A magyar államszervezet, ezen belül is a központi közigazgatás működésében jelentős változást hozott 2006-ban a közigazgatási szervezeti törvény, a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) elfogadása. A Ksztv. egyrészt régóta hiányzó szabályokat pótolt (pl. a minisztérium szervezeti felépítésének alapvető szabályai), másrészt sok tekintetben fordulatot hozott a központi közigazgatás szabályozásában (pl. közigazgatási államtitkári tisztség megszüntetése, politikai és szakmai elem viszonyának újraszabályozása a központi államigazgatásban). Ennek megfelelően rövid időn belül komoly támadások érték mind a politika, mind a szakma részéről. Az Alkotmánybíróság is több alkalommal vizsgálta a törvény egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát (akár kifejezetten a Ksztv. ellen, akár más jogszabály ellen benyújtott indítvány kapcsán),[1] de 2009 decemberéig nem volt arra példa, hogy a törvény valamely rendelkezését megsemmisítette volna. Erre első alkalommal a 122/2009. (XII. 17.) AB határozatban (a továbbiakban: ABh.) került sor.
Ebben a tanulmányban többek között arra is vállalkozom, hogy feltárjam az ABh. indokolásának következetlenségeit és ellentmondásait. Cikkem mondanivalója azonban túlmutat az ABh. puszta kritikáján, már csak azért is, mert a döntéssel minden fenntartásom ellenére alapvetően egyetértek. A fő célom az, hogy a határozat kritikájának kapcsán elemezzem a miniszterelnöki jogállás alkotmányos és törvényi szabályozásának jellegzetességeit. Ebből a szempontból a legizgalmasabb és az ABh. által is hosszasan tárgyalt téma a miniszterelnök és a miniszterek viszonyának kérdése - ez szolgál írásom központi témájául. Szorosan idekapcsolódik az Alkotmánybíróság által megsemmisített miniszterelnöki hatáskör, a normatív utasítás kiadásának kérdésköre, amelyre szintén kitérek.[2]
Az ABh. a Ksztv.-nek a miniszterelnök feladatköréről szóló 14. §-át érintette. Ennek (1) bekezdése kimondja, hogy "a miniszterelnök a Kormány programjának keretei között meghatározza a Kormány politikájának általános irányát". E feladat ellátásához a (2) bekezdésében szereplő hatásköri szabály a következő jogi eszközt biztosítja: "a miniszterek, valamint a Kormány irányítása alatt álló szervek vezetői számára normatív utasítás kiadásával feladatokat határozhat meg". Az ABh. megsemmisítette a (2) bekezdésben szereplő "normatív utasítás kiadásával" szövegrészt, melynek eredményeképpen a miniszterelnök feladat-meghatározási hatásköre megmaradt, de normatív utasítás kiadása útján már nem valósulhat meg.
Az ABh. indokolása leszögezi, hogy a Ksztv. 14. § (1) bekezdése, mely a miniszterelnök feladatává teszi a kormánypolitika általános irányának meghatározását, nem alkotmányellenes, hiszen az Alkotmány által statuált parlamentáris kormányzati rendszerben a Kormány működésének középpontjában a miniszterelnök áll. Az irányvonal meghatározásához pedig nyilvánvalóan szükséges a feladatok meghatározása is, tehát ebben az értelemben a 14. § (2) bekezdése sem kifogásolható. Az alkotmányossági vizsgálat igazi célja az volt, hogy az Alkotmánybíróság eldöntse: alkotmányosan indokolható-e, hogy a Ksztv. ehhez a feladathoz a normatív utasítás adásának hatáskörét rendelje hozzá.
A testület válasza erre egyértelműen: nem, a következő indokok alapján.
Az ABh. szóhasználata szerint a Kormány tagjai között sajátos, a miniszterelnök iránti politikai szolidaritásra épülő, közjogi viszony van. Ez a sajátos viszony nem tekinthető hierarchikus (irányítási) jogviszonynak, hiszen a miniszterek nem tartoznak a miniszterelnök közvetlen irányítása alá. A normatív utasítás adása ugyanakkor épp a hierarchikus irányítás eszköze, kö-
- 583/584 -
vetkezésképp a miniszterelnök azt a neki alá nem rendelt miniszter irányában nem gyakorolhatja. A normatívutasítás-adás ezzel összefüggésben az indokolás szerint nem egyeztethető össze a miniszter kormánytagságából eredő, a kormánypolitika formálásában közreműködő szerepével. Mindebből következik az is, hogy a Ksztv. 14. § (2) bekezdésében szereplő feladatmeghatározás politikai természetű jogosítvány. Ugyanezek a megállapítások igazak a Ksztv. 14. § (2) bekezdésében említett, a Kormánynak alárendelt szervekre is.
Az ABh. indokolása tehát megállapította, hogy a Ksztv. 14. § (2) bekezdése sérti az Alkotmány 33. § (1) bekezdését és 37. § (2) bekezdését. Külön kiemeli az indokolás, hogy a 37. § (2) bekezdése szerint a miniszter ágazatirányító tevékenységének kereteit a jogszabályok és a Kormány határozatai állapítják meg, ezt az Alkotmányban kijelölt kört pedig törvény nem tágíthatja. Egyébiránt pedig az Alkotmány 7. § (2) bekezdése értelmében a jogalkotás rendjét minősített többséggel elfogadott törvényben kell szabályozni. A Ksztv. megalkotása során az Országgyűlés, amikor a 14. § (2) bekezdésében egy új típusú normatív utasítást statuált, áthágta ezt a szabályt, ami önmagában alkotmánysértő.
Az ABh. indokolásának központi megállapítása az, hogy a miniszterelnök és a miniszterek között az Alkotmány nem teremt hierarchikus viszonyt. Az Alkotmány idevágó rendelkezéseit megvizsgálva ez kétségkívül így van. Az Alkotmány a Kormány összetételének megállapításánál egyszerűen felsorolja a miniszterelnököt és a minisztereket [33. § (1) bekezdés], a minisztériumok irányítását pedig nem a miniszterelnök, hanem a Kormány feladatává teszi [Alk. 37. § (1) bekezdés]. Ugyanígy a miniszter ágazatirányító jogkörénél nem mondja ki, hogy az nem lehet ellentétes miniszterelnöki rendelettel vagy bármely miniszterelnöki döntéssel, a korlát itt a jogszabályok és a kormányhatározatok köre [Alk. 37. § (2) bekezdés]. Ami pedig a miniszterelnök feladatkörét illeti, itt az Alkotmány csupán a kormányülések vezetéséről és a Kormány rendeleteinek, valamint határozatainak végrehajtásáról beszél [37. § (1) bekezdés]. A felelősségi szabályok sem teremtenek hierarchikus viszonyt, hiszen a miniszterek a végrehajtó hatalmon belül nem a miniszterelnöknek, hanem a Kormánynak felelősek [Alk. 39. § (2) bekezdés].
A hierarchikus viszony hiányából több, messzire vezető következtetés adódik.
Ha valóban nincs hierarchikus viszony a miniszterelnök és a miniszterek között, akkor hogyan lehetséges, hogy a Ksztv. 14. § (2) bekezdésében szereplő feladat-meghatározási jogosítvány alkotmányos? A feladatok meghatározása ugyanis a hierarchikus irányítás egyik tipikus eszköze, akár a jogalkotási törvény szerinti normatív utasítás, akár egyedi utasítás formáját ölti. Az Alkotmánybíróságnak ebből következően ezt a rendelkezést is meg kellett volna semmisítenie, hiszen alkotmányos alapjai hiányoznak. Mégis épp ellenkezőleg, az indokolás kifejezetten kimondja, hogy a feladat-meghatározási jogosítvány alkotmányos. Ennek elméleti magyarázata talán az lehetne - bár az ABh. indokolása nem utal ilyesmire -, hogy az AB a miniszterelnök és a miniszterek közötti viszonyt vezetési jogviszonynak tekinti, aminek szintén részjogosítványa a feladat-meghatározás.[3] Látni fogjuk azonban, hogy erről szó sincs. A határozat indokolásának egyik központi eleme ugyanis a "politikai szolidaritás" kategóriája. Mi ennek a lényege?
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
