A címbeli kérdés első ránézésre némileg ellentmondásosnak tűnhet, hiszen leegyszerűsítve azt veti föl: vajon az alaptörvényt magától az alkotmány változtatására jogosult hatalomtól is védeni kell-e. A kérdés megválaszolása korántsem egyszerű. Az alkotmánymódosítások "alkotmányosságának" vizsgálata az alkotmány stabilitását szolgáló garanciaként fogható föl. Koncepciója a jogrendszerek java részében explicit módon nem található meg, néhány állam azonban mégis jelentős hangsúlyt fektet e kérdésre, figyelemre méltó példákat és megoldásokat szolgáltatva. Különös figyelmet érdemelnek azon országok, amelyek valamely alapvető elvet, értéket rögzítő alkotmányos rendelkezést jelölnek meg, s ezeket rendszerint kivonják a módosítható normák köréből, úgynevezett örökkévalósági klauzulát alkotva. Az alábbiakban néhány előkérdés tisztázását követően, az összehasonlító vizsgálat segítségével próbálom meg áttekinteni - modell értékűnek mondható országok mintájával - e különleges alkotmánybiztosíték jellegzetességeit és a rá vonatkozó különféle koncepciókat, majd a magyar Alkotmánybíróság releváns határozatait elemzem. Végül néhány következtetés levonására és javaslat megfogalmazására is vállalkozom.
Carl Schmitt meghatározásában alkotmányozó hatalomnak általánosságban azon akaratot tekinthetjük, amely autoritásánál vagy hatalmánál fogva képes az alkotmány létrehozására.1 A francia forradalom időszakára visszanyúló fogalom szoros összefüggésben áll a népszuverenitás elvével, s alapvető rendeltetése, hogy a társadalom, a gazdaság és a politika legalapvetőbb kérdéseit a tartósság igényével rendezze. Az alkotmányozás klasszikusnak (és ideálisnak) mondható formája szintén francia gyökerű: a IV. köztársaság alkotmányának kidolgozására ugyanis Franciaországban alkotmányozó nemzetgyűlést hívtak össze. Az alkotmányozó nemzetgyűlés legitimitását a nép általi választás biztosíthatja, s az sem kizárt, hogy az esetleges alkotmánymódosítások tekintetében is felhatalmazáshoz jut. Mai fogalmaink szerint a demokratikus hatalmi rendszer sajátos következményének tekinthető az a hatalmi differenciálódás, amelynek csúcsán az alkotmányozó hatalom helyezkedik el, és amelynek "alapvető hivatása a különböző hatalmi tevékenységek alkotmányos kereteinek meghatározása és alkotmányba foglalása".2 Bibó szavaival élve, az alkotmányozó hatalom a "törvényhozó hatalomtól különálló hatalomként a többi hatalom hatáskör-elosztását van hivatva megszabni".3
Az alkotmányozó hatalomtól egyrészt el kell különíteni az alkotmány módosítására jogosult, másrészt a törvényhozó hatalmat, még ha alanyaik olykor (részben) azonosak is. A történeti alkotmányokat ide nem sorolva, az alkotmánymódosító hatalom alkotmányjogi szabályozottságánál fogva különül el az eredeti alkotmányo-zó hatalomtól.4 A törvényhozó hatalom - amely az előbbiekhez viszonyítva másodlagos és alárendelt szerepű -csak az alkotmányozótól nyert felhatalmazás birtokában, az általa megszabott keretek között járhat el.
Az alkotmány megalkotását megelőzően kialakított szabályozási koncepcióban fontos szerep jut az alkotmányos elveknek. Ezen elvek rendeltetése, hogy irányt mutassanak az alkotmány három nélkülözhetetlen szabályozási tárgykörére, jelesül az alapvető kormányzati struktúrára, illetve az állam fő hatalmi ágai és funkcióik közötti viszonyra; az alapvető értékekre és kötelezettségekre; valamint az emberi jogokra vonatkozó rendelkezések kidolgozásához. A demokratikus alkotmányozás fontos premisszája, hogy az alkotmány legitimitása a nép általi támogatottságot megköveteli. E legitimitás hiányában kisebb a bizonyossága annak, hogy akár az alkotmány, akár a jog uralma általánosan, széles körben elfogadott lesz. A szükséges legitimáció elérése érdekében tehát a demokratikus alkotmányozás demokratikus elveket kölcsönöz, azokat alkotmányos elvekké transzformálja, emellett általában igyekszik a népességet már az alkotmányozás folyamatába is bevonni. Néhány, mondhatni az állandóság igényével megfogalmazott elv alapvető rendeltetése, hogy akár még az alkotmányozási folyamat kezdete előtt, vagy annak során, illetve azt követően is az alkotmányozásra vagy az alkotmány módosítására irányuló politikai processzus tartalmi korlátját képezze. Ezen különleges elvek tehát alapvetően két nagyobb csoportba sorolhatók, az elsőbe az alkotmányozási vagy módosítási eljárást megelőzően lefektetett alkotmányos elvek; míg a második csoportba éppen az alkotmány módosítása elé korlátokat állító, az "alkotmány-módosítást alkotmányellenessé tevő" elvek tartoznak (a két csoport közötti átfedés természetesen nem kizárt). Az előbbi kategóriára kitűnő példa a dél-afrikai alkotmányozási folyamatban az Ideiglenes Alkotmányhoz csatolt jegyzékben foglalt 34 alkotmányos elv, míg az utóbbira a német és az indiai alkotmány, illetve alkotmánybírósági gyakorlat.5
Az alkotmányokat megváltoztathatóságuk nehézsége vagy éppen könnyűsége alapján szokás rugalmas, vagy merev alkotmányként osztályozni. A merev alkotmányokat nehéz módosítani, ez vonatkozhat magára a teljes alkotmányra, illetve annak egyes szabályaira is. A chartális alkotmányok megváltoztatása a rugalmasnak minősíthető történeti alkotmányokkal párhuzamba állítva általában egyszerű törvények módjára nem lehetséges. A merev alkotmányok történelmi példájaként szokás felhozni Franciaország 1791-es alkotmányát, amely két részből állt: az Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozatából, illetve a Francia Alkotmányból. Az Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozata nem volt megváltoztatható, míg maga az Alkotmány az "Alkotmányos határozatok módosításáról" szóló VII. részében rendelkezett megváltoztatásának különlegesen merev szabályairól. Az Alkotmány módosítására egy úgynevezett felülvizsgáló gyűlés volt jogosult. A revízióra akkor kerülhetett sor, ha három egymást követő törvényhozás egyöntetűen szükségesnek ítélte bizonyos alkotmányos cikkely megváltoztatását. A következő és az azt követő törvényhozás nem javasolhatta egyetlen alkotmányos cikkely módosítását sem.6 Tehát az Alkotmány ténylegesen csak a negyedik ciklusban lett volna módosítható.7
A történelmi példa mellett utalhatunk akár az Egyesült Államok, akár Ausztrália Alkotmányának módosítási szabályaira is, mint az alkotmány merevségét szolgáló rendelkezésekre. Az Egyesült Államok Alkotmányának V. cikkelye szerint a Kongresszus az Alkotmány módosítását javasolhatja, ha a két Ház kétharmada ezt szükségesnek találja, illetve az összes tagállam kétharmad része törvényhozó testületeinek kérelmére a módosítások előterjesztése céljából Konvenciót hív össze. A módosítások az Alkotmány részévé válnak, amennyiben azokat a tagállamok háromnegyed részének törvényhozó testülete, illetve az államok háromnegyed részének konvenciója megerősítette.8 Ausztráliában az Alkotmány megváltoztatásához főszabályként a Parlament mindkét Háza abszolút többségének egyetértése, majd mind országosan, mind a hat állam tekintetében a szavazók többségének megerősítése szükséges.9
A jogállami értékek megjelenítése mellett tehát a demokratikus alkotmányokkal szemben alapvető követelmény az átfogó és tartós szabályozás igényével kidolgozott normatartalom. E két jellemzőjük alapvetően a hatalmi önkény elkerülésére, illetve kizárásának elérésére irányul; s ezt számos garanciával is körülöle-lik.10 Érdemes utalni arra, hogy a Joseph Raz által adott modern alkotmány-fogalom több eleme is a kifejezett tartósság követelményére utal. Raz meghatározásában az alkotmány (1) valamely jogrendszer megalapozója, (2) stabil, de legalábbis ennek elérésére törekszik, (3) írott, (4) magasabb rendű jogként érvényesül, (5) ítélkezés alá vonható, (6) körülbástyázott, és (7) közös ideológiát közvetít.11 A modern alkotmányok viszonylagos állandóságát szolgáló garanciák számos formában jelentkezhetnek, az egyes alkotmányok különféle megoldásokat tartalmaznak önmaguk védelmére vonatkozóan. Kilényi Géza összehasonlító elemzést is tartalmazó tanulmányában az alkotmánybiztosítékok közé sorolja többek között az alaptörvény elfogadásához és módosításához megkövetelt minősített többséget, a második kamarák speciális jogait, a kétfordulós tárgyalási rend megkövetelését kétszeri szavazással, az alkotmányozáshoz két egymást követő parlament egyező akaratának előírását, a közvetlen demokráciát, illetve az alaptörvény egyes rendelkezéseit módosíthatatla-nokká nyilvánító módszert.12
Az alkotmány megváltoztatásának természetesen több szintje is létezett és létezik, ez az apróbb, technikai jellegű módosításoktól kezdődően a részleges revízión keresztül az alkotmány teljes felülvizsgálatáig is terjedhet, amelynek eredményeképpen akár minőségileg más, új alkotmány is létrejöhet. Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások szempontjából fontos különbséget tenni az alkotmánymódosításra vonatkozó procedurális és materiális követelmények között. Az alkotmányok jellemzően tartalmazzák a saját módosításukra vonatkozó eljárási normákat, amelyek szinte kivétel nélkül az egyszerű törvényekéhez képest -, s különösen, ha technikailag az alkotmánymódosítás is törvényi formában megy végbe - szigorúbb szabályokból állnak. E tekintetben az alkotmányon belüli normákat aszerint lehet csoportba sorolni, hogy (1) azok az alkotmánymódosítás általános szabályai szerint változtathatók, (2) különös szabályok szerint, valamilyen garanciális jellegű korlátozás által elnehezítetten módosíthatók, illetve (3) az alkotmánymódosítás során érinthetetlenek, azaz megváltoztatásuk csak új alkotmány létrehozása során képzelhető el.
A tartalmi megközelítésben alkotmányellenes alkotmánymódosítások elméletének alapja az a nézet, miszerint az alkotmány szerkezetileg egységes, és/vagy hierarchikus értékrendszert tükröző dokumentum. Eszerint az alkotmánymódosítás alkotmányellenesnek minősíthető, amennyiben az az alkotmány alapvető, meghatározó értékeivel, vagy annak szellemiségével, mint egésszel áll szemben. Más szavakkal kifejezve: az alkotmánymódosítás "tiltott tárgyainak" elvi alapja azon felismerés, miszerint léteznek olyan jellegű alkotmányos szabályok (alapelvek, alapvető értékek), amelyek meghatározó jelentőségüknél fogva esetleges megváltoztatásuk, vagy kiiktatásuk folytán új (és esetlegesen egyben rontott) minőséget létrehozva hatnának ki az adott állami berendezkedés jellegére.13
Az örökkévalósági klauzula normája - mint azt később látni fogjuk - jogtechnikailag többféleképpen is megfogalmazható. Hatóköre kiterjedhet (1) az alkotmány meghatározott szakaszaira vagy fejezetére, vagy (2) a rögzíteni kívánt rendelkezés vagy elv tartalmi körülírására. Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások koncepciója így tehát azt célozza, hogy korlátot állítson mind a politikai folyamatok, mind a választópolgárok szabad akaratának érvényesítése elé. Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások teóriájának tehát nem az a célja, hogy az alkotmánymódosításokat lehetetlenné tegye, hanem, hogy az alkotmány módosításának lehetősége mellett az alkotmányozó meghosszabbított karjaként az általa lényeginek tartott elemeket óvja a megváltoztatástól. Jellemzője továbbá, hogy bizonyos esetekben az alkotmány tartalmi kérdéseit egy olyan testület -a bíróság - hatáskörébe helyezi, amely a nyilvánosság előtt közvetlenül nem felelős. Ebben az esetben az alkotmánybíráskodás olyan jellegű felfogásáról van szó, amely még az alkotmány-módosító hatalommal szemben is biztosítékként tekint az alkotmánybíróságra.
Kilényi Géza aggályát fejezi ki a módosíthatatlanokká nyilvánított alkotmányos rendelkezések kapcsán, egyrészt mivel az alkotmányok a történelem tanúsága szerint sem örökérvényűek, másrészt rámutat arra is, hogy a módosíthatatlanságról rendelkező alkotmányi normák jellemzően - mint azt a következő címben szereplő példákon keresztül is látni fogjuk - nem szerepelnek a módosíthatatlanságról rendelkező tilalmi listákon. Ehelyett megfelelőbbnek tartja az egész alaptörvény nagyfokú stabilitásának biztosítását.14 A Ki-lényi Géza által kifejtett bizonytalanság kérdése és az expressis verbis alkotmányi rendelkezés hiánya a megváltoztathatatlan alkotmányos rendelkezésekkel bíró államokban is fölvetődött, hiszen a német alkotmány tekintetében Herbert Küpper mutat rá, miszerint a német alkotmány 79. cikk 3. bekezdése tételes szövegén túlmenően, még egy további alkotmányos rendelkezés is védett a megváltoztatástól: az "örökkévalósági záradékot" sem lehet megváltoztatni vagy megszüntetni; s "ez a megállapítás alkotmányértelmezés eredménye."15
Az alábbiakban néhány, az alkotmányellenes alkotmánymódosítások materiális megközelítését is elfogadó állam alkotmányának, valamint esetenként a vonatkozó bírói gyakorlat áttekintése következik, amelynek alapján nyilvánvalóvá válnak a felfogásbeli azonosságok és különbözőségek, illetve az örökkévalósági klauzulák által biztosított bírói diszkréció terjedelme és határai.
Németországban az alkotmányellenes alkotmánymódosítások kérdéskörének kiindulópontja a Német Szövetségi Köztársaság Alaptörvényének 79. cikke, amely a módosítási eljárás elé tartalmi korlátokat állít a következők szerint: "a jelen alaptörvény olyan megváltoztatása, amely a Szövetség tartományokra való felosztását, a tartományok alapvető közreműködését a törvényhozásban vagy az 1. és a 20. cikkekben megállapított alapelveket érintené, nem megengedett.17 E cikk tehát egyrészt a fennálló szövetségi struktúrát, az abból eredő törvényhozási hatáskört oltalmazza, másrészt gátját képezi az Alaptörvény 1. és 20. cikkében lefektetett elvek megváltoztatásának. Az Alaptörvény által a módosítás tartalmi korlátaiként emelt gátak különösen a második esetben érdekesek, hiszen az Alaptörvény 1. cikke az "Alapjogok" című fejezet első rendelkezése, amelynek értelmében:
"1. cikk
(1) Az emberi méltóság sérthetetlen. Annak tisztelete és védelmezése kötelező minden állami hatalom számára.
(2) A német nép ezért elismeri, hogy a sérthetetlen és elidegeníthetetlen emberi jogok képezik az alapját a világon minden emberi közösségnek, békének és igazságosságnak.
(3) Az alább felsorolt alapjogok, mint közvetlenül hatályos jog, kötik a törvényhozást, a végrehajtó hatalmat és az igazságszolgáltatást."
Az Alaptörvény 20. cikke a "Szövetségek és tartományok" címet viselő II. fejezet első rendelkezése:
"20. cikk
(1) A Német Szövetségi Köztársaság demokratikus és szociális szövetségi állam.
(2) Minden államhatalom a néptől származik. A nép az államhatalmat választások, szavazások, valamint a törvényhozás, a végrehajtó hatalom és az igazságszolgáltatás meghatározott szervei útján gyakorolja.
(3) A törvényhozást az alkotmányos rend, a végrehajtó hatalmat és az igazságszolgáltatást a törvény és a jog köti.
(4) Minden német jogosult ellenállást kifejteni azzal szemben, aki e rend megbontására törekszik, ha más eszköz igénybevételére nincs lehetőség."
Az Alaptörvény 79. cikke alapján különösen figyelemreméltó az 1. cikk (1) és (3) bekezdése, mivel így tulajdonképpen az alapvető jogokat felölelő teljes 1. fejezet (2-19. cikkek) is a módosíthatatlanság védelmét élvezi. Azáltal, hogy az olyan meglehetősen tág meghatározások, mint a "demokratikus és szociális szövetségi állam", vagy az "alkotmányos rend", illetve az "emberi méltóság" értelmezése végső soron a Szövetségi Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik, így e szervnek az alkotmánymódosítások felülvizsgálatára vonatkozó hatásköre kifejezetten szélesnek mondható.
Németország Szövetségi Alkotmánybírósága az alkotmányellenes alkotmánymódosítások problémájával már az 1951-es Southwest State18 esetben szembesült.19 Az eset kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány belső koherenciával rendelkezik, és valamely részének jelentése összefüggésben áll más rendelkezésekkel is. Egységében szemlélve az Alkotmány számos átfogó elvet és alapvető döntést tükröz vissza, amelyeknek egyedi rendelkezései alárendeltek. Ebből eredően még egy egyedi alkotmányos rendelkezés vagy alkotmánymódosítás is alkotmányellenesnek minősülhet, amennyiben az az előbb említett "átfogó elvekkel és alapvető döntésekkel" ellentétben áll. Az Alkotmánybíróság határozata szerint a demokrácia és a föderalizmus például ezen átfogó elvek között szerepel. Az alkotmányvédő szerv szerint: "3. Az Alaptörvény a kormányzati rendszer alapjául a demokráciát ismeri el (20., 28. cikkek): A Szövetségi Köztársaság demokratikus szövetségi állam. Az államok alkotmányos rendjének összhangban kell állniuk a Alaptörvény rendelkezései szerinti demokratikus jogállamiság elveivel. A föderáció garantálja, hogy az államok alkotmányos rendje illeszkedni fog ezen politikai rendhez. [...] 4. Az alaptörvény másik alapvető elve a föderalizmus (20., 18., és 30. cikkek). A Lánder-ek, mint a föderáció tagjai, önálló szuverén hatalommal rendelkező államok. E hatalom, még ha ez esetben korlátozott is, nem a föderációból ered, hanem az által elismert".20 Az Alkotmánybíróság okfejtését egészen annak kijelentéséig folytatta, miszerint "bármely alkotmányos rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy az összhangban álljon azon alapvető elvekkel és az alkotmány megalkotóinak kulcsfontosságú döntéseivel".
Donald P. Kommers az alkotmányellenes alkotmánymódosítások német doktrínáját a Bajor Alkotmánybíróság egy 1950. április 24-i döntésére vezeti vissza, amelyben kimondásra került: "Konceptuálisan nem kizárt úgy tekinteni egy alkotmányos rendelkezésre, mint érvénytelenre, még akkor is, ha az az alkotmány részét képezi. Néhány alkotmányos elv annyira alapvető és olyan jelentős jogelveket fejez ki, amelyek megelőzik magát az alkotmányt, csakúgy, ahogy magát az alkotmány megalkotóit is kötötték ezek. Egyéb alkotmányos rendelkezések - amelyeknek nincs azonos rangjuk - érvénytelenek lehetnek, amennyiben megsértik ezeket".21
Az 1953. évi Article 11722 eset kapcsán az Alkotmánybíróság egyenesen azt állapította meg, hogy a német alkotmány magasabb rendű jogelveket is magában foglal, így "abban a valószínűtlen esetben, amikor az Alaptörvény valamely rendelkezése túllép az igazságszolgáltatás magasabb rendű jogelveinek korlátain, a Bíróság kötelességévé válik, hogy lesújtson azokra."23
Az alkotmányellenes alkotmánymódosításokat vizsgáló következő fontos alkotmánybírósági döntés a Klass24 esetben született. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság a levelezés és a telekommunikáció ellenőrzésének az érintett személy tudtán kívüli lefolytatása alkotmányosságával foglalkozott. E gyakorlatra való felhatalmazás érdekében előkészítették a 10. cikk módosítását, amely szerint "a levéltitok, valamint a posta-és távközlési titok sérthetetlen. Korlátozásokat csak törvény alapján lehet elrendelni."25 Továbbá, a módosítással bevezetett második klauzula értelmében: "Ha a korlátozó intézkedések a Szövetség vagy valamelyik tartomány szabad és demokratikus alaprendjének vagy biztonságának védelmét szolgálják, törvény úgy rendelkezhet, hogy ezeket az intézkedéseket nem hozzák az érintett személy tudomására, és ezt bírósági eljárás helyett a népképviselet által kinevezett szerv és segítő szervei vizsgálják felül".26 E módosítást az Alkotmánybíróság alkotmányosnak ítélte. Ugyanakkor különvéleményt megfogalmazó bírák a szóban forgó alkotmánymódosításban a 79. cikk (3) bekezdésének sérelmét látták. Úgy ítélték meg, hogy az alkotmánymódosítás egyrészt az 1. cikkben foglalt emberi méltóság általános elvének sérelmét okozza; másrészt úgy találták, hogy összeférhetetlen az Alaptörvény 20. cikk (2)-(3) bekezdéseiben megfogalmazott hatalommegosztási, illetve generális törvényességi koncepcióval, s ezek közvetítésével az "egyéni jogvédelem" elvével.27 A különvélemény érvelése szerint, mivel a 79. cikk ezen elveket "érintő" módosításokra hivatkozik, a javasolt módosítás sértette a 79. cikket, és így alkotmányellenes alkotmánymódosításnak minősült.
Kommers az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlata tükrében megállapítja, hogy Németországban valójában három alkotmány működik egymással párhuza-mosan.28 Ezek közül az első a módosíthatatlan alkotmány, amelyet a 79. cikk (3) bekezdése védelmez. A második a módosítható alkotmány, amelybe az írott szöveg valamennyi része beletartozik azon területeket kivéve, amelyek a 79. cikk védelme alatt állnak. Végül a harmadik az íratlan alkotmány, amely az Alkotmány olyan alapvető elveiből tevődik össze, mint az igazságosság, a méltóság, vagy a "morális kódex".
Kommersnek a "módosíthatatlan alkotmányra" vonatkozó tétele figyelembevételével megállapítható, hogy az Alaptörvény ezen szintje meglehetősen homályos, hiszen igazolására általános, egyértelműen meg nem határozott koncepciókra hivatkozik. Ebből következően, amennyiben a bírák valamely alkotmánymódosítás alkotmányellenességének megállapítása érdekében ezen elvekhez folyamodnak, tágul az alkotmánybírósági diszkréció.
Norvégia 1816-ban elfogadott Alkotmánya úgy rendelkezik, hogy módosításai "nem kerülhetnek ellentmondásba az Alkotmányban foglalt elvekkel, azok kizárólag olyan rendelkezésekre irányulhatnak, amelyek az Alkotmány szellemét nem változtatják meg."29 Habár e meglehetősen homályos rendelkezés jóval Németország vagy India Alkotmányának hatályba lépését megelőzően keletkezett, mégis mutat némi hasonlóságot akár a Németországi "megváltoztathatatlan elvek" vagy -, mint azt a későbbiekben látni fogjuk - akár az indiai alkotmányra vonatkozó "alapvető struktúra" koncepciójával. D. Conrad szerint tekintve egyrészt e klauzula pontatlanságát, másrészt, hogy alkalmazására a bíróságok kifejezett felhatalmazást az Alkotmánytól nem kaptak, általában úgy értékelendő, mint a törvényhozásnak címzett iránytű.30 Mindezek ellenére célszerű megemlékezni arról, hogy a Norvég bíróságok hathatósan gyakorolják az Alkotmány védelme érdekében a jogalkotás alkotmányossági felülvizsgálatát, Carsten Smith szerint időben a többi más kontinentális államot megelőzően.31
Románia Alkotmányának a módosításokat szabályozó rendelkezése Németországéval mutat némi hasonlóságot. Az Alkotmány számos eleme specifikusan elzárt a megváltoztatástól, így például a kormányforma, a bírói függetlenség, a politikai pluralizmus, a hivatalos nyelv, és a polgárok alapvető jogai, illetve szabadságai és biztosítékaik.32 Romániában a jogalkotás alkotmányosságát az 1992-ben létrejött Alkotmánybíróság ellenőrzi, hatáskörét az Alkotmány 144. cikke rögzíti. Az Alkotmány módosítására vonatkozó indítványokat a 144. cikk a) pontjának felhatalmazása alapján kontrollálja az Alkotmánybíróság. A vizsgálat alapján kétféle döntést hozhat. Amennyiben az Alkotmány módosítására vonatkozó eljárási szabályok szenvedtek sérelmet, úgy az Alkotmánybíróság döntésének hatására a Parlament nem kezdheti meg a módosításra vonatkozó indítvány tárgyalását. Más esetben az Alkotmánybíróság véleményt fogalmaz meg, amelyben az Alkotmány módosításával kapcsolatos álláspontját fejti ki. E vélemény azonban a Parlamentre nézve nem kötelező.33 Az Alkotmánybíróság döntése a Parlament mindkét Házának 2/3-os döntésével felülbírálható.34
Az Olasz Köztársaság Alkotmánya módosítását szabályozó előírásainak egy rendelkezése leszögezi, hogy a köztársasági államforma nem lehet alkotmánymódosítás tárgya.35 Ezzel azonos rendelkezést tartalmaz Franciaország Alkotmánya is.36 Miután Franciaország az Alkotmánytanács határozatának37 megfelelően módosította Alkotmányát annak érdekében, hogy az ne legyen ellentétes a Maastrichti Szerződéssel, az Alkotmánytanácsnak az Európai Unió jogát illetően újabb kérdésekben kellett döntenie. A második Maastricht döntésben38 az Alkotmánytanács az alkotmányo-zóval kapcsolatban megállapította, hogy az Alkotmány revízióját kizáró időszakok [7. és 16. cikk, valamint a 89. cikk (4) bekezdése] figyelembevételével, és a 89. cikk (5) bekezdésével összhangban az alkotmányozó hatalom szuverén. Jogköre kiterjed az Alkotmány rendelkezéseinek hatálytalanítására, kiegészítésére, vagy éppen megerősítésére, ahogyan azt helyesnek tartja; következésképpen annak sincs akadálya, hogy olyan új (kifejezett vagy hallgatólagos) alkotmányos rendelkezést iktasson be, amely valamely alkotmányos elvet szűkít, vagy alkotmányos értéket csökkent.
Bosznia Hercegovina Alkotmányának X. cikkelye két rendelkezésből áll: az egyik az Alkotmány módosításának eljárási szabályait rögzíti; a második az Alkotmány mó-dosíthatatlan normáit határozza meg. Ez utóbbi regula39 értelmében az Alkotmány módosításai nem semmisíthetik meg, vagy csorbíthatják az Alkotmány II. cikkelyében rögzített jogokat és szabadságokat, emellett magának a X. cikkelynek a megváltoztatása is tilalmazott.
Törökország Alkotmánya 4. cikke "Megváltoztathatatlan rendelkezések" címszava alatt kimondja, hogy a köztársasági államformáról szóló 1. cikk, valamint a köztársaság sajátosságairól szóló 2. és 3. cikk rendelkezései nem módosíthatók, illetve módosításuk nem is javasolható. A 2. cikk értelmében a Török Köztársaság demokratikus, szekuláris és szociális jogállam, tekintettel az olyan elvekre, mint a közbéke, a nemzeti szolidaritás és igazságosság, az emberi jogok elismerése, valamint a lojalitás Atatürk nacionalizmusához. A 2. cikk - többek között - a preambulumban rögzített alapelvekre is hivatkozik, amely a 176. cikk értelmében az Alkotmány szövegéhez tartozik. A preambulum szerint inter alia "nem élvezhetnek védelmet a török történelmi és erkölcsi értékekkel, vagy Atatürk nacionalizmusával, elveivel, reformjaival és modernizációjával ellentétes gondolatok és vélemények".
India Alkotmányának 368. cikke felhatalmazza a Parlamentet az Alkotmány bármely részének módosítására, s módosíthatatlannak egyetlen rendelkezését sem nyilvánítja. Mindezek ellenére Indiában is megtalálható az alkotmányellenes alkotmánymódosítások koncepciója - textuális alap hiányában -, forrása az Indiai Legfelső Bíróság Kesavananda Bharati v. State of Kerala40 ügyben hozott döntése.41 Előbb említett döntésében az Indiai Legfelső Bíróság leszögezte, hogy a 368. cikk "nem hatalmazza fel a Parlamentet arra, hogy az Alkotmány alapvető struktúráját, vagy kereteit megváltoztassa". Amennyiben ez mégis megtörténne, a Bíróság fönntartotta magának a jogot az érintett rendelkezés érvénytelenségének kimondására. Itt tehát az "alkotmány alapvető struktúrájának" különleges elméletével állunk szemben, amennyiben e koncepció tulajdonképpen bírói aktivizmus eredménye. A teljesség kedvéért azonban szükséges megjegyezni, hogy ha rövid időre is, de az Indiai Legfelső Bíróság korábban textuális alapokat vélt felfedezni az Alkotmány szövegében. Az I. C. Golaknath v. State of Punjab42 eset kapcsán a Legfelső Bíróság azzal az érveléssel próbálta meg korlátozni a Parlament alkotmánymódosító hatáskörét, miszerint az Alkotmány módosítására vonatkozó aktusok nem különböznek a normális törvényhozástól. Tekintve, hogy India Alkotmányának 13. cikke bármely, a III. fejezetben szereplő "alapvető jogot" megszüntető jogalkotást tilalmaz, a Legfelső Bíróság felfogásában e tilalom az Alkotmány módosítása esetében is érvényesül. Ezen érvelését a Legfelső Bíróság a Kesavananda eset kapcsán felülbírálta, ahol megállapította, hogy az Alkotmány módosítása eltér a normál törvényhozási aktusoktól, és ezáltal a 13. cikk nem korlátozza azokat.
Indiában az Alkotmány alapvető struktúrájának koncepciója tulajdonképpen a Parlament és a Bíróság között a hatalommegosztás kérdéskörében zajló vita eredményeképpen bontakozott ki.43 A bíróság ugyanis több ízben érvénytelennek nyilvánította a Parlamentnek a földreform és földbérlet szabályai megváltoztatása következtében a tulajdonosi jogok korlátozására irányuló aktusait, amely végül - akaratának érvényesítése végett - az alkotmánymódosítás eszközéhez folyamodott. A Kesavananda ítéletben 13 bíróból kilenc egyetértett abban, hogy a Parlamentnek az Alkotmány 386. cikkében rögzített alkotmányozó hatalma különféle benne rejlő szempontok szerint korlátozott. Az ítélet értelmében a Parlament alkotmányozó hatalmát nem használhatja arra, hogy "megsértse", "gyengítse", "megsemmisítse", visszavonja", "módosítsa" vagy "megváltoztassa" az Alkotmány alapvető szerkezetét.44
Az 1980-as Minerva Mills Ltd. v Union of India45 esetben a bíróság egy olyan módosítást érvénytelenített, amely megtiltotta volna a Bíróságnak, hogy a Parlament jövőbeli módosító normáit vizsgálat tárgyává tegye. Az ítélet meghozatalában részt vevő bírák többsége egyetértett abban, hogy az Alkotmány "alapvető struktúrájába" a Parlament korlátozott módosító hatalma illeszkedik. A Bíróság számos más eset eldöntése kapcsán is hivatkozott vonatkoztatási pontként az Alkotmány alapvető szerkezetére, így például az állam szuverén, demokratikus, vagy szekuláris jellemzői, a jogállamiság, a bírói függetlenség, vagy az állampolgárok alapvető jogaival összefüggésben.46
Nepál Alkotmánya 116. cikkének (1) bekezdése szerint "az Alkotmány valamely cikkének módosítására vagy hatályon kívül helyezésére olyan törvényjavaslat terjeszthető elő, amely jelen Alkotmány preambu-lumának szellemét nem sérti."". E koncepcióval kapcsolatban megjegyezhető, hogy meglehetős homályosságánál viszonylag széles mérlegelési lehetőséget biztosít Nepál Legfelső Bíróságának, amely az Alkotmány alapján alkotmánybíráskodási funkciót is betölt.47 A preambulum megfogalmazása sem könnyít a helyzeten, amely - mint alább látható lesz48 - nagyon általános, és néhol ellentmondásoktól sem mentes.49 Ebből következően tehát Nepálban az alkotmánymódosítás alkotmányellenességének megállapítása érdekében az Alkotmány szelleméből fakadó követelmények a Legfelső Bíróság belátása szerint akár megszorítóan, akár kiterjesztően is értelmezhetők. A 116. cikk továbbá saját módosításának lehetőségét is kizárja.
Az Afganisztáni Köztársaság átmeneti időszakra szóló alkotmány-tervezetének a módosításokról rendelkező 10. fejezete leszögezi, hogy "az iszlám elveihez való hűség és a köztársasági kormányforma nem lehet módosítás tárgya."50
A Dél-Afrikai Köztársaság 1996-ban hatályba lépett Alkotmányát51 megelőző alaptörvény "ideiglenes" alkotmányként szolgált mindaddig, míg a demokratikusan választott Alkotmányozó Gyűlés új alkotmányt nem kodifikált. Mivel az Ideiglenes Alkotmány52 különféle rivális politikai erők - nevezetesen a Dél-Afrikát 1948 óta kormányozó Nemzeti Párt és az Afrikai Nemzeti Kongresszus (amely 1960-1990-ig jogfosztott volt) - közötti kompromisszumot tükrözött, a vezető politikai erők között megállapodás született arra vonatkozóan, hogy a "végleges" alkotmány eleget tesz majd azon 34 alkotmányos elvnek, amelyeket az Ideiglenes Alkotmányhoz csatolt jegyzék tartalmazott. Az elveknek az új alkotmányban való érvényesüléséről a megállapodás szerint az - időközben felállított - Alkotmánybíróság volt jogosult dönteni.53 Tulajdonképpen így az Alkotmánybíróság - a hatalommegosztás szempontjából közel sem problémamentesen - egy rendkívül aktív és kvázi jogalkotó szerepet kapott. Az Alkotmánybíróság első döntésében 1996. szeptember 6-án úgy találta, hogy az eléje terjesztett alkotmánytervezet több ponton ellenkezik az Ideiglenes Alkotmányhoz csatolt alkotmányos elvekkel, ebből következően az Alkotmányozó Gyűlés újból munkához látott. Ezt követően újabb vizsgálata során az Alkotmánybíróság az alkotmánytervezet szövegét jóváhagyta.
Az Alkotmánybíróság hatásköre jelenleg is kiterjed az alkotmánymódosítások alkotmányosságának ellenőrzésére, e hatáskörét az Alkotmány 167. szakasz (4) bekezdés d) pontja határozza meg, amely kimondja, hogy az Alkotmánybíróságnak kizárólagos hatásköre van az Alkotmány bármely módosítása alkotmányellenességének eldöntésére.54 Tekintettel arra, hogy az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem minősíti módosíthatatlannak, az Alkotmánybíróság e tekintetben megnyilvánuló hatásköre vélhetően csupán az eljárási szabályok megtartásának ellenőrzésére szorítkozik.
Namíbia Alkotmánya leszögezi, hogy egyetlen módosítás sem "csorbíthatja, vagy vonhatja el [az Alkotmányban rögzített] alapvető jogokat és szabadságokat."55 E rendelkezésnek elméletileg Namíbia Legfelső Bírósága jogosult érvényt szerezni, habár erre kifejezett textuális felhatalmazással nem rendelkezik.56
Angola Alkotmánya értelmében az Alkotmány módosításainak összhangban kell állniuk a következőkkel:
1. függetlenség, területi integritás, és nemzeti egység;
2. a polgárok alapvető jogai és szabadságai, valamint ezek garanciái; 3. jogállamiság és többpárti pluralizmus; 4. általános, közvetlen, titkos és rendszeres választások a szuverén testületek és a helyi önkormányzatok létesítése érdekében; 5. az állam szekuláris természete, valamint az állam és az egyház szétválasztásának elve; 6. a bírói hatalmi ág elhatárolása és füg-getlensége.57
Haiti 1987-es Alkotmánya megállapítja, hogy az Alkotmány egyetlen módosítása sem "lehet hatással az állam demokratikus és köztársasági természetére."58
Brazília Alkotmánya kimondja, miszerint nem tárgyalható a módosításra irányuló előterjesztés, ameny-nyiben az megszüntetheti 1. az állam föderális berendezkedését, 2. a közvetlen, titkos, általános, és rendszeres választásokat, 3. a hatalommegosztást, valamint 4. az individuális jogokat és garanciáikat.59
Az 1989. évi XXXI. - alkotmány-módosító - törvénnyel végrehajtott alkotmányozás, amely a szocialista hatalmi berendezkedést demokratikus piacgazdasági viszonyokra váltotta, tartalmilag jóval túlmutat az 1949. évi XX. törvény egyszerű módosításán vagy kiegészítésén, tulajdonképpen közel teljes alkotmányrevíziót jelentett. A Nemzeti Kerekasztal egyeztető tárgyalásainak eredményeképpen megszületett alkotmány-szöveget az Országgyűlés emelte törvényerőre. Az önmagát ideiglenesnek minősítő Alkotmány olyan elveken nyugszik, mint a demokratikus jogállamiság, az emberi jogok tisztelete, a hatalommegosztás, a pluralizmus, vagy a népszuverenitás. Az Alkotmány értelmében az Országgyűlés egyrészt a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát, másrészt az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazatával megváltoztathatja azt. Az alkotmányozás folyamatában tehát hazánkban nem különül(t) el a klasszikus értelemben felfogott alkotmányozó nemzetgyűlés (funkcionálisan a Nemzeti Kerekasztal azonban ilyen szerepet töltött be), a törvényhozó és az alkotmányozó közötti különbséget az országgyűlési képviselők szavazataránya adja.
"Hozzányúlhat-e az Alkotmánybíróság az Alkotmányhoz?" teszi föl a kérdést Sólyom László az Alkotmánybíróság első évéről szóló elnöki beszámolójá-ban.60 Az Alkotmány, valamint az Alkotmánybíróságról szóló törvény értelmében az Alkotmánybíróság hatásköre a törvénybe (a "törvényhozó akarat-kijelentése"), vagy az alacsonyabb szintű jogforrásba foglalt jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vagy nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára terjed ki. Az Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó hatályos alkotmányi és törvényi rendelkezések alapján az Alkotmány szabályainak felülvizsgálatára, módosítására, megváltoztatására az Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki, így az alkotmányi szabályokat módosító törvényi rendelkezések ("az alkotmányozó akarat-kijelentése") felülvizsgálatára sem jogosult.61
Az alkotmánymódosítások esetleges alkotmányellenességének kérdését az Alkotmánybíróság több aspektusból is vizsgálta, így például a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség oldaláról, a közvetlen demokrácia és az alkotmányozás összefüggései, valamint az Alkotmány és a nemzetközi jog összhangja szempontjából. Határozataiban mind a procedurális, mind a materiális kontroll tekintetében határozottan állást foglalt.62 A Testület már működésének kezdeti időszakában szembesült a problémával, miután 3/1990. (III. 4.) AB határozatában megsemmisítette a választójogi törvény azon rendelkezését, amely a szavazás napján külföldön tartózkodókat a szavazásban akadályozottnak mondta ki. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint ugyanis az átmeneti külföldön tartózkodás a modern hírközlési és közlekedési viszonyok mellett nem képezheti akadályát az állampolgári jogok gyakorlásának. A törvényi rendelkezés részbeni megsemmisítése folytán azonban joghézag keletkezett, mivel a választási törvényben nem volt rendelkezés arra vonatkozóan, hogy a választás napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok a választási jogukat hogyan gyakorolhatják. Erre tekintettel - az Alkotmánybíróság megállapítása szerint - az Országgyűlésnek a joghézagot lehetőség szerint már az aktuális választásokra kiható hatállyal jogalkotással kellett volna pótolnia. Az Országgyűlés az Alkotmánybíróság intelmét és erga omnes hatályú alkotmányértelmezési jogkörét figyelmen kívül hagyva válaszul a külföldön tartózkodókat alkotmánymódosítással megfosztotta választójoguk-tól.63 A történet a 23/1994. (IV. 29.) AB végzéssel folytatódott, amelyben a külföldön élő magyar állampolgár indítványozó választópolgári alkotmányos alapjogának sérelme miatt az ország területén tartózkodást feltételül szabó alkotmányos normát kifogásolta. Az Alkotmánybíróság hatásköre hiányában leszögezte, hogy nem vizsgálhatja felül és nem semmisítheti meg az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem: "Ha valamely rendelkezés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával az Alkotmány részévé vált, fogalmilag sem lehet annak alkotmányellenességét megállapí-tani."64 Ugyanakkor a Testület már egy korábbi határozatának indokolásában sokat sejtetően kijelentette, hogy "Az Országgyűlés által gyakorolt államhatalom azonban nem korlátlan hatalom. A Parlament csak az Alkotmány keretei között tevékenykedhet, hatalmának korlátjait az Alkotmány rendelkezései - így az Alkotmányban szabályozott alapvető jogok, az államhatalmi ágak elválasztásának az Alkotmányban szabályozott rendszere - meghatározzák".65
Az Alkotmány normáinak védelmében más esetben aktívabban lépett fel az Alkotmánybíróság. A nép, mint minden hatalom letéteményese és az alkotmányozó hatalom viszonyának kérdését az Alkotmánybíróság az Országgyűlés Alkotmányügyi, Törvényelőkészítő és Igazságügyi Bizottságának az Alkotmány értelmezésére előterjesztett indítványa kapcsán vizsgálva kijelentette, hogy a népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően történhet. A Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet, ebből következően népszavazás csak az Alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben.66 A népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magába "burkolt alkotmánymódosítást".67 E kijelentésekből kiolvasható azon mögöttes gondolat, miszerint az Alkotmánybíróság nem az Alkotmány "társadalmi szerződés" mivoltának erősítésére kívánja helyezni a hangsúlyt. Kukorelli István az alkotmányozási előfeltételeket vizsgálva megállapítja, hogy az Alkotmány politikai hátterét vizsgálva arra az eredményre juthatunk, miszerint a magyar Alkotmány mögött nincs társadalmi szerződés, "az alapozást elitpaktumok végezték el".68 Az eljövendő alkotmányra nézvést az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány nem rendelkezik a társadalom széles körének részvételéről, valamint a társadalmi közmegegyezés létrejöttének módjáról az alkotmányozási folyamatban.69
Az Alkotmányt módosító 1997. évi XCVIII. törvény normakontrolljának indítványozása kapcsán az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az Alkotmányt módosító törvénynek a hatályba lépésre, illetve az átmeneti rendelkezéseket tartalmazó normáira - tekintve, hogy azok nem válnak az Alkotmány szövegének részévé - kiterjed-e kontrollja. Az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy alkotmánymódosítás esetén az Alkotmányt módosító törvény hatályba lépéséről rendelkező norma ugyan nem lesz az Alkotmány szövegének része, azonban az olyan, az Alkotmány normatartalmának megváltoztatásához elengedhetetlenül szükséges rendelkezés, amely nélkül maga az alkotmánymódosítás nem történhet meg. Továbbá, a hatályba léptető rendelkezés - azonnali hatálybalépés esetén - az alkotmánymódosítás tartalmát képező normáktól elválaszthatatlan, olyan törvényi rendelkezés, amelynek tartalma az alkotmánymódosítással elfogadott normatartalom érintése nélkül nem vizsgálható. Az Alkotmánybíróság szerint az alkotmánymódosítást azonnal hatályba léptető rendelkezés és az alkotmánymódosítás eredményeként az Alkotmány normaszövegévé váló rendelkezések között fennálló szoros összefüggés miatt nem vizsgálhatja a hatályba léptető rendelkezés alkotmányosságát, mert azzal jogkörét túllépve az alkotmányozó hatalom jogkörét venné át s a felülvizsgálat során az Alkotmány rendelkezéseit nem csupán értelmezné, hanem szükségszerűen minősítené. Elvileg - bizonyos esetekben - nem kizárt az Alkotmánybíróság hatásköre valamely, az Alkotmányt módosító törvény hatályba léptető rendelkezésével összefüggésben sem, azzal a feltétellel, hogy a hatályba léptető rendelkezés esetleges megsemmisítése nem eredményezi az Alkotmány bármiféle megváltoztatását.70 A határozathoz különvéleményt fűző Lábady Tamás alkotmánybíró szerint az Országgyűlés addig dönthet szabadon az Alkotmány módosításáról, amíg az alkotmányosság fogalmi rendszerén belül marad. Lábady alkotmánybíró szerint az alkotmánymódosítást hatályba léptető rendelkezés semmilyen tekintetben nem válik az Alkotmány részévé, hacsak azt maga az alkotmányszöveg ki nem mondja. Ebből következően álláspontja szerint az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed az alkotmánymódosítás hatályba léptetéséről szóló norma alkotmányossági vizsgálatára.71 A párhuzamos indokolást megfogalmazó Holló András, illetve az álláspontjához csatlakozó Adám Antal, Kilényi Géza és Szabó András alkotmánybírók szerint elvileg azonosulni lehet azon állásponttal, miszerint a jogbiztonság és az alapjogok, valamint egyéb alkotmányos alapintézmények védelme szempontjából, önmagában az Alkotmányt, illetve az alkotmánymódosítást hatályba léptető rendelkezés involválhat alkotmányvédelmi szempontokat. Az Alkotmánybíróságot ilyen hatáskör ellátására azonban csak az Alkotmány jogosíthatja fel.
Az Alkotmány tartalma feletti "őrködés" további megnyilvánulása, hogy az Alkotmánybíróság határozata folytán a jogalkotónak - szükség esetén az Alkotmány módosításával is - meg kell teremtenie a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog össz-hangját.72 Emellett az Alkotmánybíróság az alkotmányerejű törvényekben szabályozandó kérdések felülvizsgálatát hatáskörébe tartozónak tekintette, amely jogszabályok az "Alkotmánnyal együtt alkotják a magyar közjog jogszabályanyagának legfelső szintjét".73 Ez azért különösen érdekes, mivel az alkotmányerejű törvények 1990-es megszüntetésükig az Alkotmány tehermentesítése céljából tulajdonképpen az Alkotmány kiegészítéseként szolgáltak, mind jogforrástanilag, mind elfogadásuk eljárási szabályait tekintve.74 Megállapításra került továbbá, hogy az Alkotmánybíróság feladata eldönteni, hogy egy szabályozás alkotmánykiegészítő törvénynek minősül-e, s ha igen, azt alkotmánysértés miatt megsemmisítheti, tekintve, hogy ebben az esetben a törvényhozó hatalom az alkotmányozó szerepét vette át.75 Az új Alkotmány esetleges tartalmi kötöttségeivel összefüggésben az Alkotmánybíróság pedig azt állapította meg, hogy mivel a hatályos Alkotmány nem tartalmaz valamely rendelkezését megváltoztathatatlannak vagy hatályon kívül helyezhetőnek minősítő rendelkezést, az új alkotmány tartalmi összetevőinek kialakítását és normaszövegét a hatályos Alkotmány nem köti.76
Az Alkotmánybíróság érdekes módon az örökkévalósági klauzulák magyar alkotmányjogban jelentkező hiányának megállapításán túl a kérdést elméleti jelleggel nem vizsgálta, e rendelkezések kívánatos voltáról állást nem foglalt. Magyarországon tehát örökkévalósági klauzula, vagy az alkotmányos rendelkezések közötti hierarchiát szabályozó explicit norma - mint "magasabb mérce" - hiányában az alkotmánymódosítás eljárásjogi szempontokra összpontosító felülvizsgálatára van lehetőség. Az örökkévalósági klauzulák és az új Alkotmány megalkotására vonatkozó elvek garanciális jellegű rögzítésének hiányában, hazánkban az alkotmá-nyozó és az alkotmánymódosító hatalom legjelentősebb jogi korlátját - tekintve a Bécsi Egyezmény 27. cikkét - a nemzetközi, valamint az Európa-jogi kötelezettségek képezik.
A III. pont alatt részletezett 15 ország, amelyek alkotmányjogában él a materiálisan alkotmányellenes alkotmánymódosítások teóriája, jószerével mind különböző példát szolgáltat, közöttük azonban számos hasonlóságot is fölfedezhetünk. Az összehasonlító vizsgálatot érdemes a forrás-forma-tartalom hármasán keresztül elvégezni.
Az alkotmánymódosítások alkotmányellenességének forrása szempontjából az egyes országok megoldásait a textuális megalapozottság, illetve a bírói precedens alapján határolhatjuk el. A vizsgálat alá vont országok - egytől eltekintve - alkotmányukban explicit módon rögzítik az örökkévalósági klauzulát. Kivételként India említhető, ahol az alkotmánymódosítások alkotmányossági kontrollja a Legfelső Bíróság aktiviz-musának eredménye, hiszen az alkotmány "alapvető struktúrája" teóriáját tisztán ezen szerv ítélkezése alakította ki.
Formális megközelítésben megkülönböztethetjük az örökkévalósági klauzulába ütköző előterjesztés, vagy alkotmánymódosítás tilalmát. Az előbbi, preventív jellegű rendelkezést tartalmazza Románia, Törökország, Nepál, és Brazília Alkotmánya. Az alkotmányba ütköző módosítás tilalmát írja elő többek között Németország, Norvégia, Olaszország, Franciaország és Bosznia-Hercegovina Alkotmánya. E szemponthoz kapcsolódóan célszerű vizsgálni továbbá az örökkévalósági klauzulák tényleges "örökkévalóságát" is. Erre nézvést szintén több megoldás ismeretes, lehetséges, hogy (1) az alkotmánymódosítási eljárás szabályai szerint módosítható, ez esetben csak időben késleltetheti némileg az általa oltalmazott rendelkezések megváltoztatását, valamint (2) a módosítás kizárt. A III. pontban szereplő országok körében Nepál és BoszniaHercegovina Alkotmánya mondja ki az alkotmánymódosítás tiltott tárgyát tartalmazó rendelkezés megmásít-hatatlanságát, illetve jogértelmezés eredményeképpen élvez hasonló védelmet a német alkotmány örökkévalósági klauzulája.
Tartalmi szempontból a megváltoztathatatlan rendelkezések jelentős része a különféle demokratikus jogállami elvekre és értékekre, így például alkotmányos alapjogokra utal (Németország, Románia, Bosznia-Hercegovina, Namíbia). Számos alkotmány az adott állam demokratikus vagy köztársasági minőségét, és kormányzati rendszerét óvja, némelyek explicit (Olaszország, Németország, Franciaország, Románia), míg mások implicit (Norvégia, Nepál) módon. A vizsgált országok köréből öt alkotmány kifejezetten az alaptörvény "szellemére", vagy az abban foglalt "elvekre" hivatkozik vonatkoztatási pontként (Norvégia, Törökország, Nepál, Afganisztán, Haiti), de részben ide sorolható a német Alkotmány is, tekintve például az emberi méltóság 1. cikkben rögzített elvét. Egyedi megoldás az indiai Alkotmány "alapvető struktúrája", mint magasabb rendű alkotmányossági mérce, annak ellenére, hogy nagy fokú hasonlóságot mutat az alkotmányszöveg koherenciájára vonatkozó követelménynyel, amellyel a német Szövetségi Alkotmánybíróság a korábban említett Southwest State üggyel összefüggésben foglalkozott. Sajátos védett tárgyakat tartalmaz Románia (hivatalos nyelv), és Angola (az állam és az egyház szétválasztásának elve) Alkotmánya.
Az alkotmányok egyéb rendelkezéseihez hasonlóan - tényleges érvényesülésükhöz - az örökkévalósági klauzulákat is oltalmazni kell, erre kifejezett garanciát
Németország (Alkotmánybíróság), Románia (Alkotmánybíróság), Bosznia-Hercegovina (Alkotmánybíróság), és Nepál (Legfelső Bíróság) esetében találunk. Az örökkévalósági klauzulák másik csoportja inkább az alkotmánymódosítónak címzett felhívásként értékelhető (Norvégia; a korlátozott alkotmánybírósági hatáskör okán: Románia).
A hatályos magyar Alkotmány - talán ideiglenes jellegéből eredően is - a nemzetközi példákon keresztül bemutatott alkotmánybiztosítékkal nem rendelkezik. Azt, hogy a jogforrási rendszerben kitüntetett helyet elfoglaló alaptörvény garanciákkal való körülölelése mennyire kívánatos, Kukorelli István szavai fejezik ki: "Elvileg elképzelhető, hogy Magyarországnak újra történelmi alkotmánya lesz, s a kerekasztalos alkotmányszöveget évtizedeken át módosítgatják. Remélhetőleg mégsem ezt hozza a modernizáció újkori történelme, hanem egy koncepcionálisan új és modern alkotmányt, amelynek a stabilitása is biztosított."77 Alkotmányunk rendelkezéseinek időtállósága többféle módon is biztosítható, örökkévalósági klauzula megfogalmazásával, az alkotmánybírósági jogfejlesztéssel, önálló alkotmányozó hatalom megteremtésével, vagy akár az Alkotmány módosításának egészére vonatkozó feszesebb tartalmi és eljárásjogi követelmények kifejlesztésével. Nem szabad azonban megfeledkeznünk arról, hogy mindezen feltételek érvényesülése a társadalmi-gazdasági konszolidációt is megköveteli.
Fenti példák tükrében az eljövendő magyar Alkotmányban az alkotmánymódosításokat olyan körben volna célszerű megtiltani, amelyek az Alkotmány lényegi megváltozását előidézve azt alapvetően más alkotmánnyá tennék. Ilyen - fokozott oltalomra érdemes - rendelkezésnek tekinthetjük az alapjogi katalógust, e megoldás következtében azonban már maga az alkotmánymódosítás is jelentős alkotmányértelmezési problémákat indukálhat - ahol a végső szót az Alkotmánybíróság jogosult kimondani - végső soron tehát az Alkotmánybíróság dönthetne az alkotmányos jogokkal kapcsolatos szabályok módosításának elfogadhatóságáról, s e megoldás a hatalommegosztás tükrében korántsem aggálytalan.78 Megfontolandó tehát egyes alapvető értékek kiemelése, jelesül az élethez való jog, valamint az emberi méltóság elv és jog minőségében egyaránt. Emellett érdemes volna örökkévalósági klauzulát alkotni az államforma meghatározó elemeiről is; a módosítás lehetetlenségét kimondó rendelkezést az örökkévalósági klauzulák védelmére szolgáló alkotmánybírósági hatáskörrel egyetemben szintén megvál-toztathatatlanná indokolt nyilvánítani.
Összefoglalásként megállapítható, hogy az örökkévalósági klauzulák kettős rendeltetéssel bírnak: egyrészt e normák hozzájárulnak az alkotmányos értékrendszer stabilizálásához; másrészt (a német példára tekintve) az sem kizárt, hogy alkotmányértelmezés következtében elősegítsék az alkotmányon belül egyfajta értékhierarchia kialakítását. Nyilvánvaló, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosítások teóriájának elfogadása következtében a garanciális jelentőségű Alkotmánybíróság hatásköre az alkotmányt módosító Parlament rovására növekszik, amely a hatalommegosztás újfajta értelmezését is magával vonja.79 Amennyiben azonban az alkotmánybíróság e hatáskörét kellően visz-szafogottan gyakorolja, úgy azt tekinthetjük a hatalommegosztás rendszerében elhelyezkedő hatalmi súlypontok árnyalásának, a fékek és ellensúlyok további differenciálódásának. ■
JEGYZETEK
1 Vö.: Petrétei József: Alkotmány és alkotmányosság, in: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből, szerk.: Kiss László Pécs, JPTE 1996. 73.
2 Samu Mihály: Alkotmányozás, alkotmány, alkotmányosság; Budapest, Korona Kiadó 1997. 43-49. o.
3 Bibó István: Válogatott tanulmányok II. kötet, 387. o.
4 Petrétei i. m. 77. o.
5 Értelemszerű, hogy az előbbiekben említett elvek érvényesülésére garanciákat kell teremteni. Ez általában alkotmánybíráskodásban ölt testet, az alkotmányozási folyamatot megelőzően kidolgozott elvek tekintetében nem kizárt azonban az sem, hogy nemzetközi szereplőket vonnak be az alkotmányszövegben történő érvényesülésük ellenőrzésére.
6 Franciaország 1791-es Alkotmánya, VII. rész.
7 A sors különös fintora, hogy az 1791-es Alkotmány igen rövid életű lett, mindössze közel egy évig maradt hatályban.
8 Vö.: Nagyné Szegvári Katalin: Fejezetek az Amerikai Alkotmány történetéből. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest, 2002. 160. o.
9 Ausztrália Alkotmánya VIII. fejezet.
10 Samu Mihály i. m. 78-79. o.
11 Joseph Raz: On the Authority and Interpretations of Constitutions. Some preliminaries, in: Larry Alexander (ed.) Constitutionalism. Philosophical Foundations, Cambridge 1998. 152-193. o.
12 Kilényi Géza: Az alaptörvény stabilitását szolgáló garanciák a külföldi alkotmányokban és nálunk. Jogtudományi Közlöny 1996. márciusi szám 110124. o.
13 E megközelítést Kilényi Géza fogalmazta meg. Al-kotmányozó hatalom - Alkotmányozás in: Összehasonlító alkotmányjog, Az államszervezet. Egyetemi jegyzet Budapest 2004. 33. o.
14 Lásd 11. jegyzet Kilényi Géza i. m. 117. o.
15 Herbert Küpper: Az alkotmánymódosítás alkotmánybírósági kontrollja Magyarországos és Németországban. Jogtudományi Közlöny 2004. szeptember p. 265-274.
16 Az egyes alkotmányok szövegének vizsgálatához a Nemzeti Alkotmányok az Európai Unióban c. könyvet, illetve a www.constitution.org címen elérhető alkotmányok szövegét használtam.
17 Grundgesetz 79. cikk (3) bek.
18 1 BverfGE 14
19 Donald P. Kommers: The constitutional jurispru-dene of the Federal Republic of Germany, Second Edition Duke University Press Durham and London 1997. 62. o.
20 Kommers, 64. o.
21 Kommers, i. m. 542. o.
22 3 BverfGE 225
23 Idézi a Velencei Bizottság Opinion on the constitutional amendments concerning legislative elections in the republic of Slovenia (44th Plenary Meeting, 13-14. October 2000). Megtalálható: http://www.venice.coe.int/docs/2000/CDL-INF(2000)013-e.asp.
24 30 BverfGE 1 (1970).
25 E második mondat később, a 17. alkotmánymódosítás kapcsán a (2) bekezdésbe került.
26 Grundgesetz 10. cikk (2) bek.
27 Klass, 30 BverfGE, Geller, Schlabrendorff és Rupp különvéleménye.
28 Kommers, i. m. 38. o. "Enforceable Charter".
29 Norvégia Alkotmánya 112. cikk.
30 D. Conrad: Limitation of Amendment Procedures and the Constituent. Power, 15-16, Indian Y. B. INT'L AFF. 375, 380 n. 10e.
31 Carten Smith: Judicial Review of Parliamentary Legislation, Norway as a European Pioneer (2000) Elérhető: http: //ials.sas.ac.uk/publish/amicus/docs/ amicus32t.pdf
32 Románia Alkotmánya 148. cikk.
33 Vö. Veress Emó'd: A román Alkotmánybíróság szervezet és hatásköre. JURA a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának tudományos lapja 2001. 2. szám.
34 Románia Alkotmánya 145. cikk.
35 Olasz Köztársaság Alkotmánya 139. cikk.
36 Francia Alkotmány 89. cikk.
37 Maastricht I decision Constitutional, Council 92-308 DC of 9 April 1992. in N. Dorsen , et al. Comparative Constitutionalism: Cases and Materials (American Casebook Series) West, 2003. 62. o.
38 Uo. 63-64. o.
39 "2. Emberi jogok és alapvető szabadságok".
40 A.I.R. 1973 S.C. 1461, 1510.
41 The basic structure of the Indian Constitution compiled by Venkatesh Nayak. Megtalálható: http: //www.humanrightsiniative.org/publications/const/the_basic_structure_of_the_indian_constitution.pdf
42 A.I.R. 1967 S. C. 1643.
43 Venkatesh Nayak i. m. 1. o.
44 Arról, hogy mit tartanak az Alkotmány alapvető rendelkezéseinek, minden bíró önállóan fejtette ki álláspontját. Sikri C. főbíró szerint az alapvető struktúra koncepciójába tartozik 1. az Alkotmány szupremáciája, 2. a kormányzat köztársasági és demokratikus minősége, 3. az Alkotmány szekuláris karaktere, 4. a hatalommegosztás, 5. és az Alkotmány föderális karaktere. Shelat és Grover bírók további két követelményt támasztottak: 6. a jóléti állam megteremtésének célját, a "Directive Principles of State Policy" című dokumentum alapján, illetve 7. a nemzet egységének és integritásának megőrzését. Hegde és Mukherjea bíráknak más elképzelése volt az alapvető követelmények listáját illetően, ők 1. India szuverenitását, 2. a demokráciát, 3. az ország egységét, 4. az állampolgárok személyes szabadságai lényeges elemeit, valamint 5. a jóléti állam megteremtésének célját tartották kiemelendő-nek. Jaganmohan Reddy bíró szerint az alapvető követelmények az Alkotmány preambulumából vezethetők le, a következők szerint: 1. szuverén, demokratikus köztársaság, 2. parlamentáris demokrácia, 3. hatalommegosztás.
45 3 SCC 625.
46 Venkatesh Nayak i. m. 10. o.
47 Nepál Alkotmánya 88. cikk.
48 "Tekintve azon meggyőződésünket, miszerint a független és szuverén Nepálban a szuverén hatalom forrása a néptől elidegeníthetetlen, időről időre kifejezzük kívánalmunkat, hogy az országot a közakaratnak megfelelően kormányozzuk; összhangban Nepál népének óhajával, amelyet az alkotmányos változások véghezvitele érdekében, legújabb mozgalmával kifejezésre juttatott, továbbra is ösztönöz bennünket Nepál népe szociális, politikai, és gazdasági igazságossága hosszú távú biztosításának szándéka; ezért időszerű jelen Alkotmány Nepál népének lehető legnagyobb mértékű részvételével való kihirdetése és végrehajtása, garantálva Nepál valamennyi állampolgárának az alapvető emberi jogokat; a testvériesség szellemének valamint a szabadság és egyenlőség bázisán az egység kötelékének Nepál lakosai közötti erősítésével megszilárdítva a felnőttek választójogát, a parlamentáris kormányzati rendszert, az alkotmányos monarchiát, a többpárti demokráciát; továbbá a joguralom koncepciójának élő valósággá tételére tekintettel a független és alkalmas igazságszolgáltatási rendszert megteremtve: így szem előtt tartva a nép óhaját, hogy az államhatalom és a szuverén hatalmak jelen Alkotmány életbe lépését követően annak rendelkezéseivel összhangban gyakoroltatnak, I. Birendra Bir Bikram Shah Deva király, az általunk gyakorolt államhatalomnál fogva ezennel a Miniszterek Tanácsának ajánlására és javaslatára, valamint egyetértésével kihirdetem és érvényesítem Nepál Királyságának jelen Alkotmányát."
49 Richard Stith: Unconstitutional Constitutional Amendments: The extarordinary power of Nepal's Supreme Court, 11 AM. U.J. INT'L L. and POL'Y 47, 73-77. (1996).
50 Az Afganisztáni Köztársaság Alkotmánya 870. cikk.
51 Act 108 of 1996.
52 Act 200 of 1993.
53 Ex Parte Chairperson of the Constitutional Assembly: In Re Certification of the Constitution of the Republic of South Africa, 1996, Elérhető: http://www.concourt.gov.za/about.html
54 Az Alkotmány módosításának speciális eljárási szabályait a 74. szakasz tartalmazza, ezek tükrében az Alkotmány rendelkezései - módosításuk nehézsége alapján - három csoportba sorolhatók. Eszerint elkülönülnek (1) az Alkotmány alapvető rendelkezései, valamint az Alkotmány módosítására vonatkozó szabályok; (2) az alapjogi katalógus, és (3) az Alkotmány további rendelkezései.
55 Namíbia Alkotmánya 131. cikk.
56 Namíbia Alkotmánya 79. cikk.
57 Angola Alkotmánya 159. cikk.
58 Haiti Alkotmánya 284-4. cikk.
59 Brazília Alkotmánya 60. cikk.
60 Az Alkotmánybíróság első éve in: Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Osiris Kiadó, Budapest, 2001. 44. o.
61 Vö. 1260/B/1997. AB határozat, lásd továbbá 14/2003. (IV. 9.) AB végzés.
62 Sólyom László az Alkotmány Alkotmánybíróság általi felülvizsgálhatóságának két esetét említi tanulmányában, egyrészt a módosító norma kontrollálhatóságát, másrészt a belső összhangot célzó alkotmányértelmezést, ahol a rendszertani értelmezés következményeképpen az Alkotmány koherenciája mérceként szolgál. Sólyom i. m. 278. o.
63 Alkotmány 70. § (1) bekezdés.
64 A rendőrség hivatásos állományú tagjai politikai tevékenységét tilalmazó alkotmányi rendelkezést vitató indítvánnyal kapcsolatos végzésében az Alkotmánybíróság azonos következtetésre jutott.
65 2/1993. (I. 22.) AB határozat.
66 A közvetett és a közvetlen hatalomgyakorlásra vonatkozó alkotmánybírósági határozatok értékeléséhez és kritikájához lásd: Kilényi Géza: A képviselet és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben. Magyar Közigazgatás 1999. 12. szám.
67 2/1993. (I. 22.) AB határozat.
68 Vö.: Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek Budapest, Korona Kiadó 1995. 38-39. o.
69 39/1996. (IX. 25.) AB határozat.
71 1260/B/1997. AB határozat, Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleménye.
72 4/1997. (I. 22.) AB határozat.
73 Részlet az 1989. évi XXXI. törvény indokolásából
74 Ld például a 4/1990. (III. 4.), vagy az 5/1990. (IV. 9.) AB határozatokat.
75 48/1998. (XI. 23.) AB határozat.
76 39/1996. (iX. 25.) AB határozat.
77 Kukorelli István i. m. 39. o.
78 Vö.: Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. KJK, MTA Állam- és Jogtudományi Intézete Budapest 1995. 273. o.
79 Herbert Küpper i. m. 274. o.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Legény Krisztián, PhD hallgató, ELTE ÁJK, Budapest
Visszaugrás
