Kissé agyonhallgatott, annál érdekesebb téma az egyes "független" alkotmányos szervek közigazgatási tevékenysége és hivatali munkájának szervezése. (Mondhatjuk, kiaknázatlan interdiszciplináris kincsesbánya a szakirodalomban.) A "fékek és egyensúlyok" hatékony működése nagyban függ az alájuk tartozó apparátus hatékonyságától.[1]
A címben említett jelzős szerkezet rögtön maga után vonja a definiálás szükségességét. Mitől függetlenek ezek a hivatalok?
A magyarázat a hatalommegosztás kategóriájával függ össze. A hatalommegosztás elmélete jóllehet a felvilágosodás terméke, gyakorlati megnyilvánulása sok évszázados múltra[2] tekint vissza. A megosztott hatalom szükségszerűen korlátozott, a hatalommal való visszaélés gátja, s így az önkényuralommal szembeni védekezés intézményesülése. Ezért egyértelmű, hogy fogalmi meghatározása előtt már jóval a törekvések középpontjába került tényleges megvalósítása.[3]
A parlamentarizmus, kibontakozása idején még a hatalommegosztás elveire épült, hisz a végrehajtó hatalom, vagyis az uralkodó eltérő hatalmi érdeket jelenített meg a parlament alsó, illetve felsőházától. (Bár ez nem volt fogalmi ismérve a parlamentarizmusnak, de a tényleges politológiai erőviszonyok ezt tükrözték.) Az általános választójog, illetve a kormányfőnek a győztes párt vezetőségéből való kikerülése révén megszűnt a tényleges hatalommegosztás az egyes hatalmi ágak között. Az előzőekből kiindulva szeretnék utalni arra, hogy különbséget kell tennünk a szervezeti, illetve személyi, valamint az alkotmányjogi és a tényleges (politológiai értelemben vizsgált) hatalommegosztás között. A két csoportosítás párhuzamosan is elvégezhető.[4]
A tényleges politikai helyzet kiüresítheti a jogi hatalommegosztást (emellett a szervezetit is a személyi hiánya, például az elválasztott parlament és kormány tagsága részben fedi egymást ), vagy fordítva, egyes, alkotmányjogilag nem létező ágakat tehet élővé. A modern hatalommegosztás a XIX. századtól ezen dimenziók fényében vizsgálandó, hisz a klasszikus parlamentarizmus kifejlődése során elkoptatott hagyományos hatalmi ágak elválasztása helyett - főképp majd a diktatúrák borzalmai után - újra felerősödött az igény az önkényuralom korlátozására, s ekképp új hatalommegosztási tényezők létesítésére.
A konklúzió tehát, hogy a végrehajtó és a törvényhozó hatalmi ág között politikai értelemben vett összefonódás új hatalommegosztási tényezők kikristályosítását vonta maga után a XX. században, ez e tendencia pedig tovább folytatódik. E kontextusban tehát a két politikai jellegű hatalommegosztási tényező melletti egyéb (szakmai) intézmények minősíthetők "függetlennek".
Egyes szerzők szerint felvetődhet a közigazgatás mint külön hatalmi ág[5] gondolata annak jegyében, hogy a politikum behatását csökkentsék a szakszerű igazgatással szemben.[6] Politológiai értelemben ugyanis végrehajtó és a törvényhozó hatalmi ág egyetlen hatalmi blokkban fonódott össze.
A minisztériumok felső vezetése a politika világába tartozik, azonban a szakapparátusra a köztisztviselői jogszabályok vonatkoznak, a kormányváltás nem jár föltétlenül az ő elmozdításukkal.[7] (A magyar jogrendszerben például a hatáskörelvonás tilalma, illetve a csupán eljárási kérdésekben fennálló utasítási jog is a szervezet önállósága mellett szól.) Balogh Judit is utal - érzékletes példával - arra, hogy szinte a végrehajtó hatalom is mintegy két részre oszlik, a "pártpolitikától lefelé" a közigazgatási bürokrácia elvileg teljesen más természetű. Mondhatjuk tehát, hogy quasi a végrehajtó hatalmi ágon belül is érvényesül a hatalommegosztás.[8]
Az Alaptörvényben nevesített szervek alkotmányos függetlenségének nem csupán
- 76/77 -
elméleti, hanem lényegében tételes jogi alapja is van. Így függetlenségük megítélése nyilván eltérő az Alaptörvényben nem említett intézményekhez képest.[9] Jogos fölvetés azonban, hogy az ún. autonóm jogállású szervek bizonyos értelemben külön hatalmi tényezőnek tekinthetők, hisz rájuk - bár közigazgatásjellegű funkciót látnak el - semminemű utasítási jog nem vonatkozik. E szervek vezetőit meghatározott időre nevezik ki, és ezen időszak alatt mérlegeléses döntéssel nem leválthatóak. Célszerű kiemelnünk, hogy a közigazgatás hatalmi ágként történő vizsgálata az egyes, nem végrehajtási jellegű hatalommegosztási tényezők hivatalának működése szempontjából különösen érdekes lehet. (Tehát az Alkotmánybíróság, az államfő és a törvényhozó hatalom hivatalára is utalhatunk ennek kapcsán.)
Az Alkotmánybíróság, az Országgyűlés, az ombudsman hivatalának vezetése nem csupán szakmai-szervezési, hanem - különösképp a fejezetgazda tekintetében - részben gazdasági jellegű tevékenység is. Ugyanez vonatkozik a Köztársasági Elnöki Hivatalra. A független alkotmányos intézmények közül az Állami Számvevőszék pedig speciálisan pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerv. A Magyar Nemzeti Bank pedig azért rendkívül sajátlagos intézmény, mert - alkotmányos szinten is óriási jelentősége mellett - formáját tekintve részvénytársaság, melynek egyedüli tulajdonosa a magyar állam.
A fenti alkotmányos szervek tekintetében a hivatalvezetés atipikus; nem esik egy tekintet alá sem a minisztériumokéval, de az országos hatáskörű központi hivatalokéval sem. Az autonóm államigazgatási szervek elnevezésük alapján klasszikus közigazgatási egységnek tűnhetnek részleges önállósággal, függetlenségük azonban lényegében az önálló alkotmányos intézményekével vetekszik. Ezen rövid tanulmány csupán alapvetés a téma későbbi kutatáshoz, mely az atipikus elemek kiemelésére irányul. A hivatalvezetés specialitása részben abban áll, hogy pontosan milyen a szóban forgó szerv jogállása, részben pedig a vezetés egy vagy többszemélyes mivoltában.
A klasszikus államhatalmi ágakon túlmenő, "független alkotmányos intézmények" önállósági foka tekintetében álláspontom szerint az alábbi fokozatokat különböztethetjük meg.[10]
- Az Alkotmánybíróság költségvetése a központi költségvetés szerkezeti rendjében önálló fejezet. Az Alkotmánybíróság a költségvetésére vonatkozó javaslatát és a költségvetésének végrehajtásáról szóló beszámolóját maga állítja össze, és azt a kormány változtatás nélkül terjeszti be a központi költségvetésről, illetve az annak végrehajtásáról szóló törvényjavaslat részeként az Országgyűlésnek. Rendkívüli jelentősége van a "változtatás nélkül" fordulatnak, mert ennek hiányában már a törvényjavaslat is jelentősen módosíthatna a testület működési feltételeivel kapcsolatos igényein, mintegy nyomásgyakorlási lehetőséget teremtve a mindenkori kormányzatnak. Az Alkotmánybíróság költségvetését úgy kell megállapítani, hogy az ne legyen kevesebb az előző évi központi költségvetésben megállapított összegnél.
- A következő szint a külön költségvetési fejezeti mivolt, a fenti többletgaranciák nélkül. (Ti. változtatás nélkül kell előterjeszteni és nem lehet kevesebb az előző évinél.) Ilyen például a magyar ombudsman helyzete.
- Ennél valamivel csekélyebb (de még mindig dicséretes) az NVI önállósági foka. A választási irodák a választások technikai lebonyolításáért, megszervezéséért felelős adminisztratív szervek. A hierarchikus szervezetrendszer csúcsán a Nemzeti Választási Iroda áll. Az NVI autonóm államigazgatási szerv,[11] csak a törvénynek van alárendelve. Feladatkörében nem utasítható, feladatát más szervektől elkülönülten, befolyásolástól mentesen látja el, számára feladatot csak törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabály írhat elő. A Nemzeti Választási Iroda fejezeti jogosítványokkal felruházott központi költségvetési szerv, amelynek költségvetése
- 77/78 -
az Országgyűlés költségvetési fejezetén belül önálló címet képez.[12]
- A következő fokozat talán a Független Rendészeti Panasztestület, amelynek elhelyezéséről az Országgyűlésnek kell gondoskodnia. A tiszteletdíj mértékéről legalább konkrétan rendelkezik a vonatkozó törvény.
- Szigorúan véve ezután következik az NVB státusa, mert a törvény külön nem is tesz említést a költségvetéséről. (Jóllehet ez relatív, mert a pártpolitikai irányítású Országgyűléshez képest függetlenített NVI dominál a költségvetése felett. A két szerv harmonikus együttműködése esetén így ez a fokozat talán eggyel előbbre is ugorhat.) A tiszteletdíj mértékét pontosan meghatározza a törvény.
- Ennél is szerényebb volt az egykori OVB szabályozottsága, mert csupán egy-két elem - így a törvény függetlennek tituláló definíciója és a (mérték nélkül) megemlített tiszteletdíj - szól a függetlensége mellett, továbbá konkrét ügyekben nem volt utasítható. A tényleges gyakorlat alapján itt már a függetlenség rendkívül súlyos fokú sérelme vetődhet fel.
Ez utóbbinál is hátrányosabb szintnél már fel sem merülhet a "független testületi" mivolt.
A klasszikus közigazgatási jogi szakirodalom által alaposan körüljárt irányítás/vezetés kérdésköre témánk szempontjából sajátosan érvényesül.[13] A közigazgatás két klasszikus szempontja, a hatékonyság és a demokratizmus közül az utóbbi jobban tud dominálni, mint hagyományos kormányzati közigazgatásban.[14]
A korábbi jogalkalmazói és jogértelmezői gyakorlat nem volt egyértelmű a fentiekhez tartozó hivatalok vezetőinek besorolását illetően.[15] Az új Alaptörvény e tekintetben az államfőnek a KEH tekintetében döntési szabadságot ad: szabadon alakíthatja ki hivatalának szervezetét és állapíthatja meg a vezetők közigazgatási besorolását. Az Alkotmánybíróság főtitkára, az Országgyűlés főigazgatója, az ombudsman, az NMHH apparátusának főigazgatójának jogállását pedig törvény szabja meg. Ennek tág értelemben vett munkajogi aspektusai is meglehetősen érdekesek. (Az említett szervek vezetőinek besorolása a közigazgatási államtitkárokéval esik egy tekintet alá.) A szóban forgó intézmények esetében többnyire a "nagy méltóság - kis hivatal" elve érvényesül. Ugyanis a hatalommegosztás rendszerében rendkívül fajsúlyos intézmények mint szervezetek általában nem rendelkeznek a klasszikus közigazgatásra jellemző nagy létszámú személyi állománnyal. (Ez alól a fent említettek közül leginkább az Állami Számvevőszék jelenti a kivételt.) A köztársasági elnök - és így áttételesen hivatala is - mint egyfajta "fék és egyensúly" gyakorlatilag minden államügyben rendelkezik bizonyos hatáskörökkel. Ezen számszerűleg talán nem beláthatatlan sok, de mégis rendkívül kiterjedt feladat-csomagot egy viszonylag kis létszámú hivatalnak kell ellátnia. Ráadásul az egyszemélyi hivatalvezetés esetén annak az egyetlen tisztségviselőnek (jelenlegi titulusa szerint főigazgatónak) kell kvázi polihisztorként értenie a hivatalos állami működést meghatározó jog mellett, a külügyekhez, a sajtóhoz és főképp a gazdálkodáshoz[16]...
Bekerült a normaszövegbe a korábban sokak által evidenciának tartott szabály: a köztársasági elnök önállóan alakíthatja ki hivatalának szervezetét.[17] (Ebből következően szabadon állapíthatja meg a vezetők közigazgatási besorolását.)
A kormányzat ciklikus váltásai következtében fennálló bizonytalansággal szemben a fent említett alkotmányos szervekben - a vezetők hosszú időtartamú mandátuma okából - a stabilitás a folyamatos építkező munka letéteményese; szemben a kormányzatra jellemző túl sok improvizációval. A "független hivataloknál" az előmenetel talán nem olyan gyors,
- 78/79 -
mint az átpolitizált közigazgatásban; de talán kiszámíthatóbb. Ezen szervek irányítóinál nem a hagyományos értelemben vett kormányra jutni/ellenzékbe kerülni "bináris kódja" dominál, legalábbis nem a 4 évente megrendezendő parlamenti választások révén. Ez részben növeli a szakmaiság esélyét, részben nagyobb biztonságot jelent a napi szintű munkákban a hagyományos, politikumtól átszőtt közigazgatáshoz képest.
Ezen szervek esetében a zsákmányrendszer felé hajló dominancia nem harapódzott el a hagyományos közigazgatáshoz képest.[18]
Ehelyütt kell megemlítenünk, hogy nincs önmagában hatékony vagy káros hivatali struktúra; a tényleges működés a tisztséget betöltő konkrét személyek egyéniségétől függ. A jogszerű és etikus döntést meghozó személynek rendelkeznie kell az etikus személyiség jellemzőivel. A jogszerű döntések is eredményezhetnek érdekkonfliktusokat. Ezek megelőzése, kezelése, feloldása feltétele egy etikus és korszerű közigazgatási struktúrának.[19]
Külön vitát ér meg az elméletben és a gyakorlatban az "egy vezető" kontra "több egyenrangú vezető" kérdésköre. A protestáns takarékosság a kevés vezető kinevezésére ösztönöz, mindazonáltal a hivatal működése egyes kivételes esetekben racionálisabb a több együttműködő vezető munkája révén.[20] (Ezen felül gazdaságossági szempontból hozzátehetjük: esetlegesen a jól megfizetett és cserébe igen hatékonyan dolgozó vezetők talán hosszú távon anyagi értelemben vett megtakarítást is jelenthetnek.) A protestáns gazdasági és vezetési szemlélet, a hivatás iránti alázat nem a rivalizáló versengésre, hanem a "nyer/nyer"-felfogás révén egymás segítésére sarkallja az érintett tisztségviselőket. Gazdasági aspektusból azonban elvárás - az ÁSZ szerint - hogy minden hivatalnak egyetlen fejezetgazdája legyen; jelképesen szólva a "kassza kulcsa" csak egyetlen felelős vezetőnél lehet.[21]
Például a KEH-ben korábban három egyenrangú hivatalvezető működött, hasonlóan az Országgyűlés hivatalához.[22] A korábbi ombudsmani modell viszont több országgyűlési biztos munkájának segítésére egyetlen közös hivatalvezetőt rendelt, ami igen érdekes szituációk forrása lett. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, a kisebbségi ombudsman, a jövő nemzedékek biztosa és az adatvédelmi biztos tevékenységét ugyanazon hivatal szolgálta ki. Az összes közjogi tisztségviselő besorolása a miniszterivel esett egy tekintet alá, míg a hivatalvezető helyettes államtitkári jogállással rendelkezett. (A fentiek vizsgálata révén az Állami Számvevőszék a gazdasági/célszerűségi ellenőrzésből nem egyszer átlendült az érintett alkotmányos szervek struktúrájának elemzésébe. Ez pedig témánk összefüggésrendszere szempontjából felettébb figyelemre méltó.)
Az Alaptörvény nyomán a magyar ombudsman-rendszer "egyfejű" lett, két helyettessel. Az Országgyűlés az alapvető jogok biztosának a javaslatára választja meg az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettesét, valamint az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettesét. (Mindkettőjüket az összes parlamenti képviselő legalább kétharmados támogatásával; titkos szavazáson.)
Az alapvető jogok biztosának helyettese felett - a megbízatás létrejöttének és megszüntetésének kivételével - a munkáltatói jogokat az alapvető jogok biztosa gyakorolja.
Az ombudsman hivatalában a hatályos jogszabályok szerint a főtitkár felett a munkáltatói jogokat az alapvető jogok biztosa gyakorolja. A főtitkár államtitkári illetményre és juttatásokra jogosult, naptári évenként negyven munkanap szabadság illeti meg. Az új Obtv. tehát rangbéli emelkedést jelent a hivatal vezetőjének, a korábbi jogszabály ugyanis helyettes államtitkári jogállást biztosított.[23]
A fejezetgazda fent említett kérdésével összevetve érdekes, hogy a Hivatalban foglalkoztatott köztisztviselőket maga az alapvető jogok biztosa, nevezi ki és menti fel, a munkáltatói jogokat egyebekben felette a főtitkár gyakorolja.
- 79/80 -
A Szervezeti és Működési Szabályzatban meg kell határozni azon köztisztviselők létszámkeretét, akik az alapvető jogok biztosa helyettesének irányítása alá tartoznak. (Ezeket az illetékes helyettes nevezi ki és menti fel természetesen.)
Az Országgyűlés Hivatalának is lényegében több egyenrangú vezetője volt. Így a főtitkár, a gazdasági főigazgató, a külügyi igazgató, a társadalmi kapcsolatok hivatalvezetője és a házelnök kabinetfőnöke is egyaránt államtitkári besorolással rendelkezett. Ezen tisztségviselők nem álltak egymással alá/fölérendeltségi viszonyban. (A fejezetgazdának a gazdasági főigazgató minősült. Ezen strukturát változtatta meg az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény és az ennek nyomán az Országgyűlés Hivatalának Szervezeti és Működési Szabályzata.[24]
Jelenleg a főigazgató minősül egyértelműen a Hivatal első számú vezetőjének; gazdasági főigazgató-helyettes és törvényhozási főigazgató-helyettes segíti munkáját. (Utóbbi lényegében hagyományos régi főtitkár klasszikus hatásköreinek letéteményese.) A főigazgató miniszteri, míg helyettesei államtitkári besorolásúak.
Az új Szervezeti és Működési Szabályzat a következő szervezeti egységeket nevesíti: Elnöki Titkárság, Törvényhozási Igazgatóság, Gazdasági és Működtetési Igazgatóság, Külügyi Igazgatóság, Közgyűjteményi és Közművelődési Igazgatóság és a Sajtóiroda.[25] A Hivatal fontosabb teendőit az Országgyűlésről szóló törvény XII. fejezete, részletesebben feladatait a határozati házszabályi rendelkezések határozzák meg. A Hivatalt az Országgyűlés elnöke irányítja, megállapítja a Szervezeti és Működési Szabályzatát, kinevezi és felmenti vezetőit.
Az Alkotmánybíróság sajátossága, hogy tipikus testületi szerv, mely 15 tagból áll. Minden alkotmánybírót munkájában 2 főtanácsadó, egy tanácsadó, egy titkárnő és egy sofőr segíti. Megjegyzendő viszont, hogy az összes adminisztratív munkatárs felett a munkáltató jogkört az elnök gyakorolja. Egyes szerzők ezt kifogásolják; valóban elgondolkodtató, hogy ad absurdum egy alkotmánybíró nem szüntetheti meg olyan tanácsadójának jogviszonyát, aki kategorikusan ellentmond a testület tagjának, hovatovább instrukcióival, szakmai iránymutatásaival dermesztően idegen módon készíti elő.[26] Az Alkotmánybíróság Hivatalát a főtitkár vezeti, aki államtitkári jogállással rendelkezik. Felette teljesen természetes, hogy az elnök gyakorolja a munkáltatói jogokat, viszont a jogviszony létesítéséhez és megszüntetéséhez a testület többségi szavazására van szükség. Tehát lényegében az alkotmánybírák formailag jobban beleszólhatnak a főtitkár személyébe, mint saját tanácsadóik kiválasztásába! Ugyanez a rendszer érvényesül a Független Rendészeti Panasztestület vonatkozásában. Érdekesség, hogy bár a parlament a legtipikusabb testületi szerv, de az adminisztráció vonatkozásában az elnök egyszemélyi vezetése a jellegadó.[27] (Természetszerűleg egy 199 fős szervnél parttalan is lenne minden bürokratikus kérdésben összehívni a plénumot.)
Az elnök az Alkotmánybíróság Hivatalában foglalkoztatott köztisztviselőkre nézve a közszolgálati jogviszony létesítését a köztisztviselők jogállásáról szóló törvényben foglaltakon túlmenően meghatározott iskolai végzettséghez, képesítéshez, illetve gyakorlati időhöz kötheti.
Az Alkotmánybíróság Hivatalának szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat az Alkotmánybíróság Szervezeti és Működési Szabályzata állapítja meg.
A Köztársasági Elnöki Hivatal (továbbiakban: KEH) a köztársasági elnök hatásköreinek gyakorlását segítő intézmény, közreműködik feladatai ellátásában, gondoskodik egyes államfői döntések kihirdetéséről, továbbá kapcsolattartási funkciója van közjogi méltóságokkal, hatóságokkal és hivatalos szervekkel. Többek között gazdálkodási, működési, igazgatási és
- 80/81 -
humánpolitikai feladatokat lát el. A hivatal az államfő számos tevékenységében közreműködik, többek között az elnök belföldi illetve külföldi programjainak előkészítésében; a médiát, hivatalos szerveket, állampolgárokat érintő kapcsolattartásban, tájékoztatásban, levelezésben. Részt vesz az elnök közszereplésével kapcsolatos protokolláris feladatokban; a közcélú felajánlásai, és adományaival kapcsolatosan segíti az államfőt, továbbá a köztársasági elnök külügyi és diplomáciai tevékenységének előkészítésében, megszervezésében is segédkezik. Törvényi szabályozásból eredően a KEH nem folytathat vállalkozási tevékenységet, illetékessége országos kiterjedésű.
Köztársasági elnök határozatlan időre nevez ki, menti fel és gyakorolja a munkáltatói jogokat a hivatalt vezető főigazgató felett, aki hivatal szabályszerű működéséről gondoskodó személy a főigazgató, aki a személyes és minősített adatok védelméről, a közérdekű adatok nyilvánosságra való hozataláról, a Sándor-palota és az elnöki rezidencia üzemeltetéséről, fenntartásáról is gondoskodik, továbbá a KEH hivatali szabályzatait megállapítja, az Elnöki Titkárság munkatársait kinevezi, felmenti s munkáltatói jogokat gyakorol felettük. Nem utolsó sorban kinevezi az igazgatókat, felmenti őket s gyakorolja felettük a munkáltatói jogokat, azonban köztársasági elnöki jóváhagyással. Amennyiben a főigazgató munkájának elvégzésében akadályoztatva van, úgy az általa kijelölt személy helyettesíti.
A főigazgató, s az igazgatók jogállásara tekintettel, irányadóak a közigazgatási államtitkárra vonatkozó rendelkezések ide értve az államtitkári illetményre és juttatásokra vonatkozó szabályozást is, viszont illetményét és egyéb juttatásait a főigazgatónak közvetlenül az államfő állapítja meg.
A hivatal jelenleg hat önálló, szakmai szervezeti egységen alapszik, melyek a legjelentősebb egységeit alkotják. Jogi és Alkotmányossági igazgatósága, melynek vezetője a főigazgató s a további szervezetek élén a kinevezett igazgatók állnak. Igazgatói vezetés alatt álló egységek a Társadalmi Kapcsolatok Igazgatósága, a Külügyi Igazgatósága, a Sajtóigazgatóság és a Gazdasági Igazgatóság. Áder János elnökségnek derekán módosult a hivatali struktúra, hatodik egységként létrejött a Környezeti Fenntarthatóság Igazgatósága.
Összegezésképpen elmondhatjuk, hogy a puritánság és takarékosság szempontja elsőre a különböző független intézmények vezetői viszonylag magas besorolása ellen szólna. Azonban a közigazgatásban egyfajta szokásjog, hogy mindenkinek megvan a maga "levelezőpartnere", aki egyenrangú félként kérheti kollégájának együttműködését. Így egy szerv csak akkor tud hatékonyan működni, ha illetékes vezetője méltó személyként léphet fel a többi alkotmányos intézmény relációjában.[28] ■
JEGYZETEK
[1] A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 2. § paragrafusa értelmében törvény eltérő rendelkezése hiányában a Köztársasági Elnöki Hivatal, az Országgyűlés Hivatala, az Alkotmánybíróság Hivatala, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, az Állami Számvevőszék, a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala, a Gazdasági Versenyhivatal, a Magyar Tudományos Akadémia Titkársága, a Magyar Művészeti Akadémia Titkársága, az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára, az Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Közbeszerzési Hatóság, a Nemzeti Választási Iroda, az Országgyűlési Őrség és a Nemzeti Emlékezet Bizottságának Hivatala köztisztviselőjének és közszolgálati ügykezelőjének közszolgálati jogviszonyára és a fővárosi és megyei kormányhivatal járási (fővárosi kerületi) hivatalának állami tisztviselője állami tisztviselői jogviszonyára is a szóban forgó jogszabály rendelkezéseit kell alkalmazni.
[2] Arisztotelész, Polübiosz és Cicero is megfogalmazott már hasonló gondolatokat. Ld. Cservák Csaba: A hatalommegosztás elmélete és gyakorlati megvalósulása. Jogelméleti Szemle 2002. 1. sz.
[3] Az elmélet máig ható megfogalmazását az utókor Montesquieu-höz köti Bár John Locke is szinte már a mai fogalmi alapokon állt; a törvényhozó és a végrehajtó hatalmi ág mellett a föderatívat (külügyit) említette harmadikként, melyet talán tekinthetünk az összállami-külpolitikai szereppel (is) bíró, a kormányzati rendszerek tényezőjének tekintett államfői hatalom megfelelőjének. Montesquieu a közismerttől némiképp eltérően törvényhozó, nemzetközi jog alá tartozó, valamint polgári jogi kérdésekre vonatkozó végrehajtó hatalmat különböztet meg. Utóbbin lényegében az igazságszolgáltatást érti, míg a másodikat a fejedelem tevékenységében látja megvalósulni, ami tehát voltaképp Locke hármasával megegyező rendszert hoz létre. Megjegyzendő, hogy e korszakban a végrehajtó hatalom letéteményese az uralkodó, illetve az általa kinevezett apparátus volt, a gondoskodó állam hiányában pedig a fő végrehajtási feladatok a külpolitikára irányultak. A törvényhozó hatalmat is szétválasztja a kétkamarás országgyűlés igenlése révén. Ld. Varga Zs. András: Hatalommegosztás, állam- és kormányforma. Pázmány Law Working Papers 2013. 5. sz. 2-3. o. és Cservák: i.m.
[4] A szervezeti hatalommegosztás politikai értelemben azt jelenti, hogy egy párt, érdekcsoport nem ural egyszerre két különböző hatalmi ágat, pozíciót. Ennek azonban csak a valószínűségét lehet csökkenteni, például más módon, különböző
- 81/82 -
időszakokban való választással (vö. prezidenciális rendszerek, izraeli miniszterelnöki választás). Személyi hatalommegosztás politikai értelemben viszont tudományosan szinte alig vizsgálható kategória, hisz az egy személytől való függésnek annyi oka, módja lehet, hogy szinte ellenőrizhetetlen, átláthatatlan.
[5] Paczolay Péter: A közigazgatás mint hatalmi ág. Kézirat: http://tollelege.elte.hu/sites/default/files/articles/paciveglzsa.pdf, letöltés dátuma: 2015. szeptember 10.
[6] Erre utal Bibó István: Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom. In: Bibó István: Válogatott tanulmányok I. Magvető Kiadó, Budapest 1986. 278. o.; Bibó Magyary Zoltánra is hivatkozik e körben.
[7] A minisztériumi vezetés kettősségéről a "zárt rendszerekben" ld. Gajduschek György: Közszolgálat. KSzK ROP, Budapest 2008. 23-34. o.
[8] Ld. Balogh Judit: A kormány. In.: (Trócsányi László - Schanda Balázs szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. HVG-ORAC, Budapest 2012. 263. o.
[9] A határ az önálló szabályozó szerveknél húzódik, mert azokat az Alaptörvény tartalmazza. Az autonóm államigazgatási szervek önállóságát azonban - alkotmányos felhatalmazás alapján - "csupán" törvény garantálja. (Pl. GVH, EBH, NAIH, NVI) Az Alaptörvényben említett önálló szabályozó szerv erősebb önállósági szintjét az is mutatja, hogy vezetőjének jogszabály-alkotási felhatalmazása is van. Érdekes, hogy az MNB-t, bár formailag részvénytársaság, de szintén az Alaptörvény is tartalmazza, elnökének rendelete pedig szintén jogszabálynak minősül. Csink Lóránt: Mozaikok a hatalommegosztáshoz. Pázmány Press, Budapest 2014. 75-79. o.
[10] A Köztársasági Elnök Hivatal függetlensége álláspontom szerint ezek fölött áll. Részben azért, mert az államfő - kormányzati rendszer függvényében - akár külön hatalmi ágnak is tekinthető. Másrészt pedig, praktikusan szemlélve, az államfőnek vétójoga van (az ő költségvetésére is vonatkozó) központi költségvetésről szóló törvény tekintetében is.
[11] 2013. évi XXXVI. törvény (Ve.) 53. § Ezzel például a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: NAIH) és az Egyenlő Bánásmód Hatóság szintjére került az NVI. Kiemelendő, hogy ezek közül egyedül a NAIH elnöke miniszteri besorolású. (Megemlítendő, hogy egy korábbi szövegterv szerint még előírás volt a jogi végzettség az NVI elnökének tekintetében, a szerv elnevezése pedig Nemzeti Választási Központ lett volna.)
[12] Ve. 54. §
[13] A kettő közötti határvonal nem annyira éles. Az autonóm államigazgatási szervek esetében az elnök az irányító, de lényegében maga a hivatalvezető is. (Álláspontom szerint az "államigazgatási" jelző kormányzati irányításra utalhat, de ez a tételes jogszabályokban nem manifesztálódik.) Az ennél "nagyobb önállóságú" (pl. önálló szabályozó szerv vagy a parlamenti ellenőrzés szervei) intézményeknél az irányítónak a megválasztott közjogi tisztségviselőt tekinthetjük, míg a vezetés az általa kinevezett személyhez (főtitkárhoz, főigazgatóhoz) tartozik. Ki kell emelnünk, hogy klasszikusan az irányítás - a vezetéshez képest - mindig két egymástól jogi értelemben elkülönült szerv között megvalósuló tevékenység. A vezetés pedig egy szerven belül az "igazgatás igazgatása". Ld. Patyi András - Varga Zs. Andtás: Általános közigazgatási jog (az Alaptörvény rendszerében). Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2013. 177-178. o.
[14] E két szempontot különösen Lőrincz Lajos emelte ki. Ld. Gajduschek György: A közhivatal viseléséhez való jog. In: (Rixer Ádám szerk.): Állam és közösség. KRE-Kiadvány, Budapest 2012. 278. o.
[15] Nem teljesen konzekvens a jogszabályok fogalmazásmódja sem, hogy ki minősül a szervek vezetőjének. (Például a nemzetbiztonsági átvilágítás tekintetében az 1995. évi CXXV. törvény és államháztartási aspektusból a 2011. évi CXCV. törvény között többször - különösen 2013-ig - kollízió állt fenn; előbbi terminológiája a többvezetős, utóbbié az egyvezetős rendszerre épült.) Munkajogi szempontból későbbi vizsgálatok még inkább alapul vehetnék a vezető tisztségviselők felelősségét. Ld. ehhez Kiss György: A vezető tisztségviselő felelőssége munkajogi szempontból. In: (Csehi Zoltán - Szabó Marianna szerk.) A vezető tisztségviselő felelőssége. CompLex Wolters Kluwer, Budapest 2015. 149-186. o.
[16] Kis túlzással azt is állíthatjuk, hogy - amennyiben az egyetlen hivatalvezető gyakorolja a munkáltatói jogokat a hivatal összes munkatársa felett - ilyen esetben szinte egy "köztársasági alelnök" pozíciója jön létre. Az államfő saját aktusával ugyanis ad absurdum el sem bocsáthatja beosztottjait a hivatalvezető nélkül. (Ráadásul formailag 2011. előtt a KEH SZMSZ-ét a hivatalvezető állapította meg, a köztársasági elnök "csak" jóváhagyta.) Természetesen az egységesség letéteményese maga az államfő, ugyanis a vonatkozó összes jogszabály a hatásköröket magához az elnökhöz, nem pedig a Hivatalhoz telepíti. Az elnök azokat nem is ruházhatja át!
[17] A Göncz/Antall pengeváltások során Antall József sem maradt adósa úgymond egy alkalommal Göncz Árpádnak, aki jó pár ügyben - túlzottan kiterjesztően értelmezve saját hatáskörét - megvétózta a miniszterelnök döntését. Göncz államtitkári besorolást szeretett volna adományozni két közvetlen munkatársának, Antall azonban analógnak tekintve a klasszikus államtitkárok kinevezési rendjével megtagadta az ellenjegyzést. (Ti. az államtitkárokat az államfő nevezi ki a kormányfő ellenjegyzésével.) Ezt csak némileg oldotta meg a 2000. évi XXXIX. törvény, mely kimondta, hogy a KEH vezetője államtitkári jogállású. Ez azonban mindenképpen előfeltételez egy univerzális, mindenhez értő hivatalvezetőt, aki (mivel a munkáltatói jogokat is ő gyakorolja) szinte a "köztársaság alelnöke". Mivel a vonatkozó törvények minden tisztséget gyűjtőnévként ("a" hivatalvezető, "a" volt köztársasági elnök) használnak, Schmitt Pál hivatala jogi, külügyi és a társadalmi kapcsolatokért felelős vezetőjének is államtitkári besorolást adományozott. Az ÁSZ szerint e kiterjesztő értelmezés csak akkor elfogadható, ha az Alaptörvény kifejezetten kimondja az elnök teljes szabadságát a hivatal kialakításában. Ez megtörtént. (Magyarország Alaptörvénye 9. cikk, (3) bekezdés m) pont.) Áder János hivatala 5 igazgatójának is államtitkári javadalmazást biztosított, de közülük kiemelte a főigazgatót, aki egyben a jogi ügyekért felelős igazgató. (Később módosítva a Hivatal szerkezetét, a környezetvédelemért felelős vezető is bejött a képbe.)
[18] A közszolgálat zárt és nyílt rendszerű modelljeiről ld. Gajduschek György: Közszolgálat. KSZK ROP Programigazgatóság, Budapest 2008. 23-29. o.; Jogszociológiailag vizsgálva, figyelemre méltó, hogy például a Köztársasági Elnöki Hivatal esetében az elnökváltás mindig a szervezeti vezetők távozását vonta maga után. A többi alkotmányos szervet is nagyjából-egészében ez jellemezte, talán az Országgyűlés Hivatala jelentette a kivételt, ahol Soltész István több mint 20 éven át töltötte be a főtitkári pozíciót. (Amely a rendszerváltáskor az első számú hivatalvezetői pozíció volt az Országgyűlésben.) Bakos Emil - jelenlegi főigazgató-helyettes - is több ciklus óta tölt be vezető tisztséget.
[19] Homicskó Árpád Olivér: Hivatásetikai alapelvek a közszolgálatban a minőségi jogalkalmazás céljából. Jogelméleti Szemle 2011. 2. sz., zárómondat
[20] Talán a "független hivataloknál" még jogosabb az igény, hogy az üzleti szféra módszereit is átvegyék (a politikai szemlélet helyett) a hatékonyság érdekében. Ld. Csáki-Hatalovics Gyula: Technológia és hatékonyság a közigazgatásban. In: (Antalóczy Péter szerk.): Hagyomány és érték, Állam- és jogtudományi tanulmányok a Károli Gáspár Református Egyetem
- 82/83 -
fennállásának 20. évfordulójára. Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest 2013. 256. o.
[21] A pénzügyi igazgatás szervezeten belül betöltött szerepéről ld. Horváth M. Tamás: Közmenedzsment. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2005. 300-304. o.
[22] A KEH 2012. április 1-jén hatályos SZMSZ-e értelmében lényegében minden, az államfő hivatalos állami hatásköreivel kapcsolatos ügy a KEH Jogi, Alkotmányossági és Közigazgatási Hivatalának vezetőjéhez tartozott. (Tehát például a sajtóval, külföldi utazásokkal, protokollal, belső szervezéssel kapcsolatos témák nem.) Eszerint a szóban forgó hivatalvezető
- előkészíti a Köztársasági Elnöki Hivatal működésére vonatkozó, valamint a jogszabályok végrehajtásához szükséges belső szabályzatokat, utasításokat. Ennek keretében meghatározza különösen a Köztársasági Elnöki Hivatal szervezeti felépítését és működésének főbb szabályait, felelős a Köztársasági Elnöki Hivatal működésének törvényességéért;
- elfogadásra előkészíti a munkavégzésre, a közszolgálati jogviszonyra, a közszolgálati juttatásokra, az ügykezelésre, a titokvédelemre, az adatvédelemre, valamint a kötelezettségvállalásra, az utalványozásra, továbbá a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználási rendjére vonatkozó belső előírásokat;
- ellátja a Köztársasági Elnöki Hivatal polgári jogi szerződéseivel, közbeszerzési ügyeivel és jogi képviseletével kapcsolatos feladatokat, illetőleg közreműködik azok jogi vonatkozásaiban;
- a Köztársasági Elnök aláírását megelőzően alkotmányossági szempontból elemzi és véleményezi az Országgyűlés által elfogadott törvényeket, gondoskodik az aláírt törvények kihirdetéséről és nyilvántartásáról;
- alkotmányossági aggály esetén a Hivatal közreműködik az Alkotmánybíróságnak küldendő Köztársasági Elnöki indítvány elkészítésében;
- törvényességi szempontból megvizsgálja, és aláírásra előkészíti a Köztársasági Elnök hatáskörébe tartozó állampolgársági, kegyelmi, kinevezési, felmentési, kitüntetési, a bírókat érintő és egyéb határozatot és az ezekhez kapcsolódó okiratokat;
- gondoskodik a Köztársasági Elnök határozatainak aláíratásáról;
- gondoskodik a Köztársasági Elnök határozatainak szükség szerinti közzétételéről;
- a többi hatalmi ág, egyéb közigazgatási szerv működését is érintő eljárások előkészítése érdekében, illetőleg a Köztársasági Elnöki Hivatal működési körébe tartozó döntéshozatalhoz szükséges információáramlás végett kapcsolatot tart:
- a hivatalos szervekkel, így különösen a Kormánnyal, az Országgyűléssel, az Alkotmánybírósággal, a bíróságokkal és kiemelten a Legfelsőbb Bírósággal, az ügyészségekkel és különös tekintettel a Legfőbb Ügyészséggel, az OVB-vel, az alapvető jogok biztosával, az Állami Számvevőszékkel, a médiahatósággal és az önkormányzatokkal,
- személyi javaslatokat tesz a Köztársasági Elnök által közjogi tisztségre jelölt szakemberek tekintetében;
- a kitüntetési ügyek és a kinevezések, előléptetések stb. terén ellátja a kitüntetések átadásával összefüggő törvényi kötelezettségeket és egyéb feladatokat. A Gazdálkodás és Üzemeltetés szervezeti egységgel együttműködve gondoskodik a Kossuth- és Széchenyi-díjak, továbbá az állami kitüntetések elkészíttetéséről és beszerzéséről. A Gazdálkodás és Üzemeltetés szervezeti egységgel együttműködve az adományozott kitüntetésekről elektronikus nyilvántartást vezet, gondoskodik a kitüntetések megfelelő nyilvántartásáról.
- véleményezi a Köztársasági Elnöki Hivatali szabályzatok, utasítások és a Köztársasági Elnöki Hivatal által kötendő szerződések tervezeteit;
- megválaszolja a köztársasági elnök vagy a KEH részére érkezett, a Hivatal feladatkörébe tartozó leveleket, fogadja az ebbe a körbe tartozó állampolgári telefonokat;
[23] Sajátos, hogy a korábbi 1993. évi LIX. törvény 28. §-a a helyettes államtitkáréval azonos jogállást említ szó szerint. Ehhez képest a pusztán javadalmazás szűkebb fogalmi körre utal. Bár eleve aggályos a megfogalmazás, mert teljesen azonos eleve nem lehet a helyettes államtitkáréval a jogállás, utóbbit például ugyanis a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. A javadalmazáson felül a hasonló jogállás magában foglalhatja még minimum a protokolláris értelemben azonos rangot. (Magam úgymond kompromisszumos megoldásként szerencsésnek tartom a még néhány esetben használt besorolás kifejezést, pl: helyettes államtitkári besorolás.) A javadalmazáshoz képest a pusztán illetményre való utalás még szűkebb, mert nem feltételezi szükségszerűen az illetmény melletti egyéb (pl.: szolgálati autó) juttatásokat.
[24] Http://www.parlament.hu/hivatal1, letöltés dátuma: 2013. január 2., az Országgyűlés Hivatalának Szervezeti és Működési Szabályzata, 2013. január 1-jétől hatályos időállapot
[25] Ld. http://www.parlament.hu/hivatal1, letöltés dátuma: 2016. december 29., az Országgyűlés Hivatalának Szervezeti és Működési Szabályzata, 2016. december 1-jétől hatályos időállapot.
[26] Pokol Béla: Alkotmánybíráskodás - szociológiai, politológiai és jogelméleti megközelítésekben. Kairosz. Budapest 2014. 24. o.
[27] Ld. az Országgyűlés Hivatalának Alaptó okiratát, OHF/65-1/2015.
[28] Továbbá az első számú vezetők javadalmazását célszerű a középvezetők javadalmazásával együtt vizsgálni. Például a KEH-ban az egyetlen hivatalvezető plusz hivatalvezetőhelyettes rendszerében (2010. előtt) a főosztályvezetők voltak többen, illetőleg magasabb javadalmazást élveztek. Ld. például: A Köztársasági Elnöki Hivatal évkönyve 2005. Budapest 2005. 67-73. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető, egyetemi docens, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Alkotmányjogi Tanszék.
Visszaugrás
