A közigazgatási bíráskodás az elmúlt két évtizedben fokozatosan nyerte vissza jelentőségét, s vált a jogorvoslati rendszerben rendelkezésre álló egyik jogorvoslati eljárásból a legfontosabb jogorvoslati eljárássá és függetlenedett egyre inkább a közigazgatási eljárásjogtól. E folyamat következményeit a közigazgatási hatósági eljárás szabályainak rekodifikációjánál le kell vonni, és ugyancsak módosításokat tesz ez szükségessé a mára kialakult közigazgatási perjogi szabályok tekintetében. Az alábbiakban ezeket a szükséges módosításokat szeretnénk áttekinteni. E változásoknak két iránya lehet: az egyik az oldás, amikor is a hatósági eljárásjogi szabályokra mintegy "ráülő" közigazgatási perjogi szabályokat el kell oldani a hatósági eljárásjogi szabályozástól. Talán mára triviális, de jogfejlődésünkre visszatekintve nem árt hangsúlyozni, hogy a közigazgatási eljárás nem pusztán a közigazgatási per elé kapcsolt előkészítő eljárás, és fordítva: a közigazgatási per nem valamiféle másod- vagy harmadfokú közigazgatási eljárás. A másik irány a kötés: ebben az esetben pedig a hatósági eljárásjogi előfeltételeket, viszonyokat jobban figyelembe kell vennie a perjognak. Hogy éppen oldásnak vagy kötésnek van helye, azt mindig a két eljárás összefüggéseinek vizsgálatából válik egyértelművé. Ezen összefüggések részben a két eljárás egymásutániságából fakadnak, részben pedig abból a szoros funkcionális összefüggésből, ami a kettő között van: a jogvédelmi hálót csak együtt tudják hatékonyan biztosítani.
Közigazgatási bíráskodásunk jelenlegi rendszere a közigazgatási határozat fogalma köré épül, amely fogalom elsősorban a hatósági eljárásban hozott, a hatósági ügy érdeméről való döntést jelenti. Ez a fogalom bővült az elmúlt huszonöt évben tovább, megtartva azonban ezt a modellt: alapvetően egyoldalú közhatalmi (vagy esetleg intézeti hatalmi) döntések válhattak bírói felülvizsgálat tárgyává a Pp. 324. § (2) bekezdés b) és c) pontja révén. E döntéseket természetesen valamiféle eljárás előzte meg, amelyek - legalábbis a struktúra szintjén -a hatósági eljárási jogviszonyok mintáját követik.
Azt, hogy el kell szakadni a közigazgatási határozat kulcsfogalmától, a jogfejlődésünk már nyilvánvalóvá tette. Ennek első jelei közé tartoztak egyrészt a közigazgatás hallgatásával szemben az Alkotmánybíróság által kikényszerített jogvédelem. Itt szembesült a jogalkotó először azzal a problémával, hogy nem tudja döntéssé transzformálni a bíróság által vizsgálandó közigazgatási magatartást, így született meg a közigazgatási nemperes eljárás, amelyben a bíróság a hatáskör gyakorlása elmulasztásának törvényességét tudta vizsgálni. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) megalkotása kapcsán újra élesen merült fel ez a probléma, rendszeridegen elemként bekerült a Pp. 341/A. § a Pp. XX. fejezetébe, e perben az önkormányzati feladatellátás elmaradását lehet vitássá tenni. A hatósági szerződéseknél részben sikerült a döntés-centrikusság nehézségeit azzal áthidalni, hogy a hatósági szerződés ügyfél általi megszegése esetén hatósági határozatnak minősül, de a közigazgatási szerv általi megszegésnél ez nem működött: itt kénytelen volt a jogalkotó a polgári perek világába "áttolni" ezt a jogvitát a Pp. 324/A. §-ban foglalt eltérésekkel.
Nyilvánvaló tehát, hogy a közigazgatási perjogot nem lehet a továbbiakban a közigazgatási határozat fogalmára felépíteni. Szükséges a másféle formában manifesztálódó közigazgatási cselekvések elleni bírósági jogvédelem általános jelleggel való biztosítása. A polgári perjog könnyebb helyzetben van, hiszen amikor kimondja, hogy a bíróság a személyek vagyoni és személyi jogaival kapcsolatos jogvitákat dönti el, akkor a kapcsolódó anyagi jogot nagyrészt átöleli a Ptk. A közigazgatási anyagi jog ilyen módon való kodifikálatlansága (és kodifikálhatatlansága) miatt a bírói utat meghatározó szabályoknak sokkal nagyobb szerep jut. Itt két lehetőség van, vagy a Pp. mintájára a közigazgatási hatáskörök és a közigazgatási jog által biztosított jogok kerülnek középpontba, esetleg a közigazgatási jogviszonyok fogalma, vagy a hatékony jogvédelem elvéből[1] kiindulva a közigazgatással szembeni jogvédelmet a közigazgatási tevékenységgel kapcsolatban próbáljuk
- 15/16 -
biztosítani. Nem véletlen, hogy a német generálklauzula csak annyit tartalmaz, hogy a nem alkotmányjogi természetű közjogi jogvitákban biztosított a közigazgatási bírói út. Ennek oka, hogy a közigazgatási jogi oktatásból mindenki számára talán emlékként megmaradó aktustani táblázatot vagy a közigazgatási jogviszonyok rendszerét természetesen nem lehet beilleszteni a törvény szövegébe, de olyan fogalmat kell találni, amely azok elemeit magába tudja foglalni, illetve közvetíteni tud a dogmatika és a perjogi szabályok között. A közigazgatási jogi dogmatikának itt tehát nagyon erős szerepe van. Minél részletesebben és alaposabban próbáljuk meghatározni azt, hogy mikor lehet közigazgatási bírósághoz fordulni, annál inkább felmerül annak veszélye, hogy a fogalomalkotás során egyes cselekményeket kizárunk. Ugyanakkor szükséges a bírói gyakorlat részére fogódzók biztosítása. Erre a közigazgatási tevékenység nagyon általános fogalma kínálja magát, amely mind a közigazgatási cselekményeket, mind a cselekmény elmulasztását átfogja. A cselekmények alá pedig a hatósági határozatokon túl beleérthető valamennyi közhatalmi aktus, így például a hatósági intézkedések is, de kiterjed e fogalom az egyéb aktusokra is: közintézeti aktusokra, közigazgatási szerződésekre mint kétoldalú (vagy többoldalú) közigazgatási aktusokra, sőt a reálcselekményekre is. Vagyis lényegtelenné válik az, hogy milyen formában cselekedett a közigazgatás: határozatot hozott-e a hatóság vagy éppen ténylegesen cselekedett. A hangsúly áttevődik a közigazgatási tevékenység egyéb aspektusaira: azt a közigazgatási jog szabályozza-e és közigazgatási feladat ellátására létrehozott, vagy annak lehetőségével felruházott szerv végzi-e, tehát azt kell visszaérve a kiindulópontunkhoz vizsgálni, hogy a közigazgatási jogviszonyokban, a közigazgatási jog által biztosított hatáskörökkel és jogosultságokkal kapcsolatos-e a jogvita. E szempontok vizsgálata nem újkeletű, hiszen a bírói gyakorlat mind a Pp. 324. § és a Ket. 12. § alkalmazása[2], mind például a közigazgatási szerződések ekkénti minősítése során[3] vizsgálja e szempontokat (is).
Az elszakadás a közigazgatási határozat fogalomtól könnyebbé teszi a bírósági út igénybevételét és jelentős deregulációs hatással is jár, hiszen a Pp. 324. § (2) bekezdés c) pontja szerinti bírói utat megnyitó rendelkezések szükségtelenné válnak, ezekből több tucat található jelenleg a jogrendszerünkben. A dogmatikai fejlődést is elősegíti ez a fogalom, hiszen a bírói gyakorlatnak aktívabban kell majd a dogmatikai tételeket használnia a bírói út biztosítottságának vizsgálata során.
A közigazgatási határozat fogalmától való elszakadás azonban nem kevés terminológiai nehézséggel is jár, hiszen jelenleg minden perjogi fogalmunk a közigazgatási határozathoz kapcsolódik: azt vizsgálja felül a bíróság, az alperes az, aki a határozatot hozta, ezt a határozatot helyezi hatályon kívül és ennek a végrehajtását függeszti fel a bíróság. Az új terminológia kialakításának problémáit valamelyest enyhíti az, hogy az általános szabályok mellett maradnak speciális aktus-felülvizsgálati szabályok, ahol a bevált fogalmak részben megtarthatóak. Ezek mellé sorakoznak fel azok a speciális eljárási szabályok, amelyek a mulasztásokkal vagy éppen a szerződéses jogviszonyokkal kapcsolatban alkalmazhatóak. Ugyanakkor törekedni kell természetesen arra, hogy az általános, minden közigazgatási perben alkalmazható szabályok köre legyen minél szélesebb, a speciális szabályoké pedig minél szűkebb, ez pedig terminológiai újításokkal kell, hogy járjon.
A hatósági határozat fogalmától való elszakadásnak magától a hatósági eljárástól való elszakadás is következménye kell, hogy legyen. Mivel jelenleg a közigazgatási per tipikusan egy hatósági eljárást követ, számos visszautalás van a perjogi szabályokban a hatósági eljárásra, illetve a fellebbezési eljárásra is. Szükséges egy magasabb absztrakciós szintre kerülni, amely az egyéb közigazgatási eljárásokat is képes kezelni. Ezeket jelenleg szintén a Pp. 324. § (2) bekezdés c) pontjához kapcsolódó speciális perjogi szabályok rendezik, mint például a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Sztv.) 11. § (5) bekezdése, amely a közintézeti aktus ellen biztosított fenntartói jogorvoslati eljárásban hozott határozatot teszi bíróság előtt megtámadhatóvá, s a Sztv. speciális szabályai alakítják ki a közintézeti aktus meghozatalához, illetve fenntartó általi vizsgálatához kapcsolódó eljárási szabályokat. Hasonlóan alakul a helyzet a törvényességi felügyeleti eljárások esetében is, de bizonyos közigazgatási szerződések megkötését vagy állami támogatások más formában való odaítélését megelőző eljárásoknál is ezt tapasztaljuk. Itt tehát absztraktabb fogalmat kell használni, hiszen a "megelőző" eljárások nagyon fontosak a bírósági felülvizsgálat szempontjából, egyfajta "előrehozott jogvédelmet" valósítanak meg. Az Alkotmánybíróság 1992-ben fogalmazta meg először ezt a tételt,[4] majd fejlesztette azt tovább: "a jogállamiság és jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák, amelyek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Az Alkotmány nem biztosít alanyi jogot az anyagi igazság érvényesülésére, a törvénysértő bírósági ítéletek kizárására. Ezek a jogállam céljai és feladatai, amelyek megvalósulása érdekében megfelelő - elsősorban eljárási garanciákat nyújtó - intézményeket kell létrehoznia, és az érintett alanyi jogokat garantálnia. Az Alkotmány tehát az anyagi igazság érvényre juttatásához szükséges - és az esetek többségében alkalmas - eljárásra ad jogot".[5] Ezek a megállapítások mutatis mutandis a közigazgatási jogban is érvényesek: a közigazgatási eljárásjog intézményei hivatottak biztosítani a törvényes döntések meghozatalát. Nagymértékben függ tehát a közigazgatási perek száma és hossza a közigazgatási döntést megelőző közigazgatási eljárás minőségétől: tehermentesíti a közigazgatási eljárás a bírósági eljárást, másrészt pedig ki is egészíti.
A tehermentesítési funkció két szempontból jelentkezik. A tényállás megfelelő tisztázása révén, az ügyféli jogosultságok
- 16/17 -
érvényre juttatásával a közigazgatási eljárásban tisztázódnak az ügyfél, vagy a különböző ügyfelek érdekei, s azok egymáshoz való viszonya. Az eljárásjog által biztosított eszközök, jogintézmények megfelelő használata révén a hatóság képes lehet a különféle érdekek összehangolására: sikerül kompromisszumos megoldást találni, a konfliktust feloldani s elérni, hogy mindenki számára elfogadható döntés szülessen. Ez további (főként jogorvoslati) eljárások elkerüléséhez vezet, tehát megakadályozza a bírósági ügyteher növekedését. Ha pedig nem is kerülhető el a per, akkor is könnyebb dolga van a bírónak egy alaposan lefolytatott eljárást követően, ahol teljes körűen feltárta a közigazgatási szerv a tényállást, nem vonta el az ügyfél eljárási jogait stb. - ebben az esetben a bíróság inkább lesz abban a helyzetben, hogy ésszerű időn belül és végérvényesen lezárja az ügyet. A közigazgatási eljárás szabályozásának talán a legnagyobb kérdése, hogy mennyire tudják jogintézményei a tehermentesítési funkciót ellátni.
A kiegészítés a tehermentesítési céllal szoros összefüggésben van, de túlmutat azon: a bírósági felülvizsgálat mint korlátos jogorvoslat bizonyos esetekben nem tud a bírósági eljárás sajátosságai miatt megfelelő jogvédelmet nyújtani. Ebben az esetben a közigazgatási eljárás tudja csak a per anyagát előzetesen megfelelően strukturálni, egyáltalán létrehozni.
A megelőző eljárások szerepe miatt itt külön kell még szólni a keresetlevél benyújtásának a szabályairól. A hatósági határozattól és eljárástól való elszakadás felveti a kérdést, hogy akkor a keresetlevelet is a bíróságnál kell benyújtani? Mivel a bíróság az ügy iratai nélkül a per előkészítését az esetek nagy részében nem tudja megkezdeni, célszerű fenntartani a jelenlegi szabályozás időszerűséget inkább biztosító rendszerét: annál a közigazgatási szervnél kell a keresetlevelet benyújtani, amely a vitatott közigazgatási tevékenységet végezte. Ellenkező esetben a keresetlevél kellékeinek számát is növelni kellene, ami a benyújtást nyilván nehezítené. Azt a gyakorlatban jelenleg esetenként megjelenő problémát, hogy a közigazgatási szervek nem, vagy csak késedelmesen továbbítják a keresetleveleket és a kapcsolódó iratanyagot a bírósághoz, a rosszhiszemű pervitel körében szükséges szigorúbban szankcionálni, akárcsak az iratanyag hiányos, szelektált felterjesztését. Fontos szempont az is, hogy a jogvédelmet kereső személyek könnyen tudjanak hozzáférni az igazságszolgáltatáshoz - a már ismert közigazgatási szervnél való benyújtás könnyebbséget jelent. Ez növelhető tovább egy olyan kedvezménnyel, amelynek révén a kormányablaknál is be lehet nyújtani a keresetlevelet. A közigazgatási szervnél való benyújtás a közigazgatás általi önkontroll és hibajavítás szempontjából formális megelőző jogorvoslati eljárások (mint pl. fellebbezés) hiányában is fontos, akár a per elkerüléséhez is vezethet.
Fontos kérdés, hogy a bíróság mikor "nyúlhat bele" a közigazgatási jogviszonyokba, melyik időpillanatban kerülhetnek ezek vitás kérdései elé. A jogvédelem biztosíthatósága gyakran megköveteli azt, hogy egyes döntések önállóan, a végső döntés előtt megtámadhatóak legyenek, ugyanis a jogsérelmek olykor nem orvosolhatóak már az érdemi döntés meghozatalakor.[6] Ez a helyzet az önállóan megtámadható végzésekkel, amelyek vagy az eljárásban betöltött szerepük (jogérvényesítés végleges vagy hosszabb időre való megakadályozása), az eljárás külső alanyára vagy eljárási jogaira, vagyonára kifejtett hatása miatt külön jogorvoslattal támadhatóak. Ugyanakkor figyelemmel kell arra is lenni, hogy egy közigazgatási ügyben egy esetben indokolt csak bírósági jogvédelmet biztosítani, hiszen minden külön bíróság elé vihető eljárási döntés visszahat az ügy érdemére, a bíró e döntések során nemcsak a közigazgatás kezét tudja akaratlanul is megkötni az érdemi döntésre nézve, hanem még az érdemi döntéssel szembeni bírói jogvédelem egyes kérdéseiben is prejudikál, ami nem feltétlenül szerencsés. Indokolt tehát újragondolni, hogy melyek azok az eljárási döntések, végzések, amelyeknél elengedhetetlen az önálló bírói út biztosítása azért, mert a későbbiekben nem lesz erre már mód. Egyértelműen ide tartoznak az eljárást megakadályozó döntések, mint a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasító vagy az eljárást megszüntető végzés, akárcsak az ügyféli minőséget el nem ismerő végzés. A többi végzés esetében alapos vizsgálatot igényel, hogy valóban van-e alkotmányos indokoltsága az önálló bírósági jogorvoslatnak. Nemcsak egy eljáráson belül merül fel ez a kérdés, hanem érdemi döntések láncolatánál, pontosabban annál a kérdésnél, hogy mely eljárási mozzanatokból "csinál" a jogalkotó érdemi döntést és biztosít önálló jogvédelmet - ez az eljárások strukturálásának anyagi jogi oldala. Az integrált eljárásoknál merül fel a leginkább ez a kérdés, sok esetben nem elegendő az eljárási láncolat végén biztosítani csupán a jogvédelmet, szükséges közbenső döntéseket is "kialakítani". Példa erre az összevont telepítési eljárás telepítési hatásvizsgálati szakaszban hozott döntésének csak elutasítás esetén való megtámadhatósága.[7] A strukturálással azonban óvatosan kell bánni, mert tényleges jogvédelmet gyakran csak akkor tud nyújtani a bíróság, amikor több határozatot együttesen vesz figyelembe. A környezeti hatásvizsgálat szempontjából például a teljes projektet figyelembe kell venni, akkor is, ha a projekt egy-egy része más hatósági eljárásoknak a tárgya.[8]
A közigazgatás tevékenységeinek számos követelményt ki kell elégíteniük. E követelmények szinte mind ellentétben állnak egymással - a célszerű döntés nem feltétlenül jogszerű is, az ügyfél jogainak érvényesülése költségeket okoz, a jogszerű döntés árthat a közigazgatás legitimációjának, stb. Bármely két cél között lehetséges összeütközés. Az eljárás rendeltetése tehát többek között az e kívánalmak közötti összhang megteremtése, a konfliktusok feloldása az egyes követelmények érvényesülésének optimalizálása által. Ennek során az eljárás
- 17/18 -
érdekek ütközésének is színtere. Az eljárásban képviselt érdekek tulajdonképpen három csoportba oszthatóak, ahogy azt az eljárás alanyai is tükrözik. A közigazgatás által képviselt közérdekkel szemben/mellett megjelennek a kérelmező ügyfél érdekei és az (általában ügyféli jogállással rendelkező) harmadik személyek, illetve szervezetek által képviselt magán- vagy rész-közérdekek.[9]
A hagyományos polgári perjogi struktúra, amelyben felperes áll szemben alperessel, kiegészülve esetleg beavatkozókkal és perbevont személyekkel, nem tudja a közigazgatási megelőző eljárásokban megjelenő valamennyi érdeket megjeleníteni. A közigazgatási eljárási jogviszonyokban gyakorta előfordul, hogy akár ügyféli oldalon, akár a közigazgatási szerv oldalán egyszerre többen vesznek részt, s nincsen közöttük érdekazonosság. Ilyenkor nem kis kihívás a perjognak az ellenérdekű felek, a kvázi ügyféli jogállással bíró szervezetek vagy éppen a szakhatóságok megfelelő perjogi szerepkörének megtalálása. Itt szükséges egyrészt a polgári perjogi konstrukcióktól is valamelyest elszakadni annak érdekében, hogy a jogvitában megjelenő egyéb köz- vagy magánérdekek megfelelően megjeleníthetőek legyenek. A gyakorlat azt mutatja, hogy a szakhatóság kötelező perben állása nem volt képes megoldani azokat a problémákat, amelyek a megelőző közigazgatási eljárás hatósági oldaláról "származnak át" a perbe: szükséges a szakhatóság vagy egyéb, a döntéshozóra kötelező állásfoglalást, véleményt adó szerv erőteljesebb bevonása a perbe: erre az alperesi pertársaság kínálkozik inkább. Ugyanígy a beavatkozás jogintézménye is sok esetben inkongruenciákat okozott, főleg a kérelemnek helyt adó döntéssel szembeni szomszédok vagy civil szervezetek általi keresetindítás esetén, de ugyanígy említhetnénk a beavatkozást jogosulatlan iratbetekintésre felhasználó ellenérdekű versenytársak eseteit is. Szükséges tehát a felek olyan katalógusát kialakítani, amelyben a többpólusú közigazgatási jogviszonyokban megjelenő különféle érdekek egyaránt megfelelő perjogi pozíciókhoz jutnak.
Az Alaptörvény értelmében mind a tisztességes ügyintézéshez, mind pedig a tisztességes eljáráshoz való jogból következik az időszerűség követelménye: a közigazgatási eljárást és a közigazgatási pert is ésszerű időn belül kell lezárni.[10] A két eljárás az idő dimenziójában szorosan összefonódik, nem lehet őket egymástól függetlenítve vizsgálni. Mit ér egy gyors közigazgatási eljárás, ha utána hosszú éveken keresztül tart a bírósági szak? És fordítva, lehet ugyan rövid egy bírósági eljárás, de ha a végeredménye megismételt közigazgatási eljárások sora lesz, akkor a vámon elveszítjük azt, amit a réven nyertünk. Nem mellékesen az ügyfelek, illetve a közigazgatási cselekvés által érintett egyéb szereplők számára ez a két eljárás különállása éppen az időbeliség miatt nem is érzékelhető. A közigazgatási ügy ésszerű időn belüli végérvényes rendezése egyre hangsúlyosabb követelménnyé válik, ahogy ezt már az előzőekben is láttuk. A mihamarabbi végérvényes döntést több eszköz is szolgálja: a bíróságok reformatórius jogkörrel való felruházása, bizonyos jogszabályszegések következmény nélkül hagyása, illetve olyan technikák kialakítása, amelyekkel bizonyos szabályszegések a per során orvosolhatóak lesznek. A bírói ítélet végrehajtásának szabályai és az egyezségkötés is e körbe sorolható. Ezen technikák közül legszorosabban a szabályszegések következmény nélkül hagyása és a szabályszegéseknek a per során való orvosolhatósága, valamint az ítélet végrehajtásának szabályai kapcsolódnak a legszorosabban a közigazgatási eljárásjoghoz, így a továbbiakban ezeket vizsgáljuk részletesen.
A jogszerűségi vizsgálatnak a közigazgatás működőképességének megtartása érdekében, a közigazgatási jogviszony mihamarabbi végérvényes rendezése érdekében bizonyos korlátokat szükséges szabni. A bírósági felülvizsgálatba különféle fékeket kell beépíteni. Ennek több technikája létezik, így például az eljárási szabályszegések közötti különbségtétel az ügyre kifejtett hatásuk szerint, vagy az ún. preklúziós szabályok alkotása, amelyekkel a megelőző eljárásban való nem megfelelő részvétel esetén a jogsértések bíróság elé vihetősége korlátozható. Mindkettő a bírósági felülvizsgálat terjedelmét korlátozza, hiszen bizonyos jogsértéseket vagy nem is vizsgálhat, vagy nem szankcionálhat a bíróság. Ezekre a bíróság önkorlátozása, illetve a jogalkotó intézkedései révén egyaránt sor kerülhet.
Ahol az eljárásjog felértékelődése folytán nagy mennyiségű vagy/és mélységű eljárási szabály kerül megalkotásra (ahogy az hazánkban is történt), a garanciák sokasága és általánosságának enyhébb foka miatt gyakoribbakká válnak az eljárási szabályszegések. A közérdek érvényesítése, és gyakorta a külső jogalanyok, ügyfelek érdekei is azt kívánják meg ilyen helyzetekben, hogy csak azok az eljárási szabálysértések kerüljenek értékelésre, amelyek miatt a megsértett eljárási szabály ténylegesen nem tudott védelmet nyújtani az ügyfélnek. Ezt a magyar joggyakorlat az ügy érdemére ki nem ható eljárási szabályszegés fogalmával határolta be: nem vezethetnek hatályon kívül helyezésre azok a szabályszegések, amelyek az ügy érdemére nem hatottak ki, azaz még elméleti lehetősége sincsen annak, hogy másféle döntést is hozhatott volna a közigazgatási szerv az eljárási szabályok betartása esetén. A gyakorlatból került aztán a Ket. 111. §-ba, majd a Pp. 339. §-ba beépítésre ez a szabály, amelyet szükséges fenntartani, de a döntési jogkör cizelláltabb szabályozásában esetleges további szempontok bevonását is lehetővé kell tenni. Az ügy érdemére ki nem ható eljárási szabályszegések korlátja különösen olyan eljárásokban okoz problémát, ahol az érintett nyilvánosság anélkül kerül a döntéshozatali folyamatba bevonásra, hogy ügyféli jogállást vagy más eljárási jogosultságokat teremtő pozíciót kapnának tagjai.[11]
Hasonló logikát hordoznak tulajdonképpen a preklúziós szabályok, amelyekkel a jogalkotó az eljárási jogintézmények használatához, illetve megfelelő használatához köti a jog-
- 18/19 -
orvoslat igénybevehetőségét. E körbe tartoznak azok a Ket.-beli felhatalmazások, amelyek az ágazati jogalkotó számára lehetővé teszik a fellebbezési jog kizárását, ha az ügyfél az elsőfokú eljárásban - szabályszerű értesítése ellenére - nem vett részt.[12] Ugyanígy van lehetőség a fellebbezés érdemi elbírálás nélküli elutasítására és ezzel egyben a bíróság előtti jogorvoslat kizárására, ha az ágazati jogalkotó által megkívánt tartalmi követelményeknek nem tesz eleget valamely eljárási nyilatkozat, kérelem. E szabályok még hangsúlyosabbá teszik a megelőző eljárások jelentőségét: ha valaki nem veszi igénybe az ezek által biztosított előzetes jogvédelmi lehetőségeket, akkor nem tarthat utóbb bíróság általi jogvédelemre igényt.
Ebbe a kérdéskörébe tartozó további izgalmas kérdés, hogy hogyan kezelhető, illetve kezelhető-e az ügyet érdemben lezáró bírói döntéssel az olyan helyzet, amelyben anyagi jogilag helyes döntést hozott a hatóság, és az egyetlen hibája a határozatnak az ügy nem megfelelő jogi alapra helyezése. Kérdés, hogy az indokolás eme hibája szükségképpen hatályon kívül helyezéshez kell, hogy vezessen, vagy - amennyiben ugyanez a döntés születhet csak meg a megismételt eljárásban - feljogosítható-e a bíróság arra, hogy orvosolja ezt a problémát az indokolás megváltoztatásával? Ide tartozik az a helyzet is, amikor részlegesen szükséges a hatályon kívül helyezés, mert pl. egy a határozat többi részétől elválasztható részében törvénysértő döntést hozott, a határozat többi része viszont jogszerű. Ilyenkor, főleg, ha nincs szükség új eljárásra, utasításra, a részleges hatályon kívül helyezés tulajdonképpen megváltoztatásként gyorsabb rendezést tesz lehetővé, s a hiba nem kell, hogy a teljes közigazgatási döntés hatályon kívül helyezéséhez vezessen.
Az a lehetőség, hogy a közigazgatás még a per során belenyúljon az általa kialakított jogviszonyokba, szintén a mihamarabbi rendezés érdekében kerül egyre inkább előtérbe. Érdekes felhívni a figyelmet például a német közigazgatási eljárási törvény azon rendelkezésére, amely lehetővé teszi az indokolás utólagos kiegészítését, illetve az elmaradt eljárási cselekmények pótlását a bírósági szakban. Ehhez hasonló eszközt jelent a holland "közigazgatási hurok" intézménye[13], amely lehetőséget biztosít arra, hogy a közigazgatási bíróság a per során "visszaadja" a közigazgatásnak az ügyet abból a célból, hogy az orvosolja a még ebben a szakban orvosolható szabálysértéseket. Kétségtelen, hogy ezek a lehetőségek újdonságuk révén sok kérdést is felvetnek. A holland megoldást a belgák is átvették, itt azonban az alkotmánybíróság a bíróság függetlensége és pártatlansága elvének megsértése, a jogorvoslathoz való jog, illetve a védekezéshez való jog kiüresítése és az indokolási kötelezettség miatt megsemmisítette a vonatkozó szabályozást.[14] A német szabályozás pedig az Európai Unió Bírósága előtti kötelezettségszegési eljárást vont maga után.[15] Szükséges tehát körültekintően rendezni ezt a kérdést, aminek azért is van különösen nagy jelentősége, mert a fellebbezés kivételesen igénybe vehető jogorvoslati eszköz lesz, s ezen eszköznek a tehermentesítés és kiegészítés mellett legfontosabb funkciója az önkontroll lehetőségének biztosítása volt. A fellebbezés mellett a hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eszközök szolgálják még ezt a célt, akár hivatalból, akár ügyészi felhívás nyomán. Szükséges tehát a perrendtartásnak is arra tekintettel lenni, hogy az önkorrekció gyakran gyorsabb hibajavítást és ezáltal az ügy végérvényes rendezését teszi lehetővé. A jelenlegi lehetőségek megtartása, fejlesztése mindenképpen szükséges. Jelenleg, ha hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eszköz kerül alkalmazásra, a bíróság felfüggeszti eljárását 30 napra, és a hivatalbóli eljárás végeredményétől függően kerül sor a per folytatására vagy a megszüntetésére. Két fontos szempont igényel itt megfontolást: egyrészt a felperes rendelkezési joga igényli, hogy nyilatkozhasson: fenntartja-e, és mennyiben tartja fent keresetét, vagy hogyan kívánja azt módosítani. Indokolt ebben az esetben a megsemmisítés mellett új eljárásra utasító végzésre kiterjeszthetővé tenni a keresetet, így rövidülhet a jogorvoslati eljárások összidőtartama és kezelésre kerül az új eljárásra utasító döntéssel kapcsolatos dilemmák egy része. Fontos kérdés másrészt, hogy a per során meddig kerülhet erre sor. Jelenleg a Ket. 114. § (2) bekezdés szerint a hatóság az érdemi ellenkérelem előterjesztéséig vonhatja vissza döntését, a módosításra ez a korlát kifejezetten nem terjed ki. Ez a megoldás arra vezethető vissza, hogy a visszavonással a bírósági eljárás folytatására nincs lehetőség, míg a módosításnál igen. A módosítás lehetősége azért is biztosított, mert az a jogvita végérvényes rendezését segítheti elő, a visszavonás az esetek egy jó részében nem alkalmas erre.
A felperesi kereseti kérelemmel kapcsolatos perbeli nyilatkozatok mellett ebből következően az egyezségkötés előmozdítása kecsegtethet még a végérvényes rendezés lehetőségével az olyan ügyekben, ahol nincsen megváltoztatási jogköre a bíróságnak. Elsőre hajlamosak vagyunk azt gondolni, hogy az egyezség fel sem merülhet a közigazgatási perben, de ez távolról sincsen így: a hatásköre keretei között a közigazgatás, különösen a mérlegelési jogkörben hozott döntéseknél éppen a döntés megváltoztatásával, vagy a szerződés módosításával, egyéb nyilatkozat megtételével tud olyan engedményeket tenni, ami a helyzet kölcsönösen előnyös és jogszerű rendezését lehetővé teszi. Ha ezzel a bíróság hatályon kívül helyező döntése elkerülhető, nem nehéz belátni, hogy mekkora időbeli nyereséget is jelent az íly módon történő végérvényes rendezés. Ennek egyik lábát a hatósági eljárásjogban a hivatalbóli döntés-felülvizsgálatoknál, másik lábát pedig a közigazgatási perjogban a per hivatalbóli döntés-felülvizsgálatot (illetve a mulasztás pótlását) követő folytatásának, illetve az egyezségnek a megfelelő szabályozásával kell kialakítani.
- 19/20 -
Az időszerűség nemcsak a megváltoztatási jogkör jelentőségének növelésével és az előbb tárgyalt technikákkal érhető el. A hatályon kívül helyező döntésekhez is kapcsolódnak olyan mechanizmusok, amelyek az ésszerű határidőn belüli befejezést előmozdíthatják. Ezek zömével a megismételt eljárásra, illetve az abban meghozandó új döntésre, továbbá a mulasztás miatti eljárásra kötelezésekre vonatkoznak.
A hatályos jogi szabályozás csak részlegesen foglalkozik azzal, miként kell végrehajtani a közigazgatási perben született ítéletet a közigazgatásnak. A Ket. 109. § (4) bekezdése rögzíti, hogy a hatóságot a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság határozatának rendelkező része és indokolása köti, a megismételt eljárás és a döntéshozatal során annak megfelelően jár el. Az ítélettel ellentétes döntéshez pedig a semmisség jogkövetkezményét fűzi a Ket. 121. §. A közigazgatás engedetlensége csak hosszadalmas újabb jogorvoslati eljárásokkal hárítható el, nem ritkán többször is bíróság elé kerül az ügy, újabb és újabb megismételt eljárások nyomán, ugyanis amennyiben a hatóság nem tesz eleget a bíróság eljárásra kötelező ítéletének, akkor nincs mód végrehajtásra, hanem az ügyfélnek az eljárásra kötelezést kell kérnie a Ket. 20. § és a Knp. szerint. Arra a bírói gyakorlatban kialakult felfogásra vezethető vissza ez a probléma, hogy a hatalmi ágak megosztásának rendszere nem teszi lehetővé azt, hogy a bíróság az új eljárás lefolytatásán túl bármire kötelezze a hatóságokat, netán határidőt tűzzön e kötelezettség teljesítésére és számon kérje, szankcionálja a nem-teljesítést. A bírák úgy vélik: nem adhatnak a kötelezettség teljesítésére teljesítési határidőt a közigazgatás döntési függetlensége elvonásának tilalma miatt, ekként a végrehajtás általános feltételei közül a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 13. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt feltétel nem teljesül. Végrehajtási lap kiállítására tehát nincs lehetőség.[16] Ugyanezt az érvrendszert követte az ítélkezési gyakorlat az ideiglenes intézkedésekkel kapcsolatban is és alakult ki a bírói gyakorlatban az a felfogás, hogy noha a közigazgatási perekre irányadó különleges szabályok tételesen nem zárják ki az ideiglenes intézkedés alkalmazását, mivel azonban a XX. fejezet eltérő szabályt sem állapít meg, közigazgatási perekben az azonnali jogvédelmet csak és kizárólag a közigazgatási hatóság határozat végrehajtásának felfüggesztése nyújtja a Pp. 332. § (3) bekezdése alapján.
Ez a felfogás természetesen nem magyar sajátosság, számos uniós országban vélekedett úgy a bírósági gyakorlat, hogy a közigazgatást, az államot a bíróság nem kötelezheti. A változások egyik oka az EuB gyakorlata volt, amely elsősorban a Factortame I. ügy[17], a Zuckerfabrik ügy[18] és az Atlanta ügy[19] révén meghatározó befolyást gyakorolt a tagállami jogrendszerekre. E fejlődés eredményeit foglalja részben össze az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának két ajánlása is.[20]
A francia gyakorlat például a magyarhoz hasonlóan sokáig még azt sem tartotta lehetségesnek, hogy az új eljárásra kötelezést kimondja a bíróság, nemhogy még iránymutatást is adjon arra nézve. Ez a felfogás fokozatosan változott. Az 1980. július 16-i törvény a közigazgatással szembeni kötelezésekről volt az első lépcső, a közigazgatási bíró jogkörét aztán az 1995. február 8-i törvény bővítette ki. Ekkor váltak a közigazgatási perben lehetővé a közjogi jogi személyekkel szembeni intézkedések. A 2000. június 30-i törvény tette aztán teljessé a rendszert.[21] Ez elsősorban a közigazgatási döntések hatályon kívül helyezést követő megismételt közigazgatási eljárások tekintetében volt jelentős. És e fejlődésből nőtte ki magát az ideiglenes intézkedés, hiszen mindkettőnél arról van szó, hogy a bíróság pozitív cselekvésre kötelezi a közigazgatást.
A 2000. június 30-i törvény az ideiglenes jogvédelem új rendszerét hozta létre[22]. Háromfajta "référé" létezik: az egyik a référé-suspension[23], amely a végrehajtás felfüggesztése iránti kérelem, a référé-liberté[24], amellyel a szabadságjogok megsértésének abbahagyására kötelezést, s a référé-mesuresutiles, amellyel bármilyen, a közigazgatási döntés végrehajtását nem akadályozó intézkedést lehet kérni[25]. E három fő típuson kívül vannak még speciális "référé"-k, így a közérdekű adatokhoz való hozzáférés és a közbeszerzési szerződések megkötésének nyilvánossága és tisztasága érdekében[26].
Az angoloknál szűkebb körben, de szintén a hagyományos jogfelfogással ellentétes volt az ideiglenes intézkedés: a Koronát (azaz a kormányt) nem kötelezhette a bíróság. E gyakorlatot az uniós jog kezdte oldani, hiszen az effetutile megkövetelte, hogy ilyen esetekben is biztosítson hatékony jogvédelmet a tagállami bíróság. Végül a Lordok Háza részéről a Factortame I. ügyben előterjesztett előzetes döntéshozatali kérdések lényege - tárgyunk szempontjából - az volt, hogy vajon az uniós jog védelme érdekében a tagállami szabályokkal (sőt, törvénnyel) ellentétben valóban van-e lehetőség ideiglenes intézkedés meghozatalára.[27] A Simmenthal ügyre hivatkozva a Bíróság végül arra jutott, hogy az ideiglenes jogvédelem biztosítása a hatékony jogvédelemnek mindenképpen részét kell, hogy képezze. Ezt az érvelést az előzetes döntéshozatalt követően a Lordok Háza követte is. A közösségi jogi igényekkel kapcsolatos ideiglenes jogvédelem aztán a közösségi, illetve uniós elemet nélkülöző ügyekre is spill-over hatást
- 20/21 -
fejtett ki, a Lordok Háza ugyanis arra az álláspontra jutott, hogy nem szabad azt megengedni, hogy hatékonyabb védelemben részesüljenek azon polgárok, akik uniós jogaikat érvényesítik, mint azok, akik nemzeti jog alapján járnak el.[28]
Az olasz bírók is szembesültek ezekkel a kérdésekkel, az olasz közjogi gondolkodás is hasonló immunitásban részesítette a közigazgatást, mint a francia. Az előző két fejlődési úttól némiképpen eltérve itt a bírói gyakorlat maga teremtette meg az ideiglenes intézkedések lehetőségét. Először az Alkotmánybíróság ismerte el a közszolgálati jogban az aktív ideiglenes intézkedések lehetőségét, majd a bírói gyakorlat tágította ki az ideiglenes jogvédelem körét a végrehajtás felfüggesztésén túli eszközöket kreálva. Így például csak részlegesen függesztették fel a döntések végrehajtását, vagy feltételhez kötötték azt, vagy határidőket határoztak meg, ennél tovább azonban a törvény adta keretek miatt nem tudtak elmenni. Az 1990-es évektől még bátrabban tágították a kereteket, az Államtanács e döntéseinek indokolásaként az EuB fent említett döntéseire is tekintettel volt. Ennek a folyamatnak a betetőzése volt a 205/2000. törvény, amely széleskörű ideiglenes jogvédelmi lehetőségeket teremtett.[29]
A német közigazgatási perjogban az európai jogfejlődés nem hozott jelentős változásokat, sőt, inkább szűkítőleg hatott időnként, amikor annak biztosítása az uniós jog végrehajtását gátolta.[30] Ennek oka, hogy a német közjogi gondolkodás az állam immunitásának elvével sokkal hamarabb szakított, és az is, hogy a német perjogban talán a tagállamok közül a legszélesebb körben érvényesül a keresetindítás automatikus halasztó hatálya.[31]
A konvergencia-folyamatok beindulásának apró jeleit hazánkban az ágazati szabályokban leljük meg. Ezek kezelték és tették lehetővé egyes perekben a szükségesnek mutatkozó "ideiglenes intézkedéseket". A bíróság az azokra vonatkozó külön jogszabályok alapján, azok rendelkezései szerint rendelheti ezeket el. Így a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 11. §-a értelmében a bíróság a fél kérelmére ideiglenes intézkedésként rendelkezhet például a pénzbeli szociális ellátás folyósításáról, a természetbeni ellátás biztosításáról vagy akár az intézményi jogviszony fenntartásáról. Szintén ideiglenes intézkedésként kell megítélni azt, amikor a Mötv. alapján a polgármesteri tisztség megszüntetése iránt indított per során, a felperes kérésére a polgármesternek a tisztségéből történő felfüggesztésre is sor kerül.[32]
Visszatérve a hatályon kívül helyező és új eljárásra kötelező bírósági döntésekhez, a végrehajtást nem csak a fenti eszközök segítik. Rendkívül fontos az egyértelmű bírósági ítélet, amelyből a közigazgatási szerv számára világos, hogy milyen kötelezettségei vannak az új eljárásra nézve. A bíróság csak lehetséges, a közigazgatási szerv hatáskörével kivitelezhető instrukciókat adhat a megismételt eljárásra. Természetesen nem elhanyagolható szempont az sem, hogy a felügyeleti szerv(ek)re is kötelező legyen a bíróság iránymutatása. És azt is biztosítania kell a perjognak, hogy a közigazgatás az ítélettel kapcsolatos értelmezési kérdéseivel a bírósághoz fordulhasson. Ezt alapvetően úgy lehet beiktatni a folyamatba, hogy mielőtt a bíróság által megállapított kötelezettség elmulasztását szankcionálná a bíróság, nyilatkoztatja a közigazgatási szervet az engedetlenség okára nézve. Az ítélet ennek nyomán való egyértelműsítése olykor hasznosabb, mint a bírság kiszabása, amelyre persze szintén fel kell hatalmazni a bíróságot.
Természetesen további számos szálon kötődik egymáshoz a közigazgatási eljárásjog és a közigazgatási perjog, amelyek újabb és újabb izgalmas, nemcsak eljárásjogi, hanem alkotmányossági kérdéseket is felvetnek. Ezek tárgyalása azonban meghaladná a rendelkezésre álló kereteket. Az viszont reménység szerint fenti gondolatok alapján egyértelmű, hogy e két eljárásrend kéz a kézben kell, hogy továbbfejlesztésre kerüljön. ■
JEGYZETEK
[1] A hatékony jogvédelem elvéről részletesen ld. pl. Rozsnyai Krisztina: A hatékony jogvédelem biztosítása a közigazgatási bíráskodásban. Acta Humana, 2013. 1. sz. 117-130. p.
[2] Barabás Gergely-Kovács András: Ket. 12. §. In: Barabás Gergely-Baranyi Bertold-Kovács András György: Nagykommentár a közigazgatási eljárási törvényhez, Bp., Complex Wolters Kluwer, 201. (a továbbiakban: Barabás/Baranyi/Kovács: Nagykommentár), 52-54.
[3] Ezekről részletesen Barabás Gergely: A közigazgatási szerződések egyes eljárás- és perjogi kérdései a magyar (közigazgatási és polgári) bírói joggyakorlatban. Közbeszerzési Szemle, 2014. 11. sz. 41. p.
[4] 9/1992. (I. 30.) AB hat., ABH 1992. 59., 65. [jelölten fenntartva: 31/2012. (VI. 29.) AB határozatban].
[5] 49/1998. (XI. 27.) AB hat., ABH 1998. 372., 376-377. [jelölten fenntartva: 22/2014. (VII. 15.) AB határozatban].
[6] Szalai Éva: Fellebbezés. In: Barabás/Baranyi/Kovács: Nagykommentár, 645 sk.
[7] Étv. 30/B. § (4) bekezdés.
[8] Ld. erről a kumulációról Rozsnyai Krisztina-Szegedi László: A Kúria ítélete a repülőtéri postai üzem építési engedélyének jogszerűségéről. A környezeti hatásvizsgálat-köteles jelleg és a helyi önkormányzat kvázi ügyféli jogállása a közigazgatási hatósági eljárásban. Jogesetek Magyarázata , 2013. 4. sz. 48-60. p., 54. p.
[9] A hivatalbóli eljárásokban ez persze olykor másképp alakul, de ennek kifejtésére ehelyütt nincsen lehetőség. Ld. erről pl. Fazekas Mariann: Az eljárás megindítása. In: Barabás/Baranyi/Kovács: Nagykommentár, 210-219. p.
[10] Alaptörvény XXIV. cikk (1) és XXVIII. cikk (1) bekezdés.
[11] Gemeinde Altrip és társai kontra Land Rheinland-Pfalz C-72/12, a Bíróság második tanácsának 2013. november 7-i ítélete. ECLI:EU:C:2013:712.
[12] Ket. 15. § (6) és (6a), valamint 98. § (1a) bekezdések, ld. Szegedi László: Ket. 15. §. In: Barabás-Baranyi-Kovács, i. m. 100-101., illetve Rozsnyai Krisztina: A barnamedve esete a szalámival. In: Fazekas Marianna (szerk.): Új generáció a közigazgatástudományok művelésében. Bp., t, Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 2013. 267 p.
http://www.ajk.elte.hu/file/Uj_generacio_konf_kotet_2013.pdf
[13] "bestuurlijkelus', a holland általános közigazgatási törvény (GALA) 8:51a cikke. Erről részletesebben ld. Kovács András-Rozsnyai Krisztina-Varga István: A közigazgatási perorvoslatok szabályozásának lehetőségei európai perspektívában. Magyar Jog, 2012. 12. sz., 706-716. p.
[14] 74/2014. sz. határozat (2014. 05. 08.); http://www.const-court.be/public/d/2014/2014-074d.pdf
[15] C-137/14. sz. ügy, Bizottság vs. NSzK
[16] Kovács András György: Ket. 20. § in: Barabás/Baranyi/Kovács: Nagykommentár; 150. p.
[17] The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: FactortameLtd and others, C-213/89, ECLI:EU:C:1990:257. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61989CJ0213
[18] Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG v Hauptzollamt Itzehoe and Zuckerfabrik Soest GmbH v Hauptzollamt Paderborn, C-143/88 és C-92/89. egyesített ügyek, ECR 1991 I-00415, ECLI:EU:C:1991:65. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1439216536264&uri=CELEX:61988CJ0143
[19] Atlanta Fruchthandelsgesellschaft mbHandothers v Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft. C-465/93.ECR 1995 I-03761; ECLI:EU:C:1995:369 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1439217087239&uri=CELEX:61993CJ0465
[20] Rec (89) 8. számú ajánlás az ideiglenes jogvédelemről közigazgatási ügyekben és Rec (2003) 16 számú ajánlás a bírói és közigazgatási döntések közigazgatási jogi végrehajtásáról.
[21] Részletesen: http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Discours-Interventions/Bilan-de-quinze-annees-d-urgence-devant-le-juge-administratif
[22] Loi n°2000-597.
[23] Art. L. 521-1 Code de Justice Administrative (CJA).
[24] Art. L. 521-2 CJA.
[25] Art. L. 521-3 CJA.
[26] Art. L. 551-1 CJA, ill. art. L. 551-13 CJA.
[27] Ld. részletesen John Tillotson-Nigel Foster (szerk.): Text, Cases and Materialson European Union Law, London: Cavendish, 577 skk.
[28] Marshall-ügy, M. v. Home Office, [1994] 1 AC 377.
[29] Részletesen erről a folyamatról: Mariolina Eliantonio: Europeanisation of Administrative Justice? Europa Law Publishing, 2009, 235-253. p.
[30] Így pl. T. Port GmbH & Co. KG v Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung. C-68/95. ECR 1996 I-06065ECLI:EU:C:1996:452, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1439237080426&uri=CELEX:61995CJ0068
[31] Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozessrecht, München: CH. Beck, 20139, 484 (§ 31 I, 5. szj.).
[32] 5/2010. KJE.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, ELTE ÁJK; a közigazgatási perrendtartásért felelős miniszteri biztos.
Visszaugrás
