nem követné az Egyezmény előírásait.[88]
Mindezek alapján az alábbi ajánlások kerültek megfogalmazásra:
• Az uniós bíróságok gyakorlatának egy új irányt kell szabni annak érdekében, hogy összhangba kerüljenek az Aarhusi Egyezménnyel,
Valamennyi érintett uniós intézménynek a hatáskörén belül lépéseket kell tennie, hogy az EU Bíróságának gyakorlatából fakadó hiányosságok megszüntetésre kerüljenek.[89]
Nem került tehát egyértelműen megállapításra az Egyezmény vonatkozó szabályainak a megszegése az EU által, a burkolt megfogalmazás azonban egyértelműen utal arra, hogy környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való hozzáféréssel kapcsolatban, uniós szinten folytatott bírósági gyakorlat tarthatatlan. Tekintettel arra, hogy az elmúlt években az EU elfogadott egy folyamatosan fejlődő, és az Egyezmény céljainak eléréséhez hozzájáruló jogszabályrendszert, valamint hogy az Amerikai Egyesült Államok és Kanada távolmaradása miatt az EU és tagállamai kezdettől fogva gyakorlatilag domináns helyzetben vannak az Egyezménnyel kapcsolatos döntések meghozatala során (ami megfigyelhető az Egyezmény elfogadását megelőző tárgyalásoktól[90] akár a Jogkövetési Bizottság összetételéig[91]), egyáltalán nem volt magától értetődő, hogy az uniós bíróságok gyakorlata miatt - ha némileg árnyaltan is - a Jogkövetési Bizottság teljesen új irányt javasol, és nem csak az EU Bírósága, hanem valamennyi érintett uniós intézmény számára.
Az üzenet tehát egyértelmű, a közleményben foglaltak azonban nem kikényszeríthetők, hanem csupán elősegíteni kívánják a minél teljesebb körű megfelelést. A Jogkövetési Bizottság nyomon is követi a döntései sorsát,[92] de - "kvázi bíróság" jellege[93] ellenére - saját tekintélyén, illetve a nyilvánosság erején túl valójában nincs olyan direkt eszköz a kezében, amellyel rábírhatná az érintett Felet a cselekvésre.[94]
Összességében azonban megállapítható, hogy az eset várhatóan növelni fogja magának a Jogkövetési Bizottságnak a súlyát és munkájának hatékonyságát is, de főleg esélyt jelent arra, hogy a Jogkövetési Bizottság és az EU Bírósága között kialakuljon egy pozitív dialógus,[95] illetve hogy a jövőben végre megváltozzon az EU Bíróságának mostanra tarthatatlanná vált gyakorlata, amely kezdettől fogva beárnyékolja az egyébként innovatív és előremutató ítélkezési gyakorlatot.[96] Az Egyezményben foglalt társadalmi részvételi lehetőségek biztosítása - különösen az Egyezmény harmadik pillérét jelentő igazságszolgáltatáshoz való, széles körű hozzáférés esetén - teljes mértékben összhangban állna az európai integráció demokratikusabbá és polgárközelibbé tételére irányuló erőfeszítésekkel, mely a Lisszaboni Szerződésben is elsődleges és alapvető célként fogalmazódott meg.[97] A Stichting Milieu-ügy eldöntése pedig kiváló alkalom lehet az EU Bírósága számára, hogy a régóta várt lépést megtegye.[98] ■
JEGYZETEK
1 L. Majtényi Balázs: Szimbolikus jogvédelem? (A nemzetközi jog esete a környezeti érdekek hatékony védelmével), In: Nótári Tamás - Török Gábor (szerk.): Prudentia Iuris Gentium Potestate, Ünnepi tanulmányok Lamm Vanda tiszteletére, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, 2010. 276. o.
2 Jutta Brunnée: Multilateral environmental agreements and the compliance continuum, In: Gerd Winter (ed.): Multilevel Governance of Global Environmental Change (Perspectives from Scince, Sociology and the Law), Cambridge University Press, 2006. 389-390. o.
3 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters, ILM, Vol. 38 (1999), 517-533. o. Az Egyezmény részletesebb bemutatását lásd: K. Brady: New Convention on Access to Information and Public Participation in Environmental Matters, Environmental Policy and Law 28 (1998), 69-75. o.
4 http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY &mtdsg_no=XXVII-13&chapter=27&lang=en#1
5 Jeremy Wates: The Aarhus Convention: A New Instrument Promoting Environmental Democracy, In: Marie-Claire Cordonier Segger and Judge C. G. Weeramantry: Sustainable Justice - Reconciling Economic, Social and Environmental Law, Martinus Nijhoff Publishers, 2005. 393. o.
6 Non-governmental organisations (NGOs)
7 HL L 124, 2005.5.17., 1. o. Az Egyezmény Közösség által történő aláírásával, majd határozattal történő jóváhagyásával - az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében - az Egyezmény rendelkezései a közösségi (uniós) jogrend szerves részévé váltak (lásd különösen a Bíróság C-459/03. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2006. május 30-án hozott ítéletének [EBHT 2006., I-4635. o.] 82. pontját).
8 Lásd a C-344/04. sz., IATA és ELFAA (International Air Transport Association és European Low Fares Airline Association) ügyben 2006. január 10-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-403. o.] 36. pontját, és a C-459/03. sz., Bizottság kontra Írország ("Mox Plant") ügyben 2006. május 30-án hozott ítélet [EBHT 2006., I-4635. o.] 82. pontját.
9 Az uniós tagállamok közül Írország az egyetlen, amely aláírta, de a mai napig nem ratifikálta az Egyezményt; lásd Accessing environmental information in and from the European Community, A practical guide to your right to know, A report by FERN, November 2007, 9. o. Az uniós jogrendből fakadó kötelezettségeit azonban így is köteles teljesíteni, illetve a nemzetközi szerződések jogáról szóló, 1969. évi Bécsi Szerződés 18. cikke értelmében azonban az aláírással vállalta azt, hogy tartózkodik minden olyan cselekménytől, amely a nemzetközi szerződés célját és tárgyát meghiúsítaná.
10 G.-S. Kremlis: The Aarhus Convention and its Implementation in the European Community, Seventh International Conference on Environmental Compliance and Enforcement, 9-15 April 20050
(http://inece.org/conference/7/vol1/22_Kremlis.pdf)
11 Ennek a megállapításnak ellentmondani látszik a Bíróság C-240/09. sz., Lesoochranárske zoskupenie VLK kontra Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky ügyben, 2011. március 8-án hozott ítélete.
12 L. az Egyezmény 19. cikkének (5) bekezdése alapján tett és a 2005/370/EK tanácsi határozathoz mellékletként csatolt hatásköri nyilatkozatot.
13 COM (2003) 624, 2003.10.24.
14 Lásd Attila Pánovics: The Need for an EU Directive on Access to Justice in Environmental Matters, Essays of Faculty of Law University of Pécs, Yearbook of 2010, Studia Iuridica Auctoritate Universitatis Pécs Publicata 147, 2010. 135-161. o.
15 A 2. cikk (5) bekezdése alapján az érintett nyilvánosság a nyilvánosság azon részét jelenti, amelyet a környezeti döntéshozatal befolyásol, vagy valószínűleg befolyásol, vagy ahhoz érdeke fűződik. Ebből a szempontból a környezet védelmét elősegítő és a nemzeti jogban foglalt követelményeknek megfelelő, nem kormányzati szervezeteket érdekelt szervezeteknek kell tekinteni, tehát minden esetben beleértendők az érintett nyilvánosság körébe.
16 Pánovics Attila: A környezetvédő NGO-k igazságszolgáltatáshoz való hozzáférése: előrelépések az Európai Unió jogában - visszalépések a tagállamokban, In: Glied Viktor - Nagy Roland (szerk.): Függésben - Kényszerpályán a jövő?, IDResearch Kft./Publikon Kiadó, Pécs, 2010. 136. o.
17 Lásd a 2. cikk (5) bekezdését
18 A nem-kormányzati szervezetek (a magyar jogban elsősorban az egyesületek) hatékonyabban tudják képviselni a polgárok érdekeit, lásd Kerényi Attila: Környezetvédelmi elvek a gyakorlatban, Kossuth Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2002. 115.
19 Elsősorban a Montreali /ILM, Vol. 26 (1987), 1550/ és a Kiotói Jegyzőkönyvvel /ILM, Vol. 37 (1998), 22/ kapcsolatban.
20 Pl. vitarendezési eljárások, az adott ügy valamely nemzetközi bírói fórum elé terjesztése.
21 Más fordításokban nem-megfelelési, jogkikényszerítési vagy összeegyeztethetőségi eljárások.
22 M. A. Fitzmaurice-C. Redgwell: Environmental Non-Compliance Procedures and International Law, Netherlands Yearbook of International Law, Vol. 31, 2000. 48-49. o.
23 A brit delegáció ezt úgy értékelte, hogy a 15. Cikkel a nemzetközi környezetjog leggyengébb szabályát sikerült Aarhusban elfogadni a jogkövetésre vonatkozóan.
24 Köztük Dr. Fülöp Sándort, akit később Magyarországon a Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosává választottak. A tagok száma a növekvő munkateher miatt a MOP-3 (Riga, 2008. június 11-13.) után 9-re nőtt, kiválasztásukban a Részes és az Aláíró Felek mellett a megfigyelői státusszal rendelkező NGO-k (’observers’) is lényeges szerephez jutottak, az USA éles tiltakozása ellenére.
25 A határozat kisebb módosítására a MOP-2 keretében került sor; lásd Decision II/5 on General Issues of Complinace, doc. ECE/MP.PP/2005/2/Add.6 (2005. június 13.)
26 Jerzy Jendroska: Aarhus Convention and Community Law: the Interplay, In: Journal for European Environmental & Planning Law, Vol. 2 No. 1, lexxion, Berlin, 2005/1. 15. o.
27 A gyakorlatban egyes országok a függetlenség követelményét igyekeztek figyelmen kívül hagyni, lásd C. Pitea: The Non-Compliance Procedure of the Aarhus Convention: Between Environmental and Human Rights Control Mechanisms, Italian Yearbook of International Law, Vol. 16, 2006. 89. o.
28 Lásd Decision I/7 on Review of Compliance, doc. ECE/MP.PP/2/Add.8 (2001), paras. 36-37.
29 A kivételek közé tartoznak a Kiotói Jegyzőkönyv, a Cartagena-i Jegyzőkönyv, vagy például a Barcelonai Egyezmény kapcsán felállított jogkövetési bizottságok.
30 Decision I/7, paras. 15-17.
31 A felek találkozóin megfigyelőként részt vevő NGO-k akár közvetetten is indíthatnak eljárást, illetve elméletileg a Jogkövetési Bizottság proprio motu is eljárhat; l. Guidance Document on Aarhus Convention Compliance Mechanism, 32.o. (http://www.unece.org/env/pp/compliance/manualv6.doc)
32 Lásd Veit Koester: The Aarhus Convention and the Cartagena Protocol, In: T. Treves, L. Pineschi, A. Tanzi, C. Pitea, C. Ragni, F. R. Jacur (eds.): Non-Compliance Procedures and Mechanisms and the Effectiveness of International Environmental Agreements, T.M.C. Asser Press, The Hague, 2009. 279. o.
33 Berki Zsuzsanna (szerk.): Nemzetközi környezetvédelmi jogérvényesítési mechanizmusok (Útmutató a multilaterális egyezményeken alapuló jogérvényesítési lehetőségek igénybevételéhez), EMLA Környezeti Management és Jog Egyesület, Budapest, 2009. 5. o.
34 Decision I/7, para. 14.
35 http://live.unece.org/env/pp/compliance/Compliancecommittee/ 32TableEC.html
36 Asociación para la Justicia Ambiental, Bond Beter Leefmilieu (BBL), CEE Bankwatch Network (Bankwatch), Ecologistas en Acción, France Nature Environment (FNE), Friends of the Irish Environment, Greenpeace International, International Fund for Animal Welfare (IFAW), Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA), Naturschutzbund Deutschland e.V. - NABU, Oceana, Oekobuero and SOS Grand Bleu és magánszemélyként Prof. Ludwig Krämer.
37 Az Aarhusi Egyezmény kivételével egyébként az EU nem támogatja a nyilvánosság tagjainak biztosított eljárás-kezdeményezési lehetőséget; lásd Commission Staff Working Paper, Compliance Mechanisms in Multilateral Environmental Agreements (MEAs), SEC(2005) 405, 8. o. (http://register.consilium.eu.int/pdf/en/05/st07/st07606.en05.pdf)
38 Az uniós joggal ellentétben a hazai szabályozás különbséget tesz a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 98. § (1) bekezdésében írt társadalmi szervezeteket megillető jogok között: perindítási jogukat a közigazgatási perekben a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) 327. § (1) bekezdése, kereshetőségi jogukat viszont a környezetvédelmi hatóság ügydöntő vagy szakhatósági eljárása határozza meg; lásd a Legfelsőbb Bíróság 4/2010/KJE. sz. jogegységi határozatának 2. pontját.
39 A két környezetvédő szervezet a felsorolt határozatokat természetesen nem azért támadták meg, mert a tagállamok csak olyan növényvédő szereket engedélyezhetnek, amelyek a 91/414 irányelv I. mellékletébe felsorolt hatóanyagokat tartalmazzák, hanem egyes átmeneti rendelkezések miatt.
40 A WWF-UK az egyik legnagyobb és legismertebb nemzetközi természetvédő szervezetnek, az 1961-ben alapított World Wildlife Fund-nak a tagja, amely több mint 100 országban végez aktív tevékenységet; lásd: http://www.wwf.org.uk/what_we_do/about_us/
41 A bizonyos halállományokra és halállománycsoportokra vonatkozó, halfogási korlátozások alá tartozó vizeken tartózkodó közösségi hajókon és a közösségi vizeken alkalmazandó halászati lehetőségeknek és kapcsolódó feltételeknek a 2007. évre történő meghatározásáról szóló, 2006. december 21-i 41/2007 tanácsi rendelet (HL 2007. L 15., 1. o.)
42 Az elővigyázatossági megközelítés a halászati gazdálkodásban azt jelenti, hogy a megfelelő tudományos információ hiánya nem lehet oka a (cél-, járulékos, függő vagy nem cél-)fajok, valamint környezetük megőrzésére vonatkozó kezelési intézkedések meghozatala elhalasztásának vagy elmaradásának. L. COM(2011) 425 végleges, 23. o.
43 Lásd a C-444/08. P. (Região autónoma dos Açores), illetve a C-355/08. P. (WWF-UK) számú ügyeket.
44 Az Európai Parlamenti és a Tanács 2006. szeptember 6-i 1367/2006/EK rendelete a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról (HL L 264., 2006.9.25., 13. o.)
45 EBHT 1964., 197. o.
46 Lásd a Plaumann-ügyben hozott ítélet 107. pontját
47 Lásd a C-341/00. P. sz., Conseil national des professions de l'automobile és társai kontra Bizottság ügyben 2001. július 5-én hozott végzés [EBHT 2001., I-5263. o.] 32. pontját és a C-176/06. P. sz., Stadtwerke Schwäbisch Hall és társai kontra Bizottság ügyben 2007. november 29-én hozott ítélet 18. pontját.
48 Lásd C. Harding: The Private Interest in Challenging Community Action, European Law Review, Vol. 5, 1980. 354. o.; J. Usher: Judicial review of Community acts and the private litigant, In: Angus I. L. Campbell and Meropi Voyatzi (eds.): Legal Reasoning and Judicial Interpretation of Community Law, Trenton Publishing, 1996. 121. o.; Nanette Nauwahl: Article 173 Paragraph 4 EC: Past, Present and Possible Future, European Law Review, Vol. 21, 1996. 17. o.; Anthony Arnull: Private Applicants and the Action for Annulment since Codorniu, Common Market Law Review, Vol. 38, 2001. 7. o.; Albertina Albors-Llorens: The Standing of Private Parties to Challenge Community Measures: Has the European Court Missed the Boat?, Cambridge Law Journal, Vol. 62, 2003. 72. o.
49 Lásd Richard Macrory: Environmental Citizenship and the Law: Repairing the European Road, Journal of Environmental Law, Vol. 8, No. 2, Oxford University Press, 2006. 228. o., illetve a Bizottság 773/2004/EK rendelete a Bizottság által az EK-Szerződés 81. és 82. cikke alapján folytatott eljárásokról (HL L 123, 2004.04.27., 18. o.).
50 Lásd a C-309/89. sz., Codorniu kontra Tanács ügyben hozott ítéletet [EBHT 1994., I-1853. o.]
51 Martin Hedemann-Robinson: Enforcement of European Union Environmental Law - Legal Issues and Challenges, Routledge-Cavendish, London and New York, 2007. 404. o.
52 Lásd a Bíróság 67/85., 68/85. és 70/85. sz., Van der Kooy és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1988. február 2-án hozott ítéletének [EBHT 1988., 219. o.] 15. pontját, valamint a C-298/00. P. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29-én hozott ítéletének [EBHT 2004., I-4087. o.] 37. pontját.
53 EBHT 1995., II-2205. o.
54 Lásd a végzés 48. pontját
55 C-25/62. sz., Plaumann kontra Bizottság ügy, C-231/82. sz., Spijker kontra Bizottság ügy [EBHT 1983., 2559. o.], C-97/85. sz., Deutsche Lebensmiteelwerke és társai kontra Bizottság ügy [EBHT 1987., 2265. o.], C-198/91. sz. ügy [EBHT 1993., I-2487. o.], C-225/91. sz., Matra kontra Bizottság ügy [EBHT 1993., I-3203. o.], T-2/93. sz., Air France kontra Bizottság ügy [EBHT 1994., II-323. o.], T-465/93. sz., Consorzio Gruppo di Azione Locale "Murgia Messapica" kontra Bizottság ügy [EBHT 1994., II-361. o.].
56 Lásd a C-78/03. P. sz., Bizottság kontra Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum ügyben 2005. december 13-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-10737. o.] 33. pontját.
57 Lásd a végzés 51. pontját.
58 A végzés 56. pontja szerint olyan különleges eljárás hiányában, amely előírja magánszemélyek részvételét az adott határozat meghozatalában, végrehajtásában és nyomon követésében, önmagában panasz benyújtása és a Bizottsággal folytatott esetleges ezt követő levélváltás nem biztosítja a panasztevő részére az EK-Szerződés 230. cikke szerinti perindítási jogot.
59 Lásd a végzés 59. pontját.
60 62. pont
61 A kereset megalapozottságának vizsgálata ugyanis egyáltalán nem befolyásolja a felperesek személyükben való érintettségének értékelését, mivel a két vizsgálat egymástól eltér (lásd a a T-339/00. sz., Bactria kontra Bizottság ügyben 2002. április 29-én hozott végzés [EBHT 2002., II-2287. o.] 53. pontját).
62 Lásd Horváth Zsuzsanna (szerk.): Válogatott ítéletek az Európai Bíróság esetjogából, 3. kötet, CompLex Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2004. 522-532. o.
63 Lásd a C-321/95. P. sz., Greenpeace Council és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítélet [EBHT 1998., I-1651. o.] 17-18. pontjait.
64 Lásd az ítélet 31. pontját.
65 33. pont
66 Lásd a Bíróság C-50/00. P. sz., Unión de Pequenos Agricultores kontra Tanács ügyben 2002. július 25-én hozott ítéletét [EBHT 2002., I-6677. o.]
67 Lásd Ludwig Krämer: EU Casebook on Environmental Law, Hart Publishing, Oxford-Portland-Oregon, 2002. 409. o.
68 Lásd a C-50/00 P. sz., Unión de Pequenos Agricultores kontra Tanács ügyben 2002. július 25-én hozott ítélet [EBHT 2002., I-6677. o.] 40. pontját.
69 Természetesen a nemzeti bíróságok nem rendelkeznek hatáskörrel az ilyen közösségi jogi aktusok érvénytelenségének megállapítására (lásd a C-314/85. sz., Foto-Frost ügyben 1987. október 22-én hozott ítélet [EBHT 1987., 4199. o.] 20. pontját).
70 Lásd a C-15/06. P. sz., Regione Siciliana kontra Bizottság ügyben 2007. március 22-én hozott ítélet [EBHT 2007., I-2591. o.] 39. pontját.
71 1976 és 2007 között mindössze 108 esetben (azaz évente átlagosan 3.6-szor) került alkalmazásra; lásd Oral statement of ClientEarth in relation to communication ACCC/C/2008/32, II.1.g), i) pont.
72 Az uniós szintű döntésekkel kapcsolatban felmerülő kérdések megvitatására szintén nem kerülhet sor például a német nemzeti bíróságok előtt, mivel ehhez az érintett magánszemélynek azt kéne bizonyítania, hogy egyéni jogsérelmet szenvedett.
73 Oral statement of ClientEarth, II.2. pont.
74 Hans Vedder: The Treaty of Lisbon and European Environmental Policy, 8. o.
(http://ssrn.com/abstract=1310190)
75 A WWF-UK képviseletét az eljárás során olyan szakemberek látták el, mint pédául Philippe Sands nemzetközi (környezet)jogász professzor.
76 Amicus brief submitted by WWF-UK, 2009.06.24., 8. o.
77 Stephen Stec - Susan Casey-Lefkowitz: The Aarhus Convention: An Implementation Guide, United Nations, New York and Geneva, 2000. 32. o.
78 Report of the Compliance Committee (Addendum), Findings and recommendations with regard to communication, ACCC/C/2008/32 (Part I) concerning compliance by the European Union, Adopted on 14 April 2011 (a továbbiakban: Jelentés), 76. pont
79 Alexander Thiele: A jogvédelmi rendszer a Lisszaboni Szerződés után - egy lépéssel (sem) előbbre?, Európai Jog, 9. évf., 3. szám, 2009 május. 9. o.
80 Jan H. Jans: EU Environmental Policy and the Civil Society, In: Jan H. Jans (ed.): The European Convention and the Future of European Environmental Law, The Avosetta Series (I), Europa Law Publishing, Groningen, 2003. 66. o.
81 A T-338/08. sz., Stichting Natuur en Milieu és Pesticides Action Network Europe kontra Bizottság ügyben a felperesek a növényi és állati eredetű élelmiszerekben és takarmányokban, illetve azok felületén található megengedett növényvédőszer-maradékok határértékéről, valamint a 91/414/EGK tanácsi irányelv módosításáról szóló 396/2005/EK rendeletet módosító, 149/2008 rendelet vizsgálatát kérték a 1367/2006 rendelet IV. címére hivatkozva (HL).
82 Ezzel kapcsolatban érdemes megjegyezni, hogy a Jogkövetési Bizottság végső megállapításainak nyilvánosságra hozatalának időpontjában (2011 májusában) sem volt megjósolható, hogy mikor ér véget a T-338/08. sz. ügy.
83 Az ACCC/C/2008/32. sz. ügyben született megállapítások és ajánlások elfogadásának időpontja 2011. április 14.
84 A testület az EUMSz.-ben a magánszemélyek számára elméletileg rendelkezésre álló lehetőségek közül csak kettővel: a semmisé nyilvánítási eljárással és az előzetes döntéshozatali eljárással foglalkozott érdemben; lásd Jelentés, 16. pont
85 Jelentés, 64. pont
86 Utóbbival kapcsolatban lásd Jan H. Jans: Internal Review of EU Environmental Measures. It’s True: Baron Van Munchausen Doesn’t Exist! Some Remarks on the Application of the So-Called Aarhus Regulation, Review of European and Administrative Law, Vol. 3, No. 2 (2010), 53-65. o.
87 Jelentés, 87. pont
88 Jelentés, 94-96. pontok
89 Jelentés, 97. és 98. pont
90 Az EU, mint önálló tárgyalópartner szerepe fokozatosan nőtt az előkészítő ülések során; lásd Tom Delreux: The EU in Environmental Negotiations in UNECE: An Analysis on its Role in the Aarhus Convention and the SEA Protocol Negotiations, Review of European Community and and International Environmental Law, Vol. 18, No. 3, 2009. 332. o.
91 Jelenleg a tagok 2/3-a származik uniós tagállamokból (http://live.unece.org/env/pp/ccmembership.html).
92 Decision I/7, para. 13(c)
93 Lásd Veit Koester: The Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention), In: G. Ulfstein, T. Marauhn and A. Zimmermann: Making Treaties Work: Human Rights, Environment and Arms Control, Cambridge University Press, 2007. 204. o.
94 Lásd Report of the Tenth Meeting, doc. ECE/MP.PP/C.1/2005/8 (2005. december 22.)
95 Attila Tanzi - Cesare Pitea: The Interplay between EU Law and International Law Procedures in Controlling Compliance with the Aarhus Convention by EU Member States, In: Marc Pallemaerts (ed.): The Aarhus Convention at Ten, Interactions and Tensions between Conventional International Law and EU Environmental Law, The Avosetta Series (9), Europa Law Publishing, Groningen, 2011. 381. o.
96 Lásd Philippe Sands: The European Court of Justice: An Environmental Tribunal?, In: Han Somsen (ed.): Protecting the European Environment, Enforcing EC Environmental Law, Blackstone Press, London, 1996. 23-35. o.
97 Lásd az EUSz. 13. preambulumbekezdését, az 1. cikk (2) bekezdését és a 10. cikk (3) bekezdését, valamint az EUMSz. 15. cikkét.
98 Az Elsőfokú Bíróságnak a T-177/01. számú, Jégo-Quéré kontra Bizottság ügyben (EBHT 2002., II-2365.) hozott ítélete is azt mutatta, hogy elvileg az uniós bíróságok radikálisan eltérő értelmezést is adhatnak, megváltoztatva az addigi esetjogot.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Pánovics Attila, PhD, egyetemei adjunktus, PTE ÁJK Nemzetközi- és Európa Jogi Tanszék
Visszaugrás
