Az Európai Unióhoz való csatlakozás reménye arra ösztönzi a legtöbb kelet-közép-európai országot, hogy már előre igyekezzék felkészíteni jogrendjét és államszervezetét az integrációra. Ennek a felkészülési folyamatnak a részét képezik az átfogó közigazgatási reformok is, amelyek szorosan összefüggnek a valódi önkormányzattal rendelkező középszintű területi egységek létrehozásával, illetve a közigazgatási rendszer átalakításával, modernizálásával. A folyamatot mindenütt a decentralizálásra való törekvés, illetve a közigazgatási hatékonyság növelésének a szándéka kíséri. Nyugat-Európa legtöbb fejlett országában a közigazgatás reformálása és az azzal összefüggő regionalizáció már a 60-70-es évektől folyik, ami összefügg az ottani gazdasági-társadalmi folyamatokkal (az ún. keysiánus gazdaságpolitika vége, az erősödő etnoregionális mozgalmak, az elmélyülő integráció, a közigazgatás korszerűsítésének egyre égetőbb szükségessége stb.). Kelet-Közép-Európában (és valószínűleg nemcsak ott) a reformok további, nyíltan be nem vallott, de egyáltalán nem elhanyagolható indoka a térség államainak az a törekvése, hogy a decentralizálás révén mentesüljenek bizonyos olyan gazdasági és szociális kötelezettségek teljesítése alól, amelyeket eddig általában rajtuk kértek számon. Ezenkívül nem szabad szem elől téveszteni az elmúlt évtizedben a térségben végbement általános demokratizálási hullámot sem, amely szintén megkövetelte a sokáig csak formális területi önkormányzatiság valódi tartalommal való megtöltését. A kelet-közép-európai térség országai bizonyos hasonlóságok mellett a regionális önkormányzatok kérdésében meglehetősen eltérő helyzetben vannak. Ebben közrejátszanak történelmi, politikai és közigazgatási hagyományaik, területi
- 97/98 -
nagyságuk és nem utolsó sorban a rendszerváltásnak az egyes országokban végbement specifikus formája. Az európai integrációhoz történő rövid időn belüli felzárkózás reménye is olyan tényező, amely meghatározza a közigazgatási reformok aktualitását az egyes országokban.
Mint sok más kérdésben, a regionális önkormányzatokat érintő közigazgatási reform ügyében is különleges helyet foglal el a "történelmi Nyugathoz" legközelebb eső, és a térségben viszonylagos stabilitással rendelkező "visegrádi csoport", amelynek Magyarország is tagja. A tervezett magyarországi reformok szempontjából ezért talán a legfontosabb ezen országok tapasztalatainak részletes bemutatása. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a tágan vett térség többi országának tapasztalata és belső felépítése irreleváns.
Mint sok más kérdésben, az elmúlt évtizedben a középszintű területi önkormányzatokat érintő közigazgatási reform kérdésében is Lengyelország számított élenjáró országnak. A lengyelek nemcsak kidolgozták, hanem 1998-ban végre is hajtották a reformokat, amelyek tapasztalatai így rendkívül értékesek a hasonló lépés megtételére készülő többi ország számára.
Az ország területi decentralizálását tulajdonképpen már az 1997. évi lengyel alkotmány[1] előre vetítette, amikor a 15. cikkely 1. bekezdésében kimondta, hogy a Lengyel Köztársaság területi berendezkedése garantálja a közhatalom decentralizálását. A 16. cikkely kimondta továbbá, hogy a területi önkormányzat részesedik a közhatalom gyakorlásából, mégpedig úgy, hogy a törvény által számára kijelölt közfeladatok jelentős részét saját nevében és a saját felelősségére gyakorolja. Ugyanakkor Lengyelország továbbra is egységes állam marad, amit az alkotmány 3. cikkelye is deklarál. Az alaptörvény viszont nem határozta meg az állam alapvető területi beosztását, hanem azt egy külön törvényre bízta. Az önkormányzati egységek szerveit sem nevesíti, hanem a későbbi törvényekre bízza. Fontos, hogy mindkét most idézett cikkely az alkotmány első, a "Köztársaság" címet viselő fejezetében szerepel, amely fejezet rendelkezései csupán különleges eljárással módosíthatók.
A hatályos lengyel alkotmánynak a területi önkormányzatra vonatkozó részei kelet-közép-európai viszonylatban a legkidolgozottabbak és a leg-
- 98/99 -
terjedelmesebbek közé tartoznak. (a 163-172. cikkelyek) Az alkotmányozó a területi önkormányzatok feladatává azoknak a közfeladatoknak az ellátását tette, amelyeket az alkotmány vagy a törvények nem bíztak más közhatalmi szervekre, tehát ezen a téren a területi önkormányzatok rendelkeznek általános hatáskörrel. A területi önkormányzat alapegysége a község (gmina), amely a területi önkormányzatok mindazon feladatait látja el, amelyek nem tartoznak más szintű területi önkormányzati egységek hatáskörébe. Az alkotmány tehát egyértelműen a preambulumában deklarált szubszidiaritás elvéből (zasada pomocniczoœci) indul ki.
A területi önkormányzati egységek jogi személyeknek minősülnek, és a tulajdonosi jogok alanyai lehetnek. Önállóságuk bírósági védelem tárgyát képezi. Az önkormányzati egységek vagy saját önkormányzati feladatokat látnak el, vagy az állam részéről rájuk átruházott közfeladatokat. Az alkotmány kimondja, hogy a területi önkormányzatok számára a feladataiknak megfelelő arányban részesedést kell biztosítani a közjövedelmekből. Bevételeik különböző típusai nevesítve vannak az alaptörvényben - a saját jövedelmek, a szubvenciók és a céltámogatások. Ami az önkormányzati szerveket illeti, itt az alkotmány csupán azt mondja ki, hogy a területi önkormányzati egységek feladataikat döntéshozó és végrehajtó szerveik segítségével látják el. Meghatározza továbbá az önkormányzati választások általános alapelveit (általános, titkos, egyenlő és közvetlen választójog). Ugyanakkor a közvetlen választásokból született önkormányzati szerveket az alkotmány szerint a helyi referendum segítségével vissza is lehet hívni. Az alaptörvény azt is kimondja, hogy a területi önkormányzatok felett az állam részéről csupán törvényességi felügyelet gyakorolható. Ezt a felügyeletet a kormányfő, a vajdák és pénzügyi kérdésekben a regionális számvevőszékek végzik. A területi önkormányzat képviseleti szervét a Minisztertanács elnöke javaslatára fel is lehet oszlatni, de csak akkor, ha ezen szerv különösen súlyosan megsértette az alkotmányt vagy a törvényeket. Végül az alkotmány rendelkezései lehetővé tették a területi önkormányzatok számára, hogy társuljanak, továbbá hogy belépjenek a helyi és regionális önkormányzatok nemzetközi szövetségeibe, illetve hogy együttműködjenek más államok helyi és regionális önkormányzataival.
Az 1997. évi alkotmány több ponton kijelölte azt az utat, amelyen a törvényalkotó haladhatott az 1998. évi területi közigazgatási reform előkészítése során. Ennek ellenére még nagyon tág tér maradt számára. Milyen is volt
- 99/100 -
azonban az ország területi beosztása és önkormányzati illetve közigazgatási rendszere 1998 előtt?
A szocialista Lengyelország eredetileg 17 vajdaságból állt, viszont az 1975-ös közigazgatási reform során, Edward Gierek első titkársága idején számukat 49-re emelték. Ez a lépés alapvetően az akkori uralkodó párton és apparátuson belüli ellentétekkel függött össze. A reform azonban nemcsak a vajdaságok területét érintette, hanem az eddigi járások megszüntetésével és a több mint 4300 település 2381 községgé történő átalakításával is együttjárt. Lengyelország tehát több nyugat- és észak-európai országhoz hasonlóan már akkor végrehajtotta a széttöredezett településszerkezete átalakítását. A községek és a vajdaságok élén tanácsok álltak, melyek az önkormányzati és államigazgatási feladatokat látták el. Ennek köszönhetően az országban kétszintű közigazgatás jött létre.
A rendszerváltás után természetesen megjelent az igény a valódi önkormányzatiság kialakítására. Az 1990. évi alkotmánymódosítás és az azt fejlesztő törvények azonban csak a települések szintjén (községek és városok) állították vissza az államigazgatástól elkülönített, független önkormányzatokat. Az államigazgatási szervek két szinten működtek - a vajdasági és az éppen létrehozott körzeti szinten. A körzeti államigazgatási hivatalok sok olyan igazgatási feladatot vettek át, amelyeket korábban a települési tanácsok láttak el. Ezáltal a kétszintű területi beosztás (községek és vajdaságok) formális fenntartása mellett tulajdonképpen egy harmadik igazgatási szint (körzet) is megjelent. Az utóbbit viszont nem tekintették "igazi" önálló területi szintnek, hanem csupán a vajdasági államigazgatást kiegészítő és kisegítő lépcsőfoknak.[2] Ezt a rendszert a legtöbb releváns politikai erő befejezetlennek és ideiglenesnek tekintette. A Szabadság Unió (UW), a Demokratikus Baloldal Szövetsége (SLD) és részben a később létrejött Választási Akció Szolidaritás (AWS) programjaiban szerepelt a járási önkormányzati szint létrehozása illetve a vajdaságok számának csökkentése, és az utóbbiak regionális önkormányzattá való átalakítása.[3]
Az átfogó területi közigazgatási reform gondolata már az előző választási ciklusban is felmerült, akkor azonban az SLD koalíciós partnere és a községekben erős pozíciókkal rendelkező Lengyel Parasztpárt (PSL) ellenállása miatt semmilyen előrelépés nem történt. Igazán aktuálissá a kérdés az 1997. évi parlamenti választások után vált. A nagy politikai pártok közül leginkább
- 100/101 -
a liberális UW szorgalmazta a nagyfokú decentralizációt jelentő reformot, de a többi nagy párt (SLD, AWS) is támogattak az ötletet, talán az utóbbi valamivel kisebb intenzitással. Ezért volt némileg meglepő, hogy Jerzy Buzek, az új jobboldali-liberális kormány vezetője kormánya legsürgősebb feladatai közé sorolta a közigazgatási reformot, és sok nehézség árán végül keresztülvitte azt.
A kormány eredeti elképzelése 12 nagy vajdaság létrehozása volt, amely vajdaságok átlagosan 26.000 négyzetkilométert és 3.200.000 lakost foglalnának magukban. A települések és vajdaságok között körülbelül 320 járás jönne létre, átlagosan 100.000 lakossal és legalább 5 községenként egy. Természetesen azonnal kitört a "községek háborúja", hiszen nem volt mindegy, hogy melyikük szerzi meg a járási város rangját. Ezekben a vitákban különböző politikai és társadalmi erők vettek részt, sőt még a katolikus egyház is bekapcsolódott. Mindebből a vitákból végeredményben leginkább az ellenzék profitált, amely ugyan támogatta a reformot, de az egyes konkrét intézkedések kritikájával sok pontot tudott szerezni az elégedetlenek körében. Végeredményben a fontos reformot keresztülvivő AWS-UW kormány súlyos politikai vesztéségeket szenvedett el. A kormányzó AWS egyébként szintén nem volt egységes az ügy megítélésében, több képviselője a reformmal szemben foglalt állást. A kormányzó többség kompromisszumra kényszerült az ellenzékkel, és belement a vajdaságok számának növelésébe. A kormány, az ellenzék, a Szenátus és az államfő közötti különböző egyeztetések és kompromisszumok révén végül sikerült megegyezni a 16 nagy vajdaság létrehozásában, amit végül a lengyel törvényhozás is megszavazott.[4]
Az 1998. évi közigazgatási reform eredményeképpen tehát háromszintű rendszer jött létre, amely a községekből, járásokból és a vajdaságokból áll. A községek száma jelenleg 2489. Valamivel bonyolultabb a helyzet a járásokkal, mert a 65 legnagyobb város tulajdonképpen járási jogú várossá vált. Emiatt most 308 hagyományos értelemben vett járásról és 65 városi járásról lehet beszélni. A vajdaságok száma 16 lett.[5] Nagyon fontos, hogy a járási és a vajdasági önkormányzatról szóló törvények kimondták, hogy az alacsonyabb szintű önkormányzatok - azaz gyakorlatilag a települési, illetve járási önkormányzatok felett - egyikük sem rendelkezik felügyeleti joggal, nem fölérendelte azoknak. A lengyel megoldás nem ismeri a delegálást, az önkormányzati testületet minden szinten közvetlenül választják, tehát saját
- 101/102 -
önálló legitimitással rendelkezik. Fontos megjegyezni, hogy a törvény szabályozza nemcsak a vajdaságok számát és székhelyét, hanem a nevét is. A járások területét viszont a Minisztertanács határozza meg, miután meghallgatta az érintett községi és városi önkormányzati tanácsok, továbbá a járási tanács és a vajdasági képviselőtestület véleményét. A járások létrehozásánál, határaik megváltoztatásánál illetve megszüntetésüknél a törvény szerint törekedni kell arra, hogy a járás lehetőleg kompakt, több szempontból egynemű területet foglaljon magában.
Annak ellenére, hogy a lengyel közigazgatási reform igyekezett minél jobban elválasztani egymástól az egyes területi szinteket, mégsem lehet azokat egymástól függetlenül szemlélni, hiszen együttesen alkotják a lengyel megoldás lényegét. Ez különösen igaz az egyes közigazgatási területi szintek közötti feladat- és hatáskör megosztás esetében. E megosztás egyébként szigorúan a szubszidiaritás elvéből indul ki.
Az 1998. évi közigazgatási reform[6] a települési önkormányzatok feladatává tette a területükön lévő utak, hidak, terek gondozását, a vízellátás biztosítását, a csatornázást, a köztisztaságról való gondoskodást, a kommunális hulladék tárolását, a helyi tömegközlekedésről való gondoskodást, továbbá az egészségvédelmet, a gyámügyet, a népművelést, az általános iskolák, az óvodák és könyvtárak fenntartását, a testnevelési és sportszervezési feladatok ellátását, a piacok szabályozását, a parkokról illetve a temetőkről való gondoskodást, a közrend és a tűzvédelem biztosítását stb. A járási önkormányzati szervek döntően a következő ügyekről kötelesek gondoskodni: a közoktatás, az egészségvédelem, a családtámogatási politika, a közutak és a közlekedés, a kulturális javak védelme, a sport és a turizmus felkarolása, a földhivatalok, a vízgazdálkodás, az építési hatósági engedélyezések, a természet- és környezetvédelem, a mezőgazdasági, erdőgazdálkodási és halászati ügyek, a közrendről és a lakosok biztonságáról való gondoskodás, a munkanélküliségből
- 102/103 -
fakadó problémák kezelése, az árvízvédelem, a tűzvédelem, a fogyasztóvédelem, a védelmi ügyek járásra eső része stb.
A települési és a járási önkormányzatokhoz képest a vajdaságok kevésbé konkrét feladatkörrel rendelkeznek, amely alapvetően a nagyobb térségek gazdasági és humánpolitikai jellegű fejlesztésére irányul. A vajdasági önkormányzatokról szóló törvény ugyanis a vajdasági önkormányzat feladatává tette a vajdaság fejlesztési stratégiájának meghatározását, tovább a területén élő lakosok polgári, kulturális és nemzeti tudatának az erősítését, a gazdasági aktivitások serkentését, a vajdaság versenyképességének növelését, a lakosság képzettségi színvonalának emelését szolgáló tevékenységek folytatását és támogatását, a természeti és kulturális környezet meglévő körülményeinek a későbbi nemzedékek számára történő megőrzését stb. A térség fejlesztési politikáján belül a törvény külön kiemeli a munkaerőpiac létrehozását, a gazdasági fejlődés körülményeinek megteremtését, az infrastruktúra fejlesztését, a közhasznú feladatok ellátásához szükséges állami és magán jellegű pénzügyi eszközök felkutatását, továbbá a tudomány fejlődésének támogatását, illetve a tudomány és a gazdaság közötti együttműködés elősegítését, a természeti erőforrások racionális felhasználását, a kultúra fejlődésének az ösztönzését, a kulturális örökség védelmét és megfelelő kihasználását.
Ezen kívül olyan feladatok is a vajdaságokhoz tartoznak, amelyeket a reform egyébként a járási önkormányzatok feladatává tett, viszont a járási szint lehetőségeit meghaladó részben a vajdasági önkormányzatok is kötelesek gondoskodni az ellátásukról. Erről pedig külön jogszabályok rendelkeznek. Ebbe a körbe tartozik például az egészségügy, továbbá a családtámogatási politika, a szociális segélyezés, a környezetvédelem, a kulturális értékek védelme, a vidék modernizálása, a vízgazdálkodás, a közutak, a közlekedés, a turizmus, a sport és a testnevelés, a fogyasztóvédelem, a védelmi feladatok, a közbiztonság, a munkanélküliség megelőzése és a helyi munkaerőpiacok aktivizálása. E téren különböző, a fenti feladatokat érintő törvények határozzák meg, hogy mi a vajdasági szint konkrét kötelessége.
A vajdasági önkormányzat a vajdaság fejlesztési stratégiájának meghatározásánál, illetve e stratégia megvalósításánál együttműködhet a területén lévő helyi (lokális) önkormányzatokkal, az államigazgatási szervekkel, azon belül különösen a vajdával, a többi vajdasággal, a nem kormányzati szervekkel, a felsőoktatási intézményekkel és kutatóintézetekkel és végül a nemzetközi szervezetekkel és más, különösen a szomszédos államokhoz tartozó régiókkal. Közhasznú feladatai ellátásához a vajdaság létrehozhat korlátolt felelősségű társaságokat vagy részvénytársaságokat, illetve beléphet ilyen jellegű gazdasági
- 103/104 -
társaságokba. A közhasznú célokon kívül a vajdasági önkormányzat akkor hozhat létre ilyen társaságokat, illetve léphet be azokba, ha ezek a vajdaság fejlődését szolgáló oktatási, kiadói és népszerűsítő tevékenységet végeznek.
A vajdaságoknak kettős funkciója és ennek megfelelően kettős meghatározása van a törvényben. Egyrészt területi önkormányzati egységeket jelentenek, másrészt pedig a közigazgatás szempontjából fontos legnagyobb területi egységeket. A vajdasági önkormányzat alanyát a törvény szerint a vajdaság területén élő lakosok közössége alkotja. A vajdasági önkormányzat feladata azoknak a vajdasági jellegű közfeladatoknak az ellátása, amelyeket a törvények nem utaltak át kifejezetten az államigazgatás hatáskörébe. Ugyanakkor a vajdasági önkormányzat kompetenciái nem sérthetik a járási és helyi szint önállóságát.
Minden vajdaság jogosult megalkotni saját statútumát, amelyben belső felépítését írja le. A statútumot viszont csak a kormányfő beleegyezésével lehet jóváhagyni, utána pedig (és ez vonatkozik a későbbi módosításokra is) ki kell hirdetni a Lengyel Köztársaság Hivatalos Lapjában, a "Monitor Polski"-ban. A vajdaságok alapvető szerkezetét maga a törvény határozza meg. Minden vajdaság élén a közvetlenül választott vajdasági gyűlés (sejmik)[7] illetve a vajdasági elöljáróság (zarz±d województwa) áll. A szejmik mint a vajdaság döntéshozó és ellenőrző szerve a négy évre közvetlenül választott tanácsnokokból (radni) áll. Kizárólagos hatáskörébe tartozik a már említett statútum elfogadásán kívül a helyi jogszabályok elfogadása, a vajdasági vagyongazdálkodás szabályainak meghatározása, a vajdasági objektumok hasznosításának szabályozása, a vajdaság fejlesztési stratégiájának illetve többéves terveinek az elfogadása, a vajdasági költségvetésből eredő dotációs politika szabályainak körülírása, a vajdaságok "külkapcsolatai", azaz társulási politikája az országon belül és részben kívül is (erről lásd később) stb.[8] Ezenkívül a szejmiknek fontos ellenőrzési jogosítványai vannak - a vajdaság marsalekje javaslatára kinevezi és visszahívja a vajdaság kincstárnokát (skarbnik), aki egyben a vajdasági költségvetés főkönyvelője (główni ksiègowy budzetu województwa) is. Elfogadja és ellenőrzi továbbá a helyi végrehajtó hatalom pénzügyi gazdálkodásáról szóló jelentéseket.
- 104/105 -
A szejmik élén a testület tagjai közül titkosan választott elnök áll, akinek legfeljebb három, szintén a szejmik által választott alelnöke lehet. Sem az elnök, sem az alelnökök nem lehetnek tagjai a vajdasági elöljáróságnak, tehát a tulajdonképpeni vajdasági kormánynak. A tanácsnokok, azaz a szejmik képviselői szabad mandátummal rendelkeznek, és nem kötik őket választóik utasításai. A tanácsnokot viszont tevékenysége során az állam és a vajdasági önkormányzat érdekeinek kell vezérelnie. A vajdasági tanácsnok nem lehet egyben települési vagy járási önkormányzati képviselő, a tisztsége összeférhetetlen továbbá az államot képviselő vajda és alvajda (wojewoda és wicewojewoda) tisztségével, és végül nem lehet a vajdaság területén működő államigazgatás tisztviselője sem. A tanácsnok nem létesíthet munkaviszonyt a marsalek hivatalával abban a vajdaságban, ahol megválasztották. Kivételt azok a tanácsnokok képeznek, akiket maga a szejmik választott be a vajdasági kormányba. Amennyiben viszont előtte egy ilyen hivatal alkalmazásában állt, a mandátumviselés időszakára köteles szüneteltetni munkaviszonyát, azaz fizetés nélküli szabadságot kell kérnie. Más munkáltatók pedig kötelesek lehetővé tenni a tanácsnoki tisztséget betöltő dolgozójuknak, hogy részt vegyen az önkormányzati testületek munkájában.
A tanácsnokok klubokban tömörülhetnek, amelyek részletes szabályait a statútumnak kell megállapítania. A szejmik ezenkívül különböző bizottságokat hozhat létre. A bizottságok létrehozásának és működésének főbb szabályait szintén a statútum határozza meg. A vajdasági önkormányzat végrehajtó apparátusának ellenőrzése szempontjából nagyon fontos a revíziós bizottság, amelyben minden klubnak képviselve kell lennie. A revíziós bizottság véleményezi a költségvetés végrehajtását, illetve a szejmik elé terjeszti javaslatát, miszerint a szejmik fogadja el vagy sem a vajdasági kormány tevékenységéről szóló beszámolóját.
A vajdasági önkormányzat végrehajtó szerve a már említett vajdasági elöljáróság, azaz egyfajta kormány. Az öttagú testület élén elnöki minőségben a vajdasági marsalek (marszałek wojewodztwa) áll, akit saját soraiból a szejmik választ ki. A kormány többi tagját a marsalek javaslatára szintén a szejmik választja meg, az utóbbiak azonban nem kell hogy feltétlenül a szejmik tagjai legyenek, tehát kívülállókat is meg lehet választani. A kormány tagjaira is vonatkoznak viszont az összeférhetetlenségi szabályok - vajdasági kormánytagságuk összeférhetetlen a járási vagy települési önkormányzati képviselőséggel, és csak bizonyos nehézségek árán lehetnek egyidejűleg az államigazgatás tisztségviselői vagy parlamenti képviselők, illetve szenátorok.
- 105/106 -
A szejmik egyszerű tagjai egyébként lehetnek parlamenti képviselők vagy szenátorok.
A vajdasági kormány létrehozására a szejmiknek a helyhatósági választások eredményeinek kihirdetésétől számítva három hónap áll rendelkezésére. Amennyiben ezen határidőn belül a szejmiknek nem sikerül megválasztani a kormány tagjait, akkor automatikusan feloszlik. A feloszlatástól számított további három hónapon belül a Minisztertanács elnöke új, tulajdonképpen időelőtti választásokat ír ki. Az új vajdasági kormánynak az új szejmik általi megválasztásáig a vajdasági önkormányzati szervek feladatait az illetékes vajda látja el.
Természetesen a helyi kormány visszahívása is a szejmik jogában áll, amihez viszont az összes képviselő háromötödös többsége szükséges. A kormány egyes tagjait külön is vissza lehet hívni. A visszahívási indítványt, amelyet a képviselők legalább egyharmada kell hogy aláírjon, azonban alá kell támasztani a szejmik revíziós bizottságának a véleményével is. Ezenkívül a marsalek is kezdeményezheti valamely kormánytag visszahívását. Magát a marsaleket viszont csak az új marsalek személyének egyidejű megjelölésével lehet visszahívni, tehát a törvény a konstruktív bizalmatlanság eszközével igyekszik stabilizálni a vajdasági végrehajtó hatalmat. Természetesen a marsalek visszahívása az egész kormány visszahívását jelenti. Leszámítva azt az esetet, amikor a szejmik nem szavazott bizalmat a kormánynak, a marsalek visszahívására irányuló indítványt is írásban kell benyújtani, a revíziós bizottság véleményével és a képviselők egyharmadának az aláírásával együtt.
A marsalek feladata a vajdasági kormány illetve saját hivatala munkájának a szervezése, a vajdasági önkormányzat folyó ügyeinek az intézése illetve a tartomány kifelé történő képviselete. A marsalek nemcsak a marsaleki hivatal vezetője, hanem a vajdasági önkormányzat többi szervezeti egysége dolgozóinak a szolgálati elöljárója is. A marsalek vezette vajdasági kormány feladatai a következők: a szejmik határozatainak a végrehajtása, a vajdaság nevében történő gazdálkodás, a vajdasági költségvetés előkészítése, majd végrehajtása, a fejlesztési stratégiai programok kidolgozása, a más országok regionális önkormányzataival, illetve azok nemzetközi szervezeteivel való együttműködés szervezése, a vajdasági önkormányzat egyéb szervezeti egységeinek a vezetése, koordinálása és ellenőrzése, vezetőinek kinevezése, illetve visszahívása és végül a marsaleki hivatal szervezeti szabályzatának az elfogadása. Az utóbbi, már többször említett hivatal egyébként a kormányhivatal és minisztériumok szerepét tölti be a vajdasági közigazgatási rendszerben.
- 106/107 -
A vajdasági önkormányzat külkapcsolatai természetesen alapvetően a szejmik hatáskörébe tartoznak, amely jóváhagyja a vajdaság e téren követendő prioritásairól szóló dokumentumot. A törvény kimondja, hogy az egyes vajdaságok együttműködése más államok regionális önkormányzataival összhangban kell, hogy legyen a belső joggal, az állam külpolitikájával illetve nemzetközi kötelezettségvállalásaival. Ezenkívül az együttműködés csak a vajdaság feladatainak és hatásköreinek a határain belül történhet. A vajdaság külkapcsolati prioritásairól szóló határozatnak az elfogadását, továbbá a vajdaság konkrét külkapcsolati kezdeményezéseit (például a regionális együttműködésről szóló megállapodások tervezeteit vagy a régiók nemzetközi szervezeteibe való belépésének a szándékát) a külügyminiszterrel kell egyeztetni, akivel a vajdán keresztül lehet érintkezni. A vajdaságok kültevékenységét érintő határozatokat el kell küldeni a külügyekért, illetve a közigazgatásért felelős minisztereknek. Az állam tehát nem ad teljesen szabad kezet a vajdaságoknak a határokon átnyúló kapcsolataik terén, és az illetékes minisztereken keresztül igyekszik megőrizni betekintését az adott ügyekbe.
Természetesen az állam felügyeli és ellenőrzi a vajdasági (de ugyanúgy a járási és települési) önkormányzatok tevékenységét. A vajdaságok esetében az ilyen felügyeletet a Minisztertanács elnöke (Prezes Rady Ministrów), azaz a kormányfő, továbbá a területileg illetékes vajda és a pénzügyek tekintetében a regionális számvevőszék (regionalna izba obrachunkowa) végzi el. Mindezek a szervek viszont csupán törvényességi felügyeletet gyakorolhatnak a vajdasági önkormányzat felett. Hasonló a helyzet a járási önkormányzatokkal is. A települési önkormányzatok saját feladatainak az ellátását az állam szintén csak a törvényesség szempontjából ellenőrizheti, viszont az államigazgatási szervek részéről a településekre átruházott feladatok végrehajtásának az ellenőrzését a gazdaságosság, célszerűség és pontosság szempontjából is végzik.
A törvénnyel ellentétes önkormányzati határozatok érvénytelenek, amit a felügyeleti szerv mond ki, a határozathozó önkormányzati szerv viszont harminc napon belül a közigazgatási bíróságnál megfellebbezheti a felügyeleti szerv ilyen jellegű döntését. A közigazgatási bíróságnak a kereset benyújtásától számított harminc napon belül kell döntenie. Abban az esetben, ha a vajdasági szejmik megsértette az alkotmányt, illetve komoly, vagy többszörös törvénysértést követett el, a kétkamarás lengyel parlament képviselőházaként működő
- 107/108 -
Szejm (Sejm) a kormányfő javaslatára határozat formájában feloszlathatja a szejmiket. A szejmik feloszlatása egyenlő az összes vajdasági önkormányzati szerv feloszlatásával. Ilyen esetben az új vajdasági választások befejezéséig a területileg illetékes vajda látja el a feloszlatott önkormányzati szervek feladatait. Amennyiben nem a szejmik, hanem a végrehajtó hatalmat gyakorló vajdasági elöljáráróság sérti meg az alkotmányt, illetve súlyosan vagy többszörösen a törvényt, az államhatalmat képviselő vajda felhívja a szejmik figyelmét arra, hogy foganatosítson az ilyen helyzet kiküszöböléséhez szükséges intézkedéseket. Ha a vajda felhívása nem vezetett eredményre, a kormányfőhöz fordulhat azzal a javaslattal, hogy oszlassa fel az alkotmány- vagy törvénysértő vajdasági elöljáróságot. Az új elöljáróság létrehozásáig pedig annak funkcióit a vajda javaslatára a kormányfő által kinevezett személy látja el. Abban az esetben, ha a közfeladatok ellátásának eredményessége a vajdaságban huzamosan elégtelen, és a helyzet gyors orvoslása szükséges, a kormányfő felfüggesztheti a vajdasági önkormányzati szervek tevékenységét, és a felfüggesztés idejére bevezetheti a kormánybiztosi igazgatást (zarz±d komisaryczny), amely viszont nem lehet két évnél hosszabb, és legfeljebb a következő vajdasági önkormányzati választásokig tarthat. A kormánybiztos személyére a vajda tesz a javaslatot a kormányfőnek. Természetesen ezt a lépést csak azután teheti meg a kormányfő, miután előzőleg figyelmeztette a vajdasági önkormányzati szerveket, és a helyzet orvoslására hívta fel figyelmüket. A kormánybiztos megbízatása ideje alatt ellátja az önkormányzat feladatait.
Az államigazgatási feladatokat a vajdaság területén egyrészt maguk az államigazgatási szervek, másrészt pedig az átruházott feladatok tekintetében az önkormányzati szervek látják el. Az államigazgatást a vajdaságokban általános jelleggel a vajdák képviselik, rajtuk kívül azonban működnek a vajdaságokban olyan ún. "nem egyesített" (organy administracji niezespolonej) államigazgatási szervek, amelyek nem tartoznak közvetlenül a vajdák alá, hanem mint a dekoncentrált szervek a felettes minisztériumokat vagy más országos hatáskörű szerveket képviselik az adott vajdaság területén. Ilyenek a katonai szervek, az adóhatóságok, a bányahatóságok, a találmányi hivatalok, az állami erdők igazgatósága, továbbá a határőr-, vám-, tengeri-, statisztikai, légügyi és halászati hatóságok és felügyeletek. Ezeknek a hatóságoknak az illetékességi területe sokszor nem is igazodik a vajdaságok és járások határaihoz. Az ilyen "nem egyesített államigazgatási szerveket" csak a törvény hozhatja létre, mégpedig akkor, amikor azt az általuk ellátott feladatok jellege vagy a vajdaságok határain átnyúló illetékességi területe szükségessé teszi.
- 108/109 -
Az államigazgatás kulcsfigurája a vajdaságban természetesen maga a vajda, aki a kormány vajdasági képviselője, továbbá az egyesített államigazgatási szervek vajdasági vezetője, az önkormányzati szervek feletti felügyeleti szerv, továbbá az államigazgatási eljárási szabályok értelmezésének a szerve és végül az Állami Kincstár helyi főképviselője.
A vajdát a közigazgatásért felelős miniszter (azaz belügyminiszter) javaslatára a Minisztertanács elnöke nevezi ki és hívja vissza. A kormányfő a vajdák fő felügyeleti szerve is. A tevékenységüket nemcsak a törvényességi szempontból ellenőrzi, hanem azt is felügyeli, hogy intézkedéseik összhangban vannak-e a kormány politikájával, és hogy megfelelnek-e a gazdaságosság és a tisztesség kritériumának. A kormányfő nemcsak felügyeli, hanem utasításai révén irányítja is a vajdákat. Úgyszintén ő dönti el az egyes vajdák egymás közötti, illetve a vajdák és az illetékes miniszterek közötti vitákat. Feladatai ellátása során a vajda kiadhat az összes alája tartozó államigazgatási szervre nézve kötelező határozatokat, amelyek rendkívüli helyzetekben az önkormányzati szerveket is kötelezik, egyébként természetesen nem. A vajda hatáskörébe tartoznak mindazok a vajdasági államigazgatási ügyek, amelyeket a törvények nem utaltak át más államigazgatási szervek hatáskörébe, tehát a vajda rendelkezik általános hatáskörrel. Egyébként a vajda feladata a vajdasági hivatalos közlöny kiadása, amelyben nemcsak ő, hanem a többi államigazgatási szerv, a vajdasági önkormányzat, továbbá a járási és települési önkormányzati szervek is közzéteszik helyi rendeleteiket, rendelkezéseiket és egyéb határozataikat. Ugyanez vonatkozik a közigazgatási bíróságok határozataira is. Itt meg kell még említeni, hogy a vajdasági államigazgatásról szóló törvény lehetővé teszi a vajdasági állami szervek és a különböző önkormányzati szervek közötti együttműködést. A vajda egyes, saját nevében gyakorolt hatásköreit átruházhatja a vajdaság területén működő önkormányzati szervekre, amelyeket azután természetesen ezen átruházott hatáskörök tekintetében ellenőrizhet is.
1998 előtt Lengyelországban csupán a települési önkormányzatokat választották, hiszen a vajdasági és a nem létező járási szinten nem működtek közvetlenül választott képviselőtestületek. Az 1998. július 16-án elfogadott új önkormányzati választási törvény[9] ezért ebben a tekintetben az első válasz volt az új vajdasági és járási önkormányzatokat létrehozó közigazgatási reformra. E törvény
- 109/110 -
határozza meg egyebek mellett az egyes vajdasági szejmikek képviselőinek létszámát is. Az egyes vajdaságokban megszerezhető mandátumok számát a jogszabály attól függően állapítja meg, hányan laknak az adott régióban. A 2 millió lakos alatti vajdaságok képviselőtestületei 45 képviselőből (azaz tanácsnokból) állnak. Minden további 500.000 lakos után újabb 5 taggal bővül a helyi szejmik. Minden szavazó csak egy jelöltlistára adhatja le voksát, ami úgy történik, hogy az adott jelöltlistán szereplő jelöltek közül az egyik neve mellé teszi az X jelet. Azok a jelöltlisták, amelyek ilyen módon 5%-ot vagy annál több szavazatot szereztek, részt vesznek a mandátumok elosztásában. Az utóbbi tulajdonképpen a d'Hondt-módszerrel történik, ami nem túl kedvező a kis pártokra nézve.
Az önkormányzati választási törvény természetesen komoly hatást gyakorolt a lengyel pártstruktúrákra, amelyek eddig döntően a nagyobb városokra összpontosítottak. Főként a járási önkormányzatok létrejötte eredményezte azt, hogy a pártközpontok egyre nagyobb figyelmet fordítanak a kisebb városokra és településekre is, ahol rohamosan igyekeznek felkeresni azokat a helyi tekintélyeket, akik szavazatokat hozhatnak számukra. Ennek azon egyszerű oka van, hogy a választási törvény inkább a nagyobb pártoknak kedvez. Ez több dologban is megnyilvánul. Az SLD és az UW eleve az arányos rendszert szorgalmazta, az AWS eredetileg minden szinten vegyes választási rendszer mellett kardoskodott (a képviselők felét a listáról választanának be, a másik felét pedig az egymandátumos egyéni kerületekben), de végül ők is megváltoztatták véleményüket. Leszámítva a 20.000 lakos alatti városokat és községeket, ahol meghagyták a többségi választási rendszert, az összes többi szinten, azaz a városokban, járásokban és vajdaságokban az arányos rendszer győzött. Az egyéni jelöltek helyett itt tehát csak a választási jelöltlistákra lehet szavazni, amelyeket döntően a pártok indítanak. Jelöltlistákat egyébként a politikai pártok mellett egyesületek és más társadalmi szervezetek, illetve maguk a választók is indíthatnak, tehát a többiek előtt is nyitva áll a részvételi lehetőség. A vajdasági önkormányzati választásokon indított minden jelöltlistához előzetesen meg kell szerezni legalább 300 szavazásra jogosult állampolgár támogató aláírását. Ahhoz viszont, hogy ezek a listák a mandátumokból is részesedjenek, legalább a szavazatok 5%-át kell megszerezniük. Ez eleve eliminálja a független jelölteket vagy a kisebb, komolyabb politikai háttér nélküli szervezeteket. A független jelölteknek így gyakorlatilag nem maradt más lehetőségük, mint felkerülni a nagyobb csoportosulások jelöltlistájára, ami de facto a pártstruktúrákba való beolvadást vagy legalább az azokkal való együttműködést jelenti.
- 110/111 -
A nagyobb választási csoportosulásoknak, amelyek rendszerint a nagy pártoknak felelnek meg, több részletszabály is kedvez. Azok a választási csoportosulások például, amelyek országosan a vajdasági önkormányzati választások idején legalább a választókörzetek felében indítanak listát, azzal az előnnyel rendelkeznek, hogy összes listájukat azonos számmal jelölhetik meg, ami természetesen megkönnyíti agitációjukat. Az első választásokon az új törvény szerint összesen 6 csoportosulás használta ki ezt a lehetőséget. A következő ilyen kedvezmény, hogy azok a pártok, amelyek országos szinten legalább a választókörzetek felében indítanak jelöltlistákat, a választási kampány során ingyen plusz sugárzási időt kapnak az országos közszolgálati média országos műsoraiban, és nemcsak annak regionális műsoraiban, mint a kisebb választási csoportosulások.[10]
A vajdaságokról, járásokról és a települési önkormányzatokról szóló törvények viszonylag részletesen foglalkoznak a helyi népszavazások kérdésével, amelyeknek, úgy tűnik, fontos szerepet szánnak a helyi demokrácia megteremtésében és az önkormányzati szervek ellenőrzésében és a köztük és a választóik közötti élénk kapcsolat fenntartásában.
A vajdaság területén állandó jelleggel élő és aktív választójoggal rendelkező polgárok részt vehetnek a vajdasági referendumokon. Népszavazást a vajdasági önkormányzat hatáskörébe tartozó bármely fontos ügyben lehet tartani. Kezdeményezője vagy a szejmik vagy a szavazásra jogosult vajdasági lakosok egytizede lehet, a népszavazás pedig akkor érvényes, ha a szavazásra jogosult választók legalább 30%-a részt vesz azon. A vajdasági statútum jóváhagyásához nem szükséges a népszavazás. Fontos eszköz a helyi lakosság kezében, hogy a népszavazáson vissza lehet hívni a vajdasági szejmiket is, amit a törvény külön megemlít. A szejmik egyes tagjait viszont ilyen módon külön nem lehet visszahívni. Hasonló szabályok érvényesülnek egyébként községi és járási szinten is.
- 111/112 -
A lengyel közigazgatási reform nyomán kialakult szerkezet ismertetése nem lenne teljes a járási területi szint legalább rövid említése nélkül. A járási önkormányzatok feladat- és hatásköreiről már volt szó korábban. A járások is saját statútummal rendelkeznek, a minta jellegű statútumot számukra viszont a közigazgatásért felelős miniszter határozza meg. A járások élén a közvetlenül választott, döntéshozó és ellenőrző funkciókat ellátó járási tanácsok (rada powiatu) állnak. A járási tanácsnokok mandátuma szintén szabad és négy évre szól. A végrehajtó szerv a járási elöljáróság (zarz±d powiatu), amelyet a tanács választ, ugyanúgy mint a járási polgármestert (starosta powiatu). Az elöljáróság tagjainak megválasztása a polgármester javaslatára történik, ugyanis polgármester az elöljáróság vezetője, tehát annak olyan emberekből kell állnia, akiknek a kiválasztásába volt némi beleszólása. A járási elöljáróság tagjai nem kell, hogy feltétlenül tanácsnokok is legyenek. Ez viszont nem vonatkozik a polgármesterre. A polgármester vezetése alatt dolgozik a polgármesteri hivatal. A járások a vajdaságokhoz hasonlóan saját vagyonnal és helyi normaalkotási joggal rendelkeznek.
A járásokkal kapcsolatosan még egy fontos rendelkezést kell megemlíteni, nevezetesen azt, hogy a közfeladatok közös ellátása érdekében a járások szövetségeket hozhatnak létre más járásokkal. A szövetség létrehozásáról, az abba való belépésről vagy onnan történő kilépésről a járási tanácsok döntenek. A szövetségek jogi személyeknek minősülnek, feladataikat pedig saját nevükben és saját felelősségükre látják el. A szövetségek külön statútumokkal rendelkeznek, amelyeket az érintett járások tanácsai hagynak jóvá. A törvény pontosan körülírja, mire kell hogy kitérjen egy ilyen statútum. Az ilyen típusú járási szövetségeket, társulásokat a közigazgatásért felelős miniszter tartja nyilván, és a szövetség csak a regisztrálás után válik jogi személlyé. A szövetség döntéshozó és ellenőrző szerve a szövetség közgyűlése (zgromadzenie zwi±zku), amelybe minden érintett járás 2-2 képviselőt delegál. A végrehajtó szerv pedig itt is a szövetség elöljárósága, amelyet saját tagjai közül a közgyűlés választ.
A lengyelekhez hasonlóan az utóbbi években a cseheket is komolyan foglalkoztatja az önkormányzati középszintet, azaz a regionális önkormányzatot
- 112/113 -
létrehozó átfogó közigazgatási reform gondolata, sőt hosszú viták és töprengések után 2000 márciusában a cseh parlament alsóházának számító Képviselőház el is fogadta azokat a törvényeket, amelyekkel gyakorlatilag elkezdődött a régóta tervezett reform. Májusban a cseh törvényhozás második kamarája, a Szenátus szintén elfogadta a reform gyakorlati kezdetét jelentő jogszabálycsomagot, amelyet aztán a reformot pártoló köztársasági elnök is aláírt. Ősszel pedig a Cseh Köztársaságban már várhatók az első regionális választások.
Csehországnak viszonylag bonyolult modernkori önkormányzati hagyományai vannak. A két világháború közötti Csehszlovákiában három szinten működtek a választott önkormányzati testületek - a települések szintjén, járási szinten és tartományi szinten. A tartományokat az 1927. évi 125. sz. törvény hozta létre, amely a köztársaság területét négy tartományra (csehül: zem, szlovákul: krajina) osztotta fel: Csehországra, Morvaország-Sziléziára, Szlovákiára és Kárpátaljára. Az első két tartomány esetében a reform tulajdonképpen az első világháború előtti történelmi tartományokat hagyta érvényben, azzal a változással, hogy a nagyobb Morvaországot és a kisebb osztrák Sziléziát egy egységbe egyesítette. A tartományi gyűlések és a járási képviselőtestületek kétharmadát a lakosság választotta, egyharmadát pedig a járások esetében a belügyminiszter, a tartományok esetében a kormány nevezte ki. A tartományok élén a kinevezett tartományi elnökök álltak (zemský prezident).[11]
A kommunista párt hatalomra kerülése után Csehszlovákiában is megszűnt az önkormányzatok és az államigazgatás hagyományos elkülönítése, és itt is kialakultak a tanácsi jellegű helyi, járási és kerületi nemzeti bizottságok (národní výbory). Az ország területi beosztása többször is változott. Először 1948-ban egész Csehszlovákiában kerületi beosztást vezettek be. A köztársaság területét 19 kerületre (kraj) osztották, amelyek élén a kerületi nemzeti bizottságok álltak. A legjelentősebb és egyben a legtartósabb változást az 1960. évi reform jelentette, amely a Csehszlovák Szocialista Köztársaságot 7 csehországi és 3 szlovákiai kerületre, illetve 75 (később 78) csehországi és 33 (később 38) szlovákiai járásra (okres) osztotta fel. Ez később annyiban módosult, hogy Pozsony, mint Szlovákia fővárosa és legjelentősebb városa is kerületi rangra
- 113/114 -
emelkedett. A járások száma tekintetében csak a már említett minimális változások történtek.
1990-ben egész Csehszlovákia területén megszűnt a nemzeti bizottsági rendszer, és újból visszatértek a területi önkormányzatok és az államigazgatás szétválasztásához. A választott önkormányzati testületeket azonban csak a helyi szintre telepítették - a városokba és a községekbe -, az államigazgatás viszont a járási szintre került. A kerületi szint teljesen megszűnt: sem az önkormányzati, sem az államigazgatási szerveket nem hagytak ezen a szinten. A kerületeknek annyi lett a jelentőségük, hogy a parlamenti választások során csak a kerületi listákon lehetett bekerülni a törvényhozásba, illetve statisztikai egységként működtek tovább. A kerületi bíróságok illetékességi területe szintén a régi határokhoz igazodott.
A rendszerváltás utáni első években sok más transzformációs feladat miatt még nem foglalkoztak különösebben a regionális önkormányzatok létrehozásának a gondolatával, bár hosszú távon tervbe vették létrehozásukat. Ezt a helyzetet jól tükrözte az 1992 végén elfogadott, és 1993. január 1-jén hatályba lépett cseh alkotmány, amely a területi önkormányzatról szóló fejezetben alapvető önkormányzati egységként a községek mellett a magasabb önkormányzati egységeket is megemlítette. Az utóbbiak nevét alternatív módon határozta meg - tartományok vagy kerületek. A területi önkormányzati egységeket az állampolgárok területi közösségeiként határozta meg, amelyeknek joguk van az önkormányzásra. A magasabb önkormányzati egységek létrehozását (és esetleges megszüntetését) viszont az alkotmány egy később elfogadandó alkotmányerejű törvényre bízta. Az olyan alapvető szabályokat, mint a területi önkormányzat mindkét típusának saját tulajdonnal rendelkező és saját költségvetés szerint gazdálkodó közjogi korporációként való meghatározását, továbbá a képviselőtestületek négyéves mandátumát illetve az általános, titkos, egyenlő és közvetlen választójog alapján történő megválasztását az alkotmány mégiscsak megalkotta. Mindezek a szabályok nemcsak a községi és városi önkormányzatokra vonatkoztak, hanem a jövőben létrehozandó regionális önkormányzatokra is. Az alkotmány azt is kimondta, hogy a képviselőtestület hatáskörét csak a törvény határozhatja meg, illetve hogy a helység képviselőtestülete dönt az önkormányzati ügyekben, ha azokat a törvény nem utalta magasabb területi önkormányzati egység hatáskörébe. Tehát a városi és községi önkormányzati képviselőtestületek általános hatáskörrel
- 114/115 -
rendelkeznek önkormányzati ügyekben, a regionális önkormányzatok hatásköreit viszont pozitív módon, taxatív formában kell meghatározni. Viszonyukban tehát érvényesül a szubszidiaritás elve, illetve a "maradék kompetencia" klauzulája.
A középszintű területi önkormányzatok kérdése az országos népszavazás kérdésével, a Szenátus létrehozásának problémájával és az alapvető emberi és polgári szabadságjogokat tartalmazó alkotmánylevél gazdasági, szociális és kulturális jogokra vonatkozó részével együtt azon kérdések közé tartozott 1992-ben, amelyekben a jobboldali és centrista kormánykoalíció és az alkotmányozáshoz mindenképpen szükséges szociáldemokrata ellenzék véleménye a legjobban eltért. Ahhoz, hogy az alkotmány egyáltalán megszülessen, a releváns politikai erőknek kompromisszumot kellett kötniük. A regionális önkormányzatok lehetőségének felvétele az alkotmányba, ugyanakkor konkrét létrehozásuk gyakorlati elhalasztása is ilyen kompromisszum volt. Egyébként ebben a kérdésben a kormánykoalíció sem volt egységes, ám komolyan csak a Václav Klaus kormányfő által vezetett Polgári Demokrata Párt (ODS) ellenezte a regionális önkormányzatok korai létrehozását. Ennek több oka is volt. A polgári demokrata képviselők között ugyanis sok volt a városi és községi polgármester, akik nem akarták, hogy közéjük és az elvbarátaikból álló kormányzat közé egy köztes közigazgatási és önkormányzati szint is kerüljön. Az inkább centralista beállítottságú reformer közgazdász Václav Klaus sem érezte a regionális önkormányzatok szükségességét, hiszen ezek mint minden ilyen jellegű szerv hosszú távon valószínűleg megnehezítenék a kormány dolgát. Klaus viszont döntően a hatékonyságra törekedett. Az ODS egyébként a regionális önkormányzattal szemben végig a legbizalmatlanabb centralista párt maradt.
A regionális önkormányzatok létrehozásának legfontosabb hívei a Cseh Szociáldemokrata Pártból (ČSSD) és a centrista jellegű Kereszténydemokrata Unióból-Csehszlovák Néppártból (KDÚ-ČSL) kerültek ki. Miután az utóbbi párt, amely főleg a nagyobb önkormányzatban érdekelt Dél-Morvaországban erős, tulajdonképpen 1990-től egészen 1998-ig végig kormányon volt, a kerületi önkormányzatok gondolata kormányszinten is az ODS ellenkezésétől függetlenül napirenden volt. Az ODS és a KDÚ-ČSL kisebbik koalíciós partnere, az erőteljesen értelmiségi jellegű Polgári Demokratikus Szövetség (ODA) szintén híve volt a decentralizálásnak. A regionális önkormányzatok létrehozását ezenkívül az ország integrációs törekvései is szükségessé és aktuálissá tették. Annál is inkább, mert sok szakember is elégtelennek és torznak tekintette a kilencvenes évek elején kialakult szerkezetet és nemcsak a regionális szint
- 115/116 -
hiánya, hanem Csehország általános településszerkezete és gyenge hatékonyságú közigazgatása miatt is. Az átfogó közigazgatási reform ezért, főleg a kilencvenes évek közepétől, egyre inkább napirenden van. E reformnak azonban csak egy, bár nagyon fontos része a középszintű területi önkormányzatok létrehozása. A reform szeretné megoldani ezenkívül azokat a problémákat is, amelyek abból fakadnak, hogy a Cseh Köztársaság településszerkezete igen széttöredezett. Az egész országban ugyanis összesen 6234 helység, település volt 1998-ban.[12] Ezek között sok olyan kisközség van, amelynek 300 lakosa sincs. A reform tehát erre is kénytelen megoldást találni, ugyanúgy mint sok más, a közigazgatás hatékonyabb működésével összefüggő problémára.
A csehországi középszintű önkormányzatok és azok szerveinek születése egy többlépcsős folyamat, amely viszonylag hosszú ideig elhúzódott, az egészet pedig meglehetősen kiszámíthatatlan politikai viták és taktikázások kísérték. A Képviselőházban már 1993-ban létrejött egy bizottság, melynek feladata lett az új területi beosztás előkészítése. A kormányzat 1994-ben rukkolt elő először saját javaslattal, amelynek egyik variánsa 8, a másik variánsa pedig 12 kerülettel számolt. Ezzel egy több éves vita indult el, amely nem is annyira a tervbe vett regionális önkormányzatok hatásköreivel, feladataival és gazdasági vonatkozásaival foglalkozott, hanem döntően a létrehozandó kerületek számáról és területéről szólt. A régiók lehetséges száma 9 és 70 közötti széles skálán mozgott, ami mutatja a vita bonyolultságát. Legtöbbször tulajdonképpen az 1960-as, enyhén módosított megoldáshoz való visszatérést jelentő néppárti és szociáldemokrata javaslatok hangzottak el, amelyek 9 kerületet szorgalmaztak, vagy a liberális-konzervatív Polgári Demokrata Szövetség (ODA) 13-14 kerülettel számoló javaslata. 1997 októberében a Képviselőházban nagyon nehezen ugyan, de végül mégiscsak megszületett a várva várt kompromisszum, főleg a ČSSD, a KDÚ-ČSL és az ODA szavazatainak köszönhetően.[13] A kerületek feladatairól, hatásköreiről illetve jövőbeni szerveiről azonban még nem esett szó az akkor elfogadott jogszabályban.
A kompromisszumot az 1997. évi 347. sz. alkotmányerejű törvény jelentette, amely az elfogadását megelőző vitákhoz képest roppant szűkszavú lett. A
- 116/117 -
jogszabály 14 kerületre osztotta fel a Cseh Köztársaság területét. A 14 kerület közül egyik a főváros, Prága, amely önálló maradt, és nem lett a szintén Prága székhelyű Közép-Csehországi Kerület része. A törvény szűkszavúsága ellenére néhány ponton mégiscsak módosította, illetve kiegészítette az alkotmány szövegét. A kiegészítés abból állt, hogy a kerületek területét a jövőben csak törvénnyel lehet megváltoztatni, amely rendelkezés eddig nem szerepelt a cseh alkotmányban. Egy további módosítás a kerületek nevét érintette. Az alkotmány eredeti szövege ugyanis a 103. cikkelyben azt mondta ki, hogy a magasabb területi önkormányzati egység nevéről az adott egység képviselőtestülete dönt. Ezt a lehetőséget viszont az alkotmányerejű törvény a jövőre nézve kizárta, mert egyrészt maga állapította meg az egyes kerületek nevét (általában a székhelyük nevéből kiindulva), másrészt a 103. cikkelyt kifejezetten törölte az alaptörvényből. A következő változás szintén a magasabb területi önkormányzati egységek nevét, pontosabban a jelölésükre szolgáló konkrét kifejezést érintette. Eddig ugyanis az alkotmány 99. cikkelye részben nyitva hagyta ezt a kérdést, és alternatív jelleggel két kifejezést is megemlített: tartományok vagy kerületek. Az 1997. évi 347. sz. alkotmányerejű törvény viszont következetesen csak a kerületek szót használta.[14] Ennek a jelentősége nem is olyan csekély, sőt bizonyos szempontból jelzésértékű. A tartomány kifejezés ugyanis a cseh közjogi és történelmi kontextusban a két világháború közötti tartományi berendezkedésre (zemské zřízení) emlékezteti a cseh társadalmat, amikor a jelenlegi Cseh Köztársaság területe két nagy tartományra volt felosztva - a Cseh Tartományra és a Morvaországi-Sziléziai Tartományra. A rendszerváltás után pedig egy rövid időre újból feléledt a morvaországi regionalizmus, amely 1992-ig parlamenti képviselettel is rendelkezett. A morva regionalisták, azaz a moravisták, ahogyan őket politikai ellenfeleik becézik, természetesen a tartományi rendszer visszaállításának örülnének a legjobban,[15] azonban a cseh politikai elit többsége, amelyet még részben befolyásol Csehszlovákia kettéválásának emléke, természetesen gyanakvó egy potenciális új szeparatizmussal szemben. A kerület kifejezés következetes használatára való áttérésnek tehát nemcsak egyszerűen terminológiai jelentősége van, hanem politikai üzenete is. Ugyanakkor meg kell említeni, hogy a kifejezetten regionalista morva csoportosulások parlamentből való kikerülése és marginalizálódása után a két országos párt is - a balközép ČSSD és centrista
- 117/118 -
katolikus KDÚ-ČSL - igyekszik tekintettel lenni a morva és sziléziai területek sajátos érdekeire és jogos igényeire, azonban úgy, hogy ez ne kérdőjelezze meg a Cseh Köztársaság egységes voltát.
Az 1997 végén elfogadott új területi beosztás hamar kritika tárgyává vált. Egyrészt a különböző nyomások eredményeképpen nagy különbségek keletkeztek az egyes kerületek között, mind területük, mind lakosaik száma tekintetében. A legkisebbnek számító, csupán három járásból álló Karlove Vary-i Kerületnek például kevesebb lakosa van mint a Brnói Járásnak, és kevesebb települése, mint a ®ďár nad Sázavou-i Járásnak. Másrészt pedig az új régiók elég nehezen sorolhatók be a NUTS (Nomenclature des unités territoriales statistiques) rendszerbe, és döntő többségük nem felel meg a NUTS 2 szintnek. Az Európai Unió véleménye szerint az 1997-ben létrejött régiók nagysága nem a legoptimálisabb, ezért arra kérte a Cseh Köztársaságot, hogy biztosítson olyan regionális struktúrákat, amelyek megfelelnek a NUTS 2 besorolási kategóriának. Ez a statisztika és a regionális alapok miatt szükséges. A cseh kormány 1998 nyarán valóban foglalkozott a nagyobb, azonban a későbbiekben sem önkormányzati és közigazgatási régióknak számító területi statisztikai egységek létrehozásával. Az ilyen régiók száma 8. Jelenleg tehát a reform újdonsága ellenére mégis kétféle kerületi beosztás létezik az országban - az egyik 14 közigazgatási-önkormányzati kerületből áll, a másik pedig a 8 úgynevezett "EU-régióból". A helyzet így részben hasonlít a jelenlegi magyar helyzetre, azzal a különbséggel, hogy amíg Magyarországon a megyéknek évszázados hagyományai vannak, a cseh tervezett közigazgatási és önkormányzati kerületek teljesen új képződmények, amelyek egyelőre még gyökértelenek.[16]
A fentiek tükrében nem meglepő, hogy viszonylag hamar megjelentek azok a törekvések, amelyek az 1997-es beosztás revízióját célozták meg. A kormány azonban elzárkózott az ilyen próbálkozásoktól, még akkor is, ha azok a kormányzó párt (1999-ben éppen a szociáldemokraták) háza tájáról érkeztek. A kormányzat ugyanis már tovább akart lépni a közigazgatási reform útján, ezért nem akart leragadni megint a "kerületi határkérdésnél".
- 118/119 -
A reform következő lépésének a kerületi önkormányzati szervek létrehozása számított illetve annak a kérdésnek az eldöntése, hogy milyen lesz a kerületi önkormányzat és államigazgatás viszonya. A hatásköri kérdésekkel együtt tulajdonképpen ezek a közigazgatási reform leglényegesebb problémái. Erre utalt az 1999 elején nyilvánossá vált, a belügyminisztérium illetékes szakemberei által elkészített A közigazgatási reform koncepciójának a tervezete c. dokumentum,[17] amely a reform alapelvein, az alapvető célkitűzésein, az egyes lépések menetrendjén, pénzügyi fedezetén kívül különböző megoldások variánsait is megadta, azok előnyeinek és hátrányainak a felsorolásával együtt. A közigazgatás szerkezetét illetően a dokumentum három variánssal számolt. Az első variáns a kerületi államigazgatás és önkormányzat elválasztása volt. Megvalósítása esetén az államigazgatás a kerületi szinten és az úgynevezett "kis járások" (erről lásd később) szintjén történne, az önkormányzat pedig a kerületi és helyi szinten működne. A második világháború előtti Csehországban igazából ennek a megoldásnak voltak hagyományai. A második variánst az önkormányzat és az államigazgatási feladatok intézményes egybekapcsolása jellemezte kerületi szinten és az államigazgatási feladatok ellátásával is megbízott községi és városi önkormányzati hivatalok szintjén. Ebben az esetben szintén megszűnne az eddigi 78 "nagy járás", és a helyüket a 383, az államigazgatási feladatok ellátásával is megbízott község vagy város venné át, amelyek létszáma esetleg 210-re is csökkenhetne, ami egyébként megfelel az ún. "kis járások" számának. A harmadik kompromisszumos variáns az államigazgatás és önkormányzat kerületi szinten történő elválasztásával, helyi szinten pedig az előző variánshoz hasonló intézményes egybekapcsolásával számolt.[18]
Bár a kormány leginkább az államigazgatás és az önkormányzat szigorú elválasztását jelentő első variánst tekintette elfogadhatónak, a Képviselőház többsége másként döntött, és a második variáns mellett tette le a voksát. Az 1999. májusában elfogadott határozatában azt javasolta a kormánynak, hogy az államigazgatás és az önkormányzat egybekapcsolásával minden szinten egységes közigazgatást hozzon létre, lehetőleg az összes dekoncentrált és kihelyezett államigazgatási szerv egy egységes kerületi közigazgatási hivatalban történő összpontosításával. A határozat ezzel egy időben kevesellte azokat
- 119/120 -
a hatásköröket is, amelyeket a koncepció a kerületi szintre akart telepíteni.[19] E döntés következtében végül a kormányzat olyan törvényeket volt kénytelen előkészíteni a Képviselőház számára, amelyek alapelveivel nem azonosult teljesen.
1999 folyamán tehát kidolgozták azokat a konkrét törvényjavaslatokat, amelyek a közigazgatási reform első, a regionális önkormányzatokat létrehozó fázisát jelentették. 2000. március 9-én pedig a Képviselőház elfogadta a konkrét reformot jelentő első törvényeket, illetve törvénymódosításokat,[20] amelyeket aztán kisebb módosításokkal a Szenátus is jóváhagyott.
A kerületek, amelyeket úgy határoztak meg a jogalkotók, mint az állampolgárok területi közösségeit, rendelkeznek az önkormányzathoz való joggal, amelyet a törvények által szabta kereteken belül és a kerületek szükségleteivel összhangban kell gyakorolniuk. A kerületek közjogi korporációk, amelyek saját tulajdonnal rendelkeznek, és a különböző jogviszonyokban saját nevükben és saját felelősségükre járnak el. Alapvető funkciójuk gondoskodni területük sokoldalú fejlődéséről, polgáraik szükségleteiről és a törvények és egyéb jogszabályok által meghatározott közérdek védelméről. A kerület polgárainak azok a cseh állampolgárok számítanak, akik a kerület területén állandó lakhellyel rendelkeznek. Amennyiben elérték a 18 éves korhatárt, a kerületben aktív és passzív választójoggal rendelkeznek. A passzív választójog tehát alacsonyabb korhatárhoz van kötve, mint a parlamenti választásoknál, ahol legalább 21 évesnek kell lenni ahhoz, hogy valaki beválasztható legyen az országos törvényhozó szervekbe. A kerületekről szóló törvény a kerületi közéletben való participáció, részvétel más formáit is ismeri. Ilyen például a képviselőtestületek ülésein való részvételi illetve felszólalási jog, a jegyzőkönyvekbe való betekintési jog illetve azon jog, amely értelmében a kerületi polgár követelheti a képviselőtestülettől vagy tanácstól valamely, az utóbbiak saját hatáskörébe tartozó ügy megtárgyalását. Abban az esetben, ha ilyen értelmű követelést legalább 1000 kerületi polgár írt alá, az említett
- 120/121 -
kerületi szervek 60 napon belül kötelesek megtárgyalni az adott ügyet. Ezenkívül a kerületi polgárok részt vehetnek a kerületi népszavazásokon is. Leszámítva a képviselőtestületek tagjainak megválasztását, a többi participációs joggal azok a 18 évesnél idősebb cseh állampolgárok is rendelkeznek, akik ugyan a kerületben nem rendelkeznek állandó lakhellyel, azonban a kerület területén található az ingatlanuk. Ami a kerület területén bejelentett állandó lakhellyel rendelkező külföldi állampolgárokat illeti, azok akkor rendelkeznek kerületi választójoggal és egyéb, fent említett részvételi jogokkal, ha arról a Cseh Köztársaságot kötelező és szabályszerűen kihirdetett nemzetközi szerződés rendelkezik.
A kerületek feladat- és hatásköre két részből tevődik össze - egyrészt saját feladataikból és az azok ellátásához szükséges hatáskörökből, másrészt az átruházott államigazgatási feladatokból és hatáskörökből. Az önkormányzati és az államigazgatási feladatokat kerületi szinten egyaránt a választott kerületi önkormányzati szervek - a képviselőtestület, a végrehajtó tanács és a hejtman, azaz a kerületi elöljáró látja el, hiszen a cseh képviselők elvetették a közigazgatás duális, az államigazgatást és az önkormányzatot intézményesen elválasztó rendszert a kerületi szinten, helyette az integrált, azaz az egyesített modellt választották. Ugyanakkor a kerületek saját, azaz önállóan, csak az állam törvényességi felügyelete alatt ellátott feladat- és hatásköre nem lett túl széles. Igaz, a törvény előterjesztői 2003 után, azaz a járási hivatalok tervezett megszűnése után további hatáskörök átadásával számolnak. Egyelőre a kerületek feladata lesz a területfejlesztés, azaz a nagy egységek területfejlesztési terveinek az elkészítése és jóváhagyása, a műemlékvédelem, részben az erdőgazdálkodás feletti felügyelet, a vadászati és halászati ügyek vagy a környezetvédelem területén a szmog elleni küzdelem. A kerületek tulajdonába kerülnek át a 2. és 3. kategóriába tartozó közutak, az állam viszont ad hoc jelleggel az 1. kategóriába tartozó utakat is átengedheti a kerületeknek. A legnagyobb változást a közoktatás területén fogja eredményezni a reform, ugyanis ettől kezdve a kerületek hatáskörébe kerül a középiskolák, a magasabb szintű szakközépiskolák, a szakmunkásképző iskolák, a konzervatóriumok és az alapfokú művésziskolák létrehozása, fenntartása illetve megszüntetése. Megszűnnek az eddigi iskolahivatalok, továbbá a földművelésügyi és környezetvédelmi minisztériumok kihelyezett vidéki szervei, amelyeknek feladatai és részben dolgozói is a kerületi szervekhez kerülnek át. Összegezve a kompetencia-átadást, a kerületek tulajdonképpen a közlekedés, a közoktatás, a szociális ügyek, a műemlékvédelem, a kulturális intézmények fenntartása, a vadászat, a halászat, az erdőgazdálkodás, részben pedig az egészségügy
- 121/122 -
és bizonyos mértékig a környezetvédelem területén jutottak feladatokhoz és önálló hatáskörökhöz.
Fontos mozzanat, hogy csak azok az ügyek tartoznak a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe, amelyeket a törvény kifejezetten a kerületi szintre utal. Azok az önkormányzati feladatok, amelyeket a törvény kifejezetten nem említ, a szubszidiaritás elvének megfelelően a helyi - községi és városi - önkormányzatok feladat- és hatáskörébe tartoznak. Minden település valamely kerület területén fekszik, ez azonban nem jelenti azt, hogy a kerület hozzá képest fölérendelt pozícióban van. A helyi önkormányzatok minden szinten önállóak és függetlenek. Ennek nem mond ellent az, hogy a törvény a kerületek számára az önálló hatáskörükbe tartozó feladatok ellátása során előírja az együttműködési kötelezettséget a területükön található városokkal és községekkel, az együttműködés során viszont nem avatkozhat be az utóbbiak önálló feladat- és hatáskörébe. Felfelé, az állam felé pedig a kerületek rendelkeznek véleménynyilvánítási joggal olyan konkrét ügyekben, amelyek önálló feladat- és hatáskörüket érintik. Az állami szervek kötelesek megtárgyalni a kerületi szervekkel az őket érintő intézkedéseiket. Ezenkívül az alkotmány szerint a kerületi önkormányzatok még egy fontos joggal rendelkeznek az állam felé, nevezetesen a törvénykezdeményezési joggal, amelyet egyes politikai erők ki akartak ugyan iktatni az alaptörvényből, de sikertelenül. A végső következtetés tehát az, hogy az állam, a kerületek és a helyi önkormányzatok ugyan nem avatkozhatnak be egymás önálló kompetenciáiba, azonban kötelesek egymással együttműködni és kölcsönösen figyelembe venni a többieket is érintő elképzeléseket, érdekeket.
A kerületek élén közvetlenül választott kerületi képviselőtestületek (krajské zastupitelství) állnak. Képviselőik száma a kerületi lakosság létszámától függ - a 600.000 lakos alatti kerületek csupán 45 tagú képviselőtestülettel, a 600.000 és 900.000 közötti kerületek 55 tagú, végül a 900.000 lakos feletti kerületek 65 tagból álló képviselőtestülettel rendelkeznek majd. A kormány eredeti javaslata egyébként 10 képviselővel kisebb létszámú testületekkel számolt, a képviselők viszont felemelték a számukat. A kerületi képviselők mandátuma 4 évre szól, csak személyesen gyakorolható és szabad, azaz a kerületi képviselőt sem kötik a választói utasítások. A képviselőknek fogadalmat kell tenniük, amelyben egyrészt hűséget fogadnak a Cseh Köztársaságnak,
- 122/123 -
másrészt megfogadják, hogy az alkotmánynak és a törvényeknek megfelelően, a kerület, illetve lakosainak érdekében fogják majd gyakorolni a mandátumukat.
A kerületi képviselőtestületek alapvető feladata dönteni a kerületek önálló hatáskörébe tartozó ügyekben. Fontosabb funkciói közé tartozik különösen a törvénykezdeményezés, a kerületi költségvetés elfogadása, a hejtman, illetve a kerületi tanács tagjainak a megválasztása, továbbá az általánosan kötelező kerületi rendeletek kiadása, a kerületközi és nemzetközi együttműködés, a különböző kerületi költségvetési szervezetek létrehozása, illetve megszüntetése, a bizottságok létrehozása, rendelkezés a kerületi vagyonról, a különböző polgári, humanitárius, sport, kulturális és egyéb hasonló jellegű szervezetek támogatása, saját kötvények kiadása stb.
A kerület önálló hatáskörei gyakorlásának a tekintetében a kerületi tanács (krajská rada) számít a kerület végrehajtó szervének. Az átruházott feladatok és hatáskörök esetében viszont csak akkor járhat el ebben a minőségben, ha a törvény így rendelkezik. A 600.000 lakos alatti kerületek 9 tagból álló tanáccsal rendelkeznek, a 600.000 lakos feletti kerületek élén pedig 11 tagú tanács áll. A tanácsok tagjait, ugyanúgy, mint a kerületi elöljárónak számító hejtmant, aki a helyettesével együtt szintén a tanács tagja, a kerületi képviselőtestület választja meg. A tanács ülései, amelyeken általában a hejtman elnököl, nem nyilvánosak. A tanács feladata főleg a kerületi költségvetés végrehajtása, a képviselőtestületi ülések előkészítése, gazdálkodás a kerület vagyonával, a kerületi hivatal fontosabb tisztviselőinek kinevezése, illetve a képviselőtestület döntéseinek végrehajtása.
A kerület legfőbb vezetője a már említett hejtman, akit szintén a képviselőtestület választ meg, mégpedig a saját tagjai közül. A középkori gyökerekkel rendelkező "hejtman" kifejezés a német "hauptmann" ("elöljáró főember") szóból származik, és Csehország közigazgatásában hagyományosnak számít, hiszen a 19. század közepétől így hívták a területi államigazgatás vezetőit. A két világháború közötti Csehszlovákiában a hejtmanok a járási államigazgatás élén álltak, és eltérően a most visszaállított hejtmanoktól nem választás útján szerezték ezt a posztot, hanem belügyminiszteri kinevezéssel. A hejtmanok tehát egészen a jelenlegi reformig nem önkormányzati tisztségviselőknek számítottak, hanem az államigazgatás helyi képviselőinek. A mostani közigazgatási reform előkészítői egyébként eredetileg szintén azt tervezték, hogy a hejtmanok lesznek a kormány kerületi képviselői a választott kerületi önkormányzati elöljárók mellett. Miután eldőlt, hogy a kerületben nem választják el egymástól az önkormányzati és államigazgatási szerveket, a hejtman szó kikerült a kerületekről szóló konkrét törvénytervezetből, akinek teendőit a képviselőtestület
- 123/124 -
választott elnöke látta volna el. A hejtmani tisztséget a Képviselőház közigazgatási, környezetvédelmi és regionális fejlesztési bizottsága csempészte vissza a tervezetbe, amelyet ebben a változatban fogadtak el a képviselők. A hejtman a képviselőtestület előtt felelős. Annak ellenére, hogy ő is a kerületi tanács tagjának számít, a tanács visszahívása esetében is funkcióban marad (a helyettesével együtt), kivéve azt az esetet, amikor a tanács tagjaival együtt kifejezetten őt is visszahívják. A hejtman kifelé képviseli a kerületet, helyettesével együtt írja alá a kerületi szervek által kiadott jogszabályokat, továbbá jogában áll felfüggeszteni a tanács által elfogadott határozatokat, amennyiben úgy látja, hogy azok helytelenek. Ilyen esetben az egész ügyet a képviselőtestület elé köteles előterjeszteni.
A hejtman feladatai közé tartozik a belügyminiszter előzetes jóváhagyása után kinevezni vagy visszahívni a kerületi hivatal igazgatóját (ředitel krajského úřadu). A kerületi hivatal látja el egyrészt a kerületi önkormányzat önálló hatáskörébe tartozó olyan feladatokat, amelyek ellátásával a kerületi képviselőtestület bízta meg, másrészt a hivatal gyakorolja a kerületre átruházott államigazgatási feladatokat, azoknak az ügyeknek kivételével, amelyeket a törvény a képviselőtestületre vagy valamely más különleges szervre bízott rá. A kerületi hivatal megvizsgálja a járási hivatalok és a nagyobb városok (Prága, Brünn, Pilsen) magisztrátusai, azaz a járási hivatalnak megfelelő városi hivatalai által az államigazgatási eljárás során hozott határozatait, részt vesz azok dolgozóinak képzésében, ellenőrzi a járási hivatalok tevékenységének egyes részterületeit, szervezi a kerület területén lévő járási hivatalok vezetőinek tanácskozásait. Ez azért érdekes, mert tervek szerint a 2003-ig a megszüntetésre ítélt járási hivatalok az államigazgatás részét alkotják, elöljáróikat a belügyminiszter javaslatára a kormány nevezi ki. A kerületi hivatal tehát jelentős részben a kerület területén lévő államigazgatás ellenőrző funkcióját látja el. A kerületi hivatal igazgatója pedig alapvetően a hejtmannak felelős, viszont az is igaz, hogy miután senkit sem lehet a belügyminiszter megkerülésével kinevezni igazgatónak, vagy visszahívni erről a posztról, az igazgató tulajdonképpen kettős alávetettségben működik. Az igazgató tehát az államigazgatás egyik legfontosabb kerületi képviselője, annál is inkább, mert a törvénytervezet által eredetileg a kormány helyi képviselőjének szánt kormánydelegátusi (vládní delegát) tisztség még a képviselőházi bizottsági vita során kimaradt a Képviselőház elé kerülő javaslatból. A kormánydelegátust egyébként a belügyminiszter javaslatára a kormány nevezte volna ki a kerületbe, azzal a céllal, hogy ott ellenőrizze a helyi közigazgatás tevékenységét. Emiatt a képviselőtestületi üléseken való részvételi jogot is
- 124/125 -
szántak neki, az elfogadott tervezetben viszont ezt a jogot (a tanácskozási, de nem szavazati joggal együtt) a kerületi hivatal igazgatójának adták.
A kerületi szervek tevékenysége feletti felügyeletet, amelyet az illetékes minisztériumok és országos hatáskörű szervek látnak el, két részre lehet osztani. A kerületi önkormányzatok szervei által önálló hatáskörükben végzett tevékenység fölött csak törvényességi felügyeletet gyakorol a belügyminiszter a tárgyban illetékes többi minisztériummal vagy más központi szervvel együttműködve. Amennyiben a kerület valamely általánosan kötelező rendelete ellentétes a törvénnyel, a minisztérium haladéktalanul felfüggeszti azt. Ezzel egyidejűleg felhívja a kerület illetékes szervét, hogy orvosolja a kialakult helyzetet. Ha erre három hónapon belül nem kerül sor, a miniszter az Alkotmánybírósághoz fordul. Az államigazgatás által a kerületekre átruházott feladatok tekintetében az illetékes minisztériumok és egyéb országos hatáskörű szervek látnak el felügyeletet. Ebben az esetben a felügyelet nemcsak a törvényességre terjed ki, hanem arra is, hogy a kerületi szervek által kiadott jogszabályok vagy meghozott egyéb határozatok összhangban vannak-e a kormány, minisztériumok és az egyéb központi szervek irányelveivel és utasításaival. Az átruházott feladatok teljesítése, és az ezekhez szükséges hatáskörök gyakorlása során ugyanis a kerületi szervek a minisztériumok alárendeltségében dolgoznak. Természetesen az állam részéről kapott különböző pénzügyi forrásokkal való gazdálkodást szintén ellenőrzik, mégpedig a pénzügyminisztérium által.
A kerületek az önálló feladat- és hatáskörükbe tartozó ügyek intézése során együttműködhetnek egymással. Az együttműködés szerződés alapján történik vagy a közös jogi személyek két vagy több kerület általi létesítése formájában. Az ilyen szerződéseket a képviselőtestületeknek is jóvá kell hagyniuk. A kerület mint magasabb területi egység ugyanakkor nem lehet tagja a községek vagy a városok társulásának.
A kerületek együttműködhetnek más államok regionális önkormányzataival illetve tagjai lehetnek az ilyenekből álló nemzetközi szövetségeknek. Együttműködésük csak a kerület önálló hatáskörébe tartozó ügyekre terjedhet ki, és csak szerződés alapján történhet. A cseh kerületek és a külföldi régiók közötti szerződéseknek összhangban kell lenni az állam külpolitikájával, és a külügyminisztériummal történt előzetes megtárgyalás után jóvá kell azokat hagyatni a belügyminisztériummal. A minisztérium viszont csak akkor
- 125/126 -
tagadhatja meg a szerződés jóváhagyását, ha az ellentétes a törvénnyel vagy a Cseh Köztársaságot kötelező, szabályszerűen kihirdetett nemzetközi szerződésekkel. Ezek az utóbbi rendelkezések tehát korlátokat szabnak az önkényes hatósági beavatkozásoknak a régiók külföld irányába folytatott tevékenységébe.
Az induló közigazgatási reform fontos része természetesen a kerületi választójogi törvény, amely a képviselőházi választási törvényhez hasonlóan szintén az arányos választási rendszer alapelvein nyugszik. Emiatt sokan kritizálják is, hiszen a pártoknak kedvező új választási törvény csak tovább erősíti azoknak már amúgy is erős pozícióját.
A cseh kerületi választási rendszer nagyon sok tekintetben hasonlít a képviselőházi választási törvényre. A választásokon csak a regisztrált politikai pártok, mozgalmak illetve azok koalíciói állíthatnak jelöltlistákat. A független jelöltek szintén csak a pártlistákon indulhatnak. A mandátumok szétosztásánál pedig csak azokat a jelöltlistákat veszik figyelembe, amelyek a kerületben megszerezték az összes leadott érvényes szavazat legalább 5%-át. A választásokon mindegyik kerület egy választási kerületnek számít. A szavazásnál mindegyik jelöltlista külön szavazólapra kerül. A jelöltek sorrendjét a jelöltlistákon a pártok határozzák meg, azonban a választóknak a preferenciaszavazataikkal lehetőségük van némileg befolyásolni a sorrendet a mandátumok szétosztásánál. Minden választópolgárnak összesen négy preferenciaszavazata van. A preferenciaszavazatoknak akkor van jelentőségük, ha valamelyik jelölt megszerzi a pártlistára leadott érvényes szavazatok legalább 10%-ának megfelelő preferenciaszavazatot, ugyanis ilyenkor a lista élére kerül, azaz a mandátumelosztásnál előnyt élvez az egyébként listát vezető, de hasonló népszerűségnek nem örvendő jelölttel szemben. A mandátumelosztás pedig a d'Hondt módszerrel történik az ún. Saint-Lague osztó segítségével.[21]
- 126/127 -
A közigazgatási reform a fenti jogszabályoknak a Szenátus általi jóváhagyása esetén sem fog megállni, hiszen előkészítői több lépcsősnek tervezték el az egész folyamatot. A következő lépést valószínűleg az eddigi járási hivatalok megszüntetése fogja jelenteni, amelyek szerepét a közigazgatásban a közigazgatási feladatok ellátásával megbízott városi és községi (önkormányzati) hivatalok veszik majd át. A koncepció 383 vagy 210 ilyen helyi központtal számol, végleges számuk azonban csak később dől el. Tulajdonképpen az ilyen helyi központok körül alakulhatnának ki azok a kistérségek, mikrorégiók, amelyek esetleg alanyai lehetnek a NUTS 4-es szintnek megfelelő strukturális támogatásoknak. Az 1999. évi koncepció előkészítői azonban semmiképpen nem számolnak azzal, hogy ezen a szinten egy külön kistérségi önkormányzati szint alakulna majd. Ehelyett inkább az önkéntes önkormányzati társulásokra akarják ösztönözni a községi és városi önkormányzatokat, főleg azzal a céllal, hogy azok jobban működjenek együtt, és koordinálják tevékenységüket. Az ilyen társulási forma idővel elkerülhetetlen lesz, hiszen Csehország községeinek 28%-a kevesebb, mint 200 lakossal rendelkezik. Az ilyen kis települések számára pedig az alapvető igazgatási feladatok ellátása is komoly problémát jelent. Másfelől viszont általában féltékenyen őrzik önállóságukat és körömszakadtáig ragaszkodnak önálló szerveikhez.
Szlovákiában szintén meglehetősen előrehaladott állapotban van már az átfogó közigazgatási reform előkészítése. A regionális önkormányzatokat létrehozó közigazgatási reform végrehajtása a jelenlegi kormánykoalíció legfőbb célkitűzései közé tartozik. Ettől függetlenül nem biztos, hogy a mostani választási ciklusban (1998-2002) valóban sikerül e megszavazni a reformot jelentő törvényeket. Ebben főleg a szlovákiai kormánykoalíció heterogenitása és belső ellentétei játszanak a fő szerepet.
- 127/128 -
A regionális reform egyébként kisebb-nagyobb intenzitással már 1990 óta napirenden van, a középszintű területi önkormányzatok létrehozása feletti munkálatok mégis döntően 1998 után kaptak valódi lendületet. Közismert, hogy leszámítva a második világháború alatti Jozef Tiso-féle önálló szlovák államot, Szlovákia csak 1993. január 1-jén nyerte el függetlenségét. Ez azt jelenti, hogy 1918-ig a magyarországi vármegyei önkormányzatok és közigazgatás jellemezték a mai Szlovákiát is, 1918 után pedig a csehszlovák rendszer, talán csak azzal a különbséggel, hogy Szlovákiában Csehországtól eltérően 1927-ig létezett a 6 megyén alapuló beosztás. 1928 és 1938 között pedig egész Szlovákia Szlovák Tartomány (Slovenská krajina) néven Csehszlovákia egyik nagy területi önkormányzati és közigazgatási egységét alkotta. Területe az önkormányzati képviselőtestületekkel rendelkező járásokra volt felosztva. 1939 és 1945 között a függetlenné vált országban újból visszatértek a megyerendszerhez, azonban módosított formában. Az egész akkori Szlovákia 6 úgynevezett nagy megyéből állt. A második világháború utáni években kerületi rendszer alakult ki Csehszlovákiában, amelynek az utolsó, 1960. évi módosítása vált legtartósabb belső területi rendezéssé a csehszlovák rendszer történetében. Szlovákia előbb három nagy kerületből állt (nyugat-, közép- és kelet-szlovákiai), amelyek később a negyediknek számító pozsonyi kerülettel egészültek ki. A kerületek továbbá összesen 38 úgynevezett nagy járásra tagolódtak. A járások átlagos területe 1290 négyzetkilométer, lakosságuk átlagos száma pedig 139.000 fő volt.[22] Kerületi, járási és helyi szinten egyaránt működtek a magyar tanácsokra hasonlító nemzeti bizottságok.
A következő nagy változás az 1989. évi rendszerváltás után következett be. 1990-ben megszüntették a nemzeti bizottságokat, és visszatértek az államigazgatást és az önkormányzatot elkülönítő duális rendszerhez. Végeredményben 1990 és 1991 folyamán aszimmetrikus modell alakult ki, amelyben az önkormányzatok csupán városi és községi szinten működtek, az államigazgatást pedig járási szintre telepítették. A kerületi szint eltűnt és a későbbiekben csak annyi lett a jelentősége, hogy a választókerületek területe illetve a kerületi bíróságok illetékességi területe a régi kerületek határaihoz igazodott. Az általános jellegű államigazgatási feladatokat ellátó járási hivatalok mellett, pontosabban alattuk, létrejött még egy államigazgatási területi szint - a 121 körzet. A körzeteket a körzeti hivatalokkal együtt, ugyanúgy mint az
- 128/129 -
egész 1990-ben kialakult modellt, csak ideiglenes megoldásnak tekintették, az átfogó közigazgatási és területi reform megvalósításáig. A körzetek átlagosan 25 települést foglaltak magukba, azonban nagy volt köztük a szóródás. Átlagos területük 405 négyzetkilométer volt, az átlagos lakosságszám pedig 44.000 fő.
Az 1990 utáni fejlődést két további tendencia jellemezte. Az első az volt, hogy nagyon sok specializált államigazgatási hivatal alakult ki, anélkül, hogy az őket létrehozó központi szervek különösebben konzultáltak volna egymás között létrehozásukról. Az alá-fölérendeltségi viszonyok a laikusok, azaz az ügyfél állampolgárok számára nem voltak teljesen világosak, és néha az egyes hivatalok illetékességi területe is gondot okozott. A rendszer az állampolgár számára egyre áttekinthetetlenebbé vált, pedig itt olyan fontos hivatalokról volt szó, mint az adóhivatalok, iskolahivatalok, munkaügyi hivatalok stb. E spontán folyamatok következtében kialakult helyzetre a kormányzat a horizontális integrációval akart reagálni, azonban az instabil belpolitikai helyzet, a gyakori politikai válságok és a kormányváltások megakadályozták ebben.[23]
A másik tendencia a dezintegráció volt, amely tulajdonképpen válasz volt az 1960-as években erőltetett települési integrációra. A kilencvenes években beindult dezintegrációs folyamat során Szlovákia amúgy is szétaprózódott településszerkezete még szétaprózódottabbá vált. 1998-ban az ország összesen 2871 településből állt, amiből 136 helységnek városi rangja volt.[24] A probléma az, hogy az összes település 41,1%-ának kevesebb mint 500 lakosa van, sőt az 1000 lakos alatti helységek kategóriájába Szlovákiában a települések 68,8%-a tartozik. Nagyon sok településnek összesen 100 vagy 200 lakosa van, és számukra egy hivatalnok fenntartása is komoly problémát jelent. Az ilyen helyeken a polgármester gyakran csak másodállásban látja el a tisztségét, hiszen másként túl nagy terhet jelentene a községének.[25] A kézenfekvő megoldás a több község számára fenntartott közös községi hivatalok lehetnének, amely hivatalok körülbelül 3000 lakos ügyeit tudnák intézni. Miután azonban a hagyományosan erős regionális és lokális tudatú Szlovákiában nagy az identitás- és önállóság-féltés, a szakapparátusból álló
- 129/130 -
hivatal mellett tovább működnének az egyes kistelepülések képviselőtestületei és polgármesterei is.
1990-ben a kerületi és járási nemzeti bizottságokkal együtt eltűnt a választott regionális önkormányzati szint is. Igaz, csak ideiglenesen, mert a kormányzat hosszú távon tervbe vette a regionális önkormányzatok létrehozását, azonban e folyamat nagyon átpolitizálódott, elhúzódott és Szlovákiában egészen a mai napig nem léteznek középszintű önkormányzatok. Csehországhoz hasonlóan a vita itt is sokáig nem annyira a létrehozandó régiók feladat- és hatásköréről szólt, hanem inkább a területükről. A kilencvenes évek folyamán lezajlott viták során alapvetően három megoldási lehetőség kristályosodott ki - a kerületi variáns, az ún. megyei variáns illetve a régi, 1960. évi beosztáshoz való visszatérést jelentő nagy kerületi variáns. Természetesen itt nem az elnevezés a lényeges, hiszen a két fogalom - megye és kerület - nyugodtan szinoníma is lehetne, hanem a tervezett régiók nagysága és létrehozásuk kritériumai a döntőek.
Először a 16 megye létrehozásával számoló ún. megyei variáns tűnt a legesélyesebbnek az elfogadásra, amely variáns kidolgozása Marián Minarovič nevéhez fűződött. Minarovič és munkatársai a megyehatárok kialakításánál tiszteletben tartották a történelmi hagyományokat és a földrajzi viszonyokat, de igyekeztek részben figyelembe venni az elmúlt évtizedekben végbement gazdasági, szociális és demográfiai változásokat is.
A Ján Čarnogurský vezette kormány még 1992 tavaszán ezt a javaslatot továbbította a szlovák parlament illetékes bizottságainak további kidolgozás végett, azonban a Vladimír Mečiar vezette új kormány elvetette a megyei variánst. Közben egy időre lelassultak a munkálatok a reformtervezetek fölött, hiszen Szlovákia függetlenné vált, és ez egy időre lekötötte a szakapparátusok figyelmét és energiáját. A megyei variáns elvetése után a Mečiar-kormányzat új területi beosztáson kezdett gondolkodni, az úgynevezett kerületi variánson.
A fenti terveken kívül a kilencvenes években felmerült még azon javaslat, amely szerint vissza kellene térni az 1960. évi nagy kerületi beosztáshoz (azaz 3 nagy kerület és Pozsony főváros mint önálló egység), amelyet egyrészt a lakosság már megszokott, másrészt az európai szervek régiók nagyságára vonatkozó elvárásainak a legjobban megfelel (azaz körülbelül megfelelnek
- 130/131 -
a NUTS 2 szintnek).[26] A kérdés végül 1996-ban dőlt el, amikor Vladimír Mečiar harmadik kormánya parlamenti súlyára támaszkodva keresztülvitte akaratát, és 8 kerületre (kraj) illetve 79 járásra (okres) osztotta fel az ország területét. A parlamenti ellenzék szlovák és magyar része, amely inkább a megyei variánssal szimpatizált, elutasította az új területi beosztást, illetve annak reformként való tálalását. Az ellenzéki pártok attól tartottak, hogy a kormányzat a választási törvény megváltoztatására készül, azaz az arányos rendszerről a többségi vagy vegyes rendszerre való áttérésre, és ezért szabta meg meglehetősen aránytalanul a járások határait. A magyarok lakta déli területeken, illetve a Mečiar kormányzattal szemben inkább ellenzéki érzelmű vidékeken ugyanis sokkal nagyobb járások keletkeztek, mint azokon a területeken, ahol a kormányzó Demokratikus Szlovákiáért Mozgalom (HZDS) volt domináns.[27]
A legnagyobb probléma viszont az, hogy az 1996. évi reform csak a területi beosztást és az államigazgatási szervezetet érintette, és nem hozta létre a regionális önkormányzatokat. A reform inkább további centralizációt jelentett, illetve a hivatalnokok létszámának a növekedését. A kormánykoalíciós pártok, azaz a Demokratikus Szlovákiáért Mozgalom (HZDS), a Szlovák Nemzeti Párt (SNS) és a Szlovákiai Munkásszövetség (ZRS) saját vidéki pozíciói bebetonozására, illetve ellenfeleik pozícióinak gyengítésére használták fel az egész folyamatot, amely ezenkívül elég költségesnek is bizonyult. Az ellenzék többsége és a kisebbségek igazából soha nem tették magukévá az új rendszert, és a választások után megváltoztatására készültek. Eredménynek talán csupán a horizontális integráció mondható, amely valamivel áttekinthetőbbé tette a járási és kerületi viszonyokat az általános és a specializált államigazgatás terén. Az elöljárók (prednosta) által vezetett, és egymással alá-fölérendeltségi viszonyban lévő kerületi és járási (államigazgatási) hivatalok sok dekoncentrált specializált szervet olvasztottak magukba. Hatásköreik a védelemmel kapcsolatos ügyekre, az általános belső igazgatásra, a pénzügyekre, az egészségügyre, a környezetvédelemre, a mezőgazdaságra, az erdőgazdálkodásra, a közlekedésre, a szociális ügyekre, a kultúrára, a sportra, a regionális fejlesztésre, a nemzetközi együttműködésre stb. terjednek ki. Természetesen a fentiek tekintetében a minisztériumoknak alárendelten tevékenykednek. A lakosságot naponta érintő fontosabb ügyek közül csupán az adóhivatalok vannak kivéve a kerületi
- 131/132 -
és járási hivatalok hatásköréből.[28] A hivatalok élén álló elöljárókat a kormány nevezi ki.
Bár szóban az előző kormány is megígérte a regionális önkormányzatok létrehozását, az 1996-os reform és az 1998-es parlamenti választások között legtöbb energiája az új rendszer kiépítésére és bejáratására ment rá. Ezenkívül az egész államot kezében tartó, és amúgy is inkább etatista érzelmű akkori kormánykoalíció nem lehetett túlzottan érdekelt a további hatalommegosztásban, a regionális önkormányzatok létrehozása pedig ezt jelentette volna.
Az 1998. évi őszi választások nagy fordulatot jelentettek Szlovákia addigi fejlődésében, és nemcsak a közigazgatási reformról vallott elképzelések tekintetében. Az új, nagyon sokszínű és heterogén kormánykoalíció többsége eleinte támogatta az átfogó közigazgatási reform gondolatát, annál is inkább, mert igazából rákényszerül erre a reformra. Egyrészt az előző reform nem jelentett decentralizációt, hanem inkább recentralizációt, amely ezenkívül bebetonozta a jelenlegi koalíció ellenségeinek vidéki pozícióit. Másrészt az 1996. évi változások következtében még aszimmetrikusabb lett az államigazgatás és a az önkormányzatok szerkezete Szlovákiában, amely szerkezetet a 3 államigazgatási szint (kormány, kerületi hivatal, járási hivatal) és az 1 települési önkormányzati szint szembenállása jellemzi. Harmadrészt az egész ország az elmúlt időszakban jelentősen elszegényedett, és komoly gazdasági válsággal küszködik. A központi kormányzat tehát a decentralizálás révén nemcsak a feladatok, hatáskörök és pénzügyi források egy részét szeretne leadni az alsóbb szintekre, hanem a politikai felelősség nagy részét is. Negyedrészt az elszegényedő Szlovákia számára lassan, de biztosan elviselhetetlenné válik az a teher, amelyet az elburjánzott bürokrácia jelenti. Jelenleg ugyanis 45 lakosra egy közigazgatási dolgozó esik, ami a szakértők szerint túl sok a 20%-os munkanélküliséggel küszködő országnak. Ennyi hivatalnokra még a recesszió esetleges meghaladása után sem lesz szüksége.[29] Végül a politikai okok is arra ösztönzik a jelenlegi mérsékelt kormánykoalíciót, hogy kezdje el a reformot és hozzon létre regionális önkormányzatokat. Félő ugyanis, hogy a 2002. évi választások után visszatérnek a hatalomba
- 132/133 -
az 1998 előtt kormányzó populista és etatista politikai pártok. A működő regionális önkormányzatok viszont ellensúlyt alkothatnának uralmukkal szemben. A jelentős decentralizáció után már nem lesz olyan könnyű kiépíteni tekintélyelvű rezsimet, legalábbis ezt állítja Viktor Niľňanský, a közigazgatási reformért felelős kormánybiztos, akit a liberális-konzervatív beállítottságú Demokrata Párt delegált erre a posztra.[30] Ezen kívül az is növeli a reform esélyeit, hogy a legtöbb helyi önkormányzat is támogatja azt. Szlovákiában hagyományosan nagyon jól szervezettek a helyi önkormányzatok érdekképviseletei. Közülük legjelentősebb a Szlovákiai Városok és Falvak Társulása (Zdruľenie miest a obcí Slovenska), rövidítve ZMOS, amely a szlovák városok és községek több mint 90%-át tömöríti és ezért a kormányzati szervek is partnernek tekintik. A földrajzilag elég tagolt Szlovákiának, amelynek fővárosa az ország délnyugati határán fekszik, eleve erősek a regionális hagyományai, regionális identitások, ami szintén erősíti a reform esélyeit.
A Mikuláą Dzurinda miniszterelnök vezette kormány már 1998-ben Viktor Niľňanský kormánybiztost bízta meg a közigazgatási reform előkészítésével. Niľňanský és munkatársai 1999 őszén széleskörű nyilvános vitára bocsátották a közigazgatási reform koncepcióját, amelyet aztán különböző megjegyzésekkel kiegészítve átdolgoztak és a véleményezés végett benyújtottak a minisztériumoknak és más központi szerveknek. Eredetileg már 2000 tavaszán volt várható a koalíciós pártok vezetőinek, azaz az úgynevezett "koalíciós négyesnek" az elvi döntése a reform végső formájáról és elindításáról. A döntés azonban még mindig nem született meg. Emiatt egyelőre a szlovák reformmal kapcsolatosan csak a tervekről lehet beszélni.
A szlovák reformerek közigazgatási elképzeléseit leginkább "A közigazgatás decentralizációjának és modernizációjának a koncepciója" címet viselő dokumentumból lehet megismerni. E dokumentum szerint a reform alapvető célja a közigazgatási szervezet kiépítésének a befejezése, a hatásköröknek a területi önkormányzatokra való decentralizálása, továbbá a hatásköröknek a központi államigazgatási szintről a helyi szintre történő dekoncentrálása és a közigazgatásra fordított kiadások radikális csökkentése. E folyamatok során szem előtt akarják tartani a szubszidiaritás elvének érvényesülését, és növelni akarják az egyes szervek konkurenciaképességét. A decentralizálással természetesen az állam nem akar teljesen lemondani
- 133/134 -
a felelősségről, viszont decentralizált hatáskörök tekintetében csak a törvényességi felügyeletre szeretné leszűkíteni saját szerepét.[31]
A reformtervezet lényege az, hogy a jövőben a közigazgatás az úgynevezett elválasztott modellben fog működni, tehát az államigazgatás és az önkormányzatok egymástól intézményesen függetlenek lesznek. A közigazgatást háromszintűnek tervezik - a helyi, a középső regionális és az állami szintből kell majd állnia. Mindhárom szintet a saját választott képviselői fogják reprezentálni és saját apparátusaik lesznek. A területi önkormányzatot két szinten akarnak megvalósítani a reformekek - a helyi (községi és városi), illetve a regionális (kerületi) szinten. Az államigazgatást pedig a központi államigazgatási szervek (a minisztériumok, az országos hatáskörű szervek, az állam által megbízott ügynökségek), illetve az államigazgatás területi szervei fogják ellátni, az utóbbiak döntően (de nem kizárólag) a kerületi szinten. Természetesen bizonyos átruházott államigazgatási kompetenciákat az önkormányzati apparátusok is fognak gyakorolni, amennyiben erről úgy dönt a parlament.
Ahhoz viszont, hogy a városok és községek képesek legyenek ellátni saját önkormányzati és átruházott államigazgatási feladataikat, nagyon sok helyen össze kell fogniuk, ugyanis a kis és középméretű szlovákiai települések többsége vélhetően nem lesz képes fenntartani az ehhez szükséges szakapparátusokat. Egyik megoldás lehetne a kistelepülések egyesülése, ez azonban a 1960-as évek negatív tapasztalatai miatt nem túl valószínű. Egyelőre járhatóbb útnak tűnik a kisebb településeknek az önkéntes alapon történő összefogásra vagy legalább együttműködésre való ösztönzése. A koncepció a körülbelül 3000 főt magába foglaló municípiumokat tekinti alkalmasnak az igazgatási szakfeladatok ellátására. Itt leginkább a skandináv országok szétszórt településeit összefogó municípiumokat tekintik példának. A komolyabb szakapparátust igénylő feladatok ellátását két formában képzelik a reform kidolgozói. Az optimálisabb forma az lenne, amikor több település összefog, és megállapodás alapján, az önállóságuk megőrzése mellett létrehozzák közös községi hivatalukat. A másik lehetőség az, hogy közjogi jellegű szerződéssel a települési önkormányzat megegyezik egy másik faluval vagy várossal, hogy annak községi illetve városi hivatala számára is ellátja a közigazgatási feladatokat, azaz tulajdonképpen igazgatási szolgáltatásokat nyújt neki. Az ilyen "szerviz" jellegű hivatalok valószínűleg a közeli városokban lennének. A koncepció egyébként
- 134/135 -
ki is jelölte azt a 169 potenciális várost és községet, amelyeket alkalmasnak talált az ilyen közös hivatalok létrehozására.
A közigazgatási reform Viktor Niľňanský féle változata a jelenlegi járási hivatalok megszüntetésével számol, ami viszont nem jelenti azt, hogy a járást mint területi egységet teljesen figyelmen kívül hagyná. Ahogy már volt róla szó, az egyes központi hivatalok területi szervei és fiókjai nem fognak a kerületi államigazgatási hivatal alá tartozni. Az olyan hivatalok és hatóságok mint az adóhivatal, rendőrség, állami tisztiorvosi szolgálat, állami állatorvos, környezetvédelmi felügyelőség, illetve földhivatal illetékességi területe és székhelye valószínűleg a jövőben is a jelenlegi járási határokhoz fog igazodni.
A koncepció megvalósulása esetén a kerületi szinten egymás mellett párhuzamosan működnének az önkormányzati és államigazgatási szervek. Az utóbbiakat az általános államigazgatási feladatokat (főleg a védelmi ügyek, a belső igazgatás, az iparhatósági tevékenység, az ellenőrzés, a nemzetközi együttműködés feletti felügyelet, az állami vagyonnal történő gazdálkodás stb.) ellátó kerületi hivatal képviselne, melynek élén a belügyminiszter javaslatára a kormány által kinevezett elöljáró áll majd. Ezenkívül ezen a szinten működnének az úgynevezett specializált államigazgatási szervek, illetve azok helyi fiókjai. Ezek nem tartoznának az elöljáró alá, hanem közvetlenül a minisztériumok és egyéb felettes szervek alá (ilyenek például a rendőrség, tűzoltóság, levéltárak, bíróságok, ügyészség, adóhatóság, a különböző felügyeletek stb.).
A kerületi önkormányzatot a választott képviselőtestület (zastupitel'stvo), továbbá annak felelős végrehajtó jellegű tanácsa (rada) és szintén közvetlenül választott elnök (predseda, prezident) vezetné. Ezenkívül tervezik a kerületi főellenőr (hlavný krajský kontrolór) tisztség bevezetését is. A képviselőtestületet illetően a koncepció eredetileg két variánssal is számolt - az egy- és a kétkamarás képviselőtestülettel. Az első esetben a lakosság közvetlenül választaná kerületi képviselőit, mégpedig a többségi választási rendszer alapján. Ezzel ZMOS is egyetért, mert az arányos elv bevezetésének esetén tart a regionális választások túlzott "átpolitizálódásától". A kétkamarás képviselőtestület első kamaráját a lakosság szintén közvetlenül választaná, a második kamarát pedig, amelyet a polgármesterek kamarájának hívnának, értelemszerűen a polgármesterek képviselői alkotnák. Bár ez a lehetőség is szerepel a koncepcióban, a valószínűsége meglehetősen csekély. A képviselőtestületek tagjainak a létszámát a koncepció kidolgozói a kerületi lakosság létszámától szeretnék függővé tenni úgy, hogy az körülbelül a 17 és 50 képviselő között mozogjon. Az elvárás az, hogy egy kerületi képviselő hozzávetőleg 15.000 lakost képviseljen.
- 135/136 -
A magasabb szintű területi egységek, azaz a kerületek önálló jogi személynek és közjogi testületnek minősülnének, ugyanúgy mint a városok és községek. Emiatt a helyi és regionális egységek egymással szemben nem lennének alá-fölérendeltségi viszonyban. A koncepció szerint a régióknak a településekhez való viszonya hasonló lenne, mint a települések egymás közötti viszonya, azaz alapvetően kooperációs kapcsolatban lennének majd egymással.
Ami a regionális önkormányzatokra átruházható feladat- és hatásköröket illeti, a reform koncepciója a regionális fejlesztést, az egészségügyet, az oktatásügyet, a kulturális intézményeket és a szociális ügyeket szeretné átruházni. Konkrétan például a középiskolák, szakközépiskolák és a főiskolák (de nem egyetemek!) létrehozását és üzemeltetését, továbbá különböző rekvalifikációs és továbbképző intézmények alapítását, az egyházi és magániskolák támogatását, a regionális kórházak és poliklinikák működtetését, az árvaházak, nyugdíjas otthonok fenntartását, a 2. kategóriájú utak gondozását, a regionális tömegközlekedés szervezését, a fogyasztóvédelmet és a foglalkoztatáspolitikát szeretne a regionális szintre telepíteni.
Az előkészítő munkák során felmerült az egykamarás szlovák parlament kétkamarássá való átalakításának a gondolata is. Ezt a ötletet főleg az önkormányzatokat tömörítő ZMOS vezetése támogatja, amely attól fél, hogy amennyiben a régiók nem lesznek intézményesen jelen az országos költségvetés elfogadásánál, az állam csak feladatokat ruház rájuk, de nem a megfelelő pénzösszeget, ami tönkreteheti hitelüket.[32] A kétkamarás parlament a koncepció szerint ugyanannyi képviselőből állna, mint a jelenlegi 150 tagból álló Nemzeti Tanács, hiszen a képviselők létszámának növelése túl népszerűtlen lenne a jelenlegi gazdasági válság körülményei között. Az első kamarát, ugyanúgy mint eddig, az arányos rendszer szabályai szerint választanák, a második kamarát (szenátust) pedig régionként a többségi elv segítségével, de úgy, hogy minden régiónak azonos számú képviselője legyen, függetlenül a lakosság létszámától. A kétkamarás parlament azonban nem túl reális alternatíva és ezen lehetőség nem is került be a szlovák alkotmánynovelle tervezetébe. Természetesen a koncepció más alternatívát is tartalmaz, azaz az egykamarás parlament meghagyását, arányos választási rendszerrel együtt, csupán jobban igyekeznének megerősíteni a képviselők és a régiók viszonyát.
A Viktor Niľňanský nevével fémjelzett közigazgatási reformkoncepció a kerületi határok újraszabályozásával is számol, hiszen az 1996-os megoldást
- 136/137 -
a legtöbb jelenlegi kormánypárt annak idején elutasította. A magyarok, a szlovák kereszténydemokraták és a liberálisok egy része általában a kisebb, lényegében az idézett Minarovič-féle tervezetnek megfelelő méretű megyékkel szimpatizált akkor is és most is. A jelenlegi kormány elé kerülő koncepció pedig az 1996-ban létrehozott 8 kerület és a korábban javasolt 16 kisebb megye közötti kompromisszumnak számít. Niľňanský 11 kerületre és a külön kerületnek számító fővárosra szeretné felosztani az országot. Az új beosztásnál jobban figyelembe vennék a történelmi és regionális hagyományokat, mint eddig, főleg ami Szlovákia keleti és északi részét illeti. A leginkább magyar kisebbség által lakott délnyugat-szlovákiai vidékeken az új koncepció is érvényben hagyná az eddigi határokat, amelyek két szlovák többségű kerülethez - a nyitraihoz és nagyszombatihoz - csatolták a magyar többségű járásokat.[33] Az említett két régió lenne egyébként a legnagyobb is, hiszen mindkettőben több mint 700.000 ember élne. A hat hegyvidéki kerületnek viszont 400.000 főnél kevesebb lakosa lenne. A már említett keleti területeken az eddigi két kerület helyén négy, a történelmi régiók határait jobban figyelembe vevő kerület jönne létre (kassai, zempléni, sárosi és szepesi). Északon új régióként megjelenne liptói-túróci-árvai régió, délen pedig a legkisebbnek számító Losonc központú Gömöri-Kishonti Kerület. Az utóbbi térség jelentős magyar kisebbséggel is rendelkezik. Természetesen az új területi beosztásról még rengeteg vita várható, ami könnyen jelentős módosításokat is eredményezhet. Lényeges azonban az, hogy a koncepció alapvetően a kisebb méretű kerületekkel számol, tehát egyelőre elvetette azokat a javaslatokat, amelyek a régi 4 kerülethez való visszatérést szorgalmazták. Nem ragaszkodik szigorúan a NUTS 2 szint méreteihez, amelyek amúgy sem egyöntetűek Európában, hanem alapvetően az ország belső regionális tagoltságából szeretne kiindulni, azaz fontosabbnak tartja a természetes regionalizációt, mint a pillanatnyi EU támogatási feltételek túlzott előtérbe állítását. Ez nem jelenti azt, hogy szlovákok le akarnak mondani az EU-s támogatásokról, sőt. A NUTS 2 szinthez kötött strukturális alapokból származó támogatások megszerzése érdekében a koncepció elképzelhetőnek tartja az egyes kisebb régiók szövetkezését a pályázat céljából.[34]
- 137/138 -
A most idézett koncepció nemcsak az új területi beosztásra illetve a regionális önkormányzatokra vonatkozik, hanem az egész közigazgatás átfogó reformjára. Az utóbbi magába foglalja a köztisztviselők képzési rendszerének a modernizálását, a közigazgatás informatizálását, az ellenőrzési mechanizmusok újragondolását, az állami szolgálatról szóló törvény elfogadását stb.
Természetesen a Niľňanský-féle javaslatnak vannak alternatívái, ha nem is annyira kidolgozottak, mint az övé. Ettől függetlenül figyelemre méltó javaslatokat is tartalmazhatnak. Egyik ilyen javaslat Miloą Řehūřek nevéhez kötődik, aki 2-2 formulával jellemezhető modellt tartana a legoptimálisabbnak. Az önkormányzatok nála két szinten működnének - a helyi és a kerületi szinten, az államigazgatás pedig a központi és járási szinten. A kerületi államigazgatást nyugodtan lehetne mellőzni, hiszen a mai informatizált, számítógépekkel és hálózatokkal rendelkező korban a központi kormányzat, azaz a belügyminiszter vagy a kormányhivatal probléma nélkül maga tudná igazgatni és irányítani a közvetlenül alája tartozó járási hivatalokat, attól függetlenül hogy azok megmaradnának a mai mennyiségben (79) vagy a számuk leszűkülne a korábbi 38 egységre. E javaslat mellett az szól, hogy a járási hivatalok már most kiépített struktúrával és személyi állománnyal rendelkeznek, közel is vannak a lakossághoz, amely az elmúlt évtizedben már megszokta a járási hivatalokat, tehát hagyományaik is vannak. Végül pedig egy Szlovákia méretű ország számára valóban fölösleges három közigazgatási szint fenntartása.
A Niľňanský-féle koncepciónak több eleme bekerült az 1999 végén elkészült alkotmánynovella tervezetbe is, amely több fontos ponton módosítani szeretne a szlovák alaptörvényt. A novella egyebek mellett deklarálni szeretné a települések és a magasabb területi egységek, azaz a régiók önkormányzathoz való jogát, amely jog ilyen jellegű deklarálása eddig hiányzott a szlovák alaptörvényből. A regionális önkormányzatok továbbá megszereznék azt a jogot, hogy a településekhez hasonlóan a közös feladatok ellátása érdekében szövetségre léphessenek a többi önkormányzattal. Az alkotmánymódosítás azt is szeretné rögzíteni, hogy a kerületi elnököt közvetlenül válasszon a lakosság, ugyanúgy mint a képviselőtestületeket. A mandátumuk pedig négy év lenne. Ebből látszik, hogy a szlovák közigazgatási reformerek az elképzeléseik legfontosabb elemeit alkotmányban is szeretnének rögzíteni és ezáltal bebiztosítani azokat a későbbi, főleg a 2002. évi választások utáni módosításokkal szemben.
- 138/139 -
A visegrádi országokban végbemenő közigazgatási reformok, amelyek egyik legfőbb célja a középszintű regionális önkormányzatok létrehozása, illetve közigazgatási rendszerük modernizálása (azaz a mainál hatékonyabbá és olcsóbbá tétele) a közös célkitűzések és elemek mellett jelentős eltéréseket is mutatnak. A lengyelek és reformjuk végrehajtása után talán a szlovákok is az államigazgatási és önkormányzati szerveket intézményesen elválasztó duális rendszert részesítik előnyben, a csehek viszont az egyesített modellel próbálkoznak, amely minden értékítélet nélkül bizonyos mértékig jobban hasonlít a nemzeti bizottsági, azaz tanácsi rendszerre, mint a korábbi cseh polgári hagyományokra.
Mindegyik ország fokozatos reformot hajt végre, amelyet a kompetenciák lassú, óvatos és fokozatos átadása jellemez. Az államok döntően az oktatási, egészségügyi, szociális, kulturális és területetfejlesztési feladatokat ruházzák át a régiókra, amivel legalább részben próbálnak megszabadulni a válságos és érzékeny területekért viselt politikai felelősségtől. Ez is a gyengülő állam tendenciáját jelzi. Szlovákiában pedig a tervezett reformnak nagyon konkrét politikai célja is van - egy új fék beépítése a politikai rendszerbe az erősödő tekintélyelvűbb populista erőkkel szemben. A térség többi két államában hiányzik egy ilyen aktuálpolitikai érv.
Meg kell viszont említeni, hogy a közigazgatási reformok egyik visegrádi országban sem szüntetik meg az állam unitárius jellegét. Az egyes sajátos térségeket megillető különleges státusz gondolata (spanyol vagy olasz módra) sem nyert teret a reformok során. Mindegyik középszintű területi önkormányzati egység azonos jogállást élvezi Csehországban és Lengyelországban. Valószínűleg Szlovákiában sem lesz más a helyzet.
A reformok egyik legfőbb célkitűzése az országok részleges decentralizálása, amellyel a legtöbb fontos politikai párt többé-kevésbé egyetért. Ugyanakkor a reformot előkészítő pártok egyáltalán nem szándékoznak saját pozícióikat és a politikai rendszerben betöltött szerepüket gyengíteni, amely pozíciók mindenütt meglehetősen erősek. A pártok a regionális szinten sem akarnak nagyobb teret biztosítani a független jelölteknek vagy a kisebb regionális csoportosulásoknak, ezért a lengyelek és csehek egyaránt az arányos választási rendszert részesítik előnyben a vajdasági és kerületi választások során. Egyébként mindkét ország törvénye hasonló, és döntően a nagy pártok regionális dominanciájának megőrzésére, illetve kiépítésére törekszik. Ezt szolgálják a választási törvényeknek a kampányra, a jelöltlista-állításra, és a mandátumelosztásra vonatkozó
- 139/140 -
rendelkezései. A szlovákok ugyan közigazgatási reform koncepciójukban mintha gyengíteni akarnának a pártok pozícióit, kérdéses viszont, hogy ebből mi fog megvalósulni. A koncepció kidolgozói ugyanis kisebb politikai csoportosulásokból érkeztek, amelyek inkább régiókban erősek, a törvény elfogadásához azonban a nagyobb pártok szavazataira lesz szükség.
Ami a létrejött középszintű önkormányzatok hatalmi szerveinek belső szerkezetét illeti, megállapítható, hogy a jogalkotó egyelőre mindenütt a helyi képviseleti szervek dominanciáját részesítette előnyben a helyi végrehajtó szervekkel szemben. A vajdaságokat és a kerületeket irányító marsalekokat, illetve hejtmanokat a helyi kormányként funkcionáló tanácsokkal együtt a regionális képviselőtestületek választják és ellenőrzik. Ki kell viszont emelni, hogy a lengyelek a konstruktív bizalmatlanság bevezetésével a regionális szinten azért igyekeznek némileg tompítani ezen a dominancián és együttműködésre bírni a többnyire polarizált politikai erőket. Szlovákiában ugyan azt tervezik, hogy a kerületek önkormányzati vezetőit közvetlenül választják majd, az ottani reform további sorsa azonban egyelőre bizonytalan.
A nagy és látványos viták mindegyik országban a területi beosztás kérdését kísérték és kísérik most is. Itt nemcsak az egyes régiók közötti határokról és székhelyekről volt szó, hanem a régiók nagyságáról és létrehozásuk kritériumairól is. Úgy tűnik, hogy az úgynevezett visegrádi államokban nem jönnek létre egymással területileg kompatibilis középszintű területi egységek, mert amíg Lengyelországban tulajdonképpen tartományi nagyságú régiókat hoztak létre, a csehek és szlovákok inkább a magyar megyékhez hasonló, annál csak valamivel nagyobb régiók mellett tették le a voksukat. A kialakításuknál alapvetően nem az európai szervek elvárásait, hanem a hazai tradíciókat és földrajzi, gazdasági, politikai és egyéb körülményeket próbáltak figyelembe venni. Az európai strukturális alapoknál történő pályázást pedig inkább a célorientált regionális szövetkezés és együttműködés formáinak kidolgozásával akarnák megoldani. Az évszázadok óta erős megyei hagyományokkal rendelkező Magyarország szempontjából is megfontolandó, mennyi energiát célszerű fordítani erre a kérdésre, amely a megfelelő régióközi önkéntes szövetkezési formák kidolgozása révén esetleg elkerülhető is lehetne.
A főváros helyzetét illetően sincs tökéletes összhang az egyes országok között. Amíg a lengyelek Varsót a jelentős központi vidékeket magába foglaló Mazowiecki Vajdaságba olvasztottak be, addig a csehek és valószínűleg a szlovákok is külön régióként kívánják kezelni a fővárosukat.
- 140/141 -
Eltérés mutatkozik a kistérségek koncepciója szintjén is. A lengyelek, akik addig nem rendelkeztek járásokkal, 1998-ban létrehozták azokat, sőt egy külön önkormányzati szintet is telepíttették oda, a csehek és szlovákok viszont akiknél az államigazgatási járások eddig az egyik legtartósabb struktúrának bizonyultak, hosszabb távon igyekeznek megszabadulni tőlük. A járások helyett inkább az államigazgatási feladatok ellátásával megbízott városi és községi hivatalok körül szeretnének kialakítani egymással együttműködő mikrorégiókat, intézményes önkormányzat nélkül. A járások megszüntetése valószínűleg nem lesz zökkenőmentes, mert nagyon sok hivatal, intézmény és szerv illetékességi területe hozzájuk kötődik és nagyon sok egyéb helyi érdek is fűződik fenntartásukhoz. Természetesen ezek egyelőre csak tervek, mert az új rendszerre való átállás idejére mindkét országban számolnak még a járási hivatalok fenntartásával.
* * *
By Iván Halász
The article deals with the administrative-territorial reforms that have taken place in the Central and Eastern European region in the recent years. One of the most important goals of these reforms was to establish a level of regional self-governments. The so-called Visegrád Countries have made a particularly considerable progress in this field, with Poland and the Czech Republic having already established the new regional self-governments. Although there are certain similarities between the reforms, it may be observed, however, that with respect to the power-structure of its self-governments each state follows its own aims. Therefore, whereas in Poland regional self-governments and the voivodship administration followed, in which the district offices performing self-governmental and state-administrative functions on a regional level will be unified, in other words, integrated. Slovakia will probably choose the separate model. It is typical, however, that most of the debates were not focusing on the inner structural problems. but rather on the territorial-administrative borders.■
- 141 -
JEGYZETEK
* A jelen tanulmány részét képezi a Magyar Közigazgatási Intézet megbízásából és támogatásával készült átfogóbb jellegű munkának.
[1] Ústava Polskej republiky. In: Transformace ústavních systému zemí Střední a Východní Evropy. Ed.: Václav Pavlíček a kol. Univerzita Karolva, Praha, 1999.
[2] FUKS, T.: Kształt reformy samorz±dovej. Państwo i Prawo 1999/4. 21.
[3] Uo. 22.
[4] BARABÁS T. J.: Vajúdva született vajdaságok. Magyar Hírlap 1998. 07. 17.
[5] FUKS, T.: Kszałt reformy samorz±dowej. Państwo i Prawo 1999/4. 22.
[6] A lengyel közigazgatási reform több önálló törvényből áll, amelyek közül legfontosabb az állam háromszintű területi beosztásáról szóló 1998. évi 603. sz. törvény, a vajdasági önkormányzatról szóló 1998. évi 576. sz. törvény, a járási önkormányzatokról szóló 1998. évi 578. sz. törvény, továbbá a vajdasági államigazgatásról szóló 1998. évi 577. sz. törvény, a települési, járási és vajdasági önkormányzati testületekbe történő választásokról szóló 1998. évi 602. sz. törvény, végül pedig a települési önkormányzatokról szóló 1996. évi 74. sz. törvény 1998. évi módosításai.
[7] A dolgozatban a továbbiakban a lengyel "szejmik" kifejezés lesz használatos.
[8] Itt meg kell említeni, hogy Lengyelországban a jelenleg hatályos szabályozás szerint csak a települési önkormányzatoknak van lehetősége saját helyi adók megállapítására és kivetésére. A járásoknak és vajdaságoknak nincs önálló helyi adókivetési joga. Erről lásd.: BURY, A.: Dochody powiatow i województwa v swietle postanovień Europejskiej Karty Samorzadu Terytorialnego Samorzad Terytorialny 2000/3.
[9] A helyi, járási és vajdasági választásokról szóló 1998. évi 602. sz. törvény.
[10] MAJCHROWSKI, J.: Samorz±dowe ordynacje wyborcze a polski system partyjny. Państwo i Prawo 1998/12. 14-15.
[11] KOPECKÝ, M.: Právní postavení obcí, základy obecního práva Praha, 1998. 112-114.
[12] Reforma verejnej správy. Ročenka Hospodářských novin '98. Praha. 1998. 205.
[13] Az ODS képviselői sokféleképpen szavaztak, a kommunista és republikánus ellenzék pedig elvetette a törvényt.
[14] JIRÁSKOVÁ, V.: K současnému stavu regionální samosprávy v České republice. EMP 1998. 3. sz.19-20.
[15] KORECKY, M.: Osm let se bojovalo hlavně o počet krajú. Lidové noviny 2000. 03. 10.
[16] TRÜTZSCHLER V. FALKENSTEIN, E. : Decentralizace a regionalizace české republiky se zřetelem na historické aspekty. In: REGIO '98. Medzinárodní konference v Mariánských Lázních a v Erfurtu 17-20. 11. 1998. Erfurt-Plzeň. 113.
[17] A Cseh Köztársaság Parlamentje, Képviselőház, 1999. évi 196. sz. képviselőházi irat.
[18] Návrh koncepce reformy verejné správy 1999. 16.
[19] A Cseh Köztársaság Parlamentje Képviselőházának 1999. évi 268. sz. határozata.
[20] Konkrétan a községekről szóló 2000. évi 128. sz. törvényt, a Prága fővárosról szóló 2000. évi 131. sz. törvényt, továbbá a kerületekről és a kerületi közigazgatásról szóló 2000. évi 129. sz. törvényt és végül a járási hivatalokról szóló 2000. évi 147. sz. törvényt. Ezenkívül a parlament egyéb, főleg a kompetenciákkal és feladatokkal összefüggő törvényeket is módosított.
[21] Ez konkrétan a következőképpen néz ki: az összes politikai pártra leadott érvényes szavazatok számát egymás után elosztják a páratlan számokkal - először eggyel, aztán hárommal és így tovább. Ezzel a módszerrel annyi részhányadot számítanak ki, amennyi jelölt van a jelöltlistán. Aztán az összes részhányadot nagyság szerint sorrendbe állítják, és szembeállítják a megszerezhető mandátumok számával. A részhányadokért a pártoknak mandátumok járnak, természetesen csak az elosztható mandátumok nagyságáig. A mandátumelosztásnál, amennyiben két vagy több részhányad azonos, a pártra leadott összes szavazat a döntő, ha az is azonos, sorsolni kell. Ezzel a megoldással egy fordulóban el lehet osztani a mandátumokat és nem kell foglalkozni azokkal a maradékszavazatokkal, amelyekre nem jutott mandátum. A két közismert elv kombinációja pedig némileg csökkenti a nagy pártok előnyét, amely a d'Hondt módszer tiszta alkalmazásánál merülhetne fel.
[22] SLAVÍK, V: Priestorová organizácia verejnej správy v Slovenskej republike v rokoch 1990-1996. In: Nové podoby verejnej správy (Slovenská a flámska skúsenos»). Ed.: Frank Delmartino-Elke Versmessen-Silvia Miháliková-L'ubomír Fal»an. Bratislava, 1997. 92.
[23] Uo. 97.
[24] BERČÍK, P.: Financovanie miestnych samospráv v Slovenskej republike. Dokumentácia vývoja od roku 1991. Bratislava 1998. 7.
[25] KONEČNY, S.: Decentralizácia v podmienkach Slovenskej republiky. In: Nové podoby verejnej správy. i. m. 84.
[26] MALÍKOVÁ, L.: Reforma miestnej verejnej správy na Slovensku. In: Nové podoby verejnej správy. 66.
[27] PETŐCZ, K.: A végső győzelem felé?! Új Szó, 1996. 03. 05.
[28] Az 1996. évi 222. sz. törvény a helyi államigazgatás szervezetéről.
[29] ŘEHŮŘEK, M.: Verejná správa v Slovenskej republike: kontexty a atribúty. Právny obzor. 1999/3. 210.
[30] Zahraničiu záleľí na reforme verejnej správy. SME 2000. 03. 14.
[31] Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy. 2000. január. 4. és 8.
[32] KUNDERA, P.: Navrhovaný senát by mal zníľi» riziko pri financovaní samospráv. SME 2000. 02. 24.
[33] Természetesen a Magyar Koalíció Pártja nem akar beletörődni az ilyen megoldásba és a hat délszlovákiai járásból álló dunamenti vagy komáromi régió kialakulását követeli, amelyben a magyar lakosság körülbelül 50%-ot alkotna.
[34] Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy. 2000. január. 21.
Lábjegyzetek:
[1] Halász Iván, tudományos munkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest. E-mail: halasz@jog.mta.hu
Visszaugrás
