Az Európai Unió magánjogot érintő jogharmonizációs törekvései elsődlegesen a szerződési jog területét érintően eredményeztek jogalkotási termékeket, melyek a tagállamok magánjogában kötelező és időnként látens módon megvalósuló implementáció során bizonyos közeledést mutatnak. A deliktuális felelősség területén annak ellenére nem beszélhetünk komoly előrelépésről európai szinten, hogy a kontraktuális felelősség a tagállamok többségében erősen támaszkodik a szerződésen kívül okozott károk megtérítése körében kimunkált dogmatikai alapokra és jogintézményekre. Az Európai Kártérítési Jogi Alapelvek[1] (a továbbiakban: PETL) a szerződési jog körében ismert Európai Szerződési Jogi Alapelvekhez[2] (a továbbiakban: PECL) hasonlóan ugyan nem bír kötelező erővel, mégsem sikerült még látens módon sem valódi hídként funkcionálnia az eltérő tagállami kártérítési jogok között. A deliktuális felelősség közös gyökerei tagadhatatlanok az európai jogi kultúrában, így a felelősségi premisszák (kár, jogellenes magatartás, okozati összefüggés, vétkesség) az általános felelősségi alakzat körében szinte megegyeznek a tagállamok jogában, azonban ezen előfeltételek jelentése, felfogása, hatóköre és még inkább a speciális felelősségi alakzatok kérdése hangsúlyosan a tagállami sajátosságokat és jegyeket hordozza magán. Ebbe a sokszínű felelősségi problémakörbe illeszkednek az állam és az állami szervek kárfelelősségének problémái. A kontinentális jogok közjog-magánjog dichotómiájára építő megközelítése és a két terület éles elkülönítése különösen nehézzé teszi az állam kárfelelősségének egységes alapokon történő kezelését. A közjogászok - különösen az alkotmányjogászok - a hatalom egyértelmű korlátjaként tekintenek az állam kártérítő felelősségét előíró polgári jogi rendelkezésekre, és az állami önkénnyel szembeni garanciát, az egyensúlyok rendszerének fontos pillérét látják az alapvetően a deliktuális felelősség körébe sorolt jogintézményben.[3] Tagadhatatlan azonban az is, hogy a politikának jelentős befolyása van az állam felelősségét megjelenítő szabályozási koncepciókra, és gyakorta politikai döntések és viták kereszttüzében formálódik az erre vonatkozó jogalkotás. Sajátos problémát eredményez az állami funkciók leválogatása is, és annak eldöntése, hogy mely állami aktusok vagy éppen mulasztások szolgálhatnak az állampolgárok és más szervezetek szempontjából kártérítésre érdemes tényállásként. A jogalkalmazás ezzel szemben általában jóval immúnisabb a politikai koncepciókkal szemben, és - különösen a nem partikuláris jogot ismerő rendszerekben - a gyakorlat egységesítése érdekében jellemzően a politikai irányvonalaktól függetlenül történik az állammal szemben indított kártérítési keresetek elbírálása. Tagadhatatlan azonban, hogy a bíróra is hatnak olyan tényezők, mint az állami kárfelelősség elismerése esetén számításba vehető ügyszámnövekedés, a bírói döntésben megjelenő indirekt politikai állásfoglalástól való félelem, vagy éppen a döntés állami büdzsére gyakorolt hatása. Tovább színesíti az egyébként is diverz kárfelelősségi modellek palettáját az a tény is, hogy az állampolgárok az állammal és annak közhatalmi tevékenységével ezer ponton találkoznak, így a kárkötelem létrejöttére vezető szituációk köre nem csupán a jogellenes magatartások kategorizálhatatlansága, sokkal inkább az állami funkciók és ügytípusok rendkívül széles skálája miatt akár eltérő megközelítést, az állam kárfelelősségével kapcsolatos szabályozási, jogalkalmazási koncepciók belső tagozódását igényli. Ebből eredően ismerünk olyan rendszereket, melyek bizonyos közhatalmi tevékenységek gyakorlását eleve kiveszik a kártérítésre vezető esetek köréből (pl. a hatályos magyar jog a jogalkotással okozott károkért nem ismer el polgári jogi felelősséget), míg más rendszerek a magánjogi felelősség alaptételeit adják fel olyankor, amikor a kárért felelős pozícióban az állam áll.
Hosszú út vezetett el a jogfejlődés során, míg az állam jogalanyiságát és magánjogi jogviszonyokban egyenrangú félként való elismerését a legtöbb európai államban akceptálták.[4] Az államot megillető abszolút immunitás tanát a XIX-XX. század fordulóján érték az első sikeres támadások Európában.[5] Függetlenül attól, hogy az állam létrejöttének és funkciójának kérdéseit milyen filozófiai vagy politikai eszmékkel magyarázzuk, tagadhatatlan, hogy az állami tevékenységek alapvetően más megközelítését igénylik a polgári jogi felelősség klasszikus kérdéseinek. A tanulmány arra tesz kísérletet, hogy néhány európai modell állam kártérítési jogában megjelenő sajátosságokat összegyűjtse, elemezze, és újra feltegye a kérdést: hogyan illeszthető be a hierarchikus viszonyt nélkülöző, a szinallagmatikus kapcsolatok talaján álló magánjogi felelősség rendszerébe a legfőbb szuverén, a közhatalom gyakorlójának valamely aktusa és az azért való felelősség.
Az állam kártérítési felelősségének elemzését néhány alapvetéssel kell kezdeni. Mindenekelőtt meg kell határoznunk azokat az ügytípusokat, illetve károkozásra vezető szituációkat, amelyek eltérő megközelítést igényelnek, és amelyek mentén a választott európai tagál-
1/2
lamok jogát elemezhetjük. A történelem során számos olyan fejlődésnek lehettünk tanúi, amikor az állami immunitás újabb szeletének feladásával bővült az állam felelősségre vonhatóságának hatóköre. A vizsgált három jogrendszerben (Németország, Franciaország és az Egyesült Királyság) a közigazgatási és bírósági jogkörben okozott károk, valamint az állam vagy állami szervek mulasztásával megvalósuló kártérítési tényállások köré rendezve elemzem a felelősség kérdéseit. A jogalkotással okozott károk kérdése nem képezi jelen tanulmány témáját, ugyanis ebben a körben jellemzően nem a polgári jogi kárfelelősség intézményei kerülnek előtérbe, sokkal inkább egy közjogi aktust (pl. az alkotmánybíróság, semmítőszék jogszabály alkotmányellenességét kimondó döntését) követően, lényegében adott a kártérítés jogalapja, és csupán az összegszerűség bizonyítása adja a központi kérdést.
Fontos vizsgálati szempont a már említett felelősségtani premisszák átértelmezése vagy éppen érintetlenül hagyása a választott jogrendszerekben. Lényeges kérdés és elhatároló ismérv, hogy a négy klasszikus kártérítési előfeltétel közül melyik határozza meg az állam kártérítési felelősségét hangsúlyosan, és mennyiben vonatkoztathatók ezek a feltételek (mindenekelőtt a jogellenesség és a vétkesség) az állam cselekedeteire. Nem szabad figyelmen kívül hagynunk azt a tényt, hogy az állam mint jogi személy egy fikció, így cselekvése csak a nevében eljáró tisztviselők, magánszemélyek útján valósulhat meg. Ebből következik, hogy valójában a közhatalmi jogkörben eljáró természetes személy által okozott károkért áll helyt az állam - pontosabban az állami költségvetés -, így a más személy károkozásáért való felelősség egyik speciális eseteként kell a problémára fokuszálnunk. Ennek megfelelően pedig felmerülhet, hogy meddig köteles az állam helytállni a nevében eljáró személy károkozásáért, és milyen esetekben tekinthetjük a tisztségviselő eljárását ultra vires jellegűnek, amely már személyes kártérítő felelősségét alapozza meg a károsulttal szemben. A jogellenesség és a vétkesség vizsgálatának más szempontból is kiemelt jelentősége van, hiszen itt érhető tetten az állami cselekvések más kártérítésre alapot adó magatartásoktól való elkülönítése. Azok a rendszerek, amelyek akár a jogalkotás, akár a bírói gyakorlat szintjén minőségileg eltérő jelentéstartalommal töltik meg e két felelősségtani premisszát - és ez általában igaz mindhárom vizsgált jogrendszerre -, visszakövetkeztetni engednek az állami szuverenitásról alkotott nemzeti felfogásra is.[6]
Az állam kárfelelősségének vizsgálatát az állami tevékenységek kategorizálásával kell kezdenünk. A kártérítés polgári jogi szankció jellegéből következően csak azon állami funkciók gyakorlása képezheti vizsgálat tárgyát, melyek során az állam az állampolgárokkal kapcsolatba kerül. Az állami feladatok és tevékenységek döntő része ilyennek minősül, és a mai napig nem tisztázott, illetve a vizsgált államok jogi felfogásának függvénye, hogy vannak-e az államnak egyáltalán olyan tevékenységei, melyek abszolút immunitást élveznek a polgári bíróságok kontrolljától. Az angol jog erőteljes behatása alatt formálódott indiai jog érdekes fejtegetését adja a szuverén és nem szuverén döntési jogkörben hozott intézkedések elválasztásának az 1994-ben elbírált Nagendra Rao-ügyben[7] született ítélet indokolásában. A döntés érdekessége, hogy a napjainkban már tisztán akadémiai vitává fajult kérdésben mégis azt az álláspontot foglalta el az ítélkező bíróság, hogy vannak az államnak elsődleges és elidegeníthetetlen döntési jogkörei, melyek polgári bíróságokon nem mérettethetnek meg. Idesorolta a háborús konfliktusok esetén felhasznált eszközök feletti rendelkezést[8], a katonai utak javítását és kiépítését[9], az igazságszolgáltatás szervezetét érintő döntéseket[10]. Ezen túlmenően szintén nem támadható kártérítési keresettel az állami szervek azon gondatlan eljárása, hogy a számára veszélyt jelentő családi környezetből nem távolítják el a gyermeket időben.[11] Látható azonban, hogy még ha teoretikusan létezik is egyfajta megtámadhatatlan és kikezdhetetlen köre az állami intézkedéseknek, ezeket pontosan az állami tevékenységek rendkívül sokrétű és összetett volta miatt a normatív szabályozás szintjén nagyon nehéz megragadni, szelektálni. Az eseti jellegű döntésekben előkerülő sajátos intézkedésekkel és tevékenységekkel kapcsolatban hozott bírósági döntések pedig alkalmatlanok arra, hogy az összehasonlító jog szempontjából vizsgálat tárgyát képezzék. Ehhez valamennyi vizsgált tagállamban megközelítőleg azonos tényállás mellett hozott és nem szeparált, véletlenszerű, többé meg nem ismétlődő döntésekre van szükség. Az állami funkciók gyakorlásának kártérítő felelősséget felvető esetkörein belül talán egy olyan kérdés van, amely azonban jól körülhatárolható és szinte minden jogrendszerben felmerülő különálló funkcióként kerül értékelésre: a jogalkotással okozott károk kérdése. Az állami tevékenységek ezen szelete ugyanis nem egyszerűen csak egy abszolút szuverenitás körébe értett esetkör, de általános hatálya miatt a jogszabályok csak kivételes esetben hozhatók okozati összefüggésbe individuális kárigényekkel. Ahogyan arról már szó volt, a jogalkotással okozott károk megtérítése számos ország jogában nem lehet független egy olyan közjogi eljárástól, amely a jogszabály alkotmányellenességét megállapítja. Ha a polgári bíróság vagy éppen a közigazgatási bíróság jogot kapna a jogszabály formai vagy tartalmi érvényességének vizsgálatára, azzal a hatalmi ágak elválasztásának elve borulna fel.
Az állam kártérítési felelősségének alapját adó tevékenységeket három csoportba rendezve vizsgálhatjuk. A jogellenes magatartással okozott károk körében nagy jelentősége van annak, hogy a vizsgált állam mit ért jogellenesség alatt, és a vétkességet megköveteli-e az állam nevében eljáró tisztviselő oldalán. A jogellenesség
2/3
azért képez központi kérdést, mert a transzparencia és a jogbiztonság követelményéből eredően bizonyos állami aktusok előre rögzített eljárási szabályok betartását igénylik. Kérdés, hogy az eljárási szabályok megsértése önmagában megalapozhatja-e az állami aktus jogellenességét, vagy csak a tartalmi jogsértés lehet releváns. Az állam nem vonhatja ki magát az egyébként maga alkotta jogrendszer kötelező normái alól, legyenek azok közjogi vagy magánjogi jellegűek. Ebből adódóan az állam jogsértő magatartását a három vizsgált jogrendszerben természetszerűleg kezelhetjük olyan magatartásként, mely a károkozás általános tilalmából eredően kártérítő felelősséget alapozhat meg a károsult állampolgárok irányába. A vétkesség értékelése talán a leginkább megosztó szempont az állam kártérítési felelősségének kérdésében. A vétkesség - ahogyan arról már szó volt - az állam mint jogi személy esetében nehezen, inkább a nevében eljáró természetes személyek vonatkozásában értékelhető. Amikor például a német jog az állam kártérítő felelősségéhez megköveteli a vétkességet - legalább a gondatlanságot -, valójában abból az alaptételből indul ki, hogy az államnak felelősséggel kell tartoznia azon személyek magatartásáért, akiket ő választott és talált alkalmasnak az állami funkciók és intézkedések megjelenítésére.[12] Az angol jog azonban pont a kártérítés preventív funkciója érvényre juttatásának lehetetlensége miatt veti el a vétkesség teóriáját e körben, hiszen az állami szervezetrendszer hatalmas és gyakran kaotikus volta még a legnagyobb kártérítési összegek megfizetését előíró bírói döntések hatására sem tenné lehetővé, hogy minden egyes tisztviselő eljárását monitorozza az állam. Ebben a felfogásban pedig csupán a reparáció marad meg a kártérítés céljaként, amelynek érvényesítéséhez, a károsulti érdekek legteljesebb figyelembevételéhez az objektív, tárgyi felelősség tűnik a legjobb választásnak. Megjegyezzük azonban, hogy a vétkesség feltételének likvidálásával az angol jog a jogellenesség vizsgálatának és az okozati összefüggés meglétének jóval nagyobb jelentőséget tulajdonít, mint a német és francia jogrendszer.
Folytatva az állam kártérítési felelősségének megalapozását jelentő tényállásokat, másodikként említhetjük azt a tevékenységtípust, mely jogszerű ugyan, azonban pusztán az állami beavatkozás következtében az állampolgárok tulajdonában vagy éppen egészségében, testi épségében okoz károkat. Ezekben az esetekben az állami cselekvés formálisan és tartalmilag is jogszerű, hiszen az állam vagy állami szerv cselekvését jogszabály lehetővé teszi adott területen, az intézkedés jogszerű eljárásban születik, azonban bizonyos személyek vagyonában vagy egészségében mégis kárt okoz. Ilyenkor jellemzően valamennyi vizsgált jogrendszer szabályai vagy a bírói gyakorlat többletfeltételeket követel meg a kártérítés általános tényállásához képest, legfőképpen az okozati összefüggés bizonyíthatóságának és a megtérítendő kár mértékének behatárolásával. Az angol jog a hármas Caparo-teszt[13] alapján dönti azt el, hogy egy egyébként jogszerű intézkedéssel okozott állampolgári károk megtéríthetők-e. A Caparo-teszt kritériumait követve csak akkor járhat sikerrel egy ilyen igényérvényesítés, ha az államnak előre kellett volna látnia, hogy bizonyos állampolgárok károkat szenvednek el az intézkedés hatására, az állam mint károkozó és a károsult közötti viszony megfelelően közeli volt (időben és térben is megállapítható a szoros okozati összefüggés), valamint igazságos és ésszerű, hogy a keletkezett károkért való felelősséget az államra hárítsuk. Ha e három kérdésre igenlő az eljáró bíró válasza, akkor megállapítható, hogy az angol kártérítési jog legfontosabb kiindulópontja, a felelősség alapját adó gondos eljárás követelménye mint kötelezettség fennállt az állam oldalán, és ezen kötelezettségének megszegése okán kell vállalnia az okozott károk megtérítéséért való felelősséget. Végezetül a harmadik esetkör, amely az állam kártérítési felelősségének kérdését felvetheti, azon kockázatokból eredő károkért való helytállás, amelyeknél indokolt és ésszerű, hogy a károkat ne a tulajdonos, hanem egy másik személy, jelen esetben az állam viselje. Megjegyezzük azonban, hogy a német és az angol jog is többé-kevésbé érvényre juttatja azt az elvet, hogy az állam felelőssége a nem egyértelmű és szoros okozati összefüggésben elszenvedett károk megtérítéséért csak akkor állapítható meg, ha nincs olyan személy, aki felelősséggel terhelhető lenne, és a casus nocet domino elvének érvényesítése méltánytalan és igazságtalan lenne. Itt említhető példaként az az eset, amikor az állam valamely szerve ellenőrzési, felügyeleti kötelezettségét hanyagolja el egy piaci szereplő felett, és ennek következménye, hogy az a piaci szereplő a harmadik személyeknek kárt okoz (pl. bankok fizetésképtelensége). Mindaddig, amíg az állam és a károsult között találunk olyan szereplőt, akinek vagy jogszabályi alapon vagy a károkozás általános tilalmából következően megállapítható a felelőssége, az állam kártérítési felelőssége nem kerülhet szóba akkor sem, ha teoretikusan vagy ténylegesen lehetősége lett volna megakadályozni a kárt közvetlenül előidéző személyt a károkozó magatartás kifejtésében. [14] Megjegyezzük, hogy az ellenőrzési kötelezettség elmulasztásával más által okozott károkért az ellenőrzésre köteles személyek és szervek irányába jellemzően problematikus a felelősség megállapítása, szinte valamennyi, az államtól független szituációban is. Említést kell tennünk továbbá arról is, hogy a fenti hármas felosztásba a jogalkotással okozott károk csak nehezen illeszthetők bele, és azokat mindhárom vizsgált jogrendszer és a magyar jog is különálló kérdésként kezeli. Bár az Európai Unió Bíróságának döntései hatására európai szinten elfogadott a közösségi jogot - tevékenyen vagy mulasztással - sértő tagállam kártérítési felelőssége, erre a speciális kérdésre jelen tanulmány keretei között nem térek ki.[15]
3/4
Az állam kártérítési felelősségének hátterét a három jogrendszerben nagyon különböző szabályozási modellek adják. Németországban és Franciaországban a polgári jog írott szabályai[16] körében kifejezetten speciális felelősségi alakzatként kezelik az állam jogellenes magatartásával okozott károk megtérítéséért való felelősséget, míg az angolok egyéni tortok keretei között bírálják el, sokkal inkább esetről esetre, a tényállások különbözőségének messzemenő figyelembevételével a kérdést. A német jogban az államra kifejezetten, mint a közhatalom gyakorlójára tekintettel alkották meg a sajátos felelősségi rendelkezéseket. Ebből az következik, hogy attól függően, az állam milyen minőségében intézkedik, mikor kárt okoz, a valamennyi jogalanyra irányadó vagy a speciális állami kárfelelősség szabályai szerint felel az okozott károk megtérítéséért. Ezzel szemben Franciaországban a közszektort rendkívül tág felfogásban terheli a sajátos felelősség, és a Code Civil szabályai nem csupán a közhatalmat gyakorló állam aktusaival okozott károkra, de a közszolgáltatások nyújtása során elszenvedett károkra is ugyanolyan formában alkalmazhatók. Az angol jog ezzel szemben - legalábbis teoretikusan - nem kezeli elkülönült kártérítési esetkörként az állam által okozott károk megtérítését. A gondosság követelményének (duty of care) minden kártérítési tényállásra irányadó szabályai és hagyományai alkalmazandók az állam ellen indított kártérítési perekben is. Az már más kérdés, hogy a bírói gyakorlat sajátos jelentéstartalommal tölti meg a duty of care koncepciót az állam esetében, lényegében a jogellenesség, vétkesség értelmezésétől a kártérítés mértékéig minden fontos kérdés tekintetében. Teoretikusan azonban nincsen különbség az angol jogban a magánszemélyek, privát szférához tartozó szervezetek, cégek és az állam felelőssége és minden helyzetben előírt gondos eljárása között.
Az állam kárfelelősségének léte két szempontból indokolható. Egyrészről - mint minden más jogalany esetében - az állam számára is kötelező a jogellenes magatartással okozott károk megtérítése, kötelezettségszegés esetén a felelősség szankciójának érvényesítése. Másik oldalról - a preventív hatást sajátosan érvényre juttatva - az állam közfeladatainak megfelelő színvonalú ellátását lehet kikényszeríteni azzal, ha a jogrendszer ismeri az állam polgári jogi kártérítési felelősségét. Fontos leszögeznünk, hogy önmagában a közigazgatási határozatok felülvizsgálatának, megtámadásának lehetősége nem teljesíti a fenti célok keretében megfogalmazott elvárásokat. Önmagában a hibás döntések, intézkedések korrekciója nem biztosítja az eredeti állapot helyreállítását, a megbomlott egyensúly kiküszöbölését. A jogirodalomban vitatott[17], hogy az állam kártérítési felelősségével kapcsolatban alkalmazhatók lennének a polgári jogi felelősség általános funkciói, céljai. Fent már szó volt arról, hogy az angol jogrendszerben a preventív funkciónak nem tulajdonítanak nagy jelentőséget a bíróságok. Érdemes azonban megvizsgálni, hogy a helyreállító funkció érvényesítése során milyen sajátos megközelítéssel találkozhatunk akkor, ha alperesi, károkozói pozícióban az állam vagy valamely szerve szerepel. A teljes kártérítés elve valamennyi vizsgálat alá vont jogrendszernek közös alapelve a polgári jogi felelősség körében. A teljes kártérítés ebből következően csak néhány esetben korlátozza a kártérítés mértékét, többnyire méltányosságból vagy a jogviszony speciális tulajdonságaiból kiindulva. A kártérítés mértékét korlátozó rendelkezések jellemzően a tapadó kár kategóriáján kívül rekedő kárelemeket - mindenekelőtt az elmaradt hasznot - eliminálják a kártérítés összegének kalkulálása során. Az állam kárfelelőssége esetében azonban gyakran a felmerült kár is csak szűk körben kerülhet megtérítésre. A francia jog meglehetősen sajátos abból a szempontból, hogy a vizsgált jogrendszerek közül az egyedüli, ahol az állam kárfelelősségét nem polgári bíróságok, hanem közigazgatási bíróságok ítélik meg. Ennek ellenére a közigazgatási bíróságok nem nyújthatnak semmiféle természetbeni kompenzációt, helyreállítást a sérelmet szenvedett fél számára, a szankció kizárólag pénzbeli kártérítés megfizetésére kötelezés lehet. A francia jog a kártérítés mértékének kalkulálása során rendkívül megszorító értelmezést követ. Elfogadva, hogy az állam közhatalmi tevékenységével összefüggésben elszenvedett károk egy nagyobb jó érdekében beálló alávetéses helyzetből, mintegy anomáliaként jelennek meg a rendszerben, kizárólag olyan felmerült károk kerülnek megtérítésre, melyek pontosan kalkulálhatók, véglegesek, és egyértelmű, közvetlen okozati összefüggésben vannak az állami intézkedéssel.[18] Ebből következik, hogy az elmaradt haszon csak teljes bizonyosság esetén képezheti kártérítés tárgyát. Meg kell azonban jegyeznünk, hogy ez a megszorítás kizárólag a vagyoni károk tekintetében igaz. A nem vagyoni károk - melyek általánosságban a személyiségi jogok megsértéséből fakadnak - korlátozás nélkül megtérítésre kerülnek, amennyiben a kártérítési felelősség egyéb feltételei fennállnak.[19] Franciaországban tehát a közönséges kártérítési ügyekkel szemben az állami kárfelelősség esetén nem lehetséges a magyar fogalmak szerinti általános kártérítés megítélése, a kártérítés összegének becslés és hipotetikus következtetés alapján történő számítása. Az angol jogban szintén találunk a kártérítés összegét behatároló elemeket, azonban nincs olyan kategorikus tagadás az elmaradt haszon megtérítésével kapcsolatban, mint Franciaországban. Teoretikusan az angol jog lehetőséget biztosít a következményi károk megtérítésére is, azonban csak rendkívül szűk körben. A már említett állami ellenőrzés vagy felügyelet (pl. piaci felügyelet) elégtelen gyakorlásából a felperest ért károk vonatkozásában, vagy valótlan, félrevezető információk (pl. piaci elemzések, gyorsjelentések, az állami költségvetés mérőszámainak közlése) közzététele ese-
4/5
tében az angol bíróságok éppen a nagyon eshetőleges és távoli okozati összefüggés következtében nem fogadnak be egyébként sem biztos kárigényeket, azaz az elmaradt haszon megtérítésére irányuló igényeket. Az indokolás jellemzően az, hogy az így elszenvedett károk nincsenek elég közeli oksági kapcsolatban az állam intézkedésével, tevékenységével. A német jog nem foglal állást sem a normatív szabályozás eszközein, sem a BGH[20] jogegységesítő munkáján keresztül a kérdésben. A bíróságok lényegében esetről esetre bírálják el az elmaradt haszon, gazdasági kár megtérítése iránti igények befogadhatóságát az állammal szemben. Látnunk kell, hogy az elmaradt haszon névvel illetett, tisztán gazdasági károsodások nem azért képezik sarkalatos pontját témánknak, mert az állam a teljes kártérítés alapelve alóli kedvezményt kapna, az esetek többségében sokkal inkább az állami cselekvések és intézkedések meglehetősen bonyolult és közvetett volta miatt felmerülő távoli és laza oksági kapcsolat zárja ki ezen kárelemek megtérítését.
Az állam kártérítési felelősségének megállapítása során a legfontosabb kérdések elsődlegesen a felelősség feltételeivel kapcsolatban merülnek fel. A vizsgált jogrendszerek még ha alapvetően hasonlóan, mégis más szemszögből tekintenek a felelősségtani premisszákra, amikor az állam kártérítő felelősségéről kell dönteniük. A német jog két kategóriáját ismeri az állami kárfelelősségnek. A közigazgatási jogkörben okozott károkért való felelősség nagyon hasonlatos magyar megfelelőjéhez, és az állami tisztviselő jogellenes, károkozó magatartásáért az államot terhelő helytállási kötelezettséget jelenti. A felelősség megállapításának feltétele, hogy a tisztviselő eljárása jogellenes legyen. A kártérítési kereset elbírálásának azonban nem előfeltétele, hogy az adott aktust a közigazgatási bíróság érvénytelennek nyilvánítsa vagy megsemmisítse. A polgári peres eljárásban a bíróság előkérdésként önállóan dönt a jogellenesség kérdésében. Önmagában azonban az eljárási szabálysértés nem ad alapot az intézkedés jogellenességének a megállapítására, és így tisztán erre alapítva kártérítés sem követelhető. A jogellenesség nem csupán tevőleges magatartással, de mulasztással is megvalósulhat. Utóbbi esetben azonban különösen fontos a jogellenesség megállapításánál, hogy az állam nevében eljáró tisztségviselő hivatalos minőségében volt köteles valamilyen eljárásra, és ezt a kötelezettségét szegte meg. A hivatalos eljárásnak olyannak kell lennie, ami a károsult fél számára keletkeztetett volna jogokat. Arról van szó, hogy a tisztviselő által megszegett norma általában az állampolgárok számára valamely cselekvési lehetőséget biztosító aktust kívánt meg az állami szervtől, és ez a cselekvési lehetőség jogszerű eljárás és intézkedés esetén a konkrét károsultat is megillette volna. Egy engedély kiadásával való késlekedés vagy az engedély megtagadása esetén, amennyiben bizonyítható károkat okoz a károsultnak, az állam felelősséggel tartozik.[21] Szintén az állam felelősségét megalapozó mulasztásnak tekinthető az az eset, amikor a rendőrség - tudomása ellenére - időben nem távolítja el az autópályáról azt a tárgyat, amely veszélyt okozhat, így a felperes autójával ebbe belerohan.[22] További feltétele az akár tevéssel, akár mulasztással okozott károk megtérítésének, hogy a tisztségviselő vétkesen szegje meg kötelezettségét. A vétkesség a német jogban azonban a magyar jogban ismert felróhatóság objektivizált magatartási mércéjéhez áll közelebb. Jelen esetben fontos magyarázó - mondhatni az okozati összefüggést szorosra fűző - jellege van a felróhatósághoz közelítő vétkességi felfogásnak. Az általánosan elvárt mérce ugyanis nem véletlenül nem a konkrét ügyben eljáró tisztviselő személyes kvalitásaira és cselekvési alternatíváira mint szubjektív felelősségi mércékre támaszkodik az állam felelősségének megállapítása során. A kérdés tehát nem az, hogy a tisztviselő bukott-e el a felróhatóság tesztjén, sokkal inkább annak van relevanciája, hogy az állami szerv a megkövetelt gondossági mércének megfelelően szervezte-e meg az ügyellátás rendszerét, alkalmazta az eljáró tisztségviselőket. Ebben a felfogásban pedig lényegében nem is egy mögöttes, más által okozott károkért való helytállásról van szó, hanem az állam saját kötelezettségeinek megszegéséért tartozik felelősséggel. A közigazgatási jogkörben okozott károk esetében az államot teljes kártérítési kötelezettség terheli, amely kiterjed az elmaradt haszonra is. Egyértelmű és bevett formula, hogy a német bíróság a teljes kártérítés elvét az állammal szemben is érvényre juttatja minden olyan esetben, amikor a jogellenes eljárás, intézkedés vagy mulasztás a károsult vagyonában vagy személyében okoz károkat. A teljes kártérítés elvét azonban némiképpen lerontja az az alaptétel, mely szerint az állam kártérítési felelősségének megállapítása egyfajta ultima ratio lehetőség és eszköz a károsult és a bíróság számára egyaránt olyan esetekben, amikor nem szándékos a kötelezettségszegés. Praktikusan ez azt jelenti, hogy amíg van olyan harmadik személy, aki a károkozásért felelőssé tehető, még az állam bizonyíthatóan vétkes közrehatása esetén sem követelhető kártérítés az állammal szemben. Példa erre, amikor egy veszélyessé vált házra a hatóság nem adja ki határidőben a bontási engedélyt, és a ház összeomlik, személyi sérülést okozva ezzel a felperesnek. Ilyen esetben a ház tulajdonosát nyilvánvalóan felelősség terheli abban a tekintetben, hogy a kármegelőzési kötelezettségét elhanyagolta, hiszen nem gondoskodott a veszélyessé vált ház evakuálásáról, lezárásáról.[23] A hatóságnak is megállapítható a felróható közrehatása a károkozásban, hiszen még ha a tulajdonos időben, a ház állapotáról való tudomásszerzést követően haladéktalanul meg is kérte a bontási engedélyt, a szükséges határozat hiányában a bontást nem kezdhette meg. A károsult mégsem fordulhat sikerrel az állammal szemben, kártérítést követelve; el-
5/6
sődlegesen a ház tulajdonosa felel, akinek felelősségét nem csökkenti az a körülmény, hogy a hatóság jogszerű és felelős eljárása esetén a ház már ott sem lett volna akkor, amikor a felperes arra járt. A német bíróságok azonban minden további feltétel nélkül átszármaztatják a kártérítési felelősséget az államra, ha ezzel a bizonyos harmadik személlyel - esetünkben a háztulajdonossal - szemben az igényérvényesítés nehézségekbe ütközne, vagy éppen a harmadik személy felelősségét sikeresen kimenti. Sajátos helytállás ez az állam részéről, hiszen immunitását praktikus oldalról fogják fel a bíróságok, és valóban utolsó lehetőségként áthárítják rá a kár megtérítésének kötelezettségét más károkozó felelősségének megállapítása hiányában.
A francia kártérítési jog minőségileg eltérő felelősségi mércét alkalmaz az állammal szemben, mint más szereplők károkozása esetén. Ennek a különbségtételnek a leginkább szembetűnő sajátossága, hogy az állam vétkességére tekintet nélkül felel minden olyan kárért, melyet jogellenes eljárásával, intézkedésével vagy mulasztásával az állampolgároknak okoz. Ez a speciális objektív felelősség a vétkességet olyannyira nem veszi figyelembe, hogy még az előre nem látható és az elkerülhetetlen károkozásért is felelősséggel tartozik az állam.[24] Mielőtt azonban automatizmusként tekintenénk a francia állam aktusai folytán kárt elszenvedő személyek kárigényeinek megítélésére, meg kell vizsgálnunk, hogy az elemezhető kártérítési premisszák (kár, jogellenesség és okozati összefüggés) milyen felfogásban kerülnek értékelésre. A jogellenesség körében a francia jog sem ítél meg kártérítést, amennyiben az állami szerv intézkedése eljárási hibát tartalmaz ugyan, de tartalmában jogszerű. Azért fontos különösen a jogellenesség értelmezését közelebbről szemügyre vennünk, mert a francia jog (a francia bíróságok) lényegében ennek keretében tartalmazza a legtöbb megszorító feltételt, akár olyan kritériumokat is, melyeket más kontinentális jogrendszerhez tartozó országokban a vétkesség keretei között értékelnek. A jogellenesség alatt az állami szervezetrendszer - ha úgy tetszik a közigazgatás - működési hibáit értjük.[25] Erre legtöbbször az intézkedés eredményéből lehet következtetni, ami azt jelenti, hogy valamely egyébként kötelező szabály vagy intézkedés megszegése utal a jogellenességre. A jogellenesség tartalmi kategóriájának megítélése és fontossága miatt a vizsgált jogrendszerek között Franciaország az egyetlen, ahol nem polgári bíróságok, hanem közigazgatási bíróságok döntenek a kártérítési felelősség kérdésében. Ennek az az indoka, hogy egy közigazgatási intézkedés vagy éppen mulasztás tartalmi jogszerűségének vagy jogellenességének kérdése, az állami szervezetrendszer hibás működésének feltárása egyértelműen a közigazgatási jog keretein belül értelmezhető olyan szakkérdés, mely a kártérítési felelősség előkérdéseként nyilvánvalóan nem polgári jogi megközelítést követel meg. Az előbb említett eredményorientált jogellenesség-keresés abban jelenik meg, hogy az eredmény vizsgálata során valójában arra keresi a bíróság a választ: mi lett volna egy jogszabályoknak és a közigazgatás hibátlan működésének megfelelő intézkedés végeredménye, és ehhez képest a konkrét eset milyen kimenetellel zárult.[26] Különleges megközelítése továbbá a francia jognak, hogy az állam nevében eljáró tisztségviselő nem kerül ki teljesen a kárkötelemből, hiszen az állam mellett a tisztségviselő személyesen is felelősséggel tartozhat. A tisztségviselő azonban csak a polgári bíróságon vonható felelősségre, és értelemszerűen az ő esetében már nem az államra alkalmazandó, rendkívül szigorú objektív felelősség szabályait veszik figyelembe, hanem olyan, a vétkesség igen magas fokán álló, kimenthetetlenül szabályszegő magatartást, ami indokolja, hogy az okozott károkért ne csupán a károkozást lehetővé tevő államot, hanem a tisztségviselőt személyesen is felelősség terhelje.[27] A jogirodalomban és a joggyakorlatban ugyanakkor ez a párhuzamos felelősség számos kritikát kap. Annak eldöntése, hogy mikor kerülhet elő a tisztségviselő személyes felelőssége, a Conseil d'Etat esetjoga alapján sem tisztázott, és esetről esetre vizsgálja a bíróság a párhuzamos felelősség alkalmazásának lehetőségét. Végezetül a francia jog egy másik dimenzióját is ismeri az állam felelősségének. Ez a másik dimenzió egy megszorító klauzula a felelősség fent részletezett főszabályához képest. Arról van szó, hogy a fent vázolt objektív felelősséggel szemben az állam bizonyos nevesített esetekben csak vétkes magatartás esetén felel. Ezek az esetkörök kivétel nélkül olyanok, ahol az állam, állami szerv eljárása komplex, mérlegelést lehetővé tevő. Idesoroljuk a bírósági jogkörben okozott károkért való felelősséget, az állam bizonyos gazdasági tevékenységet ellenőrző tevékenysége során okozott károkért való felelősséget (ideértendő a felügyelet, ellenőrzés elhanyagolása miatt keletkező károkért való felelősség is), különösen a pénzügyi szektor felügyelete során keletkező károkért való felelősséget, végül a büntetés-végrehajtási intézetekben elszenvedett károkért való felelősséget. Látható, hogy valamennyi esetben olyan állami tevékenység, funkció gyakorlásáról van szó, amely eltér egy klasszikus adminisztratív jogalkalmazást feltételező eljárástól. Minden esetben összetettebb, több rizikót és különösen nagy mérlegelési lehetőséget engedő ügycsoportokról van szó, ahol a jogellenesség megállapítása közel sem lehet olyan objektív, mint más hatósági ügyekben. Megjegyzendő, hogy a magyar bírói gyakorlatban a bírósági jogkörben okozott károk megtérítéséért fennálló felelősség esetén lényegében ugyanilyen korlátozással találkozunk, hiszen csak a kirívó jogsértések, a felróhatóság magas foka által indukált jogsértések esetén áll meg a bíróság felelőssége.
Az angol jog sajátossága a vizsgált területen elsődlegesen abban áll, hogy első megközelítésben nem tesz különbséget az állam és más személyek károkozásáért fennálló felelősség között. Az angol jogra jellemző egyedi tortokhoz kötött kártérítési jog megköveteli, hogy bárki is okozza a kárt, az adott kártérítési tényállás (tort)
6/7
feltételeinek igazolásával legyen kártérítésre kötelezhető. Éppen ezért az állam által okozott károk megtérítése körében elsődlegesen a gondatlan károkozásokra kimunkált tortnak van jelentősége. A negligent tort pedig éppen azért különíti el a német és a francia felfogástól az angol modellt, mert önmagában egy intézkedés vagy mulasztás jogellenes volta nem elegendő a felelősség megállapításához, a vétkesség (gondatlanság) bizonyítása elengedhetetlen. Szemben tehát a francia joggal még az intézkedés tartalmilag jogsértő volta sem elég bizonyíték ahhoz, hogy az államot kártérítési felelősség terhelje. A másik érdekesség, hogy - ismét csak a jogalanyok károkozása közötti különbségtétel hiányából következően - az állami tisztségviselőket ugyanúgy kezeli az angol jog, mint más munkavállalókat.[28] A tisztségviselő eljárásáért itt mindenképpen a munkáltató, jelen esetben az őt alkalmazó állami, közigazgatási szerv felelős. Ennek az okfejtésnek pedig az a következménye, hogy az államot, állami szervet terhelő kártérítési felelősség hatóköre jóval szélesebb, mint a kontinentális jogrendszerekben, hiszen nem a tevékenység közhatalom gyakorlásával összefüggő volta, hanem egyszerűen csak a munkaviszonnyal való összefüggés szükséges a közigazgatási szerv felelősségének megállapításához. Ezzel szemben vannak olyan esetek, amikor az eljáró tisztségviselő személyes felelőssége a károsult irányába ugyanúgy felmerülhet, mint Franciaországban. Talán nem véletlen, hogy erre a legjobb példa a rendőr által okozott károk esete, amikor is az intézkedő rendőr - az adott tort feltételeinek fennállása esetén - személyében felelőssé tehető az okozott károk megtérítéséért. A különbségtétel indoka, hogy a rendőrök azok az állami alkalmazottak, akik az állampolgárok személyiségi jogait a legnagyobb mértékben korlátozhatják, amennyiben annak feltételei fennállnak. Ezzel a mindenképpen széles hatáskörrel visszaélő rendőr pontosan az angolszász jog személyes felelősséget preferáló és a kártérítés preventív hatását hangsúlyozó voltából következően felelősséggel kell hogy tartozzon a károsult irányába. Ugyanez a személyes felelősség már nem állapítható meg egy önkormányzati hivatalban dolgozó tisztviselővel szemben. Vegyük sorra azokat a tortokat, amelyek az állam felelősségével kapcsolatban is relevanciával bírhatnak:
1. Az általános tort a magánszemélyek testi épségében, egészségében, személyében vagy vagyontárgyaiban okozott károk megtérítésére szolgál. Ebben a körben a klasszikus felelősségi tényállások a magántulajdon megsértése, a rongálás, a jogellenes fogva tartás, a köznyugalom megzavarása és hírnévsértés. Ezeknél a tortoknál a gondatlanság nem elég. Akkor részesülnek a károsultak kártérítésben, ha a károkozó tudatosan, szándékosan és jogszerű felhatalmazás - a jog engedélye - hiányában cselekedett. Megjegyezzük azonban, hogy az angol bíróságok rendkívül körültekintőek olyan esetekben, amikor a fenti tényállások kapcsán az állam felelősségét bírálják el. Mivel az állam és az állami szervek jóval több szituációban kerülnek olyan helyzetbe, hogy megsértsék az állampolgárok fenti jogait, időnként elkerülhetetlen, hogy egy egyébként jogszerű eljárás keretében, indokolható célzattal és a feladat teljesítése okán túlzott mértékben beavatkoznak a magánszemély személyiségi jogaiba.[29]
2. A következő tort kifejezetten az állami szervekhez kapcsolódik: visszaélés a közhatalmi jogkörrel. A visszaélés megállapításának feltétele, hogy az állam nevében eljáró tisztviselő rosszhiszeműen (és itt a rosszhiszeműség angol értelmezését követjük), lényegében tudatosan lépte túl hatáskörét, vagy használta arra hatalmát, hogy kárt okozzon. Ezen a meglehetősen szigorú feltételrendszeren a Lordok Házának 2000-ben, a Three Rivers-ügyben[30] hozott döntése lazított, mely elsőként fogadott be olyan kártérítési igényt, amelyben a hivatali hatalommal való visszaélés egy durva hanyagsággal, a tisztviselő részéről a potenciális károsodás tudatában történt. Azért volt mérföldkő a döntés, mert az állami felelősségre alkotott tort hatókörét jelentősen kiszélesítette, és olyan igények előtt is megnyitotta az utat, melyet az állami szerv ellenőrzési jogkörének elhanyagolására alapítanak. A tort feltételei a következők: az alperesnek közhivatalt kell viselnie, köztisztviselői minőségében kell eljárnia a károkozás pillanatában, valamint legalább a körülmények tudatában hanyag, felelőtlen döntést kell hoznia, intézkedést kell foganatosítania.
3. A jogszabályi kötelezettség megszegése a tortok egyik fontos fajtája, ugyanis a vétkesség vizsgálatától független, objektív felelősséget keletkeztet. Abban az esetben azonban, amikor az állami szervről állítja azt a felperes, hogy jogszabályt szegett eljárása során, az angol jogban általános felelősségi mérce, a duty of care, azaz a gondos eljárás követelménye átértelmezésre kerül. Az erre a tortra alapított kárigények csak akkor nyernek elismerést, ha a megszegett jogszabály valamilyen védelmi funkciót töltött be a jogosultak irányába. Az állam esetében csak akkor releváns az erre való hivatkozás, ha a szóban forgó jogszabály egyértelmű és világos rendelkezést tartalmazott az eljárás mikéntjére, az intézkedés tartalmára vonatkozóan. Abban az esetben, ha a hatóságnak mérlegelési jogköre volt, a jogszabályba ütközésre való hivatkozás nem áll meg ezen tort keretében.[31] Éppen ezért az olyan, sok esetben inkább deklaratív kötelezettségek, minthogy az államnak gondoskodnia kell a hajléktalanokról, nem jelenthetik feltétlenül azt, hogy ha egy városban nem működött hajléktalanszálló, és amiatt fagyott halálra egy ember, az állam felelőssége a hajléktalanokról való gondoskodás kötelezettségének megsértése miatt megállna. Mivel a gondoskodás formáira, terjedelmére nem utal egyértelműen a jogszabályi rendelkezés, nem állapít-
7/8
ható meg olyan egyértelmű kötelezettség, amely világosan kijelölné az állam cselekvési kötelezettségét.[32] A kötelezettségszegés, a gondos eljárás követelménye kapcsán természetesen a Caparo- teszt[33] kritériumrendszerére is tekintettel kell lenni: a hármas kritériumrendszer az előreláthatóság, közelség, valamint az igazságosság és ésszerűség követelményeinek való megfelelést is megköveteli a kártérítési felelősség megállapításához. A Caparo- teszt alapján az állam kártérítési felelőssége azonban csak akkor állapítható meg egy jogszabály megsértéséért, ha a konkrét károsulttal szemben közvetlenül és kifejezetten fennállt a jogszabály betartásának kötelezettsége. A híres Hill esetben[34] a yorkshire-i sorozatgyilkos 20 gyilkosságot követett el 5 év alatt. Az utolsó áldozat édesanyja azért perelte az államot, mert véleménye szerint a rendőrség jóval korábban kézre keríthette volna a sorozatgyilkost, a rendelkezésére álló bizonyítékok alapján, és akkor gyermekét már nem ölhette volna meg az elkövető. A bíróság pont a fent említett közvetlenség, előreláthatóság és ésszerűség kritériumainak hiánya miatt utasította el a kereseti kérelmet. Megállapította, hogy a rendőrségnek nincs olyan jogszabályi kötelezettsége, gondossági kötelezettsége, hogy közvetlenül magánszemélyek számára, az ő igényeiket kiszolgálva kerítsen kézre gyanúsítottakat. Lényegében a közelség, közvetlenség (proximity) hiányát állapította meg a bíróság. Markesinis négy olyan politikai megfontolást is említ az állam jogszabályszegésért való felelősségével kapcsolatban, amely a bíróságokat befolyásolja a döntések meghozatala, mindenekelőtt az igazságosság és ésszerűség Caparo-tesztben megkövetelt kritériumainak érvényre juttatása során: gazdaságilag indokolható-e a felelősség megállapítása, a felelősség megállapítása meggátolja-e a hatóságot szabad cselekvésében a jövőben, a kár más forrásból megtérül-e (pl. biztosítási összeg), és végül vajon elfogadható-e, hogy a bíróságok felügyeletet gyakoroljanak választott testületek és intézkedéseik felett a konkrét ügyben, lényegében megmondják nekik, hogyan is gyakorolják hatásköreiket. Ezek a politikai megfontolások Markesinis véleménye szerint látens módon megjelennek az angol bíróságok döntéseiben, és befolyásolják azt, miként is állnak hozzá a bíróságok egy állami felelősséget felvető torthoz.[35]
Az állam kártérítési felelősségének másik vetülete az az esetkör, amikor az állam nem teszi meg a jogszabályi kötelezettségéből eredő szükséges intézkedéseket, és ezzel a mulasztásával okoz kárt. A felelősség felmerülésének alapja az a koncepció, hogy az állami intézkedések meghatározott esetekben védelmi funkciót töltenek be. Amennyiben az állam elmulasztja ezen kötelezettségét, az ebből eredő károkért felelősséggel tartozik. Óvatosan kell azonban bánnunk a mulasztásból eredő kártérítési felelősség megállapításával, ugyanis túl laza feltételrendszer esetén méltánytalanul sok esetben lenne lehetőség az állam marasztalására. Az állam összetett és rengeteg funkciót gyakorló entitás, így könnyűnek tűnik azt állítani, hogy ha valamilyen számára jogszabályban biztosított cselekvési lehetőséggel élt volna, akkor konkrét károk bekövetkezését előzhette volna meg. Nyilvánvaló azonban, hogy ezek a hipotetikus okfejtések nem elegendők ahhoz, hogy az állam mulasztását minden esetben kártérítési felelősséget keletkeztető tényként kezeljük. A mulasztás lényege valójában nem a nem tevésben rejlik, sokkal inkább valamely védelmi kötelezettség és feladat elhanyagolásában ölt testet.
A német jogban a kártérítési felelősséget az alapozza meg, ha az államnak kötelezettsége lett volna valamely intézkedés foganatosítása, és ez az intézkedési kötelezettség célját tekintve alapvetően védelmi jellegű volt. Ha például a hatóság az eljárásban előírt feltételek vizsgálatának elmulasztásával szennyezett talajra engedi az épület megépítését, és ebből a tulajdonosnak kára származik, az állam köteles a kártérítésre.[36] Ugyanezen megfontolásból az is kártérítésre érdemes mulasztás, ha egy biztosítótársaság fizetésképtelensége miatt kárt szenvedett személyek bizonyítják, hogy a pénzügyi szervezetek állami felügyeletére rendelt szerv az ellenőrzési kötelezettségének nem tett eleget. Ezekben az esetekben az állam mulasztása lényegében közvetett oka a kár bekövetkezésének. Ezért amennyiben van olyan másik károkozó, aki a kár megtérítésére kötelezhető, akkor a német bíróságok nem állapíthatják meg az állam felelősségét.
Franciaországban a mulasztással előidézett károkat egyértelműen az okozati összefüggés körébe tartozó kérdésként kezelik. A német felfogással szemben jóval szélesebb körben kerülhet ebből következően elő a mulasztásért való állami felelősség. A bíróságok nem különböztetnek dogmatikailag az aktív magatartással és a mulasztással okozott károk megtérítése között. Ebből következően olyan esetekben is megállapítható az állam felelőssége, amikor az állam kötelezettsége nem kifejezetten védelmi jellegű volt. Egy esetben a francia bíróságok azért ítéltek meg kártérítést a felperesnek, mert fiát a városi iskolában egy rendkívül fontos és a jogszabályban megjelölt tantárgyra nem tanították egyáltalán.[37] Az azbeszt ügyben a hatóságnak azért kellett kártérítést fizetnie, mert nem mérte fel az azbeszt káros hatásait, és ennek kiküszöbölése érdekében a szükséges intézkedéseket nem tette meg, melynek következtében az építőmunkások egészsége károsodott.[38]
Az angol jogban egészen 1977-ig tartotta magát az a felfogás, hogy az állam mulasztása nem lehet alapja kártérítési igénynek olyan esetekben, amikor a károsodás valamely természeti esemény vagy egy harmadik
8/9
személy magatartása miatt mindenképpen bekövetkezett volna. A konkrét esetben az államot azért kérték kártérítésre kötelezni a felperesek, mert véleményük szerint az árvíz nem okozott volna olyan károkat, ha a kompetens állami szerv sokkal körültekintőbben javítja meg a gátat. Az 1977-es Anns-ügyben[39] azonban változtatott a bíróság az álláspontján, és akkor is megállapíthatónak találta az állam felelősségét, ha mulasztása csak közvetetten segítette vagy tette lehetővé a károsodás bekövetkezését. Napjainkban azonban az állam mulasztása jóval nehezebben szolgálhat alapul a felelősség megállapításához, mint valamely tevőleges magatartás, konkrét intézkedés. A Stovin-ügyben[40] a hatóság elmulasztotta egy forgalmas kereszteződésben egy akadály eltávolítását, amely a felperes látóterét leszűkítette, holott tudott az akadály létezéséről. A bíróság azonban elutasította a kártérítési igényt, és hangsúlyozta, hogy az állam mulasztása csak akkor lehet alapja kártérítési igénynek, ha abszolút ésszerűtlen lenne az államnak nem intézkednie. Minden olyan esetben, ahol bár megelőzhető lett volna a károsodás a hatóság intézkedésével, de az intézkedés elmulasztása, azzal való késlekedés racionális döntés eredménye (pl. munkaszervezésre, a humán erőforrás ésszerű kihasználására hivatkozással), az állam felelőssége nem merülhet fel.[41] Az érvelés alapja a személyek akaratautonómiája. Az államot ugyanis nem lehet felelőssé tenni - szól a döntés indokolása - más személyek magatartásáért még akkor sem, ha hatalmában állt volna ezen személyek magatartását befolyásolni. Ha egy jogszabály cselekvési lehetőséget biztosít az államnak, akkor ebből nem következik, hogy a magánszemélyek erre a cselekvésre rászoríthatnák. Éppen ezért az ilyen esetekben a kártérítési igény nem befogadható. Ha azonban jogszabály kifejezett cselekvési kötelezettséget ír elő az államnak, akkor felel az állam az ennek elmulasztásával, a kötelezettség megszegésével előálló károkért. Valójában ismét a duty of care koncepciója adja az érvelés alapját.
Az állam kártérítési felelősségével kapcsolatos eltérő modellek társadalmi, eszmetörténeti gyökerei jelentősen eltérnek egymástól a vizsgált államokban. A jog-összehasonlítás ebből következően a hatályos jog és bírói gyakorlatban uralkodó álláspontok összemérésével lehetséges, hiszen az Európai Unió három tagállamában napjainkban megközelítőleg azonos kihívásokkal és a jogkereső közönség közel azonos igényeivel kell a jognak szembenéznie. A közigazgatási, bírósági jogkörben okozott károk megtérítésének kérdését bár mind a német, mind a francia, mind az angol jog azonos felelősségi esetkörnek tekinti, azonban a gyakorlatban látható, hogy a bíróságok minőségileg másként tekintenek a közigazgatás és az igazságszolgáltatás jogalkalmazó tevékenységére. A közigazgatás adminisztratív jogalkalmazó tevékenysége körében az intézkedések, aktusok által okozott károk esetében általában egyszerűbb a felelősség megállapítása, amennyiben az intézkedés jogellenessége bizonyítható. A bíróságok esetében azonban már csak kirívó kötelezettségszegések, lényegében a vétkesség magas fokán álló magatartások esetén van lehetőség kártérítés követelésére. Ennek magyarázata, hogy a bíróságok jellemzően szélesebb diszkrecionális jogkörrel, a bizonyítékok értékelésének szabadsága mellett végzik tevékenységüket, így az eltérő következtetések, jogértelmezési zavarok nem képezhetik a felelősségre vonás alapját. A közigazgatási határozatok jogellenességének elbírálása elsődlegesen tartalmi kérdésekre, és nem eljárási szabálysértésekre koncentrál. Sem az angol, sem a német jogban nem feltétele a jogellenességnek az, hogy a közjog rendszerén belül más szerv (felügyeleti szerv vagy közigazgatási bíróság) a határozatot megsemmisítse, megváltoztassa. A francia jogban, mivel a közigazgatási bíróságok hatáskörébe tartozik a kárigények elbírálása, így valójában a közigazgatási határozatok felülvizsgálatára hivatott szerv előkérdésként dönt az intézkedés jogellenességéről, és ezt követően - egy eljárásban, egyazon bíróság előtt - a polgári jogi felelősséget is elbírálja. Talán pontosan ennek köszönhető, hogy a közigazgatás feletti tartalmi kontrollt gyakorló francia közigazgatási bíróságok a vizsgált jogrendszerek közül a legszélesebb körben ismerik el az állam kártérítési felelősségét. Ezt a következtetést támasztja alá az a tény, hogy a mulasztás és tevőleges intézkedés mint jogellenes magatartás lényegében azonos elbírálás alá esik, míg az angol és a német jogban a mulasztással okozott károk nagyon szűk körben vezetnek az állam kártérítési felelősségének megállapításához. A vizsgált jogrendszerek közötti hasonlóság ugyanakkor, hogy a tisztán gazdasági jellegű károk, elmaradt haszon megtérítése a privát szférában megköveteltnél magasabb fokú bizonyosság mellett lehetséges csak.
Mindezek mellett megfigyelhető, hogy a történelem során változhat is az állami felelősség megítélése a bíróságok gyakorlatában. Az angol jogban a második világháborút követően a gondoskodó állam koncepciójával magyarázták az állam viszonylagos immunitását. Egészen Margaret Thatcher hivatalba lépéséig, az állampolgárok életének számos területén megjelenő állami gondoskodás a bíróságokat arra késztette, hogy csak nyilvánvaló, kirívóan súlyos jogsértések esetén és teljes bizonyossággal, a jogsértéssel szoros okozati összefüggésben bekövetkezett károk megtérítésére kötelezzék az államot. Amint az állami gondoskodás rendszere megváltozott, és az állampolgárok öngondoskodására helyeződött át a hangsúly, a bíróságok is jóval megengedőbbek lettek a kártérítési igények befogadásával kapcsolatban.[42] Természetes, hogy a német jogban ilyen paradigmaváltásokkal nem találkozunk, hiszen a BGB felelősségi szabályainak értelmezése és nem továbbfejlesztése a bíróságok feladata. A francia bíróságok a Code Civil általános kárfelelősséget kimondó tényállásából kiindulva némiképp szabadabban értelmezhették és
9/10
értelmezhetik a felelősségi premisszákat, azonban esetükben az angolokhoz képest mégis kevésbé érezhetők politikai megfontolások a döntések mögött.
A három jogrendszer állami szervek felelősségére vonatkozó alapvető koncepciójának összevetéséből látható, hogy az állam teljes immunitásának tana ugyan már egy évszázada kikezdésre került, azonban a felelősségre vonás, a felelősséget keletkeztető tevékenységek, a jogellenesség és a vétkesség vizsgálata, valamint a kártérítés mértéke tekintetében az adott ország hagyományainak, politikai berendezkedésének és a bíróságok feladatkörének függvényében nagyon eltérő értelmezési változatokat találunk Európában. Az egységes európai polgári jog és azon belül egy egységes kártérítési jog megteremtése biztosan nem a közigazgatási, bírósági jogkörben okozott károk megtérítésével fog elindulni, még annak ellenére sem, hogy egy ponton, a közösségi jog megsértése, a jogharmonizációs kötelezettség megszegése terén egységes európai elvekről beszélhetünk. Még ebben a körben is azonban ki van szolgáltatva a kártérítést kereső felperes a nemzeti kártérítési jog szabályainak, hiszen végső soron a tagállami bíróság előtt dől el az ügy érdeme, a kártérítés mértéke.■
JEGYZETEK
* A tanulmány az OTKA PD105704 számú támogatott kutatás keretében készült.
1 Lando, Ole - Clive, Eric - Prum, Andre - Zimmermann, Reinhard: The Principles of European Contract Law, Kluwer Law, The Hague, 2002-2003.
2 European Group on Tort Law, Principles of European Tort Law: Text and Commentary, Springer, 2005.
3 Cornford, Tom: Towards a Public Law of Tort, Ashgate, Hampshire, 2008. p. 3.
4 Kelsen, Hans - Wedberg, Anders: General Theory of Law and State, The Lawbook Exchange, New Jersey, 2009. p. 203.
5 Kecskés László: A jogalkotásért és a jogharmonizációért való állami kárfelelősség, Jogtudományi Közlöny 5/2001. p. 236.
6 Markesinis, Basil S. - Coester-Waltjen D. - Auby, Jean-Bernard: Tortious Liability of Statutory Bodies: A Comparative Look at 5 Cases, Hart Publishing, London, 1999. xi.
7 N. Nagendra Rao & Co vs. State of A.P IR 2663, 1994 SCC (6) p. 205.
8 Kesoram vs. Secretary of State 1928 ILR 54 Cal. p. 969.
9 Secretary of State vs. Cockraft ILR 39 Mad. p. 351.
10 Mata Prasad vs. Secretary of State ILR 5 Luck. p. 157.
11 Etti vs. Secretary of State AIR 1939 Mad. p. 663.
12 Rebhahn, Robert: Public Liability in Comparison - England, France, Germany, In: Koziol, Helmut - Steininger, Barbara (eds.): European Tort Law 2005, Springer, Wien, 2006. p. 74.
13 Caparo Industries v Dickman [1990] 2 AC p. 605.
14 Németországban a Lindenmayer-Möhring eset (BGHZ 30 LM), míg Angliában a Gorringe v Calderdale Metropolitan Borough Council eset ([2004] UKHL 15) foglalkozik a kérdéssel.
15 A kérdésről lásd bővebben: Kecskés László: A post-francovich jelenség kialakulása, Európai Jog, 2/2001. pp. 3-11.
16 BGB § 839 Németországban kifejezett rendelkezést tartalmaz a közigazgatási jogkörben okozott károk vonatkozásában, míg Franciaországban a Code Civil Art. 1383 a kártérítés általános szabályaiba beleértve ad lehetőséget az állam felelősségének megállapítására.
17 Cornford, Tom: Towards a Public Law of Tort, Ashgate, Hampshire, 2008. p. 58.
18 Andenas, Mads - Fairgrieve, Duncan - Bell, John: Tort Liability of Public Authorities in Comparative Perspective, BIICL, London, 2002. p. 183.
19 Letisserand-eset, Conseil d’état, 1961. november 24.
20 Német Szövetségi Felsőbíróság (Bundesgerichtshof)
21 Markesinis, Basil - Unberath, Hannes: German Law of Torts: A Comparative Treatise, Hart Publishing, 2002. p. 955.
22 Markesinis - Unberath: i. m., p. 973.
23 Markesinis - Unberath: i. m., p. 712.
24 Driancourt-eset, Conseil d’état 1973. január 26.
25 Fairgrieve: i. m., p. 106.
26 Fairgrieve: i. m., p. 109.
27 Rebhahn: i. m., p. 76.
28 Rogers, W. V. H.: Winfield & Jolowicz on Tort, Sweet & Maxwell, London, 2010. 236.
29 Andenas - Fairgrieve - Bell: i. m., p. 31.
30 Three Rivers District Council and others v Governor and Company of the Bank of England, [2000] UKHL p. 331.
31 Gorringe v Calderdale Metropolitan Borough Council, [2004] UKHL
32 O’Rourke v Camden L.B.C, [1997] 3 All E.R.
33 Caparo Industries v Dickmann, [1990] 2 AC p. 605.
34 Hill v Chief Constable of West Yorkshire, [1989] A.C. p. 53.
35 Markesinis, Basil S. - Coester-Waltjen D. - Auby, Jean-Bernard: Tortious Liability of Statutory Bodies: A Comparative Look at 5 Cases, Hart Publishing, London, 1999. p. 46.
36 Markesinis - Unberath: i. m., p. 712.
37 Communauté Urbaine de Lille [1999] Rec 436.
38 CE Ass. 3. 3. 2004 N 241150.
39 Anns v Merton London Borough Council [1977] UKHL 4.
40 Stovin v Wise [1996] 3 WLR 389.
41 Rogers: i. m., p. 235.
42 Priel, Dan: The Indirect Influence of Politics on Tort Liability of Public Authorities in English Law, Law & Society Review, Vol. 47. No. 1. 2013. p. 194.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Fézer Tamás, egyetemi docens, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar
Visszaugrás
