A modem közigazgatási rendszerekben a helyi választópolgárok autonómiával rendelkező közösségei, a helyi önkormányzatok mind jelentősebb szerepre tesznek szert a szűkebb és a tágabb értelemben vett közszolgáltatások, valamint a közhatalom gyakorlása terén. A modern demokráciákban általánosnak tekinthető tendencia azonban különböző közjogi rezsimeken alapszik. A helyi autonómiák hatásköreinek meghatározása tekintetében különböző modellek alakultak ki az egyes államok jogrendszereiben: ezek a modellek a helyi közösségek által ellátható ügyeket, a helyi közösségek és a központi államhatalom, valamint annak területi szervei feladat- és hatásköreit eltérően határozzák meg. E tanulmány ezen modellek főbb jellemzőit, valamint az egyes modellek körébe sorolható államok rendszereinek kapcsolódó elemeit tekinti át.
A helyi közösségek önkormányzáshoz való jogának, az önkormányzat terjedelmének meghatározása tekintetében két alapvető modell alakult ki a modern államokban. A modellek áttekintése előtt véleményem szerint meg kell vizsgálni annak a kérdését, hogy a különböző jogrendszerek milyen típusú helyi ügyeket különítenek el.
A helyi önkormányzás kérdésköre ugyanis több feladattípus esetén is felmerülhet. Majdnem minden állam törvényalkotása (központi államhatalma) bizonyos ügykörök ellátását kötelezettségként írja elő az önkormányzatoknak, függetlenül attól, hogy ezeket a helyi szervezeteket a helyi önkormányzás (local government) vagy a helyi igazgatás (administration locale) részének tekinti-e.[2] Ezen kötelező önkormányzati feladatok mellett - amelyek tekintetében szintén vizsgálni kell az önkormányzat szabályozási önállóságának kérdését - megjelennek azok a feladatok, amelyek ellátását az önkormányzat önként vállalhatja magára, azok ellátása nem kötelezettsége, hanem joga. Az önkormányzat által önként magára vállalt feladatok körében egyes jogrendszerek - így például a magyar[3] - lehetővé teszik, hogy a feladatellátás alkalmasságának vizsgálatával (esetleg anélkül) más önkormányzatok kötelező feladatait is átvállalják. Ezen átvállalt kötelező feladatok ellátása során az érintett közösség autonómiája jellemzően ugyanazon központi költségvetési támogatásokra jogosult, mint az az önkormányzat, amelynek tekintetében a feladatot kötelező feladatként határozta meg a törvényalkotás.[4]
A fenti, a feladatok kötelező, önként átvállalt köte-
- 278/279 -
lező, valamint önként vállalt köre által meghatározott feladatrendszerben több különféle szabályozás alakult ki a tekintetben, hogy miként határozhatók meg az önkormányzat feladat- és hatáskörének korlátai.
Ezen szabályozásokat két fő modell körébe sorolhatjuk: az első modellben a helyi autonómiák csak azon feladatokat ellátása tekintetében rendelkezhetnek szabályozási és igazgatási hatáskörökkel, amelyeket tételesen - vagy a tételes felsorolásból levezethetően - önkormányzati feladatként határozott meg a jogalkotó. Azaz ebben a rendszerben az önkormányzati feladatokat felsorolják, azaz egyfajta enumeratív meghatározásra kerül sor. Ezek között a legismertebb az ultra vires elven alapuló angolszász rendszer, ezért a következőkben a hatásköri enumerációra építő rendszereket az enumerációs (ultra vires) elv államaiként említem.
A másik fő szabályozási modellben az önkormányzatok feladat- és hatásköreit a jogalkotó általános jelleggel, egy generálklauzulával határozza meg: azaz nem sorolja fel tételesen az önkormányzatok által ellátható feladatok körét, esetleg csak egy példálózó felsorolással támasztja alá az általános fogalom-meghatározást.
Ezen keretek között alakultak ki a jelenlegi önkormányzati rendszerek, amelyek működését jelentős mértékben determinálja a feladat- és hatáskör-telepítésre, valamint ezek határvonalainak meghúzására választott modell alkalmazása. A következőkben az egyes modellek szerinti csoportosításban néhány jelentősebb, s a hazai szabályozás tekintetében érdekesnek minősülő állam választott megoldását tekintem át.
Az ultra vires elv tekintetében elkülöníthetjük egymástól a fenti doktrína "szülőhazájának" tekinthető Angliát, valamint az annak mintáját követő, ám azt részben korrigáló angolszász államokat, illetve azokat az országokat, ahol az önkormányzatok törvényben meghatározott feladat- és hatásköri korlátai a korábbi egységes államigazgatás rendszeréből származó "maradványnak" tekinthetőek. Éppen ezért hatáskörök törvényi enumerációjának rendszere az angolszász világon - ide értve a korábbi angolszász gyarmatokat is - kívül elsősorban a posztszocialista országokban terjedt el szélesebb körben.
Az angolszász államok tekintetében az önkormányzatok közjogi jogállásának mintáját a XVII-XVIII. században kialakuló brit polgári önkormányzati modell jelentette. A fenti modellbe tartozó államok törvényi és alkotmányos megközelítései azonban jelentős változásokon mentek keresztül, így ezen az altípuson belül is több változatot különíthetünk el.
Az ultra vires elv elsőként Angliában alakult ki. Az angol polgári fejlődés során a központi hatalom elismerte a helyi és a területi közösségek önkormányzáshoz való jogát, ám a parlamenti szuverenitás elvére figyelemmel úgy tekintett ezen közösségekre, mint a szuverén parlament által létrehozott közjogi jogi személyekre, amelyek személyiségét, jogalanyiságát és lehetséges feladatait a törvényalkotó határozza meg.[5] Az ultra vires elv alapja ugyanis az, hogy a törvényhozás, a parlament és a parlamentben résztvevő uralkodó, mint jogalkotó (King in Parliament) a közigazgatás szerveinek főbb feladat- és hatásköreit törvényben határozzák meg: márpedig a brit felfogás szerint is az önkormányzatok egyértelműen a közigazgatás, azaz a végrehajtó hatalom részei.[6] Mindezekre figyelemmel a brit önkormányzatokat egyes szerzők viszonylag széles hatáskörrel bíró, különös hatáskörű közigazgatási szervnek tekintik, ugyanis álláspontjuk szerint a tételes törvényi enumeráció kizárja azt, hogy a közigazgatás minden ágazatára szabadon, általános jelleggel kiterjedhessen feladat- és hatáskörük, ezért nem tekinthetőek általános hatáskörű közigazgatási szerveknek.[7] A fenti megközelítés az általános és a különös hatáskörű szervek kontinentális jogban kialakult fogalmán alapul, amelyre tekintettel a brit közjogban a törvényalkotó kiemelkedő szerepe miatt kontinentális értelemben vett általános hatáskörű szervekről nem is beszélhetünk.[8] Más szerzők a feladat- és hatáskörök enumeratív jellegű meghatározását funkcionális megközelítésként jelöli meg, arra utalva, hogy Angliában, majd az angol szabályozást átvevő egyéb államokban az önkormányzatiságot nem általánosságban, hanem a helyi közösségek által ellátandó és ellátható funkciókon keresztül vizsgálja és szabályozza a központi jogalkotó.[9]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
