Amikor Lord Woolf, Anglia és Wales korábbi főbírája személyes véleményeként kijelentette, hogy létre kellene hozni egy új főügyészi tisztséget a büntetőjogi főügyész (Director of Public Prosecutions) mintájára,1 a közjog elméleti és gyakorlati művelői akár meg is lepődhettek. A nyugat-európai gondolkodás ugyanis az ügyészséget illetően nagyrészt arra a kérdésre keresi a választ, hogy hogyan (és mikor) kell vádat emelni. Még az Európa Tanács is úgy vélte - 2000-ben - az ügyészi intézményekre vonatkozó ajánlásában, hogy az ügyészségek a büntető igazságszolgáltatás meghatározó szereplői,2 még ha a Kiegészítő Jegyzőkönyv (Explanatory Memorandum) említést is tesz arról, hogy "az ügyészek bizonyos országokban más fontos feladatot is elláthatnak például kereskedelmi jogi, magánjogi területen."3 Az ajánlás ügyészi vitájában ez az álláspont világosan kifejezésre jutott.4
Kétségtelen, hogy továbbra is a közvádló hatóságok büntetőeljárási feladatai - és nem közjogi státusuk, illetve büntetőjogon kívüli tevékenységük - áll az érdeklődés középpontjában,5 mégis mintegy negyedszázaddal Lord Woolf kijelentését követően elmondhatjuk, hogy jóslata egyre kevésbé minősíthető furcsának. Az elmúlt években tanúi lehettünk az ügyészségek egyre szélesebb körű nemzetközi aktivitásának, illetve be kellett látnunk, hogy a közjogi feladataik - legalábbis sok országban - nem jelentéktelenek. Mindkét jelenséget észlelte az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának egyik tanácsadó testülete, nevezetesen az Európai Ügyészek Konzultatív Tanácsa (Consultative Council of European Prosecutors, CCPE)6, amikor részletes véleményt7 alakított ki az ügyészségek büntetőjogon kívüli feladatairól.8 A véleményben a Konzultatív Tanács megállapította, hogy "Nagyon változatos megoldások észlelhetők Európában az ügyészségi hatáskörök tekintetében, ide értve a büntetőjogon kívüli feladatokat is, amelyek az eltérő jogi és történeti hagyományokon alapulnak."9 Továbbá: "Az Európa Tanács tagállamainak többségében az ügyészségek rendelkeznek legalább néhány nem-büntetőjogi feladattal. [21] A hatáskörök változóak és kiterjedhetnek többek között magánjogi, családjogi, munkajogi, közigazgatási jogi, választójogi területekre, miként a környezetvédelem, a szociális biztonság és a sérülékeny társadalmi csoportok, úgymint kiskorúak, értelmi fogyatékosok és szegénységben élők jogainak védelmére is."10
Ez a tanulmány annak vizsgálatára törekszik, hogy a legújabb európai tapasztalatokkal mennyiben egyezik a magyar ügyészi szervezet büntetőjogon kívüli (hazai szóhasználatunk szerint magánjogi és közigazgatási jogi) hatásköreinek szabályozása, különös tekintettel arra, hogy Magyarország új alkotmányának megalkotása kézenfekvő lehetőséget kínál az esetleg szükséges finomításokra.
A rendszerváltozást megelőző időben kezdődött és − az Alkotmány szövegének változatlansága ellenére − nyugvópontra azóta sem jutott viták két kérdést érintettek.11
Az első, időről időre kiújuló vita az ügyészség alkotmányos helyzetével, más alkotmányos alapintézményekhez való viszonyával kapcsolatos. Az 1989. évi alkotmány-revízió megőrizte a legfőbb ügyész Országgyűléssel szembeni felelősségét, ezáltal függetlenségét a végrehajtó hatalomtól, azaz a Kormánytól. Már 1989-ben felvetődött, azóta pedig többször az Országgyűlés napirendjére is került az ügyészség igazságügy-miniszteri felügyelet alá helyezése, egyszersmind szűkebb vagy tágabb körű utasíthatósága.12 Ezt a kérdést ez a tanulmány csak érinti, mivel nem befolyásolja lényegesen a nem büntetőjogi hatásköröket.13
A másik vita az ügyészség nem büntetőjogi − azaz magán- és közigazgatási jogi − feladatainak szükségessége körül zajlott. A vita eredményeként, részben az Alkotmánybíróság 1/1994. (I. 7.) AB határozata folytán, az ügyészség nem büntetőjogi feladatai csökkentek, de megmaradtak, majd − bár nem a korábbi "általános" jelleggel, hanem konkrét törvényi felhatalmazás alapján − újra bővülni kezdtek (a legszélesebb körben a környezetvédelmi jogosultságok). Ezt a vitát az ügyészséggel kapcsolatos írások rendszerint megemlítik, mégpedig az első kérdéssel összefüggésben utalva arra, hogy a Kormány irányítása alatt nem lenne értelmük a büntetőjogon kívüli, különösen a törvényességi felügyeleti hatásköröknek (mint látni fogjuk, ez sem a szóban forgó hatáskörök természetéből, sem a külföldi tapasztalatokból nem vezethető le). Mindenesetre az általánosnak tekinthető vélekedés önmagában is indokolja, hogy alaposabban megvizsgáljuk a kérdést, és kiindulópontként kiemeljünk két egybehangzó, markáns véleményt.14
Holló András a rendszerváltozás előtti alkotmánykoncepciókat elemezve kiemeli, hogy az egyik koncepció indokoltnak találta az ügyészség úgynevezett törvényességi felügyeleti hatásköreinek megtartását a közjogi státusz megváltozása esetén is, míg a második változat ezt - a közigazgatási bíráskodás és az ombudsman konkuráló hatásköreire tekintettel - szükségtelennek vélte.15
Fürész Klára - bemutatva az ügyészség szervezetét és működését a modern ügyészséget létrehozó, a királyi
-77/78-
ügyészségről szóló 1871. évi XXXIII. törvénycikktől - részletesen elemzi a rendszerváltozást követő reformkísérleteket, és rámutat arra, hogy az ügyészség közjogi helyzetének megváltoztatása, a Kormány irányítása alá helyezés "a törvényességi felügyeleti funkciók feladását vagy legalábbis erőteljes átértékelését jelentette volna".16 Ezzel összefüggésben utal az Alkotmánybíróság 1/1994. (I. 7.) AB határozatára, amely kiemelte, hogy az ügyészség "a kontinentális jogrendszerekben általában elfogadott helyzetének megfelelően - a Magyar Köztársaságban elsősorban az ún. vádfunkciót ellátó szervezet".17
A fenti két megközelítés eltérő dogmatikai alapokon nyugszik. Holló - és az alkotmány-reform előtti vélekedés - elsősorban funkcionális okból, vagyis a közigazgatás hatósági tevékenységének nélkülözhetetlen bírói kontrolljával, és az ezt kiegészítő ombudsmani típusú jogvédelemmel magyarázza az ügyészi hatáskörök szükségtelenségét, vagyis tulajdonképpen azt kiüresedőnek látja. Fürész Klára és az Alkotmánybíróság ezzel szemben intézmény-identitási kérdésként kezeli a vitatott feladatokat, a nélkülözhetetlen vádfunkció mellett mintegy "maradékelven" működő járulékként.
Ezek után nem kerülhetjük el, hogy pillantást vessünk az Alkotmány szövegére és annak zárt (azaz más jogszabályok "belekeverése" nélküli) elemzése után nézzük meg, hogy a szövegnek az ügyészségi törvény, illetve a jogirodalom milyen "fordítását" adja.
Az ügyészség feladatai közül az Alkotmány 51. §-a elsőként a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak védelméről való gondoskodást jelöli meg. Ez azonban a szöveg-történet során sokat változott. Az Alkotmány eredeti, 1949. évi szövege a személyek jogainak védelmét nem nevesítette a legfőbb ügyész feladatai között. Az állampolgárok jogainak védelme az 1972. évi alkotmányrevízióval jelent meg - de még csak utolsó helyen - a feladatok felsorolásában.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
