"A demokratikus közösségben az állampolgárok etikai-politikai önismeretét nem tekinthetjük történeti-politikai apriorinak, amely lehetővé teszi a demokratikus akaratformálás kialakulását, hanem inkább egy cirkulációs folyamat áramló tartalmainak, amely az állampolgárok párbeszédének jogi intézményesülésével jön létre." (Jürgen Habermas)
2001. szeptember 11. óta közhely, hogy a világ liberális demokráciáinak újfajta válaszokat kell találniuk a terrorizmus fenyegetésének elhárítására vagy legalább hathatós csökkentésére. Az érvelés kiindulópontja az a kétségbevonhatatlan megállapítás, hogy az államok első számú kötelessége az állampolgárok életének, biztonságának és vagyonának védelme. Mivel az állampolgárok véletlenszerűen kiválasztott csoportjait megcélzó terrortámadások éppen ezeket az érdekeket fenyegetik, az államnak akár azon az áron is kötelessége megvédeni polgárait, hogy az ennek során igénybe veendő eszközök más fontos erkölcsi érdekek érvényesülését korlátozzák. Ezért, folytatódik a fejtegetés, csak a naivak vagy a "szabadságjogi abszolutisták" ragaszkodnak a szabadságjogok békésebb időkben megszokott és elvárt szintjének maradéktalan fenntartásához. Az állampolgárok élete és biztonsága ugyanis csak bizonyos egyéni jogok korlátozása árán védhető meg.
A gondolatmenetnek nem csak a kiindulópontul szolgáló megállapítás kétségtelen helyessége miatt van első ránézésre jelentős meggyőző ereje: ugyan ki akarna abban a színben feltűnni, hogy még mások életének kockáztatása sem túl nagy ár azért, hogy a szívének kedves jogok csorbítatlanok maradjanak? Közelebbről szemügyre véve azonban az érvelés, ezen az absztrakciós szinten maradva, több kérdést vet fel, mint amennyit megválaszol. Ha nem is vitatjuk - mint ahogy a legtöbben valóban nem vitatják -, hogy megfelelően súlyos indokok esetében valamennyi szabadságjog gyakorlása korlátozható, az imént felidézett gondolatmenet (helyesebb lenne gondolkodásmódról, gondolati stílusról beszélni) semmit nem mond azokról az összefüggésekről, amelyek megmagyaráznák, hogy a kevesebb szabadság miként járul hozzá a nagyobb biztonsághoz. Első ránézésre semmi nem támasztja alá, hogy a liberális demokráciák sebezhetőbbek volnának a terrorizmussal szemben, mint azok a rezsimek, amelyek eleve korlátozzák vagy semmibe veszik az emberi jogokat.[1] Ezért az értelmes vitának ott kellene kezdődnie, hogy feltárjuk, melyek azok a vonások, amelyek egyik vagy másik társadalmat, illetve kormányzati rendszert különösen kiszolgáltatottá tesznek a terrorfenyegetéssel szemben. Másodszor, behatóan kellene elemezni, hogy miben áll annak a veszélynek a sajátszerűsége, amit a terrorizmus a társadalom életére és az állam működésére jelent. És csak ezután lehet belefogni az ésszerű eszmecserébe arról, hogy e veszélyek milyen megoldás után kiáltanak, és ezeknek milyen hatása lehet az egyéni jogokra és a demokratikus politikai folyamat megszokott rendjére. Magyarán, a terrorizmus fenyegetésére adandó, az alkotmányosság (egyéni jogok, joguralom, hatalmi ágak egyensúlya stb.) területét érintő lépések megvitatásának a terrorizmus természetének az elemzésén kellene alapulnia.
Az itt következőkben nem áll módomban ezt az elemzést elvégezni, terjedelmi okok és a rendelkezésemre álló ismeretek hézagossága miatt sem. Mindamellett egy-két egészen általános észrevételt mégis megfogalmaznék arra vonatkozóan, hogy mi tesz egy társadalmat sebezhetővé, és ez milyen kilátásokkal kecsegtet a terrorizmus elleni küzdelem sikerére nézve. Ezután kitérek egy a közelmúltban megfogalmazott, általános igényű alkotmányos reformjavaslat rövid megvitatására. Végül sorra veszem, hogy az államok tipikus reakciói milyen feltételezéseken nyugszanak, és kísérletet teszek ezeknek a feltevéseknek az újragondolására. Ez értelemszerűen a következtetések módosítását is szükségessé teszi.
* * *
Ha szemügyre vesszük az elmúlt évek legtöbb áldozatot szedő és legnagyobb visszhangot kiváltó terrorista támadásait vagy rendszeres, terrorista eszközöket is felhasználó konfliktusait (New York, Bali, Moszkva, Rijád, Madrid, Casablanca, Beszlán, London, illetve az izraeli-palesztin konfliktus stb.), egy igen általános hasonlóságon kívül jóformán csak lényegi eltéréseket láthatunk. Az említett támadások által érintett társadalmak politikai rendszere, kulturális háttere és szűkebb politikai kontextusa is eltérő. Vannak közöttük liberális demokráciák, demokratikus jeleket mutató oligarchikus rendszerek, teokratikus monarchiák és világi diktatúrák. Van, ahol a terrorizmus jól azonosítható lokális konfliktusok összefüggésébe ágyazódik, és van, ahol az összefüggés nem ennyire egyértelmű és közvetlen. Az érintett országok között ott vannak a mai világ legtehetősebb és leghatékonyabban működő államai, félszegény, elhúzódó
- 179/180 -
strukturális válsággal sújtott társadalmak, és diszfunkcionálisan működő, rosszul integrált államok. Mindez azt sugallja, hogy igen nehéz, ha egyáltalán lehetséges azoknak az általános politikai körülményeknek az azonosítása, amelyek a terrortámadásokhoz kedvező hátteret biztosítanak. Ha a támadások legszűkebben értelmezett körülményeit nézzük, akkor arra a fölöttébb triviális felismerésre juthatunk, hogy terrorista cselekedeteket olyan viszonyok között a legkönnyebb elkövetni, ahol nagyszámú, egymást személyesen nem ismerő ember fordul meg rendszeresen, ahol lehetetlen minden egyes ember (vagy akár a többség) mozgását és útvonalát szemmel tartani - azaz a nagyvárosi tömegközlekedés, a zsúfolt utcák és forgalmas közterek jól ismert viszonyai. Ezek a körülmények viszont nem a liberális demokráciák, hanem a modern, városias társadalmi életmód sajátosságai. Nehezen elképzelhető, hogy ezek az alapvető tényezők hogyan volnának megváltoztathatók a ma ismert társadalmi és technológiai feltételek mellett, legalábbis a modern életforma mélyreható megváltoztatása nélkül. Ez a változás viszont semmiképp nem volna kívánatos, és komolyan nem is beszél róla senki.
Mindebből egy előzetes és elég triviális következtetés adódik. A technológiai megoldások, a jobb koordináció, információgyűjtés és -csere, valamint a hatékonyabb szabályozás és a különféle intézményi reformok esetleg hozhatnak korlátozott eredményeket (és ez önmagában is nagy szó volna), de azok a tényezők, amelyek a modern társadalmakat valóban sebezhetővé teszik a terrorizmussal szemben, aligha küszöbölhetők ki technológiai vagy intézményi eszközökkel. A terrorista merényletek fenyegetésével és valóságával a belátható jövőben együtt kell élnünk - realista politika másból nem indulhat ki. Az, hogy a valóban hosszú távra, több emberöltőre szóló stratégiák mennyire lesznek sikeresek, nem kis részben azon is múlik, hogy a kormányok ezzel a meghatározó ténnyel mit kezdenek - szembenéznek-e vele, felkészítik-e rá társadalmaikat, és mit tesznek az egyébként teljesen indokolt fenyegetettségérzés kezelésére.[2] Ez a felismerés átvezet gondolatmenetem második lépéséhez.
A közelmúltban Bruce Ackerman, az ismert amerikai alkotmányjogász nagy vitát kiváltó javaslatot fogalmazott meg arra nézve, hogy a liberális demokráciáknak miképp kellene alkotmányos rendszerüket az állandó terrorfenyegetéshez alakítaniuk. Javaslatát az amerikai alkotmányt alapul véve fogalmazta meg, de ambíciója ennél általánosabb: szerinte az általa kidolgozott megoldást valamennyi liberális demokráciának alkalmaznia kellene.[3] Elöljáróban megjegyzem, hogy noha elemzéseivel és következtetéseivel a legkevésbé sem értek egyet, vállalkozását erkölcsileg és szellemileg is tiszteletre méltónak érzem, mert valódi problémákra reflektál, és nem habozik bevett dogmákat felülvizsgálni. Egy további okból is figyelemre méltónak találom írását: az általa javasolt megoldások deklarált célja elkerülhetővé tenni, hogy az alkotmányos jogállam fokozatosan, mintegy észrevétlenül belecsússzon egy olyan permanens (noha soha nem feltétlenül deklarált) szükségállapotba, amelyben az egyéni jogok és egyéb alkotmányos garanciák eróziója visszafordíthatatlan. Ezért Ackerman javaslata megpróbálja izolálni a rendkívüli időszakokat, ezekre mintegy "alkotmányos szünidőt" biztosítva a végrehajtó hatalomnak a jogállami kötelmek alól, éppen annak érdekében, hogy a "normális időszakokban" ne sérüljön a jogok és biztosítékok rendszerének integritása.
Ackerman javaslata elsősorban azért érdekes, mert elemzése a terrorizmus, illetve a terrorfenyegetés társadalmi következményeiből és ezeknek a politikai rendszerre gyakorolt hatásaiból indul ki, és az intézményes válaszlépéseket a feltételezett tömeglélektani hatásokhoz szabja. Kiinduló kérdése az, hogy milyen veszélyt jelent a terrorizmus az állam létére (megkülönböztetve attól a nagyon is kézenfekvő veszélytől, amit a társadalom tagjaira nézve jelent). Válaszában úgy érvel, hogy a gyakorta felidézett háborús analógia alapvetően elhibázott: a háborús támadással vagy a polgárháborúval szemben a terrorista támadások, beleértve a szeptember 11-einél akár sokkalta nagyobbakat is, nem az állam létét fenyegetik. Nincsenek bevonuló csapatok, akik átvehetnék a hatalmat és megszálló hatóságot hozhatnának létre; csak az áldozatok és a romok maradnak, melyekkel éppen a hivatalban lévő kormánynak kell kezdenie valamit. Ackerman szerint tehát a terrorizmus nem az állam létét, hanem annak politikai autoritását érinti. Célja az, hogy a társadalom fenyegetettségérzetének szüntelen gerjesztésével az állam cselekvőképességébe vetett bizalmat lerombolja, és ilyen módon valóságosan is aláássa az állam képességét arra, hogy az események felett kontrollt gyakoroljon. Ackerman szeme előtt a viszonylag rövid időn belül megismétlődő, nagyszabású merényletek réme lebeg, amelyek a bekövetkező káosszal együtt végül teljesen aláássák a kormányzat legitimitását és irányítási képességét. Ezért szerinte az alkotmányos rendszer reformjának elsősorban arra kell irányulnia, hogy a kormányzat képes legyen fenntartani a cselekvőképességével kapcsolatos közbizalmat. A közvetlenül a terroristatá-
- 180/181 -
madást követően életbe lépő intézkedéseknek alkalmasnak kell lenniük arra, hogy a pánik eluralkodását megakadályozzák. Ez a "köznyugalmi érdek,"[4] ahogy Ackerman nevezi, különbözik a háborús helyzetben bevezetendő rendkívüli intézkedésektől, amelyek "egzisztenciálisan", azaz az állam létezésének védelmével igazolhatók.
Milyen reformokat tesz indokolttá Ackerman szerint a "köznyugalmi" érdek?[5] A javaslat szerint a nagyszabású terrortámadást követően a törvényhozás rendkívüli állapotot hirdetne ki, amelynek időtartama alatt a végrehajtó hatalom a szokásos fékek és ellensúlyok nélkül hozhatna intézkedéseket, ideértve az egyéneknek a szokásos garanciák (habeas corpus, a bírói felülvizsgálat lehetősége, a védelemhez való jog, a megalapozott gyanú) nélküli, akár hosszabb időre történő őrizetbe vételét is. A vélhetően tömeges őrizetbe vételek, amelyek során a hatóságnak nem kellene feltárnia a gyanú alapját, azt a célt szolgálnák, hogy az állampolgárok egyértelműen érzékelhessék: a kormány a helyén van és cselekszik, hathatós lépéseket tesz az elkövetők és segítőik elfogása, semlegesítése és egy esetleges következő támadás kivédése érdekében. Ackerman persze garanciákat is javasol, hogy a rendkívüli állapot ne legyen korlátlanul kiterjeszthető, hanem csak akkor, ha a politikai vezető réteg - ebben az esetben a törvényhozás - túlnyomó része továbbra is szükségesnek látja fenntartását. Ezért vezetné be a lépcsőzetes minősített többségek rendszerét: a rendkívüli állapot fenntartásáról rendszeres időközönként, négy-, majd kéthavonta szavazni kellene, és egyre nagyobb többségre (a törvényhozók hatvan, majd hatvanöt, hetven, hetvenöt stb. százalékának a szavazatára) volna szükség az "alkotmányos szünidő" fennmaradásához. Ez a szisztéma Ackerman szerint biztosítja, hogy a rendkívüli állapot valóban addig tartson, amíg indokolt. A szerző szemmel láthatóan sokkal nagyobb bizalommal van a politikai folyamatba épített ellensúlyok, mint a bírói felügyelet iránt: a végrehajtó hatalom intézkedései a rendkívüli időszak alatt mentesülnének a bírói kontroll alól. Ugyanakkor megőrizne néhány szubsztantív korlátot, így például az őrizetbe vettek kínvallatásának kategorikus tilalmát.
Nézetem szerint a javaslattal első ránézésre is legalább három alapvető probléma van, amelyek egy részére a szerző kritikusai is rámutattak. Problematikus a korlátozások Ackerman által javasolt morális igazolása, súlyos hiba van az általa javasolt intézményi konstrukcióban, és végül a bíróságokkal szembeni bizalmatlansága érzéketlenné teszi őt az iránt a szerep iránt, melyet a bíróságok az általa is helyeselt tartalmi korlátozások értelmezésében játszanak.
Az Ackerman-féle javaslat elégtelen erkölcsi igazolására egyik bírálója, David Cole hívta fel a figyelmet. Ackerman szerint a végrehajtó hatalom rendkívüli felhatalmazását és nagyszámú egyén alapos gyanú nélküli, hosszú időre történő őrizetbe vételét az állampolgároknak a kormányzat cselekvőképességébe vetett bizalma fenntartásának célja indokolja. Azonban egyáltalán nem világos (sőt, nagyon is kétséges), hogy a társadalom feltételezett többségének feltételezett biztonságérzete igazolhat-e ilyen súlyos érdeksérelmet.[6] Az is joggal felvethető, hogy a tömeges őrizetbe vételek feltételezett lélektani hatása valójában nagyon is bizonytalan: miért kellene azt gondolnunk, hogy több ezer, bármiféle személyre szóló gyanú nélkül kiválasztott ember elzárása azt a tudatot erősíti, hogy a kormány a helyén van és irányítása alatt tartja az eseményeket? Nem elképzelhetetlen ugyan, hogy első alkalommal csakugyan ez a benyomás alakul ki. De ha a tömeges őrizetbe vételek nem vezetnek több-kevesebb biztonsággal a valódi elkövetők és segítőik nyomára, akkor sokkal valószínűbb, hogy a közvélemény annak fogja látni az elzárások sorozatát, ami: a terroristák elfogásának jogos céljától független, erőfitogtató pótcselekvésnek.[7] Ez pedig éppen a kormányzat iránti bizalom gyors eróziójához vezethet.[8] A köznyugalom érdekére támaszkodó érvelés tehát önmagában is hibás. Hosszabb távon a kormányzat és a fennálló politikai rend iránti bizalom nem függetleníthető a kormányzat tényleges teljesítményétől a kérdéses problématerületeken. Minden olyan megoldás, amely a közbizalom fenntartását szolgálja anélkül, hogy hozzásegítene az adott problémák megoldásához (márpedig a tömeges őrizetbe vételek célja bevallottan nem - vagy legalábbis nem elsődlegesen - a terroristákkal szembeni hatékony fellépés, hanem úgyszólván a hatékony fellépés látszata), hosszabb távon önmaga ellen fordul. Erkölcsileg és gyakorlatilag is csak azok az intézkedések igazolhatók, amelyekről feltehető, hogy valóban hozzájárulnak a veszély elhárításához. Ezért a terrorelhárítás tényleges szempontjaitól függetlenített "köznyugalmi" indoklás elfogadhatatlan.
De túl e legalapvetőbb, erkölcsi jellegű ellenvetésen, az Ackerman által javasolt intézményi megoldás is súlyosan fogyatékosnak tűnik. Ackerman gondot fordít arra, hogy a rendkívüli állapot adta felhatalmazással ne lehessen könnyen visszaélni és a háborús retorika inflációjával a rendkívüli felhatalmazást vég nélkül kiterjeszteni. Ezért helyezi egyre csökkenő törvényhozási kisebbség kezébe a további kiterjesztés megakadályozásának lehetőségét: minden bizalmát abba helyezi, hogy még igen általános pszichózis esetén is marad a törvényhozásban egy olyan józan kisebbség, amely gátat szab a rendkívüli állapot ön-
- 181/182 -
célú fenntartásának. Nincs okunk kétségbe vonni, hogy marad ilyen kisebbség,[9] de kérdéses, hogy ez mennyit ér éppen abban a helyzetben, amitől Acker-man tart. Képzeljük el, hogy a társadalom többségét, és ettől egyáltalán nem függetlenül a törvényhozás zömét, még mindig hatalmában tartja az a sokk, melyet egy több ezer áldozatot szedő terrorista támadás váltott ki. A rendkívüli állapotot újra és újra meghosszabbították, mindig a megkívánt növekvő minősített többséggel. Elérkezett azonban az a pont, ahol a törvényhozók huszonegy százaléka már úgy látja, hogy indokolatlan a további hosszabbítás. Feltételezésünk szerint a képviselők és a társadalom túlnyomó többsége nem ért velük egyet, de ők ennek ellenére képesek megakadályozni a rendkívüli állapot fenntartását. Tegyük fel, hogy így is járnak el: az újbóli hosszabbítás ellen szavaznak, és ezzel véget ér a rendkívüli állapot. Csakhogy Ackerman javaslata nem mond semmit arról, hogy mennyi időnek kell eltelnie egy korábbi rendkívüli állapot vége és egy újabb rendkívüli állapot bevezetése között. És ez nem véletlenszerű, esetleges hiányosság: Ackerman egyértelműen úgy fogalmaz, hogy a rendkívüli állapot bevezethetőségének a való világ eseményeihez kell igazodnia, és hiába szabná meg az alkotmány, hogy mondjuk egy évnek kell eltelnie két rendkívüli állapot között, ez természetesen semmilyen módon nem korlátozná a terroristákat abban, hogy egy éven belül újabb pusztító támadást indítsanak. Márpedig ha erre válaszképp nem lehetne kihirdetni a rendkívüli állapotot, akkor nem sok értelme volna az egész megoldásnak. Ha viszont nincsen ilyen tartalmú alkotmányos szabály, akkor, visszatérve elképzelt példánkhoz, semmi sem akadályozhatná meg a törvényhozási többséget abban, hogy a törvényhozók huszonegy százalékának ellenszavazatán megbukott hosszabbítási kísérlet másnapján egyszerű többséggel (vagy a rendkívüli állapot bevezetéséhez szükséges kezdeti többséggel) újra rendkívüli állapotot hirdessenek ki. Tehát elölről kezdődne a lépcsőzetesen növekvő minősített többségek szisztémája. És mivel feltételeztük, hogy a társadalom túlnyomó többsége egyetért a rendkívüli intézkedések fenntartásával, a törvényhozásnak nem kellene negatív politikai következményektől tartania. Ezért az Ackerman által alkotmányos csodafegyvernek mutatott lépcsőzetes minősített többségi rendszernek valójában sem jogi, sem politikai vonatkozásban nincsen sok visszatartó ereje éppen azokban a helyzetekben, amikor a legnagyobb szükség volna rá.
A harmadik probléma Ackermannak a bíróságok (vagy más típusú rendszerekben az alkotmánybíróság) felülvizsgálati jogkörét illető szkepticizmusával függ össze. Ackerman a rendkívüli állapot időtartama alatt nem adna lehetőséget a bíróságoknak arra, hogy felülvizsgálják az őrizetbe vettekkel kapcsolatos adminisztratív intézkedéseket, ugyanakkor érvényben hagyna bizonyos tartalmi korlátozásokat a velük való bánásmód tekintetében. Ezek közül a kínvallatás tilalmát nevezi meg, de azt sugallja, hogy más korlátok is vannak. Csakhogy - mint kritikusai, Laurence Tribe és Patrick Gudridge rámutatnak - az efféle abszolút tilalmak kérdése a gyakorlatban többnyire úgy merül fel, hogy bizonyos gyakorlatok (például az alvásmegvonás vagy a rossz és hangos zene folyamatos sugárzása) valójában kínvallatásnak számítanak-e. Nyilvánvaló, hogy minden ilyen típusú kérdést, amely a jövőben felmerülhet, semmilyen törvény nem szabályozhat részletesen. Éppen ezért van szükség a bírói felülvizsgálatra, amely esetről esetre haladva, újabb és újabb distinkciók megjelölésével, analógiák kidolgozásával képes eldönteni a határeseteket, éles körvonalat adva a kínvallatás tilalmáról szóló elvont erkölcsi követelménynek.[10] Ezért a bírói közreműködés rendkívüli állapot idején is nélkülözhetetlen.
A kínvallatás kérdésére vonatkozó megállapítás egy általánosabb problémára hívja fel a figyelmet Ackerman javaslatával kapcsolatban. Reformterve mintha abból a naiv elképzelésből indulna ki, hogy a rendkívüli állapot fennállása teljesen elszigetelhető lenne a "normális" alkotmányosság időszakaitól (erre utaltam fentebb az "alkotmányos szünidő" kifejezéssel). Ez a gondolat nyilvánvalóan tarthatatlan. Mint a fenti példa is mutatja, a különféle rendkívüli intézkedések és az azokra vonatkozó korlátozások ebben a speciális időszakban is olyan fogalmakat és tételeket használnak, amelyek az egyes problémákra való alkalmazásuk során értelmezésre szorulnak, és az értelmezés művelete nem nagyon meríthet másból, mint a "normális" alkotmányosság időszaka, a korábbi alkotmányfejlődés alatt létrehozott eszköztárból. Hacsak nem akarjuk azt mondani, hogy a rendkívüli állapot idején szó szerint bármit megtehet a végrehajtó hatalom - márpedig Ackerman kimondottan bírálja ezt a nézetet -, akkor el kell fogadnunk, hogy a kétféle időszak nem választható el egymástól légmentesen. Ezen a körülményen semmiféle alkotmányos barkácsolás nem változtat.
Az Ackerman-javaslattal kapcsolatban említett három probléma (bizonyára sok másik is felhozható volna) mind egy irányba mutat. A tanulság úgy vonható meg általánosságban, hogy az alkotmányosság hosszú fejlődés eredményeként, lépésről lépésre kialakuló finom szövedékéhez csak a legnagyobb óvatossággal volna szabad hozzányúlni, még olyan súlyos fenyegetés esetén is, mint a terrorizmus. A terrorelhárítás nagyon különleges állami feladat, ami ennek megfele-
- 182/183 -
lően speciális eszközök igénybevételét indokolja. Ezek némelyike szükségessé teheti, hogy az állam bizonyos területeken, szigorú felülvizsgálati és jogorvoslati lehetőségek biztosítása mellett, olyan felhatalmazásokat kapjon, amelyektől egyébként óvakodnánk (elsősorban az információgyűjtés területére gondolok), de az alkotmánymódosítás végső eszköze nem is szükséges és nem is alkalmas ezeknek a változtatásoknak a kipuhatolására.
A terrorfenyegetésre adott állami reakciók a legáltalánosabban úgy jellemezhetők, mint az állam cselekvési terének tágítására tett lépések. Az állam cselekvési lehetőségeit liberális demokráciák esetében jogi vonatkozásban "belülről" a jogállam eljárási szabályai, az alkotmányba foglalt egyéni jogok és a hatalmi ágak egyensúlya korlátozza, "kívülről" pedig a nemzetközi jog, a nemzetközi szerződések és intézmények. (Nem jogi vonatkozásban korlátozzák a rendelkezésére álló erőforrások, a belső társadalmi csoportok érdekei és a nemzetközi erőviszonyok is.) A legtisztábban az Egyesült Államok esetében figyelhettük meg 2001. szeptember 11. óta, hogy a kormányzat törekvései kívül és belül ugyanabba az irányba mutatnak: belül a végrehajtó hatalom minél nagyobb kiterjesztésére a többi hatalmi ág rovására, az egyéni jogok korlátozásával, kívül pedig a nemzetközi intézményrendszer korlátozásainak semmibevételére. Szeretném hangsúlyozni, hogy bár e trendek mindegyikét ellenzem, a reakció önmagában nagyon is érthető. Amikor egy társadalmat ilyen súlyos provokáció ér, akkor - főleg szuperhatalom esetében - a társadalom és a politikai osztály is egyöntetűen úgy vélekedik, ahogyan George W. Bush fogalmazott egy alkalommal, hogy polgárai biztonsága védelmében nem kell kérvénnyel fordulnia semmilyen nemzetközi instanciához. Az alábbiakban azt veszem szemügyre, hogy milyen feltételezések húzódnak meg ezek mögött a tipikus állami reakciók mögött, és hogy miért tartom tévesnek e feltételezéseket.
Az állam cselekvési teréről vagy cselekvőképességéről kétféle értelemben beszélhetünk. Az egyik értelmezés, melyet a szuverenitás fogalmával szokás összefüggésbe hozni, az állam cselekvőképességén az állami politika kijelölésének és végrehajtásának csorbítatlan jogát érti, legyen szó akár bel-, akár külpolitikáról. Ebben a megközelítésben az állam cselekvőképessége akkor növekszik, ha minél kevesebb hazai és nemzetközi szabály korlátozza döntési szabadságát. A másik értelmezés (ezt talán szubsztantív értelmezésnek nevezhetném) az állam cselekvőképességét az állami politika hathatós érvényesítésével és megvalósításával azonosítja. Ebben a megközelítésben az állam cselekvőképessége akkor növekszik, ha az érvénybe léptetett állami politika valóban eléri azt a célt, amellyel életbe léptetését indokolták.
Az első megközelítés tehát arra összpontosít, milyen körülmények között biztosított, hogy az állam az általa választott politikát követheti, a második pedig arra, milyen körülmények között valószínűsíthető, hogy az állam által követett politika meghozza azt az eredményt, amit várnak tőle.[11]
Úgy tűnik, mintha a nemzeti politikai vezetők látásmódját, legalábbis ami a terrorelhárítást és általában a nemzetközi politikát illeti, alapvetően az első megközelítés uralná. Pontosabban azt a benyomást keltik, mintha úgy gondolkodnának, hogy a második kívánalom teljesülésének feltételei azonosak az első kívánalom teljesülésének feltételeivel: azaz mintha az állam által követett politika éppen akkor hozná meg a várt eredményt, ha az államot minél kevesebb kötöttség korlátozza e politika kijelölésében. A valóságban azonban a két kívánalom teljesülésének a feltételei csak nagyon speciális és nagyon valószerűtlen feltételezések mellett azonosak. Azok a körülmények, amelyek között életszerű, hogy a kétféle kívánalom feltételei egybeesnek, "vesztfáliaiak".[12] Ennek a látásmódnak a hátterét a szuverenitás olyan - vesztfáliai - koncepciója adja, amelyben az egyes államok önmagukban zárt egységet alkotnak, belülről semmi által nem korlátozott, kizárólagos joghatósággal rendelkeznek. Továbbá olyan nemzeti társadalmak és gazdaságok feltételezéséből indul ki, amelyek egymáshoz korlátozottan kapcsolódnak, mérsékelt lakossági, tőke- és egyéb mozgással az államhatárokon keresztül. Ilyen körülmények között valóban elképzelhető, hogy a külső, nemzetközi korlátozások hiánya jelenti a nemzetállami politika eredményességének a legfőbb feltételét. (Bár az még vesztfáliai feltételezések mellett is több mint kétséges, hogy az állami hatalom belső korlátozottsága feltétlenül csökkentené az állami politika eredményességét.) Azonban a mai iparosodott társadalmak közötti kapcsolatok sűrűsége és e társadalmak konvergenciája következtében olyan szintű kölcsönös egymásrautaltság alakult ki a vezető gazdasági hatalmak és általában a világgazdaságba integrálódott államok között, hogy megfelelő államközi koordináció nélkül az egyes országokon belüli nemzeti politika sem lehet eredményes.[13] Ez pedig a gyakorlatban azt jelenti, hogy az állami politika eredményességének a koordináció, tehát az állami szintű döntési szabadság korlátozása az ára. A szuverenitás korlátozása a kölcsönös egymásrautaltság körülményei között hatékonyabb és eredményesebb állami
- 183/184 -
politikához vezethet.[14] Ehhez hozzátehetjük, hogy a nemzetközi intézményrendszeren keresztül megvalósuló, hosszú távú kiszámíthatóságot és tervezhetőséget biztosító stratégiai együttműködés biztosan jobb eredményeket képes garantálni, mint a pillanatnyi érdekek együttállásán alapuló ad hoc koalíciók, amelyek gyorsan változó szempontok szerint olyan nemzetközi szereplőket értékelnek fel, amelyek aztán (és részben éppen ennek következményeként) a következő válsággócot alkotják majd.[15]
Természetesen ezek az összefüggések nem egyforma mértékben érvényesülnek minden nemzetközi szereplő esetében. Minél nagyobb egy ország katonai és gazdasági hatalma, minél nagyobb a belső piaca, annál közvetettebben jelentkeznek a kölcsönös egymásrautaltság következményei, és annál tovább lehet képes arra, hogy a koordináció hiányából fakadó hátrányos következményeket áthárítsa másokra. Ezért értelemszerűen kisebb lesz a késztetés az állam döntési szabadságának korlátozására. Ha ebben az összefüggésben próbáljuk értelmezni az elmúlt évek nemzetközi konfliktusait és törésvonalait, akkor arra a megállapításra jutunk, hogy az Egyesült Államok nem valamilyen világnézeti elkötelezettség miatt követ unilateralista politikát 2001. szeptember 11. óta (de részben már előtte is), hanem egyszerűen azért, mert megtehette - legalábbis rövid távon. A közepes méretű európai hatalmak pedig azért (is) ragaszkodnak inkább a nemzetközi keretek betartásához, mert közvetlenebbül érzékelik a koordináció hiányának hatásait.[16] Azonban úgy vélem, és a terrorizmus elleni küzdelem eddigi tapasztalatai is azt támasztják alá, hogy még a világ első számú gazdasági és katonai hatalma sem veheti semmibe ezeket az összefüggéseket. Az egymásrautaltság viszonyai között a sikeres állami politika - főképp világméretű vállalkozás esetén - a stratégiai koordináción, következésképp az állami szuverenitás részleges korlátozásán keresztül vezet. Meglehet, a nemzetközi intézményrendszerrel kapcsolatos mai ellentétetek és a belőlük fakadó krízis siettetni fogják ezt a felismerést.[17] ■
JEGYZETEK
[1] Az elmúlt néhány évben csak a legnagyobb visszhangot kiváltó és legtöbb áldozatot szedő terrortámadások közül is többre félig vagy egészében elnyomó államokban került sor (Oroszország, Szaúd-Arábia, Bali, Marokkó, Egyiptom).
[2] Ide tartozik természetesen a terrorizmus mélyebb okainak feltárása és politikai kezelése. Magától értetődőnek tekintem, hogy a terrorizmus mélyebb társadalmi és politikai okairól való beszéd nem implikál a terrorista cselekményekkel szembeni elnéző attitűdöt; hogy messzebbre ne menjek, legitim politikai célok és valóságos érdeksérelmek is késztethetnek elfogadhatatlan eszközök igénybevételére, főképp ha az egyéb eszközök szűkösek és hatástalanok. Az eszközök elfogadhatatlansága semmilyen módon nem utal a mögöttes célok és érdekek jogtalanságára. (Ez persze nem jelenti, hogy a terrorizmus hátterét mindig elfogadható célok és valódi sérelmek alkotják.) Mindazonáltal itt még csak el sem kezdhetem ezeknek az okoknak a megvitatását.
[3] Bruce Ackerman: The Emergency Constitution, Yale Law Journal, March 2004.
[4] "Reassurance rationale."
[5] A javaslat pontos részletei nem lényegesek, az alapkoncepció ezek nélkül is értékelhető.
[6] David Cole: The Priority of Morality. The Emergency Constitution's Blind Spot, Yale Law Journal, June 2004. Egy részben hasonló problémára hívja fel a figyelmet Laurence Tribe és Patrick O. Gudridge. Kétségbe vonják, hogy a köznyugalom biztosítása lehetne a rendkívüli állapot egyetlen vagy akár legfontosabb legitim célja. Mint írják, Ackerman nem foglalkozik az objektíve indokolt nyugtalanság esetével: "A köznyugalom hiánya végtére is tükrözheti azt is, hogy nincs elégséges ok a nyugalomérzetre." Másodszor, az indokoltan nyugtalan közvélemény nyomása kedvező is lehet: ennek hiányában a kormányzat kevésbé ösztönzött arra, hogy minden szükségest megtegyen (Laurence Tribe, Patrick O. Gudridge: The Anti-Emergency Constitution, Yale Law Journal, June 2004, 1812).
[7] Cole joggal utal arra, hogy a szeptember 11-ét követő hetek és hónapok Ashcroft-razziái (miként az első világháborút követő Palmer-razziák) több ezer ember letartóztatásához vezettek, akik közül mindössze három ellen emeltek vádat. Közülük kettőt felmentettek, és az egyetlen "bűnös" ítélet kapcsán súlyos eljárási aggályok merültek fel (Cole: I. m.).
[8] További probléma, mint arra szintén Cole hívja fel a figyelmet, hogy a javasolt felhatalmazás egy másik vonatkozásban is kontraproduktív. Ha, mint az szintén valószínű, a feltételezett terroristák körülhatárolható társadalmi (vallási, etnikai stb.) háttérrel rendelkeznek, és az őrizetbe vételek ugyanezt a csoportot sújtják aránytalan mértékben, akkor az valószínűleg a remélttel ellentétes hatást ér el. Nem feltétlenül azért, mert az így célba vett csoport tagjai növekvő elidegenedésük folytán nagyobb számban csatlakozhatnak a terrorizmus támogatóihoz - ez az összefüggés bizonytalan és mindenféleképp közvetett és távoli. Ezzel szemben azonnali az a következmény, hogy a kérdéses közösség tagjainak várható együttműködése a hatóságokkal ugyancsak alábbhagy (Cole: I. m.).
[9] Persze Ackerman, aki javaslatát a világ összes liberális demokráciája elé terjeszti, az amerikai Kongresszus vi-
- 184/185 -
szonyaiból indul ki, és szembeötlően érzéketlen a másfajta választási rendszereknek az amerikaitól lényegesen eltérő következményei iránt, mind a pártrendszer, mind pedig a frakciófegyelem tekintetében.
[10] Tribe, Gudridge: I. m., 1823.
[11] Egy máshonnan vett megkülönböztetéssel élve azt lehetne mondani, hogy a jogias megközelítés a jogi kimenetelre (output) fókuszál, míg a szubsztantív megközelítés a tényleges eredményre (outcome).
[12] Az idézőjelet az indokolja, hogy a kívülről semmi által nem korlátozott nemzeti szuverenitás nyilvánvalóan csak ideál, ami a vesztfáliainak nevezett korszakban sem volt valóság. Vö. például Stephen Krasner: Sovereignty. Organized Hypocracy, Princeton, N. J., The University Press, 1999.
[13] A társadalmak konvergenciája és a kölcsönös egymásrautaltság természetesen nem szünteti meg az egyes államok közötti érdekellentéteket. Ezek léte pedig nehezíti a szuverén államok közötti kooperációt.
[14] Ebben a megközelítésben az európai nemzetállamok integrációja nem úgy tűnik (miként azt kritikusai és legfőbb hívei feltűnő összhangban állítják), mint valamilyen ideológiai koncepció vagy egyenesen utópia megvalósítása, hanem mint a kölcsönös egymásrautaltság viszonyaihoz való stratégiai alkalmazkodás. Az egyre egységesebb európai gazdasági és társadalmi térben bizonyosan igaz, hogy állami szintű célok csak államközi koordináció mellett valósíthatók meg eredményesen. Vö. Andrew Moravcsik: Conservative Idealism and International Institutions, Chicago Journal of international Law, Autumn 2000.
[15] Az amerikai külpolitika példáján szemléltetve: az ilyen politika vezetett előbb Irán, majd Irak, most pedig éppen Pakisztán (és Üzbegisztán) regionális felértékeléséhez.
[16] A képességekben és lehetősségekben megmutatkozó különbségek persze távolról sem magyaráznak meg minden különbséget. Ennyiben meggyőzőbbnek tűnik a nemzetközi politikai realista felfogás kritikusainak az álláspontja. Vö. Andrew Moravcsik: Taking Preferences Seriously. A Liberal Theory of International Politics, International Organization, Autumn 1997, 513-553.
[17] Ennek a tanulmánynak a harmadik részében inkább az állam döntési szabadságának külső korlátaira összpontosítottam, de meggyőződésem, hogy hasonló összefüggések a belső alkotmányosság, a hatalmi ágak egyensúlya, illetve az egyéni jogok érvényesülése kapcsán is feltárhatók. Fenyegetettség idején az állami vezetők ösztönös reakciója az eljárási garanciák felfüggesztése, a nyilvános politikai kritika korlátozása, például a szólásszabadság és a parlamenti kontroll visszaszorítása. Ugyanakkor a tapasztalat azt mutatja, hogy a nyilvános deliberáció és bírálat korlátozása (akár intézményes, akár spontán formájáról legyen szó) rosszabb minőségű döntésekhez vezet, és végső soron lerontja az állami politika eredményességét. Ezért semmilyen összefüggésben nem állja meg a helyét, legalábbis hosszabb távon, hogy a végrehajtó hatalmat korlátozó különféle kötöttségek lebontása hatékonyabb politikához vezet.
Visszaugrás
