1. Az Európai Parlament Határozata[1] 2014 nyarán felhívást fogalmazott meg a Tanácshoz, hogy a jogállamiság és alapvető jogok sérelme esetén ne maradjon tétlen, a Bizottság számára pedig - bár a magyar alkotmányos fejlemények vizsgálata kapcsán, de - általános érvénnyel, minden tagállamra kiterjedően ajánlásokat fogalmazott meg. A legfontosabb javaslat szerint létre kell hozni egy olyan figyelmeztető rendszert, amely korai szakaszban képes jelezni a tagállami alkotmányos és joggyakorlat olyan rendszer-szintű[2] átalakítását, amely az EUSz 2. cikkében foglalt alapértékek megsértését jelentheti. Arról van szó, hogy egy tagállamnak folyamatosan - a taggá válás után is - meg kell felelnie a tagfelvételkor támasztott un. koppenhágai kritériumoknak;[3] ezek: a demokrácia (beleértve a jogállam és az alapvető jogok tiszteletben tartását), a működő piacgazdaság, valamint a tagságból adódó kötelezettségek teljesítésére, mindenekelőtt az uniós jog alkalmazására való képesség.
E kritériumok: különösen a jogállamiság tagállamként történő megsértése esetére azonban jelenleg csak a 7. cikk áll rendelkezésre. A tagállami státusnak megfelelő, gyorsan, hatékonyan, politikai befolyástól mentesen alkalmazható, és a kettős mérce alkalmazását kizáró mechanizmus egy "Koppenhágai Bizottság" létrehozatalát jelentené, amely két szakaszban járna el. Egyrészt folyamatosan figyelemmel kísérné az EUMSz 2. cikke és a "koppenhágai kritériumok" betartását, másrészt ezek folyamatos és súlyos megsértése esetén intézkedhet is.
2. A Bizottság 2014. március 11-én kelt Közleményében[4] tett eleget a Parlament ajánlásának kialakítva azt az "új uniós jogállamisági keretet", amely megelőzheti a 7. cikk alkalmazását. A kötelezettségszegési eljárások (EUMSz 258. cikk) nem nyújtanak megoldást akkor, ha az EUSz 2. cikkében rögzített jogállamiságot egy tagállamban ugyan rendszer-jellegű fenyegetés éri az ott hozott intézkedések nyomán,[5] azonban nem áll fenn az uniós jog valamely konkrét szabályának megsértése. Erre az esetre a 7. cikk (a tagállam szavazati jogának felfüggesztéséig terjedő opciója: az un. atombomba-opció) alkalmazható, azonban ennek megelőzését szolgálja az új jogállamisági keret kialakítása és működtetése. A kerethez a Bizottság szerint nincs szükség az alapszerződések módosítására: a Bizottság egyszerűen azt jelzi, hogy a jövőben - az alapszerződések őreként - a jogállamiság védelme érdekében hogyan fog eljárni. Az új keret alkalmazását az váltja ki, ha a tagállami biztosítékok "nem látszanak alkalmasnak" a fenyegetések kezelésére.
A Közlemény rögzíti a jogállamiság alapvető fontosságát,[6] és azt egyrészt, mint az alkotmányos demokrácia gerincét, ugyanakkor a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból adódó alapvető elvként jelöli meg. A Közlemény másrészt hangsúlyozza a jogállamiságnak, mint alkotmányos elvnek a bizalmi aspektusát: "az uniós polgároknak és a nemzeti hatóságoknak a jogállamiság működésébe vetett bizalma" az EU működése szempontjából alapvető fontosságú, vagyis elengedhetetlen, hogy minden tagállamban - azok egyébként eltérő alkotmányos rendszereiben is - biztosítsák a jogállamiságnak megfelelő működést.
Mivel a jogállamiságból adódó elvek és szabályok tartalma eltérő le-
- 363/364 -
het, azonban az EU közös értékének minősülő jogállamiság lényeges tartalma megállapítható. A Közlemény tisztázza azt a közös anyagi jogi tartalmat, amelyet a jogállamiságnak tulajdonít azokra a megállapításokra és joggyakorlatra alapozva, amelyet az Európai Bíróság, az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlata, és az Európa Tanács Velencei Bizottságának állásfoglalásai, dokumentumai kialakítottak. A Közlemény különös súllyal hívja fel az Európai Bíróság azon anyagi jogi értékű megállapítását, mely szerint az EU jogközösség is.[7] Ez a tartalom a Közlemény szerint a következő elvekből-elemekből áll: jogbiztonság, törvényesség, a végrehajtó hatalom önkényességének tilalma, független és pártatlan bíróságok, hatékony bírósági jogorvoslat, törvény előtti egyenlőség.
3. A keret három szakaszból álló eljárást jelent: először a Bizottság vizsgálni fogja és értékeli a tagállamból származó jelzések alapján azt, hogy valóban fennáll-e a jogállamiságot rendszerszinten fenyegető helyzet. Ebben az esetben véleményt juttat el a tagállamhoz és párbeszédet kezd. A második szakaszban - megnyugtató megoldás híján - a Bizottság ajánlást bocsát ki (és ezt már nyilvánosságra hozza), amiben akár konkrét utalást is tehet a megoldás módjaira. A harmadik szakaszban a Bizottság figyelemmel kíséri az ajánlásai sorsát, és ha azokat a tagállam megnyugtatóan nem követi, megvizsgálja a 7. cikkely alkalmazásának lehetőségét.
4. Az új jogállamisági keret tehát nem jelent hatáskör-bővítést, csupán meglévő felhatalmazásának keretei között eljárva a Bizottság előre rögzíti eljárásának várható lépéseit és szempontjait. A keret jelentőségét majd a gyakorlat bizonyítja. Az azonban már most is elmondható, hogy egy ilyen eljárás hatékony leképezése az EUSz 4. cikk (3) bek.-e szerinti tagállami hűség követelménye megszegésének is. Annak a helyzetnek, amikor a tagállamok az EU-ba való belépés után - belépési aktusukkor kifejezett szándékuknak és az aláírt csatlakozási szerződéseknek, mint nemzetközi szerződéseknek ellent mondva: venire contra factum proprium - megsértik, megkerülik az uniós jog és az ennél tágabb értelmű, de az EUSz 2. cikkében hangsúlyozott - jogállamiság követelményeinek betartását. A tagállami hűség ugyanis kötelezi a tagállamokat a közhatalom (felségjogaik) gyakorlásának minden területén olyan mértékben, hogy adott - kellően konkretizált - esetben ez a szabály magánszemélyeknek a tagállammal szembeni fellépéséhez is hivatkozási alapul szolgálhat. Az Európai Bíróság joggyakorlata ezt az általános kötelezettséget számos ítéletében konkretizálta (így pl. a tagállami jogalkotás nem akadályozhatja az uniós jog korlátlan alkalmazását és végrehajtását).[8]
Ez a felfogás összhangban van a magyar Alkotmánybíróság azon gyakorlatával, amely a jogállamiság elvéből levezetett jogbiztonság követelményére alapítja a jogalkotói joggal való visszaélés tilalmát,[9] és a rendeltetésszerű joggyakorlás jogalkotó által is tiszteletben tartandó követelményét.[10]
Az új uniós jogállamisági keret tehát mind az uniós jog szempontjából, mind a tagállamok alkotmányossági szemléletmódjában biztos lábakon áll akkor is, ha az EUMsz 4. cikk (2) bek.-e hangsúlyozza a tagállamok nemzeti identitása és alkotmányos berendezkedésének tiszteletben tartását, valamint a 6. cikk (3) bek. - az alapvető jogok kontextusában, de tág értelemben fogalmazva - a tagállamok közös alkotmányos hagyományainak jelentőségét. Amikor tehát a magyar jogalkotó számos elemzés, vizsgálat és adott esetben az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete[11] által is megállapítottan (amint az egyházakról szóló 2011. évi CCVI. törvény esetében is történt) megsérti az EUSz 2. cikkét is, vagyis az EU-tagságból eredő kötelezettségeit, nem egyszerűen a konkrét jogalkotáshoz, intézkedéshez fűződő kötelezettségszegési eljárás, vagy a reális lehetőségként aligha szóba jövő 7. cikk alkalmazása elé néz, hanem az új uniós jogállamisági keret alkalmazása elé. Ennek alkalmazása gyorsabbnak, hatékonyabban és rugalmasabbnak ígérkezik akkor, amikor - mint Magyarországon is - a jogállamiságnak a közjogi berendezkedés átalakításából adódóan államilag szervezetten, rendszerszintű, folyamatos, vagyis a rendszer, benne a jogrendszer egészéből adódó következmény-szerű, immanens megsértésére kerül sor. ■
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
