A civil szervezetekre vonatkozó szabályozás története nemzetenként jelentős eltérést mutat. Magyarországon a polgári jogfejlődést csak időlegesen szakította meg a szocialista jogrend,[1] így a jogi intézményrendszer valamilyen mértékben a kontinuitás talaján működhetett tovább.[2] A sajátos sorsú Mongólia modern jogfejlődése azonban 1924-től kezdődően a szovjet jogi intézményrendszert vette át minden előzmény nélkül, úgy, hogy előtte a Yassa[3] hagyományain gyökerező, nomád szokásjog jellemezte a jogrendjét, amelyet a mandzsu megszállás alatt a kínai közigazgatás intézményrendszerével igazgattak.[4] Ugyanez a diszkontinuitás figyelhető meg a rendszerváltást követően, 1992-től, hiszen Mongólia polgári, demokratikus átalakuláson megy keresztül, anélkül, hogy ennek bármilyen előzménye lenne a jogi kultúrtörténetében.
Mongólia az elmúlt három évtized után demokratikus kormányzásra áttérő poszt-szocialista nemzetként sarkalatos fordulóponthoz érkezett. Az átalakulás ellenére továbbra is számtalan kihívással küzd, különösen a civil szervezetek - NGO-k - szabályozása területén, amely a demokratikus eszmék fejlődésének kulcsfontosságú katalizátora. Ezek a kihívások a jogi kultúrától, a finanszírozási mechanizmusokon át a kapacitáshiányokig terjednek. A civil társadalom fenntartható fejlődése szempontjából kiemelten fontos feladat a világos koncepción alapuló szilárd jogi keret létrehozása.
2021-ben a mongol kormány "Az egyesületek és alapítványok jogállásáról" címmel törvénytervezeteket terjesztett a mongol állami Nagy Khural (országgyűlés) elé, amely jelentős mértékű kísérletként értelmezhető a civil társa-
- 78/79 -
dalom jogainak korlátozása irányában, és ezért széleskörű társadalmi vitát váltott ki. A civil szervezetek szabályozásának kérdése más demokratikus átalakuláson átmenő országokban is felmerül, azonban a jelen tervezet kritikai vizsgálata a mongol jogfejlődés szempontjából megkerülhetetlennek látszik. Felmerül ugyanis az a gyanú, hogy a törvénytervezettel a kormány a civil társadalom feletti közvetlen jogi kontrollt kívánta magához vonni, miközben a vélt hiányosságok kijavításának szükségességére hivatkozott. Mongólia számára nem a 2021-es törvénytervezet volt az első olyan kísérlet, amely veszélyezteti a civil társadalmat. A nonprofit jogi személyekről szóló 2019. évi törvényjavaslatot a jogalkalmazók és a kutatók nemcsak a civil társadalom, hanem egyenesen a demokratikus visszaesés kockázatának is tekintették.[5]
1990-ben Mongólia demokratikus átmeneten ment keresztül, ami jelentős eltérést jelent a szocialista múltjától. A megelőző szocialista korszak 1990-ig teljes mértékben visszafogta a társadalmi szervezetek szabad fejlődését.
A 20. század során a Mongol Népi Forradalmi Párthoz kapcsolódó kulcsfontosságú társadalmi intézmények, köztük a fiatalok és a nők egyesületei, valamint a szakszervezetek, döntő szerepet játszottak a mongol társadalom alakításában. Ezek az intézmények nemcsak a párt megújítását és a tagi utánpótlást biztosították, de a nagyszabású programokon, találkozókon és rendezvényeken keresztül széles körben bevonták a közvéleményt a szocialista eszmékbe. Jelszavaikból és felhívásaikból kitűnik, hogy ezek a szakszervezetek és egyesületek kifejezetten a szocialista mozgalom eszközei voltak.[6]
A 20. század folyamán alakultak ki Mongóliában az első civil szervezetek, amelyeket az állammal és a párttal való szoros együttműködés jellemzett. A "Mongol Szakszervezet" 1917-ben jött létre, majd 1921-ben megalakult a "Mongóliai Forradalmi Ifjúsági Unió", 1925-ben pedig a Gyermekek Úttörő Szervezete. 1924-ben a Mongol Nőszövetség (eredeti mongol nyelvű elnevezésének szó szerinti fordítása: "Női Fejlesztési Osztály"), mint Ázsia első női egyesülete, is bejegyzésre került. Ezek a szervezetek aktív szerepet játszottak a szocialista korszakban a mongol civil társadalom fejlődésében, hozzájárulva a kulturális átalakuláshoz, oktatási kezdeményezésekhez, a kollektivizáláshoz, valamint különféle civil együttműködések jogi alapjainak megteremtéséhez. Kettős szerepet töltöttek be, mivel egyrészt átvállaltak bizonyos közszolgálati funkciókat a kormánytól, így bizonyos mértékű "közhasznú" tevékenységet láttak el, másrészt vállalták a fiatal munkások ideológiai képzését is a párt érdekeivel összhangban. Az Úttörőszövetség például a "mongol fiatalok szorgalmas tanulmányozása iránt elkötelezett úttörő szervezeteként" azonosította magát, amely "arra törekszik, hogy
- 79/80 -
a tagjai a jövőben munkások, pásztorok, tanárok, mérnökök és tudósok legyenek, azzal a céllal, hogy szülőföldjükön szocializmust és kommunizmust építsenek fel."[7]
Az 1990-es mongóliai demokratikus forradalom után a tömegszervezeteknek fel kellett adniuk korábbi szocialista funkcióikat. Ezeket az intézményeket azonban nem oszlatták fel teljesen. Az olyan jogi személyek, mint a Mongol Szakszervezet, az Ifjúsági Unió és a Nőszövetség a mai napig folytatják működésüket a demokratikus rendszer keretei között is. 1997. január 31-én a demokratikus választások második fordulójában megalakult új mongol országgyűlés elfogadta a nem kormányzati szervezetekről szóló törvényt (a továbbiakban: mongol Civil Törvény). Ez a jogszabály a demokratikus elvekhez igazodva alakította ki a civil szervezetek jogállását, elősegítve azok sokszínű és korlátlan fejlődését. Mindazonáltal a törvényt kritika érte a civil szervezetek pénzügyi kapcsolatainak szabályozása terén észlelt elégtelenségek miatt.
A Mongol Állami Statisztikai Hivatal nyilvántartásának adatai alapján 2023-ban a 35312 bejegyzett nem kormányzati szervezetből 6380 volt aktív.[8] Mongóliában a civil szervezetek elsősorban az oktatás, az egészségügy, az emberi jogok, a művészetek, a sport, a kultúra, a gyermekvédelem, a jólét és a segélyezés területén működnek. A civil szervezetek formáját és nyilvántartását övező jogi keretek azonban jelenleg nem egyértelműek, a jogterületet az egymásnak ellentmondó és egymást átfedő jogszabályok jellemzik. A parlament 2021-ben vitát kezdeményezett a társadalmi szervezetek jogállásáról szóló törvénytervezetről, amely azonban megszakadt, tekintettel az érintett jogi személyek erőteljes ellenállására.
Az 1992-es demokratikus mongol alkotmány a civil társadalom és a civil szervezetek státuszát megerősítő jogi alapdokumentum. Az alkotmány preambuluma természetszerűleg magában foglalja a civil társadalom fejlődésének igényét,[9] kifejezetten körvonalazva az állampolgárok alapvető jogait, köztük a pártok és más társadalmi szervezetek alapításához, az ilyen szervezetekhez történő önkéntes csatlakozáshoz való jogot.[10] Ez az alkotmányos rendelkezés jogi lehetőséget biztosít az állampolgároknak érdekeik kifejezésére, érvényesítésére és védelmére, azáltal, hogy megengedi kormányzati befolyástól független nonprofit jogi személyek létrehozását. Erre az alkotmányos alapra építve a mongol országgyűlés 1997. január 31-én fogadta el a mongol Civil Törvényt, amely biztosítja az állampolgárok egyesülési jogát. Ez a törvény, amely hét későbbi módosítással[11] közel három évtizede van hatályban, mint a civil társadalmi szervezeteket szabályozó elsődleges jogforrás.
2002. január 10-én lépett hatályba az új mongol Polgári Törvénykönyv (a továbbiakban: mongol Ptk.),[12] amely meghatározta az egyes jogi személyekre, mint jogalanyokra, vonatkozó alapvető szabályokat. A törvény a jogi személyeket profitorientált vagy nonprofit
- 80/81 -
kategóriába sorolta.[13] A nonprofit jogi személyek egyesületek, alapítványok vagy szövetkezetek lehetnek.[14] Ez a besorolás azonban nincs összhangban a fentebb említett mongol Civil Törvény rendelkezéseivel, mivel ez utóbbi 3.§-a, amely a törvény hatályát határozza meg, nem említ kötelező formákat, csak a kivételeket sorolja fel.[15]
Mongóliában a jelenleg a szövetkezeti törvény 1998. január 2-i módosítása van hatályban, amely meghatározza ennek a formának a jogi státuszát, azonban nem tér ki kifejezetten a nonprofit szövetkezetekre. Hiányzik az egyesületek és az alapítványok jogi státuszát rendező jogforrás is. Ettől függetlenül továbbra is működnek a "nem kormányzati szervezet" tág kategóriája alatt bejegyzett jogi személyek. A mongol Civil Törvény mellett hatályos a jogi személyek állami nyilvántartásba vételéről szóló törvény, amely az állami nyilvántartásba történő bejegyzés folyamatát rendezi, továbbá kiegészítő szabályozást biztosítanak a jogi személyek finanszírozására, adózására és ellenőrzésére vonatkozó törvények is.
Annak ellenére, hogy a kormány kísérleteket tett "Az egyesületek jogállásáról" és "Az alapítványok jogállásáról", szóló törvények előterjesztésére, ezek az erőfeszítések a közvélemény ellenállása, különösen az állampolgárok egyesülési jogaival kapcsolatos aggályok miatt, rendre meghiúsultak.[16] 2021-től kezdődően a civil szervezetekkel együttműködve folyamatban van a "Mongol Állam és a civil társadalom együttműködési koncepciója" című projekt kidolgozása. Tekintettel Mongólia dinamikus társadalmi, politikai és gazdasági környezetére, a közeljövőben gyors szabályozási változások várhatóak ezen a területen.
Az 1990-es évektől kezdve a centralizált állami rendszertől való eltávolodás Mongólia civil társadalom felé való fordulását jelezte, amely szükségessé tette, hogy normatív struktúrák irányítsák a civil szervezeteket. Erre a helyzetre reagálva a mongol országgyűlés több mint 500 törvényt alkotott, és a különböző tapasztalatokat felhasználva olyan jogi környezetet alakított ki, amely várhatóan elősegíti a születő demokrácia kialakulását és fejlődését. A mintegy hét évtizedig fennálló szocialista rendszert felváltó átalakulást azonban a civil szervezetek területén továbbra is fennálló kihívások kísérik és az ágazat szerveződésének éretlensége, amely minden bizonnyal a diszkontinuitás eredménye.
A demokratikus jogrendszerekben, ahol a köz- és a magánjogi szervezetek szabályozása eltér egymástól, a jogi konfiguráció kiemelkedő jelentőségű, hiszen ez határozza meg a jogi személy fő célját, tevékenységi köreit és irányítása szervezetét. Mongóliában a civil szervezetek jogi tipológiáját a mongol Civil Törvény, a Polgári Törvénykönyv és a jogi személyek állami nyilvántartásáról szóló törvény határozzák meg.
- 81/82 -
A Polgári Törvénykönyv szerint a civil szervezetek nonprofit jogi személyek, amelyek egyesületi, alapítványi vagy szövetkezeti formában működhetnek. A Civil Törvény az NGOt, mint "a polgárok és jogi személyek által önkéntesen létrehozott, a kormánytól független, önkormányzati alapon működő nonprofit szervezetet" határozza meg. A Civil Törvény 4. §-a, az Értelmező Rendelkezésekben, a civil szervezetek két fő típusát különbözteti meg: a "közhasznú",[17] valamint az elsősorban a tagjaik igényeinek kielégítése érdekében létrejötteket.[18]
Az említett jogforrás és a hatályos Ptk. közötti fogalmi eltérések megnehezítik a jogalkalmazók helyzetét. A Civil Törvény szerint az NGOk általános "civil szervezetként" működhetnek, míg a polgári törvénykönyv szerint a civil szervezetek a formakényszerre tekintettel kizárólag egyesületek, alapítványok, vagy szövetkezetek lehetnek. Ez az anomália azt eredményezi, hogy egy-egy jogi személy kettős megnevezést fogad el, és ugyanazt a szervezetet adott esetben például "egyesületként" és "civil szervezetként" is meghatározza annak érdekében, hogy a nyilvántartásba bizonyosan bejegyezzék, és így jogképességet szerezzen. Az egyes jogi személyek jogi státuszának tisztázatlanságához hozzájárul az a tény is, hogy a nonprofit és a forprofit szervezetek fogalmának meghatározása sem egyértelmű. [19]
A jogi személy alapítására és működésére a 2018. június 21-től hatályos, a jogi személyek állami nyilvántartásáról szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. A jogi személy a jogképességét Mongóliában is az állami nyilvántartásba történő bejegyzésével nyeri el. Ez az állami nyilvántartásba bejegyzett jogi személyt alkalmassá teszi arra, hogy jogviszonyok alanya legyen: jogokat gyakoroljon és kötelezettségeket teljesítsen.[20],[21],[22]
Mongóliában a jogi személyek állami nyilvántartásáról szóló törvénnyel összhangban tizenegy féle jogi személy-típus átfogó skáláját ismerik el és jegyzik be hivatalosan, ezáltal jogképességet biztosítva számukra. A törvény 4. § 1.1. pontjában foglalt rendelkezés ellenére, amely szerint "a jogi személy a Polgári Törvénykönyv 25. §-a 1. pontjában meghatározott jellemzőkkel rendelkező szervezeti egységet jelöl", a nyilvántartásba vételre jogosult tizenegy kategória eltér a Ptk. 33. §-ában meghatározott öt jogi személy - típustól.[23] A civil szervezeteket körülvevő jogszabályi környezetet láthatóan az azokat szabályozó jogforrások kollíziójából eredő következetlenségek jellemzik.
Annak ellenére, hogy a szabályozás következetlensége folytán a civil szervezetek bizonyos szabadságot élveznek a működési struktúrájuk kialakítása területén,[24]ugyanez a megengedő jogszabályi környezet egyben számos bizonytalanság forrása is. 2023-ban 6380 szervezet működött Mongóliában, amely a hivatalosan bejegyzett 35312 civil szervezet 18,06 százalékát teszi ki. Figyelemre méltó, hogy az állami nyilvántartásba bejegyzett civil szervezetek közül 7296 inaktív, 20876 szünetelteti ideiglenesen a tevékenységét, 692 NGO
- 82/83 -
tevékenységét hivatalból függesztették fel, további 68-ról pedig ismeretlen cím vagy egyéb okok miatt hiányzik az információ, tehát "fantomizálódtak".[25]
A civil szervezetek továbbá a jogszabályi előírásoknak megfelelően kötelesek rendszeres pénzügyi beszámolót készíteni, azonban a szabályozás végrehajtása nem megfelelő (IRIM 2020).[26] A civil szervezetek tevékenységének átláthatósága - jelentős társadalmi szerepük ellenére - továbbra is homályban marad. A jelentéstételi rendszer nem rendelkezik szilárd struktúrával, és a kormányzati intézményekhez benyújtott jelentések folyományaként hiányoznak a tevékenységeket ösztönző támogatások és az értékelési mechanizmusok. Az összes szervezetnek csak 46,9%-a vezetett be tevékenységértékelési rendszert, a fennmaradó 53,1% aktivitásának pedig egyáltalán nincs hivatalos értékelése.[27]
A külső jelentéstételi kötelezettségeken kívül a társadalmi szervezeteknek belső jelentéstételi mechanizmusokat is be kell vezetniük. Ez a belső keretrendszer a méltányos irányítás biztosítását szolgálja, és megakadályozza, hogy a szervezetet magánérdekek érvényesítésére használják fel. A legtöbb szervezet rendszeres elnökségi üléseket tart: 37,3%-uk negyedévente, 32,9%-uk pedig évente hívja össze az elnökséget. E szervezetek 87,9%-ában az igazgatótanács a taggyűléseken ismerteti az operatív terveket és a pénzügyi jelentéseket.[28] A létesítő okiratokban megfogalmazottakkal ellentétben azonban ezeknek a szervezetek 11,6%-a jelezte, hogy teljesen hiányzik az igazgatóság működése. Egy korábbi felmérés szerint 2021-ben Mongóliában a civil szervezetek 43,5%-a alkotott etikai szabályzatot, 42,3%-a pénzügyi szabályzatot, mindössze 19,4%-a szervezeti és működési szabályzatot, 17,8%-uk pedig szabályzatok nélkül működött. [29] A fenti eltérések is ráirányítják a figyelmet arra, hogy a civil szervezeteken belül fokozott belső irányítási mechanizmusokra van szükség az átláthatóság, az elszámoltathatóság és az etikus magatartás biztosítása érdekében.
Általánosságban elmondható, hogy egy nemzet polgárainak kulturális tudatossága és aktív elkötelezettsége kulcsfontosságú szerepet játszik a civil társadalom körvonalainak kialakításában. Széleskörű részvétel hiányában az operatív szervezetek kénytelenek külső támogatást kérni olyan területeken, mint a finanszírozás, a humánerőforrás-kapacitás, az együttműködés és az információterjesztési csatornákhoz való hozzáférés. Egy olyan környezetben, ahol a lakosság magasan képzett, és a kormányzat megfelelő politikákat hajt végre, a civil társadalmi szervezetek hatékonyan felügyelhetik a kormányzati intézkedéseket, miközben igazodnak elsődleges célkitűzéseikhez. E feltételek hiányában az erős ökoszisztéma kialakulása akadályozott, amely kihat a pénzügyi stabilitásra, az irányításra és a szervezeti dinamikára.
A fentebb már hivatkozott 2021-es vizsgálat adatai szerint a mongol NGOk többsége a pénzhiányt nevezte meg a legnagyobb kihívásnak. Ezzel párhuzamosan az ágazat irányítása és felügyelete, amelyet a működés jogi formáira vonatkozó szabályozás kétértelműsége súlyosbít, politikai kritikát
- 83/84 -
váltott ki.[30] Azokban az esetekben, amikor a civil szervezetek ilyen jogértelmezési és -alkalmazási nehézségekkel szembesülnek, az előírt jelentéstételi követelményeknek nem lenne szabad indokolatlanul megterhelőnek lenniük, hanem inkább a tevékenységük méretéhez és terjedelméhez kellene igazodniuk.
Úgy tűnik, hogy az NGOk működésének területén Mongóliában a Civil Törvény erőteljesebben érvényesül, mint a Ptk. A rendszerváltás (1990) óta eltelt három évtizedben a civil szervezetek kulcsszerepet játszottak a demokratikus értékek fenntartásában és a közérdek védelmében.[31]
Mint a világban máshol, Mongóliában is fennáll annak a veszélye, hogy a civil szervezeteket magánérdekek érvényesítésére használják fel és potenciálisan sebezhetővé váljanak a pénzmosás szempontjából.[32] A jogi formakényszer szabályozásában rejlő bizonytalanság, valamint az elszámoltathatóság hiánya és az NGO-k működtetése során tapasztalt szervezeti hiányosságok aktív állami beavatkozásra, újabb törvénytervezetek kidolgozására késztették a kormányt.
A legújabb törvénytervezetek, például az egyesületek és alapítványok jogállásáról és a közhasznú tevékenységekről szólók, amelyeket 2021-ben terjesztett elő a kormány, kifejezetten foglalkoznak a fent említett kérdésekkel, és azt állítják, hogy a szabályozás egyértelműsítése elengedhetetlen. Azonban, mint már korábban említettük, ezek a jogalkotási kezdeményezések heves ellenállásba ütköztek a nyilvánosság részéről.
A tervezetek például kimondják, hogy a civil szervezetek nem folytathatnak a politikai pártokra jellemző tevékenységeket.[33] Az ilyen tiltott tevékenységek konkrétumai azonban továbbra sem világosak. A bírálók pontatlannak találták a tervezeteket több ponton is, különösen a tekintetben, hogy a békés tüntetések és a politikai pártokkal való együttműködés törvénybe ütközik-e, vagy a választási tevékenységek támogatása törvénysértésnek minősül-e.[34]
Az INConsortium kutatása szerint az NGO-k több mint 40%-a tapasztal valamilyen formában nyomást, amikor kritikát fogalmaz meg a kormány tevékenységével kapcsolatban, és 35,1%-uk szembesül konkrétan bizonyos hátrányokkal.[35] A kormány által kidolgozott projekt két legvitatottabb aspektusát vizsgáljuk ebben a fejezetben: a civil szervezetek jogi formáját, valamint irányításukat és ellenőrzésüket. Ami a jogi formát illeti, kísérletet tettek arra, hogy a szervezeteket kizárólag egyesületi vagy alapítványi formára korlátozzák, igazodva a polgári jogi szabályozáshoz.[36] A legújabb, az egyesületek jogállásáról szóló törvény, tervezete viszont kizárja a "mongol" és a "nemzeti" elnevezések lehetőségét, amellyel már mű-
- 84/85 -
ködő civil szervezeteket kényszerítene arra, hogy módosítsák a nevüket.[37]
Az előírt jogi forma-kényszer által támasztott korlátozásokkal kapcsolatban a civil szervezetek képviselői azzal érvelnek, hogy az 1997. évi Civil Törvény széleskörűen határozza meg a típusokat és formákat, amely lehetővé teszi a civil szervezetek számára, hogy a megfelelő struktúrák, formák és irányítási rendszerek bevezetésével önállóan fejlődjenek.[38] Azt állítják, hogy a nonprofit jogi személy típusoknak és szervezeti-irányítási rendszereiknek a tervezetben megfogalmazott szűk elhatárolása, valamint szigorú szabályozása visszafoghatja a civil társadalom és a nonprofit szektor progresszív fejlődését.[39]
A tervezettel kapcsolatban aggályosnak tűnik az is, hogy az egyesülési szabadságot azokra a magánszemélyekre korlátozza, akiknek nincs adóhátralékuk, amely kétségtelenül sérti a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (ICCPR) 22. cikkében foglaltakat. A gazdasági tevékenységek folytatására vonatkozó rendelkezések alááshatják továbbá ezeknek a szervezeteknek a függetlenségét azzal, hogy bevételszerző tevékenységet csak a teljes működésük 20%-ában végezhetnek.[40]
Mind az egyesületekről szóló, mind az alapítványokról szóló törvénytervezetben szerepel egy, a kifizetésekre vonatkozó, tilalom,[41] amely pontosításra szorul, mivel a megfogalmazás alkalmas lehet bizonyos törvényes tevékenységek indokolatlan korlátozására. Például egy síklub, amelynek tagjai rendszeres tagdíjat fizetnek, megakadályozható lenne abban, hogy tagjai nevében különböző költségeket fizessenek ki egy általuk szervezett síút során (ICL, 2021).[42]
Ami a közhasznú tevékenységekről szóló törvény tervezetét illeti, már a cím is arra utal, hogy a törvénytervezet a közhasznú "tevékenységeket" kívánja szabályozni, nem pedig a közhasznú szervezetek jogállását. A közhasznú tevékenységekkel kapcsolatos legáltalánosabb szabályozási megközelítés a "közhasznú" státusz meghatározása és elismerése lenne. A közhasznú jogállás bevezetésének alapvető indoka a közhasznú tevékenységek előmozdítása. A közhasznú szervezetek elismerten hatékonyabban szolgálják a helyi közösségek és a társadalom egészének szükségleteit, kiegészítik az állam által kötelezően nyújtott szolgáltatásokat. Gyakran gyorsabban azonosítják a társadalmi szükségleteket, és reagálnak rájuk, mint a kormányok, továbbá hatékonyabban és közvetlenebbül képesek szolgáltatásokat nyújtani. Ezen túlmenően a közhasznú szervezetek a szolgáltatásaik nyújtása során magánforrásokhoz juthatnak, amelyek az állami költségvetésben megtakarításokhoz vezet. A közhasznú státusz bevezetésével a kormányok általában azt kívánják biztosítani, hogy a nonprofit jogi személyeknek nyújtott (adó) kedvezmények olyan célokhoz és tevékenységekhez kapcsolódjanak, amelyek a közösség és a társadalom számára hasznosak. A közhasznú státusz tehát, alapvetően az adóügyi szabályozás kérdése. Ez egyben válasz arra a kérdésre is, hogy kik és milyen feltételek mellett jogosultak állami juttatásokra.
- 85/86 -
A civil szervezetek ágazatának irányítása és felügyelete céljából megalkotott törvénytervezet egyik figyelemre méltó rendelkezése a "Civil Társadalomfejlesztési Támogatási Tanács" (a továbbiakban: Tanács) létrehozása.[43] Ez a civil társadalom nyolc ágazatra történő felosztását irányozza elő, amelyet egy nemzeti szintű tanács igazgat. Az egyes ágazatokban a legtöbb szavazatot megszerző tagok személyét a miniszterelnök hagyná jóvá. A legfontosabb bizonytalanságok azonban továbbra is fennállnak, mint például a szavazásban való részvétel feltételei, a tanács megalakulásának folyamata, a függetlenségét biztosító mechanizmusok, valamint a kormány által az egyes szervezeteknek nyújtott támogatások kritériumai. Ezek a bizonytalanságok lehetővé teszik, hogy a mindenkori miniszterelnök vagy a kormány központosított irányítással ellenőrizze a civil társadalmat, és a pénzügyi ellenőrzés jogával élve korlátozza annak autonómiáját.
A Tanácsra ruházott hatáskörök tekintetében a mandátumok között szerepel "a mongol civil társadalom és a nonprofit jogi személyek kapacitásainak támogatása", valamint a "belső irányítási és etikai normák kialakítása és fejlesz-tése".[44] A Tanács feladata továbbá a kormányzattal, nemzetközi és külföldi szervezetekkel való kapcsolattartás a nonprofit jogi személyek közös fejlesztésével és együttműködésével kapcsolatos ügyekben.[45] Ez a - lényegében a miniszterelnök által támogatott - Tanács átfogó hatáskörrel rendelkezne a civil társadalom fejlesztésére vonatkozó normák meghatározásában, továbbá mérlegelési jogkörrel arra vonatkozólag, hogy bármely szervezetet támogasson-e, avagy megtagadja tőle a kért támogatást. Ez a hatáskör kiterjed az állami és helyi önkormányzati vagyon ilyen támogatásokra történő felhasználására, a kormányzati szervezetek funkcióinak átvételére és a finanszírozás biztosítására, valamint olyan jogokra, mint az adókedvezmények vagy az adómentesség megállapítása.
A miniszterelnök által jóváhagyott összetételű Tanács rendelkezik azzal a hatáskörrel is, hogy eldöntse, mely szervezetek rendelkeznek azzal a joggal, hogy közérdekű keresetet nyújtsanak be a közigazgatási bírósághoz. A pénzügyi korlátok miatt szükség van a nemzetközi adományozó szervezetekkel történő együttműködésre, amely nyilvánvalóan negatívan befolyásolhatja a civil szervezetek forrásokhoz jutási lehetőségeit.[46] Kétségtelen, hogy a kormánytól való közvetett pénzügyi függés a civil társadalom közvetlen korlátozásának kockázatával jár.
A mongol civil szervezetek jogi formáját és irányítási szabályait övező bonyolult és ellentmondásos jogi keret jelentősen hátráltatja az ágazat fejlődését, és növeli a civil társadalomra vonatkozó állami korlátozások kockázatát. Egy olyan fiatal demokráciában, mint Mongólia, a civil társadalom számára optimális jogi környezet megteremtése kulcsfontosságú a polgári társadalom kialakítása és az emberi jogok védelme szempontjából.
- 86/87 -
A jogalkotási erőfeszítéseket a jövőben a civil társadalom, a jogalkalmazók és a tudományos körök képviselőivel közösen lenne szükséges megvalósítani. Fontos lenne, hogy a mindenkori kormány tekintse partnerének a civil társadalmat, amikor hatályon kívül helyezi az 1997-es Civil Törvényt, és előterjeszti a nonprofit jogi személyek jogállásáról szóló jogforrás tervezetét, amely egységes terminológiával egyértelműen határozza meg ezeknek a szervezeteknek a jogállását és elfogadott formáit.
Mivel Mongólia külső finanszírozásra szorul, elengedhetetlen egy, a mindenkori kormány befolyásától független, jogi monitoringrendszer létrehozása. Ez biztosítja Mongólia civil társadalmának rugalmasságát és sokszínűségét az elkövetkező években. A szükséges szemléletváltást kétségkívül megnehezíti a diszkontinuitás, azonban a rendszerváltás óta eltelt három évtized tapasztalatainak alkalmazása a jelen globalizált világban minden bizonnyal lehetővé teszi egy demokratikus és az egyértelmű szabályozásnak köszönhetően a civil társadalom számára jogbiztonságot teremtő kodifikáció. ■
JEGYZETEK
* A jelen tanulmány Falus Orsolya 2024. május 1-31. között magyar-mongol Bilaterális Államközi Kutatási Ösztöndíjjal (AK-00013-003/2023), Magyarország Kormánya támogatásával, az ulánbátori Mongol Nemzeti Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán lehetővé tett kutatásának, továbbá a Shihihutug Jogi Egyetemmel kialakított tudományos együttműködésének az eredménye.
[1] Falus Orsolya: A magyarországi egyesületek jogi és büntetőjogi felelősségéről, Civil Szemle, 2022 19: 2, pp. 5-19.
[2] Paczolay Péter: Constitutional Transition and Legal Continuity, Connecticut Journal of International Law, 1993 8: 2, pp. 559-574.; Visegrády Antal: A magyar jogi kultúráról, Polgári Szemle, 2019 15 : 4-6, pp. 153-177., DOI: https://doi.org/10.24307/psz.2019.1211
[3] Más néven: Ikh Zasag, a mongolok szóbeli törvénykönyve, amely fokozatosan épült ki Dzsingisz kán uralkodása alatt 1206 és 1218 között. Bővebben: Narangerel, Sodovsuren: Historical Outline of Development of Mongolian Law. Taiwan, The National Taiwan University, 2003 http://www.mtac.gov.tw/matcbook/upload/09301/0702/5.pdf (2024. 05. 14.)
[4] Narangerel, Sodovsuren: The Legal System of Mongolia. Ulaanbaatar, Mongolia; Nagoya, Japan: Interpress, 2024
[5] Jargalsaikhan, Mendee: Mongolia's Dilemma: A Politically Linked, Economically Isolated Small Power, The Asan Forum, April 30, 2015, http://www.theasanforum.org/mongolias-dilemma-a-politically-linked-economically-isolatedsmall-power/ (2024. 05. 18.); Altankhuyag, B. O. - Gankhuyag, B.: Comparative analysis of institutional environments of nongovernmental organizations in Mongolia, Hungary and Poland. Ulaanbaatar, De Facto Institute, 2019 pp. 8-9.
[6] Gundsambuu, Kh.: Mongolian social stratification in the 20th century: development and trends. Ulaanbaatar, National Center for Comprehensive Development, 2002.
[7] Badamgarav, N.: BHMAU-iin Emegteichuud, khuukhed [Women and Children of the People's Republic of Mongolia]. Ulaanbaatar, State Publishing House, 1971, pp. 23-26.
[8] Mongol Állami Statisztikai Hivatal: Number Of Entities Registered In Database, By Activity Status And Legal Type, 2023 https://www.1212.mn/en/statistic/statcate/573067/table-view/DT_NSO_2600_003V1 (2024.05.19.)
[9] Mongólia Alkotmánya preambuluma így fogalmaz: "Mi, Mongólia népe, a nemzet függetlenségének és szuverenitásának megerősítése, az emberi jogok és szabadságok, az igazságosság és a nemzeti egység megbecsülése, a nemzeti államiság, a történelem és a kultúra hagyományainak átörökítése, az emberi civilizáció vívmányainak tiszteletben tartása és az ország humánus, polgári és demokratikus társadalmának kiépítésére irányuló legfőbb cél felé való törekvés jegyében ezennel kihirdetjük Mongólia Alkotmányát"
[10] Mongólia Alkotmánya 16.§ 10) pont: "A politikai pártokban vagy más önkéntes szervezetekben való egyesülés szabadsága társadalmi és személyes érdekek és vélemény alapján garantált. A politikai pártok és más tömegszervezetek kötelesek fenntartani a közrendet és az állambiztonságot, és betartani a törvényt. Tilos a politikai pártokhoz vagy más egyesületekhez való csatlakozás vagy tagság miatti megkülönböztetés és üldözés. Az állami alkalmazottak egyes kategóriáinak párttagsága felfüggeszthető".
[11] A módosítások időpontja: 1998, 2003, 2005, 2015, 2016, 2020 és 2021.
[12] Ezt megelőzően az 1994. évi Ptk. volt hatályban.
- 87/88 -
[13] A hatályos mongol Ptk. 25.§ 2. pontja szerint: "A jogi személy lehet forprofit, amely nyereségszerzési céllal, vagy nonprofit, amely törvényben vagy alapszabályban meghatározott céllal jön létre."
[14] A hatályos mongol Ptk. 33.§ 2. pontja értelmében "A nonprofit jogi személyeket egyesület, alapítvány vagy szövetkezet formájában kell létrehozni."
[15] A hatályos mongol Civil Törvény 3.§ 1. pontja értelmében: "Ez a törvény valamennyi nem kormányzati szervezetre vonatkozik, kivéve a politikai pártokat, a szakszervezeteket, valamint az egyházakat és kolostorokat."
[16] Demokratikus Oktatási Központ: 2019. december 23-án a civil szervezetek 180 képviselője petíciót terjesztett elő az Országgyűlés elnökéhez, amelyet a 25. sorszám alatt iktattak.
[17] Mongol Civil Törvény 4.§ 2) pontja: "'közhasznú nem kormányzati szervezet': olyan nem kormányzati szervezet, amely a kultúra, a művészet, az oktatás, a nevelés, a tudomány, az egészségügy, a sport, a természet- és a környezetvédelem, a közösségfejlesztés, az emberi jogok, a lakosság meghatározott csoportjai és rétegei érdekeinek védelme, a jótékonyság és más hasonló területeken folytat közhasznú tevékenységet."
[18] Mongol Civil Törvény 4.§ 3) pont: "a 'tagjainak igényeinek kielégítése érdekében létrehozott nem kormányzati szervezet' olyan nem kormányzati szervezet, amely nem tartozik a közhasznú nem kormányzati szervezet kategóriájába, és amely célja elsősorban tagjai szolgálata és jogos érdekeinek védelme."
[19] Ilyenek például a szövetkezetek. Annak ellenére, hogy a Polgári Törvénykönyv előírása értelmében a szövetkezet nonprofit, a Szövetkezeti Törvény nyelvtani értelmezése szerint, valamint de facto is a szövetkezet forprofit jogi személy.
[20] Mongol Ptk. 26.§ 1. pont: "A jogi személy polgári jogi jogképessége az állami nyilvántartásba való bejegyzéssel kezdődik, és a törvény szerinti felszámolással vagy az állami nyilvántartásból történő törléssel ér véget".
[21] A jogi személyek állami nyilvántartásáról szóló törvény 5. § 1. pontja értelmében: "A jogi személy polgári jogi cselekvőképessége a jogi személy állami nyilvántartásba vételével kezdődik."
[22] A jogi személyek állami nyilvántartásáról szóló törvény 5. § 2. pontja szerint: "A jogi személy nem vehet részt polgári jogviszonyban az állami nyilvántartásba vételét megelőzően."
[23] Mongol Ptk. 33. § A jogi személyek típusai: "33.1. A forprofit jogi személyeket személyegyesítő vagy társasági formában kell létrehozni. 33.2. A nonprofit jogi személyeket egyesület, alapítvány vagy szövetkezet formájában kell létrehozni."
[24] Amint már korábban említésre került, a Civil Törvény továbbra is elismeri az egyesületeket, az alapítványokat, a szövetkezeteket és általánosan a nem kormányzati szervezeteket. Figyelemre méltó, hogy a civil szervezetek formájára vonatkozó szabályozás anomáliájára tekintettel az NGOk gyakran alkalmaznak változatos, atipikus formákat, mint például központok, intézetek és kollektívák, továbbá egyes szervezetek nem határozzák meg kifejezetten a szervezeti típusukat, mint például a "polgári oktatási nem kormányzati szervezet" vagy az "etikai társadalmi nem kormányzati szervezet."
[25] Mongol Állami Statisztikai Hivatal: Number Of Entities Registered In Database, By Activity Status And Legal Type, 2023 https://www.1212.mn/en/statistic/statcate/573067/table-view/DT_NSO_2600_003V1 (2024.05.19.)
[26] Independent Research Institute of Mongolia (IRIM): Research on need for non profit organizations law, Ulaanbaatar, 2020, p.7.
[27] Consortium for Civil Society (SICA): A study to determine the status of civic space and the needs and requirements of an enabled legal environment to support it, Ulaanbaatar, 2021, p. 12.
[28] Independent Research Institute of Mongolia (IRIM): Research on need for non profit organizations law, Ulaanbaatar, 2020, p.7.
[29] Independent Research Institute of Mongolia (IRIM): Research on need for non profit organizations law, Ulaanbaatar, 2020, p.7.
[30] Independent Research Institute of Mongolia (IRIM): Research on need for non profit organizations law, Ulaanbaatar, 2020, p.7.
[31] 2020 óta 683 civil szervezet, tevékenysége és szolgáltatásai révén, 784 730 személyre gyakorolt jelentős hatást. Figyelemre méltó, hogy együttesen 56.524 könyv, brosúra és kézikönyv kiadásához járultak hozzá. Ezek a szervezetek továbbá kulcsszerepet játszottak 512 helyi és nemzeti politikai dokumentum és jogi aktus módosításában és jóváhagyásában is. Aktívan képviselték a közérdeket 2.850 kereset benyújtásával, 8.526 tanulmányt végeztek és 3782 természet-és környezetvédelmi cselekményt hajtottak végre a védendő területekkel, folyókkal, biológiai- és állatfajokkal kapcsolatban (Consortium for Civil Society (SICA): A study to determine the status of civic space and the needs and requirements of an enabled legal environment to support it, Ulaanbaatar, 2021, p. 12.
[32] 2019. október 18-án Mongólia Izlanddal és Zimbabwéval együtt felkerült az FATF (Financial Action Task Force, kormányközi szervezet, amelyet 1989-ben alapítottak a G7 kezdeményezésére a pénzmosás elleni küzdelem céljából. 2001-ben mandátumát kiterjesztették a terrorizmus finanszírozására.) Egyes politikusok félretájékoztatták a közvéleményt azzal, hogy azt állították, ezt a civil szervezetek okozták. Ezt a vádat a mongol társadalmi szervezetek elutasították. A FATF ugyanis a kockázatértékelést kizárólag az adománygyűjtő szervezetekre vonatkoztatta, nem valamennyi nonprofit szervezetre (Democracy Education Center; Youth Policy Watch; Globe International Center; Batshugar, 2022).
- 88/89 -
[33] Az egyesületek jogállásáról szóló törvény tervezete 9.§ 1.1. pontja megtiltja "a politikai pártokra és politikai pártszervezetekre jellemző tevékenységek végrehajtását és finanszírozását"
[34] A Parlament Államszervezési Állandó Bizottsága, az Igazságügyi- és Belügyminisztérium és az Alkotmányjogi Intézet: Az egyesületek és alapítványok jogállásáról szóló törvénytervezet vitája, 2022. november, Országház.
[35] Consortium for Civil Society (SICA): A study to determine the status of civic space and the needs and requirements of an enabled legal environment to support it, Ulaanbaatar, 2021, p. 12.
[36] A törvénytervezet Értelmező Rendelkezések részében erről egyáltalán nem esik szó, de a 39. §-ban igen: "E törvény szerint a nonprofit jogi személy az, amelyet az állampolgárok - a kormányzati szervezetektől, közjogi szervezetektől eltérő - saját érdekeik, értékeik és véleményük alapján, önkéntes alapon hoznak létre, és az autonómia és az önkormányzatiság elve alapján működik /egyesület, alapítvány/".
[37] Az egyesületek jogállásáról szóló törvény tervezete 10.§ 5. pontja
[38] Consortium for Civil Society (SICA): A study to determine the status of civic space and the needs and requirements of an enabled legal environment to support it, Ulaanbaatar, 2021, p. 12.
[39] Consortium for Civil Society (SICA): A study to determine the status of civic space and the needs and requirements of an enabled legal environment to support it, Ulaanbaatar, 2021, p. 13.
[40] Az egyesületek jogállásáról szóló törvény tervezete 6.§ 1. pontja
[41] Az egyesületek jogállásáról szóló törvény tervezete 9.§ 2.3. pontja; az alapítványok jogállásáról szóló törvény tervezete 7.§ 2.3. pontja
[42] International Center for Non-profit Law (ICNL): Analysis of Draft Laws on Associations, Foundations, and Public Benefit Activities. Washington DC., 5/4/2021. https://www.gic.mn/public/docs/publications/ICNL-Briefer-on-Draft-NGO-Laws-5-5-21-003.pdf (2024. 05. 15.)
[43] A közhasznú tevékenységekről szóló törvény tervezetének 8. §-a
[44] A közhasznú tevékenységekről szóló törvény tervezetének 9. § 1.1. pontja
[45] A közhasznú tevékenységekről szóló törvény tervezetének 9. § 1.8, 1.9. pontja
[46] Baker, Andy - Boulding, Carew - Mullenax, Shawnna - Murton, Galen - Todd, Meagan, Velasco-Guachalla, Ximena - Zackary, Drew: Maintaining Civic Space in Backsliding Regimes. Research and Innovation Grants Working Papers Series, University of Colorado, Boulder, 2017, pp. 23-25.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, DUE TTI.
[2] A szerző vezető oktató, Shihihutug Jogtudományi Egyetem.
[3] A szerző igazgató, Mongol Nemzeti Átfogó Fejlesztési Központ, a Mongólia Nemzeti Emberi Jogi Bizottsága mellett működő Civil Társadalmi Tanács tagja, doktorjelölt, Shihihutug Jogtudományi Egyetem Doktori Iskola.
Visszaugrás
