https://doi.org/10.59851/mj.72.08.8
Az Alkotmánybíróság határozatában megállapította, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 188/F. § (2) bekezdés c) pontjának "a foglalkoztatási jogviszony e jogcímen történő megszüntetése esetén végkielégítés nem jár" szövegrésze alaptörvény-ellenes, mert sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, ezért azt megsemmisítette.
A határozat száma: 3/2025. (V. 29.) AB határozat
Kulcsszavak: jogállamiság; jogbiztonság; visszaható hatályú jogalkotás; magánszféra védelme
In Decision 3/2025 (V. 29.) AB, the Constitutional Court established that the phrase "no severance pay shall be granted in case of termination of the employment relationship on this legal basis" in point c) of Section 188/F (2) of Act XXXI of 1997 on the Protection of Children and Guardianship Administration is contrary to the Fundamental Law, as it violates Article B) Paragraph (1) of the Fundamental Law, and therefore annulled it. The Court found the legislative intent constitutionally acceptable, which ensures both the professional and psychological suitability of the employed in the child protection system. However, the Constitutional Court did not find any constitutional or legitimate reason for the denial of severance in addition to the termination of the employment status.
Keywords: rule of law; legal certainty; retrospective legislation; protection of privacy
2024. július 1-jével a jogalkotó akként módosította a gyermekvédelmi rendszerben, azon belül pedig a személyes gondoskodást nyújtó ellátást biztosító intézményekben dolgozókra vonatkozó szabályanyagot, hogy a foglalkoztatott jogviszonya megszűnésének új esetkörét határozta meg, valamint a jövőben foglalkoztatott személyekre nézve is többletfeltételeket támasztott. Az ismertetés alapját képező eset az első kategóriába tartozó szigorításról szólt; vagyis az állami, egyházi és nem állami gyermekotthont működtető intézmények, gyermekotthonok, a nevelőszülői hálózat, valamint a javítóintézet vezetői, továbbá szakmai munkakörben foglalkoztatottjai számára előírt szigorúbb rendelkezésekről, különös tekintettel arra, hogy az új (később ismertetésre kerülő) jogviszony megszüntetésének alapját képező okhoz szankcióként a végkielégítés megvonását fűzi.
A Gyvt. módosításának központi eleme a kifogástalan életvitel biztosítása és ennek ellenőrzése volt, amelynek alkotmányos alapját az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdése szerinti gyermeki érdek mindenek felett álló védelme képezte. Az életvitel kifogástalanságának törvényi meghatározásához a jogszabály negatív taxációt vezetett be. Ezen feltételek meglétének vizsgálata kettéválik a rendszerbe belépni szándékozó és a már a rendszerben dolgozó foglalkoztatottak esetében. A munkát vállalni kívánó személlyel szembeni követelmények a Gyvt. 10/F. § (4) bekezdése szerint: feleljen meg a 10/A. §-a szerinti alkalmassági követelményeknek, ne álljon büntető ítélet hatálya alatt, valamint élete és körülményei álljanak összhangban a gyermekek megfelelő testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges követelményekkel.
A már foglalkoztatási jogviszonyban álló felek esetében ezen feltételek meglétét úgy ellenőrzik, hogy a módosítás hatálybalépésétől számított tíz napon belül a munkáltatói jogkör gyakorlójának fel kellett hívnia a foglalkoztatottat, hogy a jogszabály mellékletében található nyilatkozatok kitöltésével igazolja a saját magára vonatkozó adatokat, valamint a vele közös háztartásban élő nagykorú személy adatait is. Minderre a jogalkotó a felhívástól számított harminc napot, elháríthatatlan akadály igazolása esetén pedig negyvenöt napot biztosít. Az új szabályozás ezen kötelezettség foglalkoztatott általi elmulasztása esetén egy új foglalkoztatási jogviszony-megszüntetési jogcímet vezetett be, mégpedig az azonnali hatályú megszüntetést, a végkielégítésre való jogosultság mellőzésével [Gyvt. 188/F. § (2) bekezdés c) pontja].
- 528/529 -
A fenti pontban bemutatott jogszabály-módosítást követően a jelen ügyben az érintett foglalkoztatott megtagadta a szóban forgó nyilatkozatok kitöltését és benyújtását, amelyet követően 2001 óta fennálló közalkalmazotti jogviszonyát a munkáltató végkielégítés megállapításának és kifizetésének mellőzése mellett megszüntette. Az érintett foglalkoztatott ezt követően fordult a bírósághoz, kérte közalkalmazotti jogviszonya jogellenes megszüntetése jogkövetkezményeként eredeti munkakörébe történő visszahelyezését, valamint öt havi távolléti díj és tíz havi végkielégítésének megfelelő összeg és kamatai megfizetését.
Az ügyben eljárt bíróság a per felfüggesztése mellett döntött, és az Alkotmánybírósághoz fordult a következők miatt. A bíróságnak abban a kérdésben kellett döntenie, hogy az érintett foglalkoztatott jogviszonyát jogszerűen szüntették-e meg. A bíróság szerint ebben az esetben a már fennálló foglalkoztatási jogviszonynál többletfeltétel teljesítésének elmulasztása vagy annak visszautasítása történik. A bírói gyakorlat szerint ezek nem képezhetik azonnali hatályú felmondás tárgyát, mivel az utóbbi megszüntetési indok a munkáltató működési körében felmerült ok egyik alfaja. Éppen ezért a Gyvt. szerinti nyilatkozat benyújtását megtagadó magatartás nem minősül a jogviszonyból eredő lényeges kötelezettség szándékosan vagy súlyos gondatlansággal, jelentős mértékben történő megszegésének, sem olyan magatartás tanúsításának, amely a jogviszony fenntartását lehetetlenné teszi, valamint nem a munkavállaló munkaviszonnyal kapcsolatos magatartásával, képességével összefüggő ok, hanem a munkáltató működésével összefüggő oknak minősül. Így a jogkövetkezmény csak a felmondás vagy a felmentés lehetne.
Az indítványozó bíróság megítélése szerint a Gyvt. 188/F. § (2) bekezdés c) pontja, valamint a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 33/A. §-a között normakollízió áll fenn, amely bírói jogértelmezéssel nem oldható fel, így az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés szerinti jogállamiság és jogbiztonság elve sérül. Ezen kívül a bíróság álláspontja szerint - szintén - az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint védelme alatt álló - jogállamiság elve amiatt is sérül, mert a módosító norma visszaható hatályú. Ez ugyanis az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján abban az esetben is megállapítható, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit a jogszabály hatálybalépése előtti jogviszonyokra is alkalmazni kell. A Gyvt. módosítása lényegesen terhesebbé tette a foglalkoztatottra vonatkozó alkalmazási feltételeket, a nyilatkozat esetleges megtagadása esetére pedig a legszigorúbb munkajogi szankció kilátásba helyezését írta elő, amelyben a másik fél végső soron az állam. Ebből következően a jogalkotó nem csupán súlyosan hátrányos tartalmú, visszamenőleges hatályú szabályozást alkotott, hanem saját szempontjából kedvezőbb helyzetet teremtett a végkielégítés megfizetésének a kizárásával.
A hozzátartozókra vonatkozó nyilatkozati kötelezettséget előíró szabály az indítvány szerint az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésével ellentétes, nem azonosítható ugyanis legitim, alkotmányos cél, valamint nem felel meg a szükségességi-arányossági követelménynek sem.
Az Alkotmánybíróság elsősorban az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti jogállamiság elvének sérelmét vizsgálta. Ezzel összefüggésben elsőként azt kellett megítélnie, hogy a bírói indítvánnyal egyezően valóban visszaható hatályú jogalkotás következett-e be. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlatának megfelelően ennek létét az alábbi pontok szerint vizsgálta. Elsőként kitért arra, hogy a támadott módosítás 2024. július 1-jével vezette be a fent bemutatott, a foglalkoztatáshoz szükséges többletkövetelményeket. Ezen időpontot követően a munkáltatói jogkör gyakorlójának tíz napos nyilatkozattételi felszólításától számított, a foglalkoztatott harminc, illetve elháríthatatlan akadály esetén negyvenöt napos nyilatkozattételi kötelezettségének elmulasztását követően teszi kötelezővé az említett foglalkoztatottak azonnali hatályú foglalkoztatási jogviszonyának megszüntetését, illetve állapítja meg, hogy a nyilatkozat megtételének meghatározott időn túli elmulasztása esetében az azonnali hatályú foglalkoztatási jogviszony megszüntetésén túl őket végkielégítés nem illeti meg.
Ez alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az új szabály a korábbihoz képest új megszüntetési módot/jogcímet vezetett be, amelyhez nem társul végkielégítési jogosultság. Mindez az érintettek számára hátránnyal jár, hiszen a feltételek fennállásának hiányában a foglalkoztatotti jogviszony azonnali hatállyal szűnhet meg, továbbá a korábban fennálló szolgálati időhöz illeszkedő végkielégítés is kizárt. Az Alkotmánybíróság érvelése szerint hátrányt jelent, hogy az új foglalkoztatási feltétel (kifogástalan életvitel) igazolásának elmaradása az egyik legszigorúbb munkajogból ismert szankciót vonja maga után, ami a jogviszony azonnali hatályú felmondásában és a végkielégítés eltörlésében nyilvánul meg. Ezek szerint a korábbi jogviszony megszüntetése esetén járó jogosultságok, mint például a felmondási vagy felmentési idő és az ezekhez kapcsolódó díj teljesen kizártak. Ráadásul - szól az indokolás - a jogviszony megszüntetése nem a foglalkoztatott, hanem a munkáltató működésével összefüggésben felmerült okon alapul. A foglalkoztatott erre nem készülhetett fel, ezzel korábban nem kellett számolnia. Mindezek alapján a testület igazoltnak találta azt az indítványozói állítást, hogy a norma módosítása a foglalkoztatottra nézve hátrányos.
Az Alkotmánybíróság ugyan megállapította, hogy a szóban forgó norma hatálybaléptetése nem visszamenőlegesen történt, de azt is vizsgálnia kellett, hogy a múltban keletkezett tartós jogviszonyok a jövőre nézve módosításra kerültek-e. Ezzel összefüggésben a testület arra a következtetésre jutott, hogy a módosítás új jogviszony-megszüntetési módot hoz létre, így ez a jövőre nézve beavatkozást
- 529/530 -
jelent a gyermekvédelmi rendszerben foglalkoztatott személyek tartós jogviszonyába. E beavatkozás három ok miatt terhesebb a gyermekvédelmi rendszeren foglalkoztatottak számára: egyrészt egy új, további megszüntetési ok (jogcím) alapján szüntetheti meg a gyermekvédelemben már foglalkoztatottként állók foglalkoztatási jogviszonyát, másrészt ez azonnali hatállyal történik, harmadrészt az addigi, a foglalkoztatási jogviszonyban töltött megfelelően hosszú, folyamatos időtartamú munkavégzés esetében járó végkielégítésre való jogosultságtól megfosztja az addig foglalkoztatotti jogviszonyban állókat.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság jelen esetben hátrányos beavatkozást azonosított, vizsgálnia kellett, hogy van-e alkotmányosan elfogadható indoka az új szabályozás bevezetésének. Ebben a körben értékelte elsősorban a testület, hogy az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdése deklarálja a gyermekek védelemhez való jogát, amelyet az Alaptörvény tizenötödik módosítása az eddigi legmagasabb szintre emelt. Az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdése szerint: "Minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez. Ez a jog - az élethez való jog kivételével - minden más alapvető jogot megelőz. (...)." Az Alaptörvény XVI. cikkének középpontjában a gyermekek legjobb érdeke áll, melynek biztosítása érdekében az államot (a szülőkhöz viszonyított mögöttes) intézményvédelmi kötelezettség is terheli.
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XVI. cikk (1)-(3) bekezdését már több döntésében értelmezte. A 14/2014. (V. 13.) AB határozatban rámutatott, hogy az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésében biztosított alapjog, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga speciális szerkezetű és többpólusú: jogosultja a gyermek, míg kötelezettje elsődlegesen a család (a szülők), másodlagosan pedig - kiegészítő, illetve bizonyos esetekben pótló jelleggel - az állam. Az államnak - ebben a szerepkörében - a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogát aktív, tevőleges, támogató (nem pusztán passzív) magatartással kell érvényre juttatnia.
A család (a szülők) XVI. cikk (1) bekezdésből fakadó kötelezettsége elsősorban a magánszférában érvényesül, ezen belül a gyermek megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges tartás, gondozás, nevelés, oktatás és az ezeket elősegítő családi légkör kialakításának kötelezettségeként értelmezhető. Ezzel szemben az állami kötelezettség a családokon keresztül a gyermekek támogatását, a fejlődésükre károsan ható kockázatvállalásoktól való megóvását, és az önálló, felelős és tájékozott döntéshozatalra történő felkészítés lehetővé tételét jelenti, akár a gyermekek jogainak az Alaptörvénnyel összhangban álló korlátozásának eszközével is. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban rámutatott, hogy az állam intézményvédelmi kötelezettsége a legkülönbözőbb állami kötelezettségteljesítésekben nyilvánul meg. Ezek formája, módja, mértéke az alkotmányi rendelkezésből nem következik.[1]
Az Alkotmánybíróság korábban azt is leszögezte, hogy "a szóban forgó rendelkezés »a gyermek oldaláról közelítve deklarálja a védelemhez és gondoskodáshoz való jogot, amely jog egyben kötelezettséget keletkeztet a család, a társadalom és az állam oldalán. A kötelezettség alanyainak ezzel kapcsolatos konkrét magatartását, feladatait, a velük szemben megfogalmazott elvárásokat számos törvény és a hozzájuk kapcsolódó végrehajtási szabály-együttes tartalmazza. [...] Az állam oldalán a gyermeki jogok érvényesítése jogi aktivizmust kíván meg, vagyis a jogrendszer alakítása során tekintettel kell lenni a különböző jogágak [...] normatív és intézményes összefüggéseire« [1091/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1081, 1085-1086]."[2]
Ezen gyakorlat alapján megállapítható, hogy alkotmányosan elfogadható az a jogalkotói törekvés, amely szerint a gyermekvédelmi rendszerben foglalkoztatottak szakmai és pszichés alkalmasságát egyaránt biztosítani szükséges, vagyis a megszorítás (jogviszony megszüntetése) mögötti alkotmányos indok azonosítható és nem kifogásolható.
Az Alkotmánybíróság külön vizsgálta döntésében a végkielégítés eltörlését. Ezzel kapcsolatban a testület megállapította, hogy az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésének maradéktalan érvényesülése a nyilatkozatot megtagadó foglalkoztatott jogviszonyának megszüntetésével biztosítható. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a végkielégítéshez való jog nem alapjog, ugyanakkor a jogszerűen a szolgálati idő után járó végkielégítés mint törvényi juttatás "elvonását" a gyermekek jogainak védelme nem magyarázza, és azzal kapcsolatban alkotmányos összefüggés nem állapítható meg. Az érintett foglalkoztatottak alappal számíthattak arra, hogy még ha a jövőben a munkaviszonyuk meg is szűnik, a jogszerűen munkában töltött időt a munkáltató a végkielégítés útján is elismeri.
A konkrét, vizsgált esetben a jogalkotó nem fűzött alkotmányos magyarázatot a szolgálati időhöz kötötten járó végkielégítés elvonásához, továbbá ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság sem talált erre nézve alkotmányosan igazolható, legitim indokot, amely a foglalkoztatási jogviszony megszüntetése mellett a végkielégítés elvonását is megköveteli. Erre vonatkozva arra is kitért a határozat, hogy az új, végkielégítés nélküli megszüntetési jogcím kihirdetése és alkalmazása között kevesebb mint két hét telt el; így kevesebb mint két hét alatt kellett volna felkészülniük a címzetteknek a végkielégítésre való jogosultságba vetett bizalommal szemben arra, hogy az új munkahely keresésének időtartamára megélhetésüket más módon biztosítsák. Az Alkotmánybíróság szerint a korábbitól eltérő jogintézmény bevezetésére, a tartós, szolgálati időtartamhoz kötődő, jogosultságba vetett bizalommal szemben annak jövőbeni megszüntetésére való felkészüléshez az említett időtartam kirívóan rövidnek tekinthető, amely megalapozottan veti fel a kellő felkészülési idő sérelmén alapuló Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását.
- 530/531 -
Dr. Handó Tünde alkotmánybíró különvéleményében nem értett egyet a megsemmisítéssel, nézete szerint el kellett volna utasítani a bírói indítványt. Meglátása szerint "[a] határozatban következetesen érvényre kellett volna juttatni az Alaptörvény módosult XVI. cikk (1) bekezdését. A határozat ezzel szemben a gyermek joga és az állam erre vonatkozó intézményvédelmi kötelezettsége elé helyezi egy olyan személy végkielégítés (a határozat szerinti »elismerés«) iránti óhaját, akiben a saját kötelezettségszegő, azaz nem együttműködő magatartása miatt kellett, hogy elvesszen a gyermekvédelmi intézmény bizalma". A különvélemény szerint a végkielégítéssel összefüggésben "[a]zért sem lehet szó megfosztásról/elvonásról mert a nyilatkozattétel megtagadása valójában súlyos kötelezettségszegés, amely - a törvényhozó döntése okán - bizalomvesztést eredményez. Ezért a Gyvt. szerinti azonnali hatályú megszüntetés jogi jellegét (oka, következményei) illetően a Kjt. szerinti rendkívüli felmentéshez hasonló, azzal, hogy itt a munkáltatónak a törvény nem enged mérlegelési lehetőséget a közalkalmazotti magatartás (a nyilatkozattételt megtagadta) megítélésében." A végkielégítés jogi természetéből adódóan nem is lehetett volna önálló alkotmányossági vizsgálat alá vonni. "A jogalkotó állásfoglalása szerint ez intézményvédelmi okból is történt: ezzel megelőzték azt, hogy a gyermekvédelemből anyagi előnyök szerzése végett ne induljon meg az intézmények működését ellehetetlenítő elvándorlás." A felkészülési időre vonatkozó többségi érvelést a különvélemény nem tartja "tárgyszerűnek". "A módosítás kihirdetése és a foglalkozási jogviszony megszüntetése között 54 nap telt el. Ha nyilatkozatot tesz a foglalkoztatott, akkor még a tényleges vizsgálatokig is hetek telhettek volna el. Azaz elegendő idő állt rendelkezésre ahhoz, hogy új állást találjon magának." "[A] perbíróság akkor jár el az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdésének megfelelően, ha ítélkezésekor a törvényt alkalmazza. Amennyiben nincs olyan törvényi rendelkezés, amely a határozati indokolásban feltételezetten jogi alapja lehetne a végkielégítés megítélésének, akkor a perbíróság nem ítélhet meg végkielégítést a volt közalkalmazottnak."
Dr. Horváth Attila, az Alkotmánybíróság elnökhelyettese szintén különvéleményt fogalmazott meg. Álláspontja szerint a történeti alkotmány egyes csomópontjait is figyelembe véve, tekintettel az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdésére is, "a gyermekvédelmi tárgyú jogszabályi rendelkezéseknek az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdése és a közigazgatási gyermekvédelem intézményi és személyi garanciái, mint a történeti alkotmány vívmánya alapján minden esetben a gyermek legjobb érdekéből kell kiindulnia". A különvélemény szerint sem a végkielégítés elvonásának alaptörvény-ellenességével, sem pedig a kellő felkészülési idő hiányának megállapításával nem értett egyet. A gyermekek védelme "állami cselekvési kényszert" feltételez, amely "nem összeegyeztethető az érintett személyek számára biztosítandó - a határozat által hiányolt és így a megsemmisítés egyedüli konkrét indokaként megjelölt - felkészülési idő meglétével". Álláspontja szerint "annak megléte az esetek egy részében a gyermekek mindenekfelett álló érdekének sérelmére vezetne, ellentétben a szabályozás alkotmányos és legitim céljával és a közigazgatási gyermekvédelem intézményi és személyi garanciáival, mint a történeti alkotmány vívmányával".
Dr. Márki Zoltán alkotmánybíró különvéleményében szintén nem értett egyet a többségi döntésben foglalt megsemmisítéssel. Nem tartja támogathatónak ugyanis "a bizalomvédelem érdekét beállítani abba a viszonyba, annak a javára, aki eleve bizalmatlanul tekint a szabályozó előírásra, eleve elutasítja azt, megtagadja az együttműködését, nem együttműködő". Jelen esetben a foglalkoztatott hallgat, vagyis nem tesz nyilatkozatot, "hallgatás esetében, abból nem lehet a hallgató számára rosszra (terhelő körülményre) következtetni, viszont jóra (azaz számára kedvező, valójában azonban nem létező ténybeli valóságra) sem". Nem ért egyet azzal, hogy "a bizalomvédelem címén az ilyen magatartás ugyanakkor jussot kap a foglalkoztatási jogviszonyhoz kötődő végkielégítésre". Nézete szerint a többségi határozat figyelmen kívül hagyja a gyermeke érdekeit, és a hallgatás nem kaphat "honoráriumot". "A gyermek jogainak védelmének alkotmányos tételéből pedig egyenesen következő, hogy az állam ez irányú cselekvése (szűrővizsgálat) csupán ennek megvalósítója; ami ha nem aránytalan, s nem indokolatlan beavatkozás (amint azt a Határozat sem vonja kétségbe), akkor nem is lehet rossz, nem lehet hátrány megállapításának alapja. (...) A Határozat kétarcúsága, hogy részint elfogadja a gyermek érdekének eminens jelentőségét (megjegyzem, az Alaptörvény alapján nem is tehetne mást), s részint elfogadja, hogy a szűrővizsgálat nem aránytalan. Viszont az első megállapítását levegőben hagyja, a másodikat pedig figyelmen kívül hagyja. Helyette pedig - önmagában állóan - a bizalomvédelmet tekinti alapnak. Valójában a Határozat álláspontja, hogy a nem együttműködés kockázatmentes, s a végkielégítéshez való juss mindenekfelett biztosított." ■
JEGYZETEK
[1] 3047/2013. (II. 28.) AB határozat, Indokolás [56]; 731/B/1995. AB határozat, ABH 1995,801., 807.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főtanácsadó, Alkotmánybíróság; egyetemi docens, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közjogi Intézet.
Visszaugrás
