Magyarország uniós csatlakozási törekvésétől fogva, de még inkább az Európai Megállapodás (EM) megkötésétől a hazai földjog létkérdése lett saját "önazonosság-tudatának" a tisztázása: az acquis communautaire kötelező normáihoz jogharmonizációs kötelezettségként való felzárkózás milyen hatáskört enged a földviszonyok szabályozására? A szakirodalom e kérdést sokáig álproblémaként kezelte és a kételyeket a Római Szerződés (EUSZ) 222. (az átszámozása utáni 295.) cikkével oszlatta el. Eszerint "a Szerződés nem érinti a tagállamokban fennálló tulajdoni rendet." E címen tekintélyes nemzetközi jogászok siettek a közvéleményt megnyugtatni arról, hogy az integrációnak nincs köze földviszonyainkhoz, e terepen fel sem merülhet az állami szuverenitás szűkítése vagy elvonása, mert a EU nem szólhat bele a tagállamok földtulajdoni, földbérleti, földügyi igazgatási, földvédelmi stb. viszonyaiba. Ezek rendezését maga az EU Alkotmányos Chartája tagállami hatáskörben tartja. A nemzeti földjog önállóságát látszólag az EU egyes tagállamainak nemzeti joga és gyakorlata is igazolta, amelyek sajátos igényeiket a közösségi jog korlátai közt sikerrel érvényesíthették.
Hamar kiderült azonban - főként a Maastrichti Szerződés után -, hogy csak téveszme vagy álságos félrevezetés leplezheti ideig-óráig a közösségi jognak a tagállamok földtulajdoni és földbérleti viszonyaiba behatoló, egyre erősebb piacszabályozó diktátumát. A nemzeti hatáskör megvonását egy kézenfekvő jogtechnikai lelemény teljesítette. A korábbi alkotmányos képlet "eltüntetéséhez" -vagyis az EUSZ 295. cikkének kiiktatásához, amely cikk a tagállam földjogi önállóságát szavatolta -, nem kellett más, mint a termőföld valamennyi viszonyát a négy "szabadságvívmány egyikébe a tőke-forgalomba utalni. Ezzel a termőföldtulajdon (bérlet stb.) többé nem a "tulajdoni rend" része (295. cikk), hanem - mint földtőke - a szabad tőkeáramoltatás egyik tárgyi eleme (EUSZ 56. cikke). Ez az alkotmányos "átrendezés" a termőföldet nemcsak mint mezőgazdasági termelőeszköznek a sajátos igényeitől fosztja meg (pl. attól, hogy a Közös Agrárpolitika KAP -keretében a földhasznosítás a termelők és a vidék életminőségének egyik döntő eleme EUSZ 33. cikk), hanem a szabad tőkeáramlás önálló jogi kategóriáján belüli alárendelt szerepe miatt végképp elsikkad, hogy a termőföld egyidejűleg az állam területe is, vagyis szerves alkotórésze az állam szuverenitásának.
A változás annak jegyében ment végbe, hogy a "letelepedés, a vállalkozás szabadsága és a tőke szabad áramoltatása" új vívmányai az erőforrás-piacok meghódításából nem hagyhatták ki a termőföldet sem. Ez az oka annak, hogy az EU Bizottsága a tagjelöltektől már földpiacuk teljes liberalizálását követeli annak ellenére, hogy az EU 15 tagállamának történetileg megszilárdult földviszonyait ma is az önszabályozó piaci mechanizmusok és a szigorú állami beavatkozás egyensúlya jellemzi.
Ami a Magyar Fél csatlakozási tárgyalási pozícióját illeti, Herakleitosz kétezer éves dialektikájának az állandóság és a változás viszonyáról máig érvényes alaptételével kellett szembesülnie: "panta rei." Az ismert példa szerint "nem léphetsz kétszer ugyanabba a folyóba... " A görög bölcs ezt ma akár úgy is fogalmazhatná, hogy "nem léphetsz kétszer ugyanabba az Unióba. " 2001-ben az EU merőben más minőségű integrációs és érdekérvényesítő szervezet, mint amit az alapítók 1957-ben létesítettek és amelynek elképzelt ideálképét a politikusok előttünk délibábként lebegtetik. Épp az EU tervezett keleti bővítése teszi nyilvánvalóvá, hogy - a világgazdaság mai hatóerőinek szerkezetmozgását követve - a transznacionalizmus már feltörte az EU politikai és jogrendszerét -, a földviszonyok közösségi szabályozásánál pedig a szabad piaci globalizáció központi vezérlőműve kíván lenni.
A "Tőke szabad mozgása" című 4. fejezetnek az Európai Bizottság és a magyar tárgyaló fél megállapodásával a 2001. június 12-i főtárgyalói fordulón történt ideiglenes lezárása "tiszta vizet öntött a pohárba": nem szorul többé találgatásra, hogy mi a közösségi jogalapja a földviszonyok szabályozásának és abban milyen hatáskör nyílik a nemzeti jogalkotás számára.
Az EU a tagállam földjét, mint természeti erőforrást rendeltetésétől függetlenül (tehát a termőföldön kívül a lakóingatlant és bármely hasznosítású földet) tőkének tekinti, amelynek forgalmára és használatára az EUSZ "Tőke és fizetések " című 4. fejezetében írt rendelkezések az irányadók. E jogalap fejeződik ki a csatlakozási tárgyalások napirendjének meghatározásában is, amely a földkérdést a "Tőke szabad mozgása" fejezetbe utalta. Emiatt sorsa a mezőgazdasági csomag és a Közös Agrárpolitika szempontjaitól elkülönítve, függetlenül dől el.
A közösségi jog szerint a földviszony szabályozására a tagállam hatáskörét az határozza meg, hogy "az e fejezetben (vagyis az EUSZ 4. fejezetében) írt rendelkezések keretében a tőke áramlásának bármely korlátozása mind a tagállamok között, mind a tagállamok és harmadik országok viszonylatában tilos." (56. cikk 1. bek.) Lényeges, hogy "a tőkeáramlás szabadságának lehető legnagyobb kiterjesztése körében a Tanács a Római Szerződés egyéb fejezeteinek figyelembevétele nélkül jár el." (56. cikk. 2. bek.)
Az EU tagállamainak a földviszony jogi rendezésére fennálló nemzeti hatáskörét - az EUSZ idézett szabályai alapján - a következők szerint vonja el, illetve korlátozza:
- A tőkemozgások bármely korlátozásának alkotmányos tilalma azt is jelenti, hogy a szabad tőkeáramlást nem lehet a letelepedő külföldi vállalkozó földtulajdoni és földbérleti helyzetének a nehezítésével gátolni. Mi az EUSZ 4. cikke alapján az EU korábban beérte annak kikényszerítésével, hogy a letelepedő uniós az állampolgár vagy cég vállalkozásához a fogadó tagállam a földet a saját állampolgáraira irányadó szabályok szerint - tehát a nemzeti elbánásnak megfelelően - biztosítsa, az 56. cikk ehhez minőségi többletkövetelményt fűz. Eszerint a földnek a nem diszkriminatív biztosítása is sérti az acquist, ha nehezíti a letelepedett külföldi földtulajdon-szerzését vagy földbérletét. E kérdésben a megváltozott jogalapot az EU Bizottságának közleménye azzal fejezi ki, hogy "tiltott bármely, mind a diszkriminatív, mind a nem diszkriminatív jellegű korlátozás," (97/C/220/06. sz. közl.)
- Mivel az EÜSZ 4. fejezetének alkalmazása során a Tanács többé nem köteles figyelembe venni az EUSZ más fejezeteiben írottakat, az új alkotmányos rendben a tagállam nemzeti hatáskörben szabályozható földjogi rendelkezéseinél megszűnik több közösségi vívmány és nevesített intézmény, amelyek a 4, fejezet mai tartalmának kialakítása előtt - a szuverenitást szavatolták, közelebbről azt, hogy a tagállam a földviszonyainak tulajdoni rendjét önállóan, nemzeti hatáskörben szabályozza. A tőkeáramlás szabadságának új jogintézményével "érvénytelenített" lényegesebb szabályok, amelyek a tagállami hatáskört elvonják, a következők:
- A nemzeti földjog számára megszűnt az EUSZ 295. (korábban 222.) cikke, amely szerint "a Szerződés nem érinti a tagállamokban fennálló tulajdoni rendet." Ez korábban lehetővé tette, hogy a tagállam a földtulajdon, földbérlet, földvédelmi, földügyi igazgatás, stb. viszonyait saját joghatóságában és érdekkörében szabályozza, ahol egyetlen kötöttség a külföldiekkel szembeni nemzeti alapú diszkrimináció tilalma volt. Az EUSZ 4. fejezete viszont a szabad tőkeáramlás igényei címén nemcsak beavatkozik a tagállam földviszonyaiba, hanem a "tőkeszabadságnak" rendeli alá - egyebek közt - a bel- és külföldi jogalanyok földtulajdonának és földhasználatának nemzeti hatáskörben való rendezését.
A Luxemburgi Megállapodás a fenti igényt a magyar féllel szemben főként azzal érvényesíti, hogy uniós tagként többé nem tehetünk különbséget a természetes és a nem természetes (szervezeti és/vagy jogi) személyek földjogi státusa között. Ezért az átmeneti mentesség lejártával földtulajdonjogot kell biztosítanunk a gazdálkodó (és egyéb) jogi személyek javára.
- Az 56. cikknek az EUSZ más fejezeteit lerontó hatása miatt a tagállam javára nem vehető figyelembe az EUSZ 2. fejezetének 33. és 43. cikke. Ez utóbbiak a letelepedő külföldi vállalkozó földtulajdon-szerzésének (bérletének) megengedését egyrészt alárendelték a KAP igényeinek, másrészt beérték e téren a nemzeti elbánás megadásával. A tagállam ma a szabad tőkeáramlás 56. cikk szerinti elsőbbségével szemben nem hivatkozhat arra, hogy mezőgazdaságának szerkezeti helyzete, az átalakulás fokozatossága, a földpiac hiánya stb. nem teszik lehetővé a külföldiek földszerzésének és a termőföldbe befektetők földkeresletének kielégítését. Ezen túl a szabad tőkemozgás -közösségi vívmányként jogi kategóriává lett - elsőbbsége az 56. cikk alapján semmissé teszi a KAP rendszerét, azon belül azt az alapcélját is, hogy "a mezőgazdasági népességnek megfelelő életminőséget nyújtson, elsősorban a mezőgazdaságból élők egy főre jutó jövedelmének növelésével." (EUSZ II. cím, 39, cikk 1. bek. b) Kétségtelen, hogy a vidék és a mezőgazdaság egyéb szempontokból továbbra is jelenthet életminőséget, így a regionális politika is szolgálhatja a fenntartható fejlődést. A földviszonyok alakításában azonban e szükségletek alkotmányosan is másodrendűvé lettek és alárendelődtek a szabad tőkemozgás követelményeinek.
- Az EUSZ 7. cikke - amit a Nizzai Szerződés (NSZ) új jogintézményként hozott létre a tagállam terhére eső jogsértés címén kiszabható súlyos szankciókkal feltétlen érvényt szerez az EUSZ 6. cikkében rögzített uniós alapelvek és közösségi vívmányok (köztük a szabad tőkeáramlás) gyakorlati megvalósulásának.
Eszerint "a Tanács - a tagállamok egyharmadának, továbbá az Európai Parlamentnek vagy a Bizottságnak az indokolt javaslata alapján - tagjainak 4/5 arányú többségi döntésével és az Európai Parlament előzetes hozzájárulásával megállapíthatja, hogy a tagállam részéről az EUSZ 6. cikk 1. bekezdésében rögzített alapelvek súlyos megsértésének az egyértelmű veszélye (kockázata) állt elő és emiatt megfelelő javaslatokat intézhet a tagállamhoz. Ilyen döntés meghozatala előtt a Tanácsnak meg kell hallgatnia az érintett tagállamot és ugyanezen eljárással összhangban független személyeket hívhat fel megfelelő határidő kitűzése mellett arra vonatkozó jelentés előterjesztésére, hogy az érintett tagállamban milyen helyzet állt elő. A Tanácsnak rendszerint bizonyítania kell, hogy döntésének alapja továbbra is érvényes." (7. cikk)
Ha a Tanács a fentiekhez hasonló eljárási előírások mellett - már az uniós alapelvek "súlyos és, állandósult megsértését", mint fennálló tényt állapítja meg a tagállam terhére, úgy a szankciók alkalmazására kerül sor. A Tanács felfüggesztheti (meg nem határozott időre) a jogsértő tagállam "bizonyos jogait", beleértve kormány-képviselőjének a Tanácsban való szavazati jogát is. Az NSZ egyidejűleg úgy rendelkezik, hogy "az érintett tagállamot az EUSZ alapján terhelő kötelezettségek minden esetben változatlanul terhelik." (7. cikk 3. p.)
A Tanács azt is saját mérlegelési jogkörében döntheti el, hogy indokolt-e a szankciók enyhítése vágy megszüntetése. Az érintett tagállamnak a jogkövetkezmények megállapítása ellen nincs törvényes jogorvoslati lehetősége, sőt az őt sújtó döntés (pl. a közösségi támogatásokból kizárása) az eljárásban való részvétele nélkül is jogszerűen meghozható.
Miképp érvényesülhet a Tanács által a tagállamra kiszabott szankció a gyakorlatban? Az erre irányadó "büntetőeljárás" két szakaszra tagolódik. Először a Tanács -az előírt döntési arányt megszerezve és a jogsértésre utaló tényállást felderítve - megállapító határozatot hoz a közösségi alapelvek "súlyos megsértésének az egyértelmű veszélyéről". Egyidejűleg (a megfelelő javaslatok" keretében) felszólíthatja a megvádolt tagállamot különböző intézkedésekre a jogsértés megszüntetése (és az eddigi jogsértések következményeinek orvoslása) végett, azonban nem kötelező, hogy a Tanács a jogsértővel bármely "párbeszédet" folytasson. Az eljárás második szakában a Tanács a büntető szankciók kiszabásával él. A tagállam által elkövetett "súlyos jogsérelemre" igencsak súlyos büntetés a válasz: a tagállamnak uniós jogaitól való Megfosztása. Az alkalmazható joghátrányok ui. - jogi értelemben-kumulatív büntető szankciót (halmozott és összességükben fokozott súlyú hátrányokat) idéznek elő a jogsértő terhére. Ez a következő részelemekből tevődik össze:
- a Tanács a tagállam bármely jogát (külön-külön avagy együttesen is, tehát akár azok teljességét) felfüggesztheti, saját mérlegelési döntésétől függően;
- a jogfosztás tetszőleges időtartamra terjedhet, így mind a jogok, mind az időtartam tekintetében fennálló bizonytalanság fokozza az érintett tagállam kiszolgáltatottságát;
- a jogok felfüggesztése - kifejezetten - a közösségi döntéshozatali rendszerből való kizárásra (is) kiterjed(het): a tényleges jogfosztás azzal valósul meg, hogy az azzal sújtott tagállam - bizonytalan időn át - nem szavazhat az EU testületeiben (Parlament, Tanács, Bizottság stb.), tehát semmilyen beleszólása nincs sem a Közösség ügyeibe, sem saját érdekeinek érvényesítésébe;
- a büntetés (akár mint fenyegetettség, akár mint kiszabott joghátrány) azzal válik teljessé, hogy, az azzal sújtott tagállam jogfosztottsága címén nem követelheti, hogy - tagsági viszonyának felfüggesztése miatt - a büntetés időtartamára az EU mentesítése őt közösségi kötelezettségeinek a teljesítése alól. Ilyen "kedvezményben" a jogsértő semmiképp sem részesülhet, azt számára a Tanács -még mérlegelési jogkörében - sem nyújthatja, mert e lehetőséget az EUSZ kötelező előírással zárja ki;
- a jogfosztással egyidejű, egyoldalú teljesítésre való kötelezést (annak méltánytalan terhétől eltekintve is) a tagállammal szemben különösen súlyos joghátránnyá fokozza az, hogy.
- egyrészt a büntető szankciók fenntartásának időtartama bizonytalan, azt még a tagállami jogsértés megszüntetése (és következményeinek orvoslása) sem zárhatja ki a tagállam alanyi jogaként;
- másrészt mind a büntetési hatály fenntartása, mind a szankciók érdemi megváltoztatása kizárólag a Tanács mérlegelési jogkörébe tartozik;
- az EUSZ a büntető "jogfosztás" eljárási rendjében és anyagi jogi hatásainak vitatásában a jogsértőnek nyilvánított tagállamnak semmilyen jogorvoslati lehetőséget nem biztosít.
Egy uniós tagállam a "nizzai büntetést" csak a megelőzéssel háríthatja el, tehát úgy, hogy mindenben maradéktalanul eleget tesz valamennyi közösségi vívmánynak, köztük a legfontosabbnak, a nemzetközi tőke szabad áramoltatásának.
Az EU folyamatban lévő intézményi reformjaira hárul, hogy a mai 15 tagállamának földviszonyait a közösségi jog fentiekben jelzett alapintézményei segítségével miképp alakítja át a szabad tőkeáramlás szükségletei szerint, amelyek az EU világpiaci versenyképességének erősödését hivatottak szolgálni. (Ld. az utóbbi prioritásnak a Stockholmi Csúcs által kinyilvánítását.) A közösségi jognak a Római Szerződésbe is beillesztett új vívmányai viszont az új tagokkal szemben kezdettől fogva érvényesülnek. Magyarországnak ezért arra kell felkészülnie, hogy 2004. I. 1-jétől (tehát ha tagja lesz az EU-nak) a földtulajdoni és a földbérleti piacát az acquis kötelező (a fentiekben ismertetett) normái alapján kell kialakítania és működtetnie. E követelmény alól csak a külföldiek és a gazdálkodó jogi személyek földtulajdonszerzési tilalmának az átmeneti fenntarthatósága (a 7 évi derogáció) jelent kivételt.
Az EU Bizottságának közleménye (97/C/220/06.) szűk kivételt enged a tőkeáramlás korlátlan mozgásterének biztosítási kötelezettsége alól. Eszerint "azok a nem diszkriminatív intézkedések, amelyek a beáramló tőkemozgást korlátozzák, megengedettek, feltéve, hogy olyan objektív és állandó feltételeken alapulnak, amelyeket közzétettek és a közérdeket érvényesítő kötelező eljárások támasztanak alá. Minden esetben tiszteletben kell tartani az arányosság elvét." Emellett - az Európai Bíróság iránymutatása szerint - a gazdasági okok nem tekinthetők kötelező elvárásnak, mert e tárgyban kizárt bármely gazdasági szempontú értelmezés. (17/92. sz. eset. ECR 1993.) Elvileg ez a csatlakozó államnak jogalapot adhat arra, hogy sajátos szakmai és jogdogmatikai megoldásokkal - kiépítse saját érdekű, nemzeti önvédelmi eszköztárát. Hangsúlyozni kell viszont, hogy az EU bizottsági közlemény nem alkotmányos erejű jogforrás, így hosszú távon az 56. cikkel szemben csak akkor alapozhatná meg a "különutas" nemzeti földpolitikát, ha beépülne a Római Szerződésbe.
3.1. A "Tőke szabad mozgása" című 4. fejezetben az Európai Bizottság és a magyar tárgyaló fél a 2001. VI. 12-i főtárgyalói fordulón megállapodásra jutottak a mezőgazdasági földek jogharmonizációs igényként szükséges rendezési koncepciójában és ezzel a fejezetet ideiglenesen lezárták. Földjogi kötelezettségeink vállalása szempontjából a nemzetközi megállapodás lényege a következő:
Magyarország az Unióba felvételétől számított hét éven át jogosult fenntartani a külföldiek termőföld tulajdonszerzésére a hatályos Földtörvény (1994:LV. t. - Ftv.) szerint fennálló tilalmat. Ezt a csatlakozás időpontjától meg kell szüntetnie a védett természeti területek tulajdonjogára, amelyet ettől kezdve a külföldi magánszemély és jogi személy is megszerezhet. A külföldi tulajdonszerzés tilalmának átmeneti időszaka gyakorlatilag legalább 9 és félév, mivel csatlakozásunkra 2004. I. 1-je előtt semmiképp nem kerülhet sor.
A külföldi termőföld tulajdonszerzés átmeneti kizárásának fejében Magyarország kettős jogi kötelezettséget vállalt. Egyfelől azt, hogy a 7 év átmeneti időszak eltelte után megszünteti a gazdasági társaságok és szövetkezetek jelenlegi földtulajdonszerzési tilalmát, tehát bármely bel- és külföldi jogi személy részére földtulajdon szerzési jogot biztosít. Másfelől az átmeneti időszakban a külföldi jogalanyokkal szemben érvényesíthető termőföld tulajdonszerzési tilalom alól kivételt enged a Magyarországon letelepedő uniós illetőségű állampolgárok egy gazdasági csoportjának, az ún. önfoglalkoztató földművesek földtu-lajclonszerzése javára. A megállapodás szerint az ilyen külföldi gazdálkodó - mint természetes személy - akkor vásárolhat termőföldet, ha Magyarországon jogszerűen és folyamatosan 3 évet már tartózkodott és ezalatt földműveléssel foglalkozott. A 3 éve fennálló letelepedés kezdőidőpontja 2001. I. 1-jétől bizonyítható. Emellett a megállapodás nem korlátozza a külföldi gazdálkodó nemzeti elbánáshoz igazodó földtulajdonszerzését sem térmértékében, sem a szerzés helyében. (Így a tulajdonszerzésre nemcsak a letelepedés helyén, hanem az ország bármely részén sor kerülhet.)
Végül a megállapodás kitér a földhaszonbérlet rendezésére. Eszerint erre nem terjed ki az átmeneti időszak eltérő nemzeti szabályozása. Ez egyrészt azt jelenti, hogy a magyar csatlakozás időpontjáig az uniós illetőségű külföldi magán- és jogi személyek földbérletét az Európai Megállapodás EM/44. cikk 8. pontjában előírt nemzeti elbánás nyújtásával kell biztosítanunk. E körben a külföldi földhaszonbérlő terhére eső egyetlen megszorítás, hogy földet csak akkor bérelhet, ha az közvetlenül szükséges annak a gazdasági tevékenységnek a folytatásához, amelyre letelepedett. E törvényi feltétel megszűnik a magyar csatlakozás kezdetétől. Attól fogva ui. a födhaszonbérletre az uniós tagállamok természetes és jogi személyei számára - nemzeti elbánásként ugyanolyan lehetőségeket kell nyújtanunk, mint amelyeket hazai jogunk szerint a belföldi jogalanyok élveznek. Emellett - a diszkrimináció tilalma címén - meg kell szüntetnünk a természetes és a jogi személyek földhaszonbérleti feltételeinél fennálló eltéréseket, pl. a szövetkezetet és a gazdasági társaságot megillető térmértéki kiváltságot. (2500 ha és azon túlterjeszkedés.) Lényegében - a földhasználók bármely megkülönböztetése nélkül - "államtalanított", szabad földbérleti piacot kell működtetnünk.
3.2. Az uniós tagsággal járó földjogi kötelezettségeink történelmi távon megszabják a hazai földbirtok-politika cél- és intézményrendszerét, mozgásterét, továbbá a földpiacépítés lehetséges közgazdasági és jogi eszköztárát, az alkalmazható szabályozó elemek szerepét.
A jogharmonizáció címén vállalt földjogi kötelezettségeink teljesítéséhez a jogalkotónak mindenekelőtt két alap-ténnyel kell számolnia. Egyik a mai földbirtokszerkezet, másik a hatályos földjogi rendezés minősége. A megszilárdult birtokszerkezetet országosan a bérmunkára épülő nagyüzemek 500 hektártól tízezer hektár fölé terjeszkedő túlsúlya uralja. A 8200 gazdasági szervezet 60%-ot elérő földlekötésének másik oldalon a 958 300 egyéni gazdaság felel meg, amelyek 72%-a legfeljebb egyhektáros törpebirtok, 100 hektárt meghaladó földet pedig a gazdaságoknak csak 0,26%-a művel. A polgári értékrenddel ellentétben tehát a hazai birtokszerkezet az államszocializmus megszűntével is őrzi a XIX. század végétől kialakult, a modernizáció zsákutcáját jelentő történelmi folytonosságot: a nagy- és kisüzem szélsőséges szembenállását, a bérmunkát kizsákmányoló nagybirtok uralmát és az életképtelen törpebirtokok kiszolgáltatottságát.
Látni kell a földtörvény szabályozó szerepének a lényegét is. A jogi rendezés gyakorlati érvényesülését négy alapvető joghatás jellemzi. Egyik a földtulajdonszerzés és a földhaszonbérlet szabályozásánál a korlátlan mezőgazdasági üzemméret intézményesítése. Másik sajátság a földforgalom közigazgatási vagy egyéb ellenőrzésének a hiánya. Az állam ma a tulajdonszerzés és a bérlet törvényi korlátainak mellőzését és a birtokméret túllépését joghátrányok alkalmazása nélkül megtűri - mint hatóság -, teljesen kivonult a földforgalomból. Harmadik szabályozó elem a külföldiek földtulajdonszerzésének liberális kezelése. A törvény a szerzési tilalmat fiktív joghátránnyal fenyegeti, a semmisség -mint esetleges szankció - csak az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés időszakos akadálya. E törvényi rendezés a külföldieket egy évtizede illegális földtulajdonszerzésre ösztönzi, miközben a jogállam megtűri a jogellenes külföldi földbirtoklást. A külföldiek földügyleteinél a hatósági ellenőrzés és a szankciók ismeretlenek.
Végül a törvény a külföldi földhaszonbérletet is nagyvonalú liberalizmussal kezeli. Részben az Ftv. joghézagai segítségével, részben az EM 44. cikk 8. pontjának a külföldiek javára "abszolút jogot" teremtő kiterjesztő jogértelmezésével a földhaszonbérlet címén természetes és jogi személynek egyaránt megengedi a korlátlan üzemméretű földlekötést, az agrár-cégprofil hiányát, az akár külföldről is irányítható - tehát hazai céghely és telephely nélküli - gazdálkodást, az üzemméretnek csak a külföldi befektető tőkeerejétől függő, szabad bővítését.
3.3. A hazai termőföldalapnak ez a meghatározó közgazdasági és jogi minősége csaknem objektív következményként előrevetíti azokat a hátrányokat, amelyek az uniós megállapodásból eredően rövid és hosszú távon szükségképp bekövetkeznek, hacsak a földpolitika a kivédésükre kellő időben nem tesz hatékony intézményi ellenlépéseket. Melyek e téren a jól kiszámítható, előre látható lényegesebb negatív hatások?
Először is: a külföldi önfoglalkoztató földműves javára 2004. I. 1-jétől megnyíló termőföld tulajdonszerzési jogcím a zsebszerződésekkel leplezett illegális külföldi földszerzések kedvezményezettjeit tömegesen arra indítja, hogy - várományi jogszerzésük időtartamát lerövidítve - ne várják ki a mai jogellenes tulajdonszerzésüknek a 7 év átmeneti idő elteltével beálló orvoslását, hanem - 2001. I. 1-jétől magyaroszági jelenlétüket bizonyítva - már 2004. I. l-jétől elérjék tulajdonjoguk ingatlan-nyilvántartási bejegyzését. Aligha kétséges, hogy az egy évtizede az illegális külföldi földszerzéseket intézményesítő ügyvédi "jogsegély" e feladatot sikerrel megoldhatja. A következmény pedig az, hogy - bár Magyarország még nem uniós tag, sőt talán nem is lesz azzá - az Unión kívül állva is és a 7 év átmeneti idővel jogilag biztosított külföldi földtulajdonszerzési tilalom ellenére nemzeti elbánást nyújt a külföldi magánszemélyek földtulajdonszerzéséhez, holott a hazai földpiac léte és működése még távoli jövőkép. Arról nem is szólva, hogy e kötelem teljesítéséhez az EU oldalán a kölcsönösség és a viszonosság egészében hiányzik: mi földpiac hiányában és értékarányos földár kikötése nélkül is tulajdont biztosítunk a külföldi gazdának, ugyanakkor önfoglalkoztató magyar egyéni gazda nem telepedhet le és 2001-től kezdődő 3 éves földművelést igazolva nem szerezhet 2004-től földtulajdont az EU 15 tagállamainak egyikében sem.
Másodszor: a jogharmonizációs kötelezettség legsúlyosabb hátránya a földtulaj donszerzési képességnek 7 év után a bel- és külföldi jogi személyekre való, általános hatályú kiterjesztése. Nem vitatható, hogy ezen a ponton az EU 15 tagállama és Magyarország közt csatlakozásunk után is döntő különbség áll fenn. Éspedig amiatt, mert az uniós országok egyikében sincs bérmunkára épülő nagybirtok-modell, még kevésbé ilyen nagyüzem-típus, amely földtulajdonos lenne. Ehelyett legfeljebb a természetes személyek szövetkezeti és társasági önszerveződése hoz létre másodlagos integráló szervezeteket, amelyek működéséhez azonban nincs szükség sem a jogi személy földtulajdonára, sem bérmunkások kiterjedt alkalmazására. Emiatt ha a mai nagyüzemek 7-10 év múlva földtulajdonossá válhatnak (nem szólva a külföldi cégek jogilag, alkotmányosan is elismert ilyen elsajátítói helyzetéről), úgy a polgári modernizáció ígérete csak politikai demagógia maradhat: az uniós integráció sem a mezőgazdaság, sem a magyar társadalom számára nem hozhat többet, mint az államszocialista nagyüzemnek a bérmunkára épülő tőkés nagybirtokkal való felváltását, plurális demokrácia és fenntartható fejlődés helyett a globális tőkehatalom uralmát.
A nagyüzemek földtulajdonra fennálló várományi joga szempontjából a csatlakozási megállapodás azt jelenti, hogy a nagyüzemi elit egy évtizedre elhúzódott eredeti tőkefelhalmozása "koronájaként" nemzetközi szerződés alkotmányosan kikényszeríthető garanciákkal földtulajdoni monopóliumot szavatol számukra. Ez e gazdálkodói kört arra sarkallja, hogy tőkeerejével útját állja a termőföld más gazdasági szereplők javára megvalósuló forgalmának, tehát a földhaszonbérlet "befagyasztásával" elérje, hogy az általa használt föld a kizárólagos tulajdonába kerüljön. A nagyüzem gazdasági erőfölénye, a külföldi tőkével mind gyakrabban összefonódó elsajátítási uralma a földpiac beindulása és a családi gazdaságok kialakulása ellen hat. Már csak amiatt is, mert 2010-től a nagyüzemnek számolnia kell a mai földhaszonbérlői kiváltsága - a 2500 ha és az azon túlterjedő szerzési mérce - megszűnésével, ami mindeddig lehetővé tette számára a korlátlan üzemméretet, illetve annak csak a tőkeerejétől és a földkínálattól függő bővíthetőségét. A várható térmértéki korlátozás ezért a hazai és a külföldi nagyüzemet még inkább a földtulajdonszerzéshez szükséges földek megszerzésére és monopol birtoklására sarkallja.
A luxemburgi főtárgyalói forduló 2001. június 12-i ideiglenes lezárása feltehetőn korszakhatárt fog jelezni az 1989 utáni földpolitikában. Részben azzal, hogy szertefoszlatta a nemzeti földjog saját érdekkörű és döntően önálló szabályozási hatáskörének képzeteit. Részben pedig ehhez kötődik az a - remélhetően tartós - irányváltás, amely
- a korábbi kormányok évtizedes mulasztásait pótolva -összehangolt lépéseket tesz a földjog "önvédelmi eszköztárának" a létrehozásáért. Összességükben így értékelhetők a parlament őszi ülésszakára kidolgozott "földjogi csomag" új intézményei.
A közösségi jog - földviszonyainkban (is) érvényesülő
- szabadpiaci diktátumának ellensúlyozására a "földjogi csomag" valamennyi eleme nélkülözhetetlenül fontos, még ha egyik-másik (joghatékonysági mérce szerint) a jogállam évtizedes mulasztásához képest talán a pótcselekvés sorsára jut. (Pl. a semmisségi ok fel nem deríthetősége miatt a jogellenes külföldi földügyletek zöme.) Ugyanakkor meggyőződésünk, hogy az új földjogi "offenzíva" csak úgy hozhat "frontális áttörést", ha egyes eszközeit összehangolja, a közösségi jogba illeszthető stratégiai jogintézménnyé fejleszti a földpolitika.
E közép- és hosszú távú célt szolgálhatja a földbirtokpolitika alapelveiről és intézményrendszeréről szóló törvény megalkotása. E jogszabály tágabb értelemben vett jogalapja és intézményi kerete lehet az időben őt megelőző "földjogi csomagnak". Közelebbről azzal, hogy
- a kiszámíthatóság, az átláthatóság és a jogbiztonság jogállami szavatolása alapján rögzíti az uniós tagként érvényesíteni kívánt magyar birtokpolitika stratégiai távú alapelveit;
- a Közös Agrárpolitika és a közösségi jog követelményeivel összhangban, ugyanakkor a hazai földkészlet-gazdálkodás érdekeit kielégítve meghatározza a különböző mezőgazdasági üzemtípusok egységes, közgazdasági és jogi kritériumrendszerét, kidolgozza ennek szabályozó elemeit, továbbá a földtulajdoni és a földbérleti piac működtetésébe való állami beavatkozás (hatósági engedélyezés, jóváhagyás, ellenőrzés, a jogsértések szankcionálása stb.), illetve befolyásolás eszköztárát;
- részben keretszabályozással, részben konkrét előírásokkal átfogóan rendezi a földbérleti piac viszonyait: a földhaszonbérletet - a természetes és a jogi személyek, illetve a bérbeadók és a bérlők eltérő érdekeit kiegyenlítve, valamint az EU liberalizációs igényeit figyelembe véve - úgy korszerűsíti, hogy valamennyi földhasználó részére tartós termelői és beruházói biztonságot nyújtson.
Melyek lehetnek az uniós birtokpolitika - társadalmi közmegegyezésre épülő - meghatározó szempontjai?
a) A jogalkotónak számolnia kell azzal, hogy a birtokszerkezetet ma döntő arányban a társasági és a szövetkezeti nagybirtoküzem földlekötési túlsúlya és gazdasági erőfölénye uralja, ugyanakkor a földjog földtulajdoni és földhaszonbérleti szabályai egyaránt a korlátlan mezőgazdasági üzemméretet intézményesítik. Emiatt ha a nemzeti föld- és agrárjog nem él olyan szabályozó rendszerrel, amely a bérmunkára alapozott nagybirtok földtulajdonjoggal is megszilárduló elsajátítási monopóliumát ellensúlyozza, úgy nemcsak a mezőgazdaság és a vidék modernizációja hiúsul meg, hanem a magyar társadalom polgárosodása történelmi távon elesik. Ezért nem halogatható a hatályos földjog alapintézményeinek megváltoztatásával olyan birtokpolitikai stratégia kialakítása, amely érdekeinket hatékonyan szolgálja.
b) A birtokpolitika minőség váltása és intézményeinek törvényi megfogalmazása uniós integrációnktól eltekintve is "itt és most" szükséges. A XXI. században ui. a fenntartható fejlődés kihívásait nem teljesítheti a birtokpolitika hagyományos, szűkebb fogalma és gyakorlata, amely a termőföld mezőgazdasági hasznosításának kérdéskörére szűkül. Részben a világgazdasági folyamatok termőföldet is érintő általános tendenciái (földpazarlás, környezetrombolás, a népesség-"robbanással" járó élelmezési válság, a hasonló globális okok miatt éleződő relatív földszűkösség stb.), részben pedig a hazai termőföldalapnak sajátos demográfiai, természetföldrajzi és ökológiai kölcsönhatások miatt különös felértékelődése a földpolitika felelős döntéshozóját arra késztetik, hogy a birtokpolitika tágabb fogalmával operáljon: a mezőgazdaságon túl átfogja a föld bármely célú rendeltetésének szabályozását és a föld (mint szűkös természeti erőforrás) sokcélú társadalmi felhasználói igényeit a közérdek alapján, az egész nemzetgazdaságra kiterjedő intézményrendszer működtetésével rangsorolja.
A Kárpát-medence "földkincsének" - ennek részeként a magyar termőföldalapnak - rohamosan, egy-két évtizeden belül végbemenő felértékelődését olyan objektív folyamat összetevői jelzik, mint
- a hazai népességszám szakadatlan fogyása,
- a globális felmelegedéssel és az európai régióban is előálló szárazföldvesztéssel kialakuló migrációs kényszer, ami - előrejelzések szerint - 15 éven belül Európa népességének egyharmadát elvándorlásra és új élettérben való megtelepedésre készteti,
- a mindenkori magyar kormányra háruló, fokozott nemzetközi nyomás avégett, hogy liberális telepítési politikája a külföldi bevándorlókat milliós nagyságrendben befogadja, a betelepítés intézményi kereteit megteremtse és történelmi távon szavatolja.
Az új történelmi helyzetben a birtokpolitikának túl kell lépnie azon a szemléleten, amelyben a föld csak a mezőgazdasági és egyéb ágazati felhasználásnak alárendelt termelési tényező és a tőkehasznosítás profitigényeinek kiszolgáltatott piaci ára. Ehelyett olyan intézményrendszert kell működtetnie, amely az állami földkészlet-gazdálkodásban stratégiai alapelvként érvényesíti a termőföld XXI. századi minőségét. Azt, hogy a föld (az élelmiszertermelő és egyéb funkciói mellett) az államterület szuverenitási alkotóeleme, az állampolgári életminőség egyik döntő létfeltétele. Ezért a birtokpolitika a föld bármely rendeltetésének a meghatározását magához vonja, a vele folytatott gazdálkodást az egész nemzetgazdaságra kiterjedően szabályozza és ellenőrzi.
A törvényben a birtokpolitika ilyen értelmű minőségi fordulatát - egyebek közt - a Birtokpolitikai Tanácsadó Testület létesítése fejezheti ki. Ez az egy évtizedes földpolitikai vákuumot felszámolva - a MEH javaslattevő-véleményeződöntéselőkészítő szerveként minden földkérdésben az egész nemzetgazdaságra kiterjedő hatáskört gyakorolhat.
c) A birtokpolitika stratégiai távú alapelveinek azzal a realitással kell számolnia, hogy mezőgazdaságunkban - eltérően az EU modelljétől - nem a család munkaerejére alapozott árutermelő gazdaság, hanem alapvetően a bérmunkára épülő és földtulajdonnal rendelkező tőkés nagyüzem a meghatározó. Mivel nem lehet társadalmi modernizációs cél az államszocialista nagyüzemnek tőkés nagybirtokkal felváltása, a jogalkotónak a birtokpolitika alapelvei közt olyan szabályozási igényekről kell rendelkeznie, mint
- a birtokszerkezeten belül a bérmunkát alkalmazó nagyüzemtípusok túlsúlyának oldása, e célból a versenyképes családi gazdaságok és középüzemek megkülönböztetett állami támogatása;
- a földtulajdonszerzés és a földhaszonbérlet feltételeinek a mezőgazdasági üzemtípusok kritérium-rendszere alá rendelése, a földforgalom alanyi és tárgyi előfeltételeinek a magánszemélyek és a szervezetek tekintetében egyaránt az agrárüzem szabályozó elemeihez igazítása;
- a nemzeti és a közösségi alapú agrártámogatás elveinek rögzítése, ezek közt annak kimondása, hogy egy üzembentartó csak egy üzemmel rendelkezhet, támogatásban pedig csak a törvényi birtokminimum- és maximum határain belüli üzemméretű gazdaság részesülhet;
- a versenyszférába tartozó árutermelő gazdaságok, másfelől a szociális funkciójú üzemtípusok differenciált kezelésének, szabályozási eszközeinek és támogatáspolitikájuk meghatározása, a fő- és mellékfoglalkozású agrártermelők különböző kategóriáinak lefedése, üzemtípusaik jogállásának tisztázása;
- a birtokpolitika alapjául szolgáló információs rendszer (ezen belül az Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer) intézményeinek és működtetési elveinek rögzítése;
- a földhaszonbérlet korszerűsítési igényeinek megfogalmazása, különös tekintettel a jogi személy földhaszonbérlők jogállására;
- az uniós illetőségű külföldi jogalanyok tekintetében a nemzeti elbánás szavatolása, egyéb külföldiek számára a földtulajdonszerzés és a földhaszonbérlet alapelveinek lefektetése;
- a birtokszerkezet korszerűsítését és/vagy struktúrapolitikai célokat szolgáló állami beavatkozás eszköztárának megalapozása, a Nemzeti Földalap birtokpolitikai szerepének, fő funkcióinak és alkotmányos jogállásának meghatározása.
d) Magyarországnak uniós tagként szakítania kell az államszocializmustól örökölt birtokpolitikája azon lényegi vonásával, amely - az iparszerű termelési rendszer és a nagyüzem "méretgazdasági optimuma" jegyében - mind máig közgazdasági és jogi szabályozóival egyaránt a földforgalomban és a földhasználatban a korlátlan mezőgazdasági üzemméretet, valamint a termelő tőkeerejétől függő termelési mennyiséget preferálja. E gyakorlat fenntarthatósága hosszabb távon két alapvető okból kizárt. Egyrészt a korlátlan üzemméret - a jogi személy nagybirtok tőkeerejével és földtulajdoni monopóliumával társulva - a mezőgazdaság egyéb szereplőit perifériára szorítja, alávetett helyzetbe kényszeríti, ezért nem szolgálhat közérdeket, ellenkezőleg a fenntartható fejlődés és a polgárosodás kerékkötője. Másrészt a korlátlan üzemméret nem illeszthető az EU és a KAP termelés- és piacszabályozó, illetve agrártámogatási rendszerébe, mivel az utóbbi intézményesen a termelés visszafogására irányul. Az uniós birtokszerkezetben az üzemméret korlátlansága felszámolná a szigorú termelési kvótákon alapuló termeléskorlátozást. Emiatt a termelésszabályozás és a közösségi támogatás fogalmi eleme, hogy mindkettő csak a mezőgazdasági üzem meghatározott típusát, a birtokminimum és -maximum határai közt változtatható üzemméretet foghatja át.
Hatályos földjogunk a korlátlan üzemméretet (a tulajdonszerzés és a földhaszonbérlet liberális kezelésén túl) azzal szilárdítja meg, hogy
- a földügyleteket nem köti hatósági engedélyhez (jóváhagyáshoz);
- nem él a földtulajdonszerzés korlátozásának a nyugati agrárjogban szokásos alanyi és tárgyi feltételeivel;
- ismeretlen számára a földhaszonbérletnek a földtulajdonéval azonos szempontú korlátozása, a jogviszonynak a bérbeadó és a bérlő érdekeit kiegyenlítő szabályozása;
- nem biztosítja a földforgalom és a rendeltetésszerű földhasználat hatékony közigazgatási ellenőrzését és az e körben előálló jogsértések szankcionálását.
A luxemburgi megállapodás által a jogi személy földhasználó részére nyújtott kiváltságok szükségessé teszik, hogy a földjog fellépjen a korlátlan üzemméret jövőbeni leépítése végett. Ha a nagyüzem gazdálkodási feltételei közt a korlátlan üzemméret lehetőségei is fennmaradnak, úgy az agrárpolitika mit sem tehet a nagybirtok tartós és csaknem kizárólagos uralmával szemben.
A birtokpolitikai törvény a fenti ellentmondásokat azzal oldhatja fel, ha szabályozó egységként az agrárüzem ismérveit állítja a földviszonyok közgazdasági és jogi rendezésének középpontjába. A jognak a földhasználóval, mint felelős üzembentartóval szemben kell előírnia a közigazgatási hatóság által kikényszeríthető alanyi és tárgyi körülményeket. (Birtokminimum, -maximum, mezőgazdasági szakképzettség, letelepedettség, életvitelszerű mezőgazdasági tevékenység, jogi személynél a székhely, az agrár-cégprofil kikötése stb.) Az agrárüzem ismérvei a gazdaság földlekötésére és földhasznosítására egyformán kötelezőek függetlenül attól, hogy az üzem gazdálkodása földtulajdonon avagy földhasználati jogcímen alapul.
Megjegyzendő, hogy a családi gazdasági vállalkozásról szóló törvény olyan jogdogmatikai akadályokkal birkózik, amelyeket csak a mezőgazdasági üzem ismérveinek törvényi szabályozása háríthat el. Ti. akár a gazdálkodó család és tagjai legyenek a gazdaság jogalanyai, akár a gazdaság - mint dologösszesség -, sem a szerzőképesség, sem a lekötött vagyon, illetve forgalomképességének korlátozása nem oldható meg ellentmondás-mentesen. A járható út az, ha a törvény - általános hatállyal - a mezőgazdasági üzem nem jogi személy és jogi személyiségű valamennyi üzemtípusát a földforgalom és az üzemvitel releváns szempontjaiból szabályozza, a családi gazdaság pedig - mint a mezőgazdasági üzemek egyik sajátos típusa - maga is az általános üzemrendszerhez igazodik, attól csak a nevesített (sui generis) elemeiben tér el.
e) A mezőgazdasági üzem fogalmának és ismérveinek meghatározásához előbb valamennyi üzemtípusra (nagy-, közép- és kisüzemre) - a talajminőség, művelési ágak, földhasznosítási régiók szerint különböztetve, illetve a talajtan, az ökológia, a környezetgazdaság, a helyi társadalmi sajátságok, a foglalkoztatottság stb. szempontok bekapcsolása mellett - egységes elvek alapján, országosan ki kell munkálni a mezőgazdasági üzemtípusok ismérveit és birtokméret határait. (Minimális és maximális üzemméret.) Az e tárgyú törvényelőkészítés ezért hosszabb időt kíván, szakmailag pedig azt - a talajtani, ökológiai, üzemtani, jogi stb. kutatások eredményeit ötvöző - megvalósíthatósági hatástanulmány elkészítésének kell megalapoznia. ■
Visszaugrás
