A Semjén Zsolt egyházi ügyekért felelős helyettes államtitkár és Karl Joseph Rauber nuncius által 2001. augusztus 23-án aláírt jegyzőkönyv[1] nemzetközi jogi érvényességéről, a Magyar Köztársaságra vonatkozó jogi kötőerejéről már több nézet látott napvilágot. A Külügyminisztérium 2002 szeptemberében úgy nyilatkozott, hogy a jegyzőkönyvet érvénytelennek tekinti, vagyis hogy a magyar államra nézve nincs jogi kötő ereje (kötelező hatálya).
Az aláírási mandátum az a felhatalmazás, amit a szuverén ad a tárgyalójának, hogy nevében nemzetközi közjogi természetű szerződést kössön. A nemzetközi szerződések jogáról szóló 1969-es bécsi egyezmény[2] szerint ez három módon lehetséges:
1) az aláírónak hivatalánál fogva joga van a szuverén nevében szerződni, 2) ilyen joggal rendelkező delegálja az aláírónak ezt a jogot, és 3) a szuverén az előkészítő folyamattal fejezi ki, hogy delegáltját olyanként küldi, aki nevében nemzetközi szerződést fog kötni.
A nemzetközi jegyzőkönyv érvényességével kapcsolatban az első fölvetődő kérdés, hogy az aláíró személyek rendelkeznek-e azokkal a jogosítványokkal, mely által képesek a szuverén nevében, arra jogi kötő erővel bíró kötelem létesítésére.
1) A helyettes államtitkárok nem tartoznak abba a körbe, akik a bécsi egyezmény 7. cikk 2. pontja alapján hivataluknál fogva képesek az államot nemzetközi szerződés kötésében képviselni (ezek: államfők, kormányfők, külügyminiszterek).
2) A magyar fél képviselője formális felhatalmazást (mandátumot) sem mutatott fel olyan funkcionáriustól, aki ilyennel hivatalánál fogva rendelkezik.
- 158/159 -
A Külügyminisztérium 2002. szeptemberi nyilatkozata valószínűleg a bécsi szerződés 46. cikkén[3] alapul, mely a "szerződéskötési hatáskörre vonatkozó belső jogi rendelkezésekről" szól, és kimondja, hogy szerződési mandátum nélkül kötött szerződés érvénytelen. A 46. cikk elég általánosan fogalmaz, de az aláíró személy aláírási jogának meg nem léte valóban - a cikk szóhasználata szerint - "szemmel látható" és "objektíve nyilvánvaló" hiányosságnak minősíthető. Mindezt a 8. cikk első fordulata[4] is megerősíti. A mandátumhiány miatti érvénytelenségre való hivatkozás tehát önmagában is megállna.
3) A 7. cikk 1. b) pontja ismeri azonban az implicit aláírási mandátum esetét is.[5] Amennyiben "[...] az érintett államok gyakorlatából vagy egyéb körülményekből kitűnik, hogy az volt a szándékuk, hogy az illető személyt úgy vegyék figyelembe, mint aki ebből a célból az állam képviselője, külön meghatalmazás nélkül is", akkor - a cikk kifejezéseit használva - a személy az állam képviselőjének tekintendő azon elismerés kifejezése szempontjából, hogy a szerződés hatálya az államra nézve kötelező. A "gyakorlatából vagy egyéb körülményekből kitűnik, hogy az volt a szándékuk" fordulat megvalósulását nem lehet okirati vizsgálattal vagy szövegelemzéssel elvégezni, hanem a jegyzőkönyv aláírásának körülményeit, a felek egyéb gesztusokban kifejeződő szándékait is meg kell vizsgálni, és azt is, hogy a szerződő partner azokat hogyan értelmezte. Vagyis itt a bécsi egyezmény eltávolodik a tisztán jogpozitivista gondolkodásmódtól, és a diplomáciatörténet eszköztárával rendeli kivizsgálni a nemzetközi felek szerződési szándékát.
Tudott, hogy a jegyzőkönyv aláírását hosszú egyeztetés-sorozat készítette elő, az illetékes minisztériumok hivatalosan felhatalmazott képviselői bevonásával. Ebből a cselekvéssorozatból tehát világos, hogy itt nem egy személy "magánakciójáról" volt szó, hanem a jegyzőkönyv aláírását az államapparátus összehangolt előkészítő munkája előzte meg.[6] Ez az államigazgatási egyeztető folyamat annak érdekében folyt le,
- 159/160 -
hogy egy nemzetközi közjogi aktust készítsen elő. Ilyen egyeztető folyamat az egyházi fél közigazgatási szervei között is folyt, annak érdekében, hogy azt egy nemzetközi közjogi aktus zárja.[7] Ezen kívül a nemzetközi felek a Vatikáni-Magyar Vegyes Bizottság (ami egy paritásos nemzetközi bizottság) keretében egymás között is egyeztettek, és folyamatosan tájékoztatták egymást, hogy saját, belső egyeztető folyamatuk hogyan áll. A munka folyamata, eljárása egy, a nemzetközi felek között már bevett sémát követett, amit nemzetközi szerződések kötése módjaként rendszeresítettek, így a munkában részt vevő személyek számára világos volt, hogy a munka egy nemzetközi közjogi aktus előkészítése.[8] A felek előre megbeszélték, hogy az aláírási aktusra a helyettes államtitkár és a nuncius között kerül majd sor. Mindezek után történt meg az előre egyeztetett aláírás, mint az egyeztető folyamat befejező aktusa. Ebből következően tehát világos, hogy az aláírás pillanatában "egyéb körülményekből kitűnik, hogy az volt a szándékuk, hogy az illető személyt úgy vegyék figyelembe, mint aki ebből a célból az állam képviselője, külön meghatalmazás nélkül is".
Igaz tehát, hogy a helyettes államtitkárnak valóban nem volt formális aláírási mandátuma. A tárgyaló felek a körülményeket azonban tudatosan úgy alakították, hogy az mindkét nemzetközi fél számára egyértelműen nemzetközi közjogi aktus megkötésére irányult, s így a 7. cikk 1. b) pont alapján a magyar állami fél képviselője is képes volt a magyar államot jogilag kötő nemzetközi közjogi aktus aláírására. A mandátumhiányra való hivatkozás tehát legalábbis megkérdőjelezhető.
A nemzetközi szerződések jogáról szóló 1969-es bécsi egyezmény szellemiségéről köztudott, hogy védi a szerződések biztonságát, ezért szerepelnek benne olyan kitételek, amik a ráutaló magatartást is a szándék elégséges kifejezéseként értékelik. Ebből következően kétség esetén a jogvélelem a szerződés meglévő jogi kötő ereje mellett van, és a bizonyítási kényszer az érvénytelenséget állító fél oldalán van.
- 160/161 -
Az aláírt dokumentum címe "Jegyzőkönyv a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között 2001. augusztus 23-án Budapesten történt megbeszélésről". A cím szó szerinti értelmezése alapján itt pusztán egy megbeszélésről van szó. Ennek a megbeszélésnek a jegyzőkönyvét írták alá, és nem az 1997-es finanszírozási szerződés[9 ]jegyzőkönyvét. Tartalmi és további formai elemekből azonban világosan kiderül, hogy ez az értelmezés téves.
A felek a közöttük eddig kötött nemzetközi szerződések immár kialakult gyakorlatának megfelelő megnevezéseiket ("Magyar Köztársaság", "Apostoli Szentszék"), majd a nemzetközi szerződésekben szokásos "Felek" rövidítést használják, és az aláírók is a "Magyar Köztársaság nevében" és "Az Apostoli Szentszék nevében" írtak alá.
A jegyzőkönyv szövegének első bekezdéséből egyértelműen kiderül, hogy a felek a lefolytatott tárgyalássorozatot és az aláírt jegyzőkönyvet úgy értelmezik, hogy ezáltal tesznek eleget az 1997-es finanszírozási szerződés II. rész 4. cikk (2) bekezdésben vállalt kötelezettségüknek. A jegyzőkönyv tehát nem önálló dokumentum, hanem az 1997-es szerződés, mint fő szerződés következményeként definiálja önmagát, így annak természetét osztja. A felek szándéka az volt, hogy ezt a dokumentumot egy nemzetközi szerződés módosító jegyzőkönyveként írják alá,[10] következésképpen azt így is kell tekinteni. Így tartalmilag is kétségtelen, hogy nemzetközi alanyok számára nemzetközi közjogi kötelmet létesítő jogi aktus.
A jegyzőkönyv főszövege utal a jegyzőkönyv részét képező mellékletre, melyben a nemzetközi felek megállapodnak, hogy az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Ftv.) hogyan módosul. A mellékletet úgy fogalmazták meg, hogy annak nagy része az Ftv. felülírni kívánt bekezdéseinek struktúráját követi, és magát a módosító szöveget idézőjelbe téve hozza. Ez a formai gesztus, egyértelműen arra utal, hogy a felek a nemzetközi tárgyaláson előre megállapodtak a törvény leendő módosításának pontos szövegében, sőt, ez képezi a szerződéskötés lényegi tartalmát, a szerződési szándék erre
- 161/162 -
irányul. Ugyanezt erősíti meg, hogy a jegyzőkönyv mellékletének utolsó bekezdése a törvénymódosítás hatályba lépéséről szól, és az új finanszírozási rend végrehajtásának kezdetéről.
Miután a szerződés szövegéből világos: a szerződési szándék arra irányult, hogy az Országgyűlés ugyanezzel a szöveggel módosítsa az Ftv. szövegét, így a jegyzőkönyvről előre meg lehetett mondani, hogy akkor tekinthető / tekintendő majd végrehajtottak, ha ez a szó szerinti recipiálással való módosítás megvalósul. Ha tehát az Országgyűlés pontosan ezzel a szöveggel módosít, akkor ezzel a gesztussal azt fejezi ki, hogy magát a jegyzőkönyvet hajtja végre, és nem pusztán egyszerű többséggel módosítja a törvényt, a jegyzőkönyvtől függetlenül.
A jegyzőkönyv szövegéből világos, hogy az a nemzetközi felektől végrehajtást vár el, mégpedig azok saját jogrendjében való foganatosítása által. Ez tipikusan a nemzetközi közjogi szerződések hatásmechanizmusa. A tartalmi elemek, a szerződési szándék tehát egyértelműen alátámasztják a jegyzőkönyv nemzetközi szerződés voltát.
Maga a nemzetközi jegyzőkönyv fogalmazhatna egyértelműbben is. A címben található "megbeszélés" kifejezés, nem teszi előre világossá, hogy a felek milyen műfajú dokumentumot szándékoznak aláírni. A jegyzőkönyv alulhangsúlyozza nemzetközi aktus voltát ("a felek megbeszélést folytattak" és "megvizsgálták a bevételi forrás helyzetét"). A hangsúlyt a törvény módosítására, ill. az abban való megállapodásra helyezi. A felek szó szerint abban egyeznek meg, hogy az Ftv-nek a jegyzőkönyv mellékletében szereplő módosítása 1) megfelel az 1997-es finanszírozási megállapodásnak és 2) a felek szándékának.
Az bécsi egyezmény 8. cikke[11] "a meghatalmazás nélkül véghezvitt cselekmény utólagos megerősítéséről" szól. A nemzetközi szerződések magyar jogrendben való kihirdetésének szokásos formája az, hogy a kihirdető jogszabály egy kihirdető mondattal bevezetve idézi a szerződés szövegét. Ebben az esetben ez ebben a formában nem történt meg.[12]
- 162/163 -
A pénzügyeket szabályozó egyes jogszabályok módosításáról szóló 2001. évi LXXIV. törvény[13] (egy tipikus pénzügyi saláta törvény) X. fejezete 153.§-a azonban éppen az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Ftv.) módosításáról szól. Ez a saláta törvény pontosan végrehajtja a nemzetközi jegyzőkönyvben a magyar fél részéről vállalt kötelezettséget: az Ftv.-t a jegyzőkönyv mellékletének idézőjelbe tett részével, változtatás nélkül, módosítja. Sőt bevezető mondata is megegyezik a melléklet bevezető mondatával, és utána sem tesz hozzá semmit. Vagyis a jegyzőkönyvet hangsúlyozott precizitással hajtja végre.
Megállapítható tehát, hogy a nemzetközi jegyzőkönyvet a magyar szuverenitás letéteményese végrehajtotta, és ezzel elismerte, hogy a szerződés a Magyar Köztársaságra nézve kötelező hatállyal bír.
Magyarországon ez a megerősítési forma nem szokásos, így megkérdőjelezhető, hogy ez a forma egyenértékű-e a kihirdető jogszabállyal való kihirdetéssel. Ez a polémia azonban pusztán jogelméleti, és a belső jogra vonatkozó vita, a megerősítés megtörténtét nem kérdőjelezi meg, mégpedig a következők miatt.
A bécsi egyezmény 45. cikke rendelkezik az "érvénytelenségi, [...] okra hivatkozás jogának elvesztéséről", vagyis arról, hogy ha az egyik fél bizonyos magatartást tanúsít, akkor többé már nem mondhatja, hogy a szerződés az ő részéről meg nem kötött, azaz érvénytelen. A cikk szövege a következő: "A 46. [...] cikk alapján az érvénytelenségi, [...] okra valamely állam, miután a tényekről tudomást szerzett, nem hivatkozhat tovább, ha: a) kifejezetten egyetértett akár azzal, hogy a szerződés érvényes, akár azzal, hogy hatályos marad, vagy hogy alkalmazása folytatódik; vagy b) magatartásából arra kell következtetni, hogy akár a szerződés érvényességébe, akár hatályának, illetve alkalmazásának fenntartásába belenyugodott".[14]
A jegyzőkönyv és a recipiáló 2001. évi LXXIV. törvény egymáshoz való viszonyát illetően két álláspont lehetséges:
1) Egyrészt van egy nemzetközi jegyzőkönyv, ami vagy érvényes vagy érvénytelen. Másrészt az Országgyűlés egyszerű többséggel megszavazott egy törvényt, amit kormányváltás után az új többség a szavazatok egyszerű többségével megváltoztatott. A két dolog egymástól független, vagyis a törvény a nemzetközi jegyzőkönyv érvényességére nincs hatással.[15] Mivel a jegyzőkönyv az egyik aláíró mandátuma hiánya miatt érvénytelen, a törvény szabadon megváltoztatható.
- 163/164 -
2) Az, hogy az Országgyűlés a törvény egyik szakaszában a jegyzőkönyv által szabályozott témát szószerinti idézéssel, változtatás nélkül emeli törvényerőre, a bécsi egyezmény 45. cikke alapján olyan jogcselekménynek számít, miszerint az Országgyűlés magatartásából arra kell következtetni, hogy a szerződés érvényességébe belenyugodott. Így a törvény megszavazásával az Országgyűlés egyszersmind a nemzetközi jegyzőkönyv Magyar Köztársaságra vonatkozó jogi kötőerejét is elismerte. Annak eldöntéséhez, hogy a két álláspont közül melyik áll meg, vagyis hogy alkalmazható-e a bécsi egyezmény 45. cikke, azt kell megvizsgálni, valóban lehet-e az Országgyűlés törvényhozó cselekményéből arra következtetni, hogy a szerződés érvényességébe belenyugodott. Ehhez össze kell hasonlítani a jegyzőkönyv és a törvény megfelelő szakasza szövegét.
Az Országgyűlés előtt két út állt: a) a jegyzőkönyvben lévő módosító szöveg szellemében, de nem szószerinti recepcióval módosítja az Ftv.-t, b) a jegyzőkönyv szövegének szószerinti recepciójával módosítja a törvényt. Az a) esetben vita tárgyává tehető, hogy a jegyzőkönyvet hajtotta-e végre, vagy saját törvényhozói hatáskörében, önállóan cselekedett (egyszerű többséggel alkotott törvény). A b) esetben azonban egyértelmű, hogy a nemzetközi jegyzőkönyvet akarta végrehajtani. Láttuk, hogy a jegyzőkönyv olyan formájú végrehajtást kíván meg, hogy a törvényt szó szerint a jegyzőkönyv aláírt szövegével módosítsák. Akkor tekinthető mint nemzetközi jegyzőkönyv a szuverén állam részéről végrehajtottnak, ha ez megtörténik. Megtörtént.[16] A szó szerinti idézéssel való törvénymódosítás egyszersmind a 45. cikk a) pontja szerinti kifejezett egyetértés megvalósulását is jelenti, hiszen ezáltal világos, hogy az Országgyűlés ezt a jegyzőkönyvet hajtja végre, vagyis érvényességét kifejezetten állítja. A jegyzőkönyvet és a törvény e szakaszát tehát nem lehet egymástól függetlenül kezelni (vagyis a 2) álláspont a helyes). Ebből következően az Országgyűlés a bécsi egyezmény 45. szakasza alapján minősülő magatartást tanúsított, ezért arra kell következtetni, hogy a szerződés érvényességével kifejezetten egyetértett (a) pont), de legalábbis abba belenyugodott (b) pont). Ezzel a magyar állami szerződő fél - ugyanezen cikk alapján - elvesztette a szerződés érvénytelenségére való hivatkozás jogát. Ezzel egyszersmind a bécsi egyezmény 8. cikke alapján minősülő utólagos jóváhagyás is megvalósult, mellyel a magyar állam pótolta az aláírási mandátumot.
A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény[17] (a továbbiakban: visszavonó törvény) 106. § (5) (6) és (7) bekezdése az Ftv. előzőekben
- 164/165 -
ismertetett módosítását megszűntette, és a törvény eredeti állapotát teljesen visszaállította.[18]
Miután a magyar állami szerződő fél elvesztette a szerződés érvénytelenségére való hivatkozás jogát, a módosítás visszavonása - pontosabban egyszerű többséggel való hatályon kívül helyezése - nem hat vissza a nemzetközi jegyzőkönyv érvényességére, más szóval arra, hogy a magyar állami szerződő fél elismerte, hogy az rá nézve jogi kötő erővel bír. A törvény adott részének egyszerű többséggel való hatályon kívül helyezése immár jogi kötő erővel bíró nemzetközi szerződés végrehajtásának megtagadása, és mint ilyen a nemzetközi jog kogens normájába ütközik (pacta sunt servanda).[19]
Az, hogy a visszavont törvényszakasz csak a következő év január elsejétől rendelte volna alkalmazni a tartalmát, itt nem releváns. A 45. cikk ugyanis mind az érvényességbe való belenyugvásra utaló magatartáshoz, mind az alkalmazásba való belenyugvásra utaló magatartáshoz olyan jogkövetkezményt fűz, hogy általa a szerződő fél elveszti a szerződés érvénytelenségére való hivatkozás jogát.[20] Vita tárgyát csak az képezheti, hogy egy nemzetközi szerződés szószerinti megismétlése egy törvényben a szerződésnek csak a megerősítését vagy már az elinduló alkalmazását is jelenti (hiszen a nemzetközi jogi aktushoz fűz belső jogalkotási következményt, ami a nemzetközi jog szempontjából már a nemzetközi jegyzőkönyv alkalmazása). Az viszont bizonyos, hogy a jegyzőkönyv szó szerinti szövege alapján való jogalkotás olyan magatartás, ami az érvényességgel való kifejezett egyetértés, de legalábbis az abba való belenyugvás bécsi szerződés alapján álló jogi kategóriáját kielégíti.
A visszavonó törvény 106. §-ának van egy (7) bekezdése is,[21] ami külön figyelmet érdemel. A (6) bekezdés teljes egészében hatálytalanítja a saláta törvény jegyzőkönyvet recipiáló 153. §-át. Ez után a (7) bekezdés még ráadásul úgy rendelkezik, hogy a saláta törvény ugyanezen 153. §-a nem lép hatályba.[22] Ez első pillantásra tisztán tautológiának tűnik. Utal azonban egy "szellemiségre", amelyből az indítványozók szándékára következtethetünk. Az indítványozók nem tartották elégnek, hogy az Ftv. módosítását visszavonják. Ezzel ugyanis még csak azt érték volna el, hogy a még
- 165/166 -
nyugvó állapotban lévő (hatályosulás előtt álló) törvény ne is lépjen soha hatályba. A nyugvó törvény azonban jogtörténeti tény lenne, ami azt jelentené, hogy az Országgyűlés a nemzetközi jegyzőkönyvnek egyszer elismerte a jogi kötő erejét, ami nem vonható vissza. Az indítványozók számára tehát nem volt elég azt egyszerűen hatályon kívül helyezni, azt is szerették volna elérni, hogy a nemzetközi jegyzőkönyv elismerése visszamenőleg nem létező jogcselekménynek minősüljön. A (7) bekezdésben az áll, hogy "bekezdései nem lépnek hatályba". Azonban a (7) bekezdés "szellemiségéből" arra következtethetünk, hogy valójában azt akarták volna állítani, hogy "a módosítás ténye nem történt meg", vagy hogy "az Országgyűlés módosításra irányuló akaratnyilvánításának tényét utólag tagadjuk". Ezt azonban a római jog szellemiségén nyugvó regulae iuris alapján nem tehették meg, hiszen a megtörtént akaratnyilvánítás tény,[23] s mint ilyen irreverzibilis. A (7) bekezdés tehát megmutatja, de nem éri el az indítványozók szándékát: a nemzetközi jegyzőkönyv jogi kötő erejének Országgyűlés általi elismerése jogtörténeti (és diplomácia történeti) tény.
A bécsi egyezmény 45. cikke nem említi, hogy egy nemzetközi jogi aktus jogi kötő ereje elismerésének ráutaló magatartás esetében konkrét formai kritériuma lenne, pl. hatályba lépett törvény vagy más egyéb. Pusztán 5 olyan magatartást sorol föl, melyeket maga az egyezmény a jogi kötő erő elismerésének vagy az abba való belenyugvásra utalónak értelmez. Vagyis a 45. cikk szempontjából az releváns, az számít, hogy az Országgyűlés egyszer kinyilvánította a jegyzőkönyv végrehajtására irányuló akaratát. Itt is jól látható - ahogy az általánosan is ismert -, hogy a bécsi egyezmény szellemisége erősen védi a nemzetközi szerződések stabilitását, nem enged alóluk könnyen kibújni. Így a bizonyítási kényszer - ahogy már említettük - az érvénytelenséget állító fél oldalán van.
Az ilyen nemzetközi jogsértéseknek több síkon vannak következményei. A jogsértő 1) a jogsértést meg kell, hogy szűntesse, 2) anyagi jótállással tartozik a szerződő féllel szemben, 3) nem anyagi jótállással tartozik a szerződő féllel szemben, 4) rossz fényt vet a jogsértő fél nemzetközi megbízhatóságára, és így a nemzetközi közösség előtti tekintélyét erodálja.
ad 1) A mindenkori magyar kormánynak folyamatosan kötelezettsége, hogy a jegyzőkönyvnek megfelelő belső jogi szabályozást létrehozza / helyreállítsa. ad 2) A mindenkori magyar kormánynak folyamatosan kötelessége, hogy az egyházi félnek a jegyzőkönyv szerinti és a mostani szabályozás különbözőségéből adódó, folyamatosan kumulálódó anyagi hátrányát, annak reálértékében - a nemzetközi gyakorlatban szokásos kamatokkal és / vagy büntetéssel együtt - kiegyenlítse. ad 3) A nem anyagi jótállás a sértett szerződő féltől függ. A jogszerűség helyreállásával általában orvosoltnak szokták tekinteni. ad 4) A konkordatárius szerződések betartásának fegyelme egy-egy nemzetközi jogalany szerződés-betartási szokásainak mindig különösen jellemző indikátora.
- 166/167 -
Az egyház ugyanis olyan szerződő fél, amelynek nincs katonai vagy gazdasági megtorló ereje nemzetközi szerződései betarttatására. Csak a nemzetközi kapcsolatok egybehangzó gyakorlata ill. a nemzetközi jog kogens normái erkölcsi kényszerítő ereje az, ami a vele szerződő államokat konkordatárius szerződéseik betartására ösztökéli. Vagyis az egyházzal kötött nemzetközi szerződések esetében a legnagyobb a kísértés, hogy egy szerződő állam kibújjon a szerződés betartása alól. Ezért a konkordatárius szerződések betartásának fegyelme a nemzetközi közösség felé fontos jelzés értékkel bír.
A törvény vonatkozó részének visszavonására nem véletlenül vagy közigazgatási tévedésből került sor, hanem a Külügyminisztérium expressis verbis mondta ki azon álláspontját, hogy a jegyzőkönyvet nem tartja érvényesnek. Az egyházi fél azóta is folyamatosan érvényesnek tartja, amit jól mutat, hogy 1) az érvénytelenségről szóló nyilatkozat után a Szentszék be is rendelte a szentszéki magyar nagykövetet, és magyarázatot kért, ami a diplomáciai életben ritkán használt erős gesztus, 2) a Magyar Katolikus Püspöki Konferencia sajtóközleményben fejezte ki értetlenségét.[24] Vagyis a külügyi vezetés tudva és akarva vitte végig ezt a politikáját.
1) A magyar aláíró félnek sem hivatalából következő, sem delegált aláírási felhatalmazása nem volt, azonban a tárgyalások formájából mindkét nemzetközi fél számára világos volt, hogy nemzetközi közjogi szerződés kötéséhez végeznek előkészítő munkát. Ezt a nemzetközi felek tárgyalóinak utólagos közlései is megerősítik. Ilyen körülmények között nem szükséges, hogy az aláírónak írott aláírási mandátuma legyen (a nemzetközi szerződések jogáról szóló 1969-es bécsi egyezmény 7. cikk 1. b) pontja).
2) A jegyzőkönyv nem önálló dokumentum, hanem az 1997-es szerződés mint fő szerződés következményeként definiálja önmagát, így annak természetét osztja.
3) Az Országgyűlés a 2001. évi LXXIV. tv. (pénzügyi saláta) X. fejezete 153. §-ával a jegyzőkönyvet hangsúlyozott precizitással idézve módosította az 1997. évi CXXIV. (egyház-finanszírozási) törvényt. Ezzel eleget tett a nemzetközi felek azon szerződési szándékának, hogy akkor tekintik a jegyzőkönyvet végrehajtottnak, ha az Országgyűlés a törvényt a jegyzőkönyvben megállapodott szöveggel módosítja. Ezáltal tehát az Országgyűlés olyan aktust hajtott végre, "ami alapján
- 167/168 -
arra kell következtetni, hogy a szerződés érvényességével kifejezetten egyetértett" (bécsi egyezmény 45. cikk a) pont), de legalábbis abba belenyugodott (45. cikk b) pont), s ezzel a magyar állami szerződő fél elvesztette a szerződés érvénytelenségére való hivatkozás jogát (45. cikk), egyszersmind az utólagos jóváhagyás is megvalósult, mellyel a magyar állam pótolta az aláíró aláírási mandátumát (8. cikk).
4) Az Országgyűlés a 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény 106.§ (5) (6) és (7) bekezdéseivel az egyház-finanszírozási törvény eredeti formáját visszaállította. Az azonban továbbra is tény, hogy az Országgyűlés egyszer kinyilvánította a jegyzőkönyv végrehajtására irányuló akaratát, ami egyszersmind az Országgyűlésnek a jegyzőkönyv érvényességére vonatkozó (irreverzibilis) jogi aktusa volt, amit a törvény módosítása nem volt képes visszavonni. Így a jegyzőkönyv továbbra is érvényben marad.
5) A 4) pontban említett visszamódosító törvényszakasz a nemzetközi jog kogens normáiba ütközik (pacta sunt servanda).
A bécsi egyezmény azzal, hogy a nemzetközi szerződések érvényességét erősen körülbástyázza, és a jogi kötő erő elismerésére ráutaló magatartást is a szerződés megerősítésének minősíti, a nemzetközi szerződések, és így a nemzetközi jog stabilitását védi. Az érvénytelenség bizonyításának kényszere az érvénytelenséget állító oldalán van. Az írásban adott aláírási mandátum hiányára vagy az explicit ratifikáció hiányára való hivatkozások releváns ellenvetések, de nem elégségesek.■
JEGYZETEK
[1] "augusztus 23.: Rauber nuncius és Semjén Zsolt, a NKÖM helyettes államtitkára jegyzőkönyvet írnak alá a Megállapodás egyes rendelkezéseinek módosításáról" in www.kulugyminiszterium.hu/kum/hu/bal/Kulpolitikank/Ketoldalu_kapcsolatok Szentszék (kronológia 1920-2005).
[2] Az egyezmény szövegét ld.: www.law.klte.hu/jati/tanszekek/nemzetkozi/tse/becsiegyezmeny.doc
[3] Az V. rész 2. cím sorolja föl a szerződések érvénytelenségének jogcímeit. Ezen belül a 46. cikk rendelkezik arról, hogy a szerződő fél a szerződéskötési hatáskörre vonatkozó belső jogi rendelkezésekre hogyan hivatkozhat. "1. Az állam arra a tényre, hogy a szerződést magára nézve kötelező hatályúként a szerződéskötési hatáskörre vonatkozó belső jogi rendelkezés megsértésével ismerte el, ezen elismerés érvénytelenítése céljából nem hivatkozhat, kivéve, ha a jogsértés szemmel látható volt és alapvető fontosságú belső jogi szabályra vonatkozott. 2. A jogsértés szemmel látható, ha az ügyben a normális gyakorlattal összhangban és jóhiszeműen eljáró bármely állam számára objektíve nyilvánvaló lenne."
[4] "Annak a személynek a szerződéskötésre vonatkozó cselekménye, aki a 7. cikk alapján nem tekinthető valamely állam ebből a célból meghatalmazott képviselőjének, joghatás nélküli, [...]."
[5] "Szerződés szövegének elfogadása vagy hitelesítése, illetve azon elismerés kifejezése szempontjából, hogy egy szerződés hatálya az államra nézve kötelező, valamely személy akkor tekintendő egy állam képviselőjének, ha: [...] b) az érintett államok gyakorlatából vagy egyéb körülményekből kitűnik, hogy az volt a szándékuk, hogy az illető személyt úgy vegyék figyelembe, mint aki ebből a célból az állam képviselője, külön meghatalmazás nélkül is."
[6] Orbán Viktor közleménye az Magyar Távirati Irodának 2002. XII. 3-án: "Orbán Viktor álláspontja szerint a személyi jövedelemadó 1 százalékos felajánlásával kapcsolatos rendelkezések a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között létrejött nemzetközi szerződés részét képezik, azok megváltoztatása csak mindkét fél egyetértésével történhet. [...] Tájékoztatása szerint ennek a munkának része volt a személyi jövedelemadó 1 százalékos felajánlásával kapcsolatos rendelkezések módosítása, amelyet a kormány felhatalmazásából Semjén Zsolt helyettes államtitkár egyeztetett az egyházi féllel."
[7] Semjén Zsolt mondta az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága 2002. XI. 28-i ülésén: "A Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék 1997-ben kötött egy megállapodást, amely kimondja, hogy különösen az 1 százalék tekintetében a felek négyévente áttekintik annak a tapasztalatait és a szükséges finomításokat elvégezik. Ennek megfelelően a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma tárgyalást kezdeményezett az Apostoli Szentszékkel, ennek keretében felállt a magyar-vatikáni vegyes bizottság, amely igen hosszú és komoly munkával elvégezte a szükséges finomításokat. Az ebben a jegyzőkönyvben foglaltakat a magyar kormány elfogadta - hiszen benyújtotta az Országgyűlés elé -, és a Magyar Országgyűlés ebből betű szerint törvényeket produkált." Az ülés jegyzőkönyve, 26. oldal.
[8] A Magyar Katolikus Püspöki Konferencia titkárának 2002. XII. 2-i, 2591/2002. számú sajtóközleményéből: " [...] A szerződő felek által létrehozott Vatikáni-Magyar Vegyes Bizottság [...] fogadta el a szükséges törvénymódosítások szövegét. Ezek a Vegyes Bizottság jegyzőkönyvének mellékletét képezték, a Kormány beterjesztette őket az Országgyűlés elé. Az Országgyűlés által elfogadott magyar törvények szövege ezzel a Vatikáni Megállapodás részévé vált. Ez volt az eljárási rend akkor is, amikor a Megállapodás alapján az Apostoli Szentszék és a Magyar Köztársaság delegációja az Szja 1%-ából származó bevételi forrás helyzetét megvizsgálta. Elfogadták a Kormány által az egyház-finanszírozási törvény módosítására előterjesztett, más egyházakkal előzetesen egyeztetett tervezetet. Erről jegyzőkönyvet vettek fel, melynek melléklete az elfogadott törvénymódosítási javaslat, amit a Kormány előterjesztésére a Parlament elfogadott. [...]"
[9] Megállapodás, amely létrejött egyfelől a Magyar Köztársaság, másfelől az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni természetű kérdésről, 1997. VI. 20. AAS (1998) 330-341.; A magyar jogrendben kihirdette: 1999. évi LXX. törvény.
[10] A kötés pillanatában hivatalban volt miniszterelnök utólag kinyilvánította, hogy a Magyar Köztársaság részéről az aláírás pillanatában az volt a szándék, hogy a jegyzőkönyvet mint az 1997-es finanszírozási szerződés módosítását kösse meg. Ld. a 6. számú lábjegyzetet.
[11] "Annak a személynek a szerződéskötésre vonatkozó cselekménye, aki a 7. cikk alapján nem tekinthető valamely állam ebből a célból meghatalmazott képviselőjének, joghatás nélküli, kivéve, ha azt az illető állam utólag megerősíti."
[12] Erre hivatkozott Kósáné Kovács Magda, aki az Emberi Jogi, Kisebbségi és Vallásügyi Bizottság 2002. XI. 28-i ülésén azt mondta: "Még egyszer szeretném megismételni, hogy miután a kormányülésen a felhatalmazásnak nyoma nincs, emlékeztetőben a jóváhagyásnak nyoma nincs - most a vatikáni szerződés módosításáról beszélek -, a kormányülés egy pénzügyi salátatörvényben az ismert módosítást, a népszámlálás szerinti újraosztást hagyta jóvá, ezért nem tudom, milyen alapon állítjuk azt, hogy a vatikáni szerződés törvényes körülmények között módosult". Az ülés jegyzőkönyve, 27. oldal.
[13] Az Országgyűlés 2001. november 12-én fogadta el. Ld. www.complex.hu/kzldat/t0100074.htm/t0100074_20.htm
[14] Értelmezésül: itt a szuverén állam 5 olyan magatartása van fölsorolva, melyek külön-külön is a szerződés jogi kötő erejének elismerését jelentik.
[15] Így vélekedett Kósáné Kovács Magda is, ld. a 12. lábjegyzetet.
[16] A szó szerinti megismétlés jogkövetkezményeket tudatosan magára vállaló cselekményként való értékelése nem áll távol a témától. A nemzetközi szerződések kötésekor ismert ez a gyakorlat: a jegyzékváltás - ami szintén nemzetközi jogi szerződés - úgy történik, hogy az egyik fél egy levelére (ami a két félre vonatkozó, jövőre vonatkozó elköteleződéseket tartalmaz) a másik fél ugyanolyan tartalmú levelet ír vissza. Ezzel az elköteleződés létrejött, a szerződés megköttetett, és jogilag köti a feleket.
[17] Az Országgyűlés 2002. december 23-án fogadta el.
[18] Ezen belül a (6) bekezdés komprehenzíve is visszavonja: 106. § (6): "E törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti [...] továbbá a pénzügyeket szabályozó egyes jogszabályok módosításáról szóló 2001. évi LXXIV. törvény 153. §-a, az azt megelőző fejezetszámmal és fejezetcímmel együtt."
[19] Így fölvetődik az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § c. pontja alapján "a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata" jogossága, amit a 21.§ (3) bekezdése szerinti személyek indítványozhatnak, de az Alkotmánybíróság a 44. § alapján hivatalból is lefolytathat.
[20] "[...] akár a szerződés érvényességébe, akár hatályának, illetve alkalmazásának fenntartásába belenyugodott." Tehát nem szükséges az alkalmazásnak is elkezdődnie, elég az érvényességbe való belenyugvás, ami a szó szerint idézett törvénymódosítással megtörtént.
[21] "(7) Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvénynek a pénzügyeket szabályozó egyes jogszabályok módosításáról szóló 2001. évi LXXIV. törvény 153. §-a által megállapított 4. §-ának (2)-(4) bekezdései nem lépnek hatályba."
[22] A nemzetközi jegyzőkönyv aláírása és az Ftv. módosítása is 2002. folyamán történt, és 2003. január 1-től kellett volna hatályba lépnie. A 2003. évi költségvetési törvény még a hatályosulás előtt hatálytalanította az Ftv. módosítását.
[23] Az Országgyűlés akaratnyilvánítási képtelenségét nehéz volna állítani.
[24] A Magyar Katolikus Püspöki Konferencia titkárának 2002. XII. 2-i, 2591/2002. számú sajtóközleményéből: "A Kormány a Parlamenthez beterjesztett törvényjavaslatok szerint egyoldalúan módosítani kívánja az Apostoli Szentszék és a Magyar Köztársaság között létrejött Megállapodást, valamint a Megállapodás végrehajtásának 2002-ig megteremtett jogszabályi hátterét. Az általunk eddig megismert törvényjavaslatok a Megállapodásban foglaltak végrehajtását lehetetlenné teszik, illetve a Magyar Állam által vállalt kötelezettséget egyoldalúan felmondják. [...] Mi bíztunk tárgyalópartnereink szavahihetőségében. Éppen ezért értetlenül állunk a Kormány, a kormánypárti képviselők, valamint az Emberi Jogi Bizottság által a Parlament elé terjesztett törvényjavaslatok egyházunkat érintő módosításának tervezetei előtt."
Lábjegyzetek:
[1] A szerző doktorjelölt
Visszaugrás
