A megállapodás közvetlen tárgya az állami (önkormányzati) tevékenység gyakorlása jogának időleges átengedése a koncesszió jogosultjának. E tevékenység többnyire az állam (önkormányzat) kizárólagos tulajdonában lévő vagyontárgy működtetéséből, vagy szolgáltatásából, vagy anyag termeléséből és forgalmazásából áll.
Közvetett szerződési tárgyként a dolog jelenik meg, amelyen, vagy amellyel a koncesszióköteles tevékenység megvalósítható: közutak és műtárgyaik, vasutak, csatornák, kikötők, nemzetközi kereskedelmi repülőterek, közműrendszerek. Másrészt közvetett tárgy a tevékenység is, amelyre a jogi felhatalmazás vonatkozik: csővezetékes termékszállítás és tárolás, hasadó és sugárzó anyagok előállítása és forgalmazása, szerencsejátékok szervezése és működtetése, postai alapszolgáltatás, távközlési szolgáltatás, vasúti személyszállítás és árufuvarozás, menetrend szerinti közúti személyszállítás [1991. évi XVI. tv - a Kt. - 1. §-a (1) bekezdésének e)-m) pontja].
A koncesszióra vonatkozó alapjogszabály mellett az ágazati törvények kiegészíthetik a szerződés tárgykörét. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény a koncessziós szerződés keretében folytatható tevékenységek körét bővíti: autóbusz bérbeadásával, utaskiszolgáló létesítmények építésével és üzemeltetésével, idegenforgalmi szolgáltatások nyújtásával. Hasonlóan jár el a jogalkotó a hajózásról szóló és a postáról rendelkező jogszabályokban, az 1973. évi 6. tvr. 20/A §-ának (6) bekezdése és az 1992. évi XLV. tv 7. §-ának (2) bekezdése szerint.
Csak utalásszerűen jegyezzük meg, hogy a jog átengedése nemcsak koncessziós szerződéssel lehetséges, hanem olyan gazdálkodó szervezet is alanya lehet ilyen megállapodásnak, melyben az állam vagy az önkormányzat "többségi tulajdoni részesedéssel, szavazati joggal vagy tartós kisebbségi állami tulajdoni részesedés esetén szavazatelsőbbségi részvénnyel rendelkezik [Kt. 2. § (1) bekezdés a) pontja].
A Kt. 5. §-ának (2) bekezdése, 7. §-a és 7/A §-a alapján az államot és az önkormányzatot a szerződéskötési folyamat megindítása előtt bizonyos kötelezettségek terhelik. Ezek:
• az érintett önkormányzat előzetes egyetértése kell a pályázati kiíráshoz, ha az közvetlenül érinti az önkormányzati kötelezettségek teljesítését;
• hatósági engedélyhez kötött koncesszióköteles tevékenységek (például nyilvános repülőtér létesítésénél, fejlesztésénél, megszüntetésénél, illetve légi jármű, repülőtér, légi navigációs berendezés üzemben tartása, illetve liberalizált bányászati tevékenységek, nukleáris berendezések használata, atomenergia alkalmazása) esetén a pályázat kiírását megelőzően egyeztetni kell az illetékes közigazgatási szervvel;
• szintén a pályázat kiírása előtt ki kell kérni az illetékes gazdasági kamara - a koncessziós tevékenységet érintő - véleményét is.
A fentiek teljesítése nem eredményezheti a pályázatok gördülékenyebbé tételét (például előzetes ígéretet a hatósági engedély megadására), csak a pályázati feltételek jogszerű megfogalmazását szolgálhatja.
Az ágazati törvények speciális feltételeket is támaszthatnak:
• a miniszternek javaslatokat kell kérnie a fogyasztói, szakmai érdekképviseletektől és az érintett települési önkormányzatoktól (1992. évi LXXII. tv a távközlésről, 1991. évi XXXIV. tv a szerencsejáték szervezéséről);
• a szolgáltatás anyagi és technikai feltételeinek biztosíthatóságát vizsgálni kell (1992. évi XLV. tv a postáról);
• figyelemmel kell lenni környezetvédelmi, településfejlesztési, területrendezési előírásokra (1995. évi LVII. tv a vízgazdálkodásról).
Ez a szerződéskötés annyiban más, mint a polgári törvénykönyv alapján létrejövő szerződések, hogy szabályozott eljárás szerint és nyilvánosság előtt zajlik. A szerződés megkötésének pályázati rendszere nagy hasonlóságot mutat a közbeszerzés terén és a versenytárgyalásos szerződéskötés során alkalmazott eljárásokkal, de ezek szabályai a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. tv 4. §-ának (1) bekezdése alapján nem alkalmazandóak.
A folyamat kezdete: felhívás ajánlattételre. Ez nyilvános koncessziós pályázat kiírását jelenti, mivel zártkörű koncessziós pályázatra csak honvédelmi vagy nemzetbiztonsági érdekből kerülhet sor [1991. évi XVI. tv 4. § (1) bekezdés második fordulata].
Ahogyan azt Hanák András a koncessziós szerződések természetrajzáról megjelent cikkében (Gazdaság és Jog, 1994/2. szám) írja, "nyilvános" kitétel alatt egyrészt azt értjük, hogy bárki tudomást szerezhet a pályázatról és azt megismerheti, másrészt bármennyi ajánlattevő lehet. Úgy véljük, hogy ebből kifolyólag szakmai előfeltételek pályázati kiírásban való érvényre juttatása a felhívás alapvető jellegzetességét (a nyilvánosságát) érintené, ezeket inkább a koncessziós pályázat elbírálásakor kell szem előtt tartani.
Az illetékes ágazati miniszternek a nyilvános pályázati felhívást legalább két országos napilapban, az önkormányzati képviselő-testületnek pedig a helyi napilapban kell megjelentetnie, legalább harminc nappal a koncessziós pályázatok benyújtási határidejének kezdő napja előtt [Kt. 8. § (1) bekezdés].
A hirdetménynek a következő elemeket kell tartalmaznia:
• az elbírálási szempontokat (ki, hogyan, mely feltételek alapján, mikorra); sem a Ktv., sem annak indokolása nem nyújt támpontot arra vonatkozóan, hogy milyen ismérvek alapján dönt a miniszter az állam, vagy a képviselő-testület az önkormányzat nevében. Egyedül a 25/1993. (IX. 9.) KHVM rendeletben foglalkoznak külön a távközléssel kapcsolatos koncessziós pályázatok értékelésével (8-15. §), de itt is inkább az értékelő bizottság személyi összetétele és eljárási rendje vonatkozásában találunk előírásokat;
• a kötendő szerződés közvetett tárgyát;
• ezzel szervesen összefüggő kiegészítő tevékenységeket;
• az átengedés időtartamát;
• az átengedés területi terjedelmét;
• jogi, pénzügyi feltételeket;
• a szerződés idő előtti megszűnésének feltételeit;
• az állam (önkormányzat) ellenőrzési jogosítványait;
• a koncessziós jog kizárólagosságának kérdését (a pályázattal érintett területen van-e már ilyen jogosult; több jogosulttal kívánnak-e szerződést kötni, azaz részleges koncessziós jogot kaphat-e a pályázat nyertese; csak részlegesen lesz-e jogosult, mert a későbbiekben még további pályázati kiírást tesznek majd közzé). Emellett a koncessziós tevékenység specifikumához igazodva bővülhet a pályázati kiírás kógens tartalma.
A pályázati kiírás szükséges elemei a Kt. 8. §-ának (3) bekezdése szerint főleg a jogi, pénzügyi feltételek körébe tartoznak: jogszabályokba, szabványokba foglalt, a tevékenységet érintő előírások; a koncessziós díj legkisebb mértéke; árképzési szabályok; koncesszióval kapcsolatos átadási-visszaszolgáltatási szabályok; országgyűlési jóváhagyásról szóló tájékoztatás.
A nyilvános felhívást követi az ajánlatok megtétele, azaz a pályázatok benyújtása. Erre legalább hatvannapos határidőt kell az államnak (önkormányzatnak) biztosítania. A pályázónak (ajánlattevőnek) költségekkel járhat a pályázat: eljárási díj1 és ajánlattételi biztosíték2 terhelheti.
A koncessziós szerződés létrejöttét eredményező elfogadó nyilatkozatot a benyújtott pályázatok (ajánlatok) elbírálása előzi meg. Erre a pályázati idő leteltét követően, legfeljebb kilencven nap áll az ágazati miniszter vagy a képviselő-testület rendelkezésére.
Az ajánlat elfogadását a pályázat eredményének kihirdetése, a nyertes személyének közlése jelenti. A felhívás feltételeinek együttes mérlegelése alapján "legkedvezőbb ajánlatot" tevő lesz a pályázat nyertese. Az eredmény közzététele után a II/1. pontban ismertetett felek fogják a koncessziós szerződést írásba foglalni.
A vázolt lépésekből kitűnik, hogy a koncessziós szerződés megkötése elhúzódó folyamat: a pályázat közzétételére, az azon való részvételre, elbírálásra nyitva álló határidők betartásával akár több hónapos lehet az eljárás. Kétfordulós eljárásra is sor kerülhet, ilyet jogszabály a távközlési szolgáltatásokkal kapcsolatosan lehetőségként említ meg3.
A szerződés létrejöttét időben még inkább eltolhatja, ha ezt az ágazati törvény országgyűlési jóváhagyáshoz köti4.
A polgári törvénykönyv 215. §-ának (1) bekezdése értelmében ("Ha a szerződés létrejöttéhez harmadik személy beleegyezése vagy hatósági jóváhagyás szükséges, ennek megtörténtéig a szerződés nem jön létre, de a felek nyilatkozatukhoz kötve vannak. Kötöttségétől bármelyik fél szabadul, ha az általa a másik féllel közölt megfelelő határidőn belül a harmadik személy a beleegyezés, illetőleg a hatóság a jóváhagyás felől nem nyilatkozik.") a jóváhagyásig nem jön létre a szerződés, ennek megtörténtével viszont a koncessziós szerződés megkötésének időpontjától hatályos lesz. Ha "a koncessziós szerződés aláírásától számított 90 napon belül ezt az Országgyűlés nem hagyja jóvá, úgy a jogosult nyilatkozati kötöttségétől szabadul" a Kt. 18. §-ának második fordulata szerint.
A koncessziós szerződés akkor érvényes, ha a reá vonatkozó jogszabályokban foglalt alaki és tartalmi előírásoknak megfelelően zajlott le a szerződéskötési folyamat, és ez alapján került sor a megállapodás megkötésére.
Véleményünk szerint a szerződés a koncessziós társaság megalakulásával (annak cégbejegyzésével) lép hatályba. Ugyanis az 1991. évi XVI. törvény 23. §-ának (1) bekezdése alapján nem a pályázat nyertesét, hanem a koncessziós társaságot illetik meg a koncesszióval kapcsolatos jogosultságok. Ami azt is jelenti
- álláspontunk szerint -, hogy a pályázat nyertese nem, csak az általa - a szerződéskötéstől számított 90 napon belül - alapított társaság kezdheti meg a koncessziós tevékenység gyakorlását.
E - szerintünk általánosan alkalmazható - szabály mellett találtunk példát arra is, amikor már a pályázati kiírásban meghatározhatják a koncessziós szerződés hatálybalépésének napját. Ilyen rendelkezést tartalmaz a 25/1993. (IX. 9.) KHVMr. 5. §-a (1) bekezdésének f) pontja, mely a távközlési szolgáltatások koncessziós pályázati eljárásáról és az eljárás díjairól szól.
A koncesszort megilleti a koncesszióköteles tevékenységek gyakorlásának és a birtoklás, használat, hasznok szedésének joga, az állam kizárólagos tulajdonában lévő, illetőleg az önkormányzat törzsvagyonához tartozó vagyontárgyak felett [Kt. 23. § (1) bekezdés]. A rendelkezési jog ellenben nem illeti meg, mert e dolgok tulajdonjogának átruházására nem irányulhat a szerződés [Kt. 15. § (1) bekezdés és 23. § (2) bekezdés].
Emellett a szerződés időtartama alatt megvalósuló beruházások révén létrejött tartozékok tulajdonjoga is a koncessziós társaságot illeti meg (Kt. 24. §), ezek a kizárólagos állami tulajdonnak vagy önkormányzati törzsvagyonnak minősülő fődolog rendeltetésszerű használatát segítik elő (de a Ktv. 24. §-ához fűzött indokolás szerint a "működtetéshez nem elengedhetetlenül szükségesek").
Ezen jogok átengedéséért ellenszolgáltatásul az államot, illetve az önkormányzatot illeti meg
- egyrészt a koncessziós beruházások révén keletkező, az állam kizárólagos tulajdonába vagy az önkormányzat törzsvagyonába sorolandó vagyontárgyak tulajdonjoga [Kt. 15. § (2) bekezdése],
- másrészt a koncessziós díj. Ennek legkisebb összegét ágazati törvény előírhatja: a lóverseny-fogadási koncesszió esetén legalább kettőszázmillió forint.5
Egyébként a szerződést kötő felek állapítják meg a díj mértékét és fizetésének módját [Kt. 13. § (2) bekezdése], amely vagy időszakonkénti fix összeget, vagy a koncessziós társaság nyereségéből meghatározott hányadú részesedést jelenthet.
Az 1991. évi XVI. törvény 17. §-ába foglalt - nem túl szerencsésen megfogalmazott - biztosíték (a koncessziós szerződés érvényre juttatása a koncessziós társaság alapító okiratában) csak a 2. pontban kifejtett engedményezéssel és jogról való lemondással töltheti be a jogalkotó által elképzelt funkcióját. Ha e szakaszban rögzített kötelezettségének nem tesz eleget a koncessziós pályázat nyertese (azaz a koncesszióköteles tevékenységet folytató gazdasági társaság működése nem lesz összhangban a koncessziós szerződésben foglaltakkal), akkor az állam (önkormányzat) azonnali hatályú felmondással élhet. A szerencsejátékok szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 6. §-ának (1) bekezdése igyekszik megerősíteni e biztosítékot azzal is, hogy előírja: a koncessziós szerződés aláírójának az általa alapított koncessziós társaság alakulásakor és működése során is a részvények, vagy az üzletrészek, vagy a szavazatok többségével rendelkeznie kell a gazdasági társaságban.
A koncesszorra nézve hátrányos szerződésmódosítás jogával (Kt. 14. §) is élhet a koncesszióba adó a pályázati kiírásban, és később a koncessziós szerződésben rögzítetteknek megfelelően. Ezen joggyakorlást a közszükségletek kielégítésére irányuló tevékenység minőségétől, gyorsaságától stb. is függővé tehetik.
A Ptk.-ban, a vállalkozói és a bérleti szerződés körében a megrendelőt, bérbeadót megillető ellenőrzési jo-gosítvány6 látszik körvonalazódni abban a szabályban, hogy az állam (önkormányzat) már a felhívásban tájékoztatni köteles az esetleges szerződő partnereit arról, hogy milyen módon kívánja ellenőrizni a szerződési feltételek betartását [Kt. 8. § (2) bekezdés f) pontja].
Az 1991. évi XVI. törvény 22. §-ában megállapított, a koncessziós társaság korlátozott tevékenységi körére irányadó szabály indoka az, hogy a koncesszióköteles tevékenység ellátását biztosító társasági vagyont felesleges, a koncessziós szerződés funkcióját nem szolgáló kockázatvállalások révén ne használhassák fel.
Az ágazati koncessziós jogszabályok ezen kívül a polgári jogtól idegen, közigazgatási jellegű szankciókat is tartalmaznak. Ezek szerint a szerződésbe kívülről egy hatóság avatkozik be a megfelelő teljesítés érdekében. A bányafelügyeletnek a bányavállalkozóval szemben figyelemfelhívási, bírságkivetési, tevékenységfelfüggesztési, engedély-visszavonási, koncessziós szerződés megszüntetését kezdeményező jogköre van7. A postai alapszolgáltatások8 és a távközlési szolgáltatá-sok9 kapcsán a Hírközlési Főfelügyelet az ágazati miniszternél kezdeményezheti a koncessziós szerződés felmondását, és egyidejűleg bírságot szabhat ki, engedélyt vonhat vissza, megtilthatja valamely tevékenység végzését. E hatósági intézkedések mind a koncessziós szerződés, mind a koncessziós társaság (engedélyvisszavonás, tevékenységtől eltiltás esetén értesítik a cégbíróságot) megszűnését eredményezhetik.
A felek közötti koncessziós jogviszony megszűnik a szerződésben megjelölt időtartam leteltével. Ha a koncessziós társaságot fizetésképtelenség miatt felszámolják, akkor a koncesszor jogutód nélküli megszűnése a szerződés megszűnését is eredményezi (Kt. 27. §). Ezenkívül csak felmondásnak (ex nunc hatályú, egyoldalú megszüntetés) van helye a következő esetekben:
• ha a pályázat nyertese a koncessziós szerződés megkötésétől számított 90 napon belül nem hozza létre a koncessziós társaságot, akkor az államot (önkormányzatot) megilleti e jog (Kt. 20. §);
• ha a koncessziós szerződés aláírója a saját részvételével, a fentebb említett határidőn belül úgy alapít belföldi székhelyű gazdasági társaságot, hogy a koncessziós szerződésben előírt követelményeket a társasági szerződés nem tartalmazza, akkor azonnali hatállyal mondhatja fel a koncesszióba adó a szerződést (Kt. 17. §);
• ha a koncessziós társaság a koncessziós szerződés megkötésétől; a hatósági engedélyt visszavonó vagy a koncesszióköteles tevékenység gyakorlásától eltiltó határozat közlésétől számított hat hónapon belül nem válik jogosulttá a tevékenység gyakorlására, akkor az állam (önkormányzat) nevében eljárókat felmondási jog illeti meg a Kt. 21. §-ának (3) bekezdése szerint;
• ha a koncessziós szerződésben a törvényben meghatározottakon kívül egyéb feltételeket is rögzítenek, akkor ezek bekövetkeztekor - a feltételek természetétől és a felek kikötésétől függően - mindkét felet megilletheti a jövőre nézve az egyoldalú szerződésmegszüntetés joga [Kt. 12. § (3) bekezdés].
A koncessziós szerződés megszűnésétől számított harminc napon belül a koncessziós társaság tagjainak végelszámolást kell lefolytatniuk a Kt. 26. §-ának értelmében, azaz a koncesszió "visszavonásával" a koncesszor léte is értelmetlenné válik. Ha a társaság tagjai e kötelezettségüknek nem, vagy nem határidőn belül tesznek eleget, akkor a cégbíróság hivatalból intézkedik. ■
JEGYZETEK
1 25/1993. (IX. 9.) KHVM r. a távközlési szolgáltatások koncessziós pályázati eljárásáról és az eljárás díjáról; 7. §.
2 25/1993. (IX. 9.) KHVM r. a távközlési szolgáltatások koncessziós pályázati eljárásáról és az eljárás díjáról; 5. § (1) bekezdés l) pontja.
3 25/1993. (IX. 9.) KHVM r. a távközlési szolgáltatások koncessziós pályázati eljárásáról és az eljárás díjáról; 5. § (1) bekezdés h) pontja.
4 1991. évi XVI. tv 8. § (3) bekezdés e) pontja.
1992. évi XLV. tv a postáról; 6. § (3) bekezdése.
1996. évi CXVI. tv az atomenergiáról; 7. § (2) bekezdése.
5 1991. évi XXXIV. tv a szerencsejáték szervezéséről; 29. § (2) bekezdés
Visszaugrás
