Az "Általános keretegyezmény a békéről Boszniában és Hercegovinában" - röviden a Daytoni egyezmény - véget vetett az egyik legvéresebb balkáni konfliktusnak, s megalkotta Bosznia és Hercegovina államát mint a nemzetközi jog egy új alanyát. Az Egyezmény a modern nemzetközi egyezmények azon új típusa, mely nem csupán államot alakít, hanem megteremti egy nemzetközi megállapodáson alapuló, radikálisan új, intézményes államalkotó folyamat feltételeit. Az Egyezmény lényege az államalkotó agenda; az új állam alkotmánya szerves része az Egyezménynek (lásd az Egyezmény 4. jegyzőkönyvét). Aligha találunk a történelemben ehhez hasonló esetet, amikor egy nemzetközi jogi szabályozás ily mértékben beleavatkozik az államalkotó folyamatba, és ilyen részletes belső szabályokat testál a létrejövő állam szerkezetére és intézményeire.
A Daytoni egyezményt 1995. november 21-én parafálták Daytonban (USA) és 1995. december 14-én, Párizsban írták alá Bosznia és Hercegovina Köztársasága, a Horvát Köztársaság és a Jugoszláv Szövetségi Köztársaság képviselői. Az Egyezmény aláírásánál jelen voltak az Európai Unió, a Francia Köztársaság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, az Oroszországi Föderáció, Nagy-Britannia és az Egyesült Királyság, valamint az Amerikai Egyesült Államok képviselői. A dokumentum tulajdonképpen az Egyesült Államoknak az újkeletű balkáni béketeremtő folyamatba való beavatkozásának a következménye: a hajdani Jugoszlávia (Boszniát is beleértve) ügyében 1992 és 1995 között folytatott, az Unió és az ENSZ által kezdeményezett tárgyalások kudarca után 1995. júliusában az USA átvette az irányítást és rövid időn be-
- 271/272 -
lül az Egyezmény aláírására kényszerítette a konfliktusban résztvevő feleket. Az Egyezmény egy meglehetősen összetett jogi dokumentum, 12 különböző kiegészítő jegyzőkönyvet, számos, az alapegyezményben vállalt kötelezettség teljesítésére vonatkozó diplomáciai levélváltást és a felek képviselőinek zárónyilatkozatait tartalmazza.[1]
Az Egyezmény különböző természetű nemzetközi kötelezettségek kiterjedt hálózatát hozta létre, magába foglalva a Balkán egyes államait, Bosznia és Hercegovina entitásait, valamint számos nemzetközi szervezetet. A konfliktusban közvetlenül résztvevő három balkáni államon (Bosznia és Hercegovina Köztársaságán, a Horvát Köztársaságon és a Jugoszláv Szövetségi Köztársaságon) kívül az újonnan kialakuló állam két entitása, nevezetesen a Bosznia és Hercegovina Föderációja és a Szerb Köztársaság ugyancsak kötelező erejű kötelezettségvállalást tett az Egyezmény rendelkezései alapján.[2] Sőt mi több, számos nemzetközi szervezet (különböző ENSZ intézmények, NATO, EBESZ, Európa Tanács) sajátos mandátumot kapott az Egyezmény és jegyzőkönyvei értelmében.
A Daytoni egyezmény a következő dokumentumokból áll:
- Általános keretegyezmény a békéért Boszniában és Hercegovinában (mely többnyire az alábbi jegyzőkönyvek jóváhagyására szolgáló cikkeket tartalmaz);
- 1/A sz. jegyzőkönyv - Megállapodás a békés rendezés katonai vonatkozásairól;
- 1/B sz. jegyzőkönyv - A régió stabilitásáról szóló Megállapodás;
- 2. sz. jegyzőkönyv - Az entitások közötti határokról szóló Megállapodás;
- 3. sz. jegyzőkönyv - A választásokról szóló Megállapodás;
- 4. sz. jegyzőkönyv - Bosznia és Hercegovina Alkotmánya;
- 5. sz. jegyzőkönyv - A választottbíráskodásról szóló Megállapodás;
- 6. sz. jegyzőkönyv - Az emberi jogokról szóló Megállapodás;
- 7. sz. jegyzőkönyv - A menekültekről és a lakóhelyükről elűzött személyekről szóló Megállapodás;
- 8. sz. jegyzőkönyv - Megállapodás a nemzeti műemlékek védelmére felállított bizottságról;
- 272/273 -
- 9. sz. jegyzőkönyv - Bosznia és Hercegovina Közszolgálati Társaságairól szóló Megállapodás;
- 10. sz. jegyzőkönyv - Megállapodás a békés rendezés polgári vonatkozásainak biztosításáról;
- 11. sz. jegyzőkönyv - Megállapodás a Nemzetközi Rendőri Erőkről.
Az Egyezmény által bevezetett bonyolult jogi és intézményi újítások összefoglalása nem könnyű feladat. Egyrészt, a fegyveres konfliktus megszüntetésével, az atrocitások megállításával és Bosznia és Hercegovina függetlenségének megtartásával az Egyezmény azonnali pozitív eredményeket ért el. Másfelől azonban, hosszú távú céljai az intézményekre vonatkozó megállapodások kapcsán számos kérdést vetnek fel, és ebből a szemszögből az Egyezmény korántsem mondható tökéletesnek vagy maradandónak. A következőkben az intézményi újítások közül a legérdekesebbekre szeretnék rámutatni.
Először is, az Egyezmény eredményeként az állam új nevet kapott: a "Bosznia és Hercegovina Köztársasága" elnevezés (mely 1992. április 6-tól volt használatban, amikor Bosznia független állam lett; 1992. április 6. előtt a "Bosznia és Hercegovina Szocialista Köztársasága" volt használatban) megszűnt és az újonnan alakuló állam hivatalos neve "Bosznia és Hercegovina" lett.[3] Ez azonban nemcsak egyszerű névváltoztatás volt, hiszen az állam belső szerkezete is módosult. Az új Bosznia és Hercegovina két egységből, a Bosznia és Hercegovina Föderációjából és a Szerb Köztársaságból álló összetett állam lett. Az Egyezmény cikkei ezeket az egységeket entitásoknak nevezik. Ezen egységek létrehozása valójában az ország tényleges állapotának elismerését jelentette, hiszen az ország az 1990-es évek elején gyakorlatilag elvesztette integritását a különböző, magukat függetlennek kikiáltó területek miatt. 1992. április 7-én kiáltották ki az új "Bosznia és Hercegovinai Szerb Köztársaság"-ot Paléban, egy Szarajevó melletti kis faluban. 1992. április 8-án megalakult a Horvát Védelmi Tanács és 1992. július 3-án megalapították a "Horvát Herceg-Boszniai Közösség"-et. A Bosznia és Hercegovina Köztársasága fogalom a közelmúlt eseményeinek eredménye: az 1994. március 1-i Washingtoni Egyezmény hozta létre, melyet Haris Silajdľic és Mate Granic írt alá azzal a céllal, hogy véget vetnek a horvát-muzulmán konfliktusnak és meggátolják a Szerb Köztársaság terjeszkedését Boszniában egy horvát-muzulmán szövetség
- 273/274 -
létrehozásával.[4] A Daytoni egyezmény tulajdonképpen szentesítette ezeket a korábbi eseményeket, törvényesítette a washingtoni megállapodásokat és elismerte a Szerb Köztársasággal kapcsolatos de facto eseményeket. Az egyetlen kivétel a "Herceg-Boszniai Közösség vagy Köztársaság" ügye, amit a Daytoni egyezmény nem említ - úgy tekinti, hogy a Washingtoni Egyezmény életbelépésével az jogilag megszűnt létezni.
Másodszor, a Daytoni egyezmény azon elv elismerésén és megszilárdításán alapul, hogy Bosznia soknemzetiségű állam. Figyelembe véve az ország történelmi fejlődését a békéltetők számára nem is volt más lehetőség. E kis ország mindig vegyes népességű volt, három domináns nemzetisége a muzulmán (bosnyák), a szerb és a horvát. Az 1990-es évek elején az ország népességének 44%-a muzulmán, 33%-a szerb és 17%-a horvát volt. Az Egyezmény az államalkotó nemzetek korábbi megnevezését használja (mely egyébként Tito idején is használatos volt): az állam új alkotmánya kinyilvánítja, hogy Bosznia és Hercegovina államalkotó nemzetei és polgárai a bosnyákok, a horvátok és a szerbek.[5] A soknemzetűség elve tisztán tükröződik a főbb állami intézmények szerkezetében. A parlamenti gyűlés mindkét háza ezen elv alapján szerveződik: a Népek Háza 15 küldöttjének 2/3-át a Föderáció, 1/3-át a Szerb Köztársaság állítja ki, s a Képviselők Háza 42 tagjának 2/3-át szintén a Föderáció, 1/3-át pedig a Szerb Köztársaság választja. Az új állam elnöksége három - egy bosnyák, egy horvát és egy szerb - főből áll, akiket közvetlenül választanak körzeteikből, a bosnyákot és horvátot a Föderáció, a szerbet a Szerb Köztársaság választja. A Minisztertanácsban a miniszterek 2/3-át a Föderáció, 1/3-át a Szerb Köztársaság jelöli ki. A miniszterek és helyetteseik nem kerülhetnek ki ugyanazon államalkotó nemzetből. Az Alkotmánybíróság kilenc tagja közül kettő bosnyák, kettő horvát, kettő pedig szerb (a fennmaradó három helyet külföldi bírák foglalják el), s ugyanez vonatkozik a Központi Bank Vezérigazgatóságára, ahol az igazgató külföldi (a Nemzetközi Valuta Alap nevezi ki), és a tagok a három államalkotó nép képviselői.[6]
Harmadszor, a Daytoni egyezmény alapján Bosznia és Hercegovina új államának szerkezete egészen különleges az egymással vetélkedő szuverenitások többrétegű, piramis formájú elrendeződése miatt. A két
- 274/275 -
államalkotó egység nemcsak az ország közigazgatásának területi tagozódását jelenti (a Horvát-Muzulmán Föderáció 51, a Szerb Köztársaság 49%-át öleli fel az ország területének), azok mind de jure, mind de facto mini államok a szuverenitás minden velejárójával. Ugyanakkor, az újonnan megalakult központi állam, Bosznia és Hercegovina, végtelenül gyenge állam a szuverenitás korlátozott attribútumaival, melyek közül számos csak formális, mert az entitások hatalma gátolja gyakorlati megvalósulásukat. Így például, az államnak nincs hadserege, rendőrsége sem bírói szervezete. Mostanáig bírói testületként csak az Alkotmánybíróság és az Emberi Jogok Kamarája létezett az állam szintjén.[7]
Az állami szintű intézmények hatalma meglehetősen korlátozott, hatáskörébe a következők tartoznak: a) külpolitika, b) külkereskedelmi politika, c) vámpolitika, d) pénzügy, e) a központi állami intézmények és Bosznia és Hercegovina nemzetközi kötelezettségeinek finanszírozása, f) kivándorlás, menekültügyi és menedékjogi politika meghatározása és szabályozása, g) a nemzetközi és az entitások közötti bűnügyi jogsegély, az Interpollal való együttműködést is beleértve, h) közös és nemzetközi kommunikációs lehetőségek megteremtése és működtetése, i) az entitáson belüli szállítmányozás szabályozása és j) a légi forgalom ellenőrzése. Minden egyéb - fel nem sorolt - hatalom és hatáskör az entitásokat illeti.[8] Mindkét entitásnak saját alkotmánya van, mely az önálló államiság összes attribútumával rendelkező, külön kormányzati struktúrát teremt. (Ilyen attribútumok az államot szimbolizáló jelképek - pl. zászló, himnusz, címer, pénznem - s az olyan létfontosságú állami szervek, mint a törvényhozás, a végrehajtó hatalom, az igazságszolgáltatás, az alkotmánybíróságok, az ombudsmanok, a hadsereg, a rendőrség, az önkormányzati rendszer stb.) Bosznia és Hercegovina államszerkezetének sajátos vonásait vizsgálván szót kell ejteni a Brčko térséget érintő, entitások közötti határvonal kijelölésével kapcsolatos, nemrégiben megoldott vitáról is. A két entitás nem tudott megegyezésre jutni abban a tekintetben, hogy melyikük ellenőrzése alá kerüljön Bosznia észak-keleti részén fekvő Brčko, ezért választott bíróságot állítottak fel a kérdés eldöntésére. A bíróság 1999. március 5-én hozott végleges ítéletet és 1999. december 7-én elfogadták a Bosznia és Hercegovina Brčko Körzetének Rendeletét, mely 2000. március 8-án
- 275/276 -
lépett életbe.[9] A jogerős ítélet szabályai szerint a Brčko Körzet helyi önkormányzattal rendelkező, egyedülálló közigazgatási egység, amely Bosznia és Hercegovina szuverenitása alatt áll. Ám ha alaposabban szemügyre vesszük a rendeletet, zavarba ejtő ténnyel állunk szemben: a körzet, úgy tűnik ugyanis, egy harmadik egység az államon belül. A körzet önkormányzatának hatásköre és hatalma sokkal szélesebb, mint a központi bosnyák államé, mivel saját törvényhozó testülete, kormánya, rendőrsége, bíróságai és államügyészei vannak.
Negyedszer, a Daytoni egyezmény olyan széles körű nemzetközi ellenőrzési mechanizmust vezetett be Boszniában, mely nemcsak az irányítás és felügyelet egyszerű feladatait látja el, hanem tényleges döntéshozó hatóságként működik. A nemzetközi közösség az ország intézményes államépítő tevékenységének szinte minden lényeges területén közreműködik, beleértve ennek a tevékenységnek a katonai és civil területeit is. A végső katonai hatalom a nemzetközi békefenntartó erők kezében fekszik, mely jelenleg a NATO vezette SFOR, az Egyezmény civil vonatkozásainak megvalósításáért pedig a Főmegbízott Hivatala (OHR) felel. A Főmegbízott vált a boszniai nemzetközi közösség főszereplőjévé, több mint 700 főből álló személyzet segíti munkájában. Hatalma az elmúlt években meglehetősen kiterjedt, szükség esetén jogában áll jogszabályt elfogadni és kikényszeríteni, valamint köztisztviselőt elbocsátani az országban.[10] A Főmegbízott Hivatalát számos más nemzetközi intézmény segíti, pl. az EBESZ, az ENSZ Misszió Bosznia és Hercegovinában (UNMIBH), az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának Hivatala (HRUNC), az Európai Bizottság Monitoring Missziója (ECMM), Nemzetközi Rendőri Erők (IPTF), az Európa Tanács. Bosznia stabilitása nagy mértékben ezeknek a nemzetközi szervezeteknek a tevékenységétől függ, s úgy tűnik, a quasi-protektorátusi rendszerre még jó darabig szükség lesz.
- 276/277 -
A Daytoni egyezmény az egyik legvéresebb konfliktusnak vetett véget, mely a régi szocialista Jugoszlávia felbomlásának következményeként keletkezett. Azok az események, melyek 1991 és 1995 között zajlottak ebben a széttagolt országban, még alapos vizsgálatra és kielégítő magyarázatra várnak. Ezen évek történései megrázták Európát, mely 45 évnyi viszonylagos békés fejlődés után hirtelen ráébredt, hogy a kontinens egy része lángokban áll, hogy a második világháború pusztításának és szenvedéseinek rég elfelejtett jelenetei elevenednek újjá. Európában 1945 után először ismét háború volt, annak minden félelmetes és borzalmas velejárójával. Megbízható adataink még nincsenek, de a becsült számok önmagukért beszélnek. Körülbelül 4 millió ember hagyta el otthonát, s keresett állandó vagy ideiglenes menedéket külföldön vagy Jugoszlávia más részein. A harcokban több mint kétszázezer ember vesztette életét, és az eltűnt személyek száma több mint huszonötezerre tehető. A szenvedés és pusztulás e látható jelein kívül szereztünk még egy megrázó tapasztalatot: kiderült, hogy milyen könnyű manipulálni az európai nemzetek és nemzetiségek lelkületét, milyen könnyű őket nagyon rövid időn belül egymás ellen fordítani a nacionalista ideológiák segítségével, és nemzeti gyűlöletet szítani, mely aztán minden képzeletet felülmúló atrocitásokhoz vezet. Kínzások, önkényes kivégzések, emberiség ellen elkövetett bűncselekmények, etnikai tisztogatás, mely egyszerűen csak eufémizmus a népirtásra - mindezek a konfliktus résztvevőinek mindennapos eszközei voltak. Minden bizonnyal nem túlzás azt állítani, hogy ezekben az években "pontosan fél évszázaddal a holocaust után egy második népirtás zajlott le Európában".[11]
Ezen események fényében nem csoda, hogy az emberi jogok ügye előkelő helyet foglal el a Daytoni egyezményen belül. Az Általános Keretegyezmény VII. cikke megállapítja: "Elismervén, hogy az emberi jogok figyelembevétele és a menekült és lakóhelyükről elűzött személyek védelme nélkülözhetetlen fontosságú a tartós béke elérésében, a Felek beleegyeznek és betartják az Egyezmény 6. jegyzőkönyvének 1. fejezetébe foglalt, emberi jogokra vonatkozó előírásokat." A 6. jegyző-
- 277/278 -
könyv - Megállapodás az emberi jogokról - részletekre kiterjedő emberi jogi védelmet nyújt az újonnan megalakult Bosznia és Hercegovinában, tartalmazza a védendő jogok katalógusát és a mechanizmust, mely őrködik e jogok betartása fölött.
Az emberi jogokról szóló Megállapodást három fél írta alá, Bosznia és Hercegovina Köztársasága (Bosznia és Hercegovina egységes államának elődje), a Bosznia és Hercegovina Föderációja és a Szerb Köztársaság. Más szóval, az mind az állam mind entitásai felé kötelező erejű kötelezettségeket ír elő, és a végrehajtó testületek előtti eljárásokban a három aláíró fél a kötelezett.
A jogok katalógusának biztosítása és védelme első látásra talán túlzásnak tűnhet. A 6. jegyzőkönyv 1. cikke így szól: "A Feleknek a nemzetközileg elismert emberi jogok és szabadságok legmagasabb szintjét kell biztosítani igazságszolgáltatásukban, beleértve az Emberi Jogok Európai Egyezményében és jegyzőkönyveiben elfogadott jogokat és szabadságokat és a 6. jegyzőkönyvhöz tartozó függelékben felsorolt más nemzetközi egyezményeket." A függelék 16 nemzetközi emberi jogi megállapodást tartalmaz, így például a népirtásról szóló Egyezményt, az 1949-es genfi Egyezményt, a menekültek helyzetével foglalkozó Egyezményt, a két ENSZ Egyezségokmányt az emberi jogokról, a kínzás elleni Egyezményt, a gyermekek jogairól szóló Egyezményt, a vendégmunkások védelméről szóló Egyezményt, a regionális vagy kisebbségi nyelvek Európai Chartáját stb. Ámde a 6. jegyzőkönyv II. cikke meglehetősen korlátozza a függelékben felsorolt dokumentumok által biztosított jogok alkalmazhatóságát: ezen jogok csorbulása csak akkor válhat vizsgálat tárgyává, ha a diszkrimináció ténye is felmerül az ügyben. Ezzel ellentétben azok a jogok, melyekről az Emberi Jogok Európai Egyezménye és jegyzőkönyvei rendelkeznek, feltétel és megkötés nélkül biztosítandóak. Továbbá, a bosnyák jogrendszer felöleli és magában foglalja az Emberi Jogok Európai Egyezményét és jegyzőkönyveit, melyek prioritást élveznek minden más törvénnyel szemben.[12]
A 6. jegyzőkönyv alapján a Felek, azzal a céllal, hogy az emberi jogok védelme iránti kötelezettségeik megbecsülésével egyben elősegítik azok érvényesülését, létrehozták az Emberi Jogi Bizottságot. A Bizottság két részből áll: a bírósági jogkörrel rendelkező Emberi Jogok Kamarából, és az azzal nem rendelkező Ombudsmani Hivatalból. Az
- 278/279 -
ombudsman - akit az EBESZ hivatalban lévő elnöke nevez ki és aki nem lehet Bosznia és Hercegovina állampolgára - a tisztségének megfelelő általános szerepkört látja el.[13] Emberi jogok állítólagos megsértése miatt folytat vizsgálatot, ezt követően eredményeiről és a levont következtetésekről jelentéseket és ajánlásokat fogalmaz meg az érintett kormányzati szervek felé, jelentést ad ki a bebizonyosodott törvénysértésekről. Az ombudsmannak nem áll hatalmában jogilag kötelező érvényű döntést hozni.
A mechanizmus hatósági jogkörrel rendelkező eleme az Emberi Jogok Kamarája, melynek ítéletei véglegesek és kötelező erejűek. A Kamara 14 tagból áll, melyből 6 Bosznia és Hercegovinai és 8 más nemzetiségű. A hat nemzetbeli tagot a Föderáció és a Szerb Köztársaság jelöli ki. A Föderáció négy tagot (két bosnyákot és két horvátot), a Szerb Köztársaság két tagot delegálhat. A nemzetközi tagokat az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága jelöli ki 5 évre.[14] Minden tagnak rendelkeznie kell a magas bírói hivatal betöltéséhez szükséges képesítéssel vagy elismert szaktekintélyű jogtudósnak kell lennie. Az ombudsman és a Kamara tagjai - sem a büntetőjog, sem a polgári jog alapján - nem vonhatók felelősségre hatáskörükön belüli döntéseikért, és a nemzetközi tagok ugyanazon előjogokat és védettséget élvezik, mint a diplomáciai képviselők a diplomáciai kapcsolatokról szóló bécsi egyezmény szerint.
A 6. jegyzőkönyvben leírt ellenőrzési mechanizmus tulajdonképpen megegyezik az Emberi Jogok Európai Egyezményében szereplővel. Tudatában annak, hogy Bosznia és Hercegovina a belátható jövőben nem tud csatlakozni az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, a Daytoni egyezmény megfogalmazói úgy döntöttek, hogy ideiglenesen - legalábbis addig, míg Bosznia nem lesz tagja az Európa Tanácsnak - megalakítják a Strasbourgban működő rendszer helyettesítőjeként az
- 279/280 -
Emberi Jogok Bizottságát. Ez magyarázza Bosznia és Hercegovina sajátságos helyzetét: az Európa Tanácsnak nem tagállama, formálisan nem szerződő fél az Emberi Jogok Európai Egyezményében, ugyanakkor annak rendelkezései számára kötelezőek, és az Egyezmény által létrehozotthoz hasonló ellenőrzési mechanizmussal rendelkezik. Elvben az Ombudsman Hivatala az Emberi Jogok Európai Bizottságának, az Emberi Jogok Kamarája pedig az Emberi Jogok Európai Bíróságának felelne meg. A gyakorlatban azonban ez nem teljesen valósult meg, a Bizottság két része külön-külön alakította ki gyakorlatát, az Ombudsman Hivatala soha nem lett hasonló az Emberi Jogok Európai Bizottságához. Az objektivitás kedvéért megjegyzendő, hogy az ombudsman 6. jegyzőkönyvben leírt mandátumát másképpen fogalmazták meg, mint az Emberi Jogok Európai Bizottságának hatáskörét.
A kezdeti nehézségek után, melyekkel az Emberi Jogok Bizottsága mindkét részének szembesülnie kellett az 1996-1997-es években (finanszírozási, berendezkedési, személyzeti nehézségek), mára már mindkét intézmény tekintélyt vívott ki magának a bosnyák jogrendszerben. Az Emberi Jogok Kamarájának hatékonysági mutatója különösen figyelemre méltó: az 1996-1997-es években alig néhány tucatnyi kérelemmel foglalkozott, s 2001 közepére már több mint 1000 döntést mondhatott magáénak, ideértve határozatokat az elfogadhatóságról, érdemi döntéseket, eljárást megszüntető határozatokat, kárpótlási igényekről szóló döntéseket és felülvizsgálati kérelmi döntéseket.[15] A Kamara ügyszámainak gyarapodása úgyszintén jól mutatja növekvő fontosságát: 2001. augusztusának végére a bejegyzett indítványok száma meghaladta a 7500-at.[16] Jelenleg a Kamara egy havi ülései alatt több mint 100 kérelemmel tud foglalkozni. E hatékonysághoz két fontos tényező is hozzájárult. 2000-re sikerült kialakítani egy kis létszámú, de elhivatott és szakmailag jól felkészült személyzetet a Szarajevói Hivatalban (a Kamara Titkársága), mely körülbelül 30 - helyi és külföldi - tagot számlál. (A külföldi jogászok egy részét pályáztatják, más részüket pedig a Daytoni megállapodások fenntartásában aktív és vezető szerepet játszó kormányok delegálják.) Mostanára a Kamarának minden nagy jelentőségű és bonyolult ügyben sikerült elvi döntéseket hoznia. Ezek az ügyek, jogi komplexitásuk, valamint az alperesre váró következmények
- 280/281 -
súlya miatt, komoly nehézségek elé állították a Kamarát. Ilyen ügy például a halálbüntetés kérdése Boszniában, a korábbi Jugoszláv Nemzeti Hadsereg tulajdonában lévő lakások sorsa a korábbi szocialista rendszerben érvényesülő lakásbérleti jog természete és a lakáselfoglalási joggal rendelkezők visszatérésének joga, a befagyasztott bankszámlák ügye (az állampolgárok háború előtt nyitott devizaszámláit a háború alatt és után befagyasztották), a nyugdíjak ügye (a hajdani szocialista Jugoszláviában hatályos rendeletek alapján szerzett nyugdíjhoz való jog), az igazságszolgáltatás függetlensége, munkaügyi kapcsolatokban alkalmazott diszkrimináció fogalma és tartalma, büntetőjogi bíráskodás háborús bűnök esetében (a római Egyezmény szabályainak fényében).[17] Az ilyen típusú ügyek eldöntésében a Kamara mindvégig komoly nehézségekkel állt szemben, melyek a bosnyák jogrendszer bonyolultságával függenek össze. Ez a jogrendszer olyan törvényeket is tartalmaz, melyek a korábbi Jugoszláv Szocialista Köztársaságban léptek hatályba. Számos ilyen törvény még érvényben van, mert mind a független és központi bosnyák állam, mind az entitások átemelték e korábban elfogadott törvényeket a saját jogrendszerükbe és még a Daytoni egyezmény adoptálása után is hatályban maradtak. Az alkotmány átmeneti szabályozásokról szóló 2. jegyzőkönyve világosan kimondja, hogy "minden jogszabály és minden eljárásjogi szabályozás, mely hatályos Bosznia és Hercegovina területén az alkotmány életbe lépésekor, ha nem ütközik az alkotmányba, mindaddig hatályos marad, míg Bosznia és Hercegovina érintett kormányzati szerve nem rendelkezik másképp". Az ország törvényhozásának ellenőrzése, melynek célja az ellentmondások kiküszöbölése lenne, soha nem valósult meg szisztematikusan, így meglehetősen nagy feladat megállapítani, mely törvények vannak még hatályban, s melyeket vontak vissza. Ennek kapcsán például senki nem tudja megmondani, mi a korábbi jugoszláv-időkből való jogszabályok
- 281/282 -
sorsa.[18] A fennálló jogrendszer tartalmazza azokat a törvényeket is, melyeket az állam és az entitások a Daytoni egyezmény életbe lépése után fogadtak el, s ezeken felül ott van még a Főmegbízott által alkotott törvények sokasága.
A Kamara mint sui generis intézmény, nem lévén sem tisztán belső állami, sem a klasszikus nemzetközi szervezetek jogaival bíró intézmény, a Strasbourgi szervektől eltérő hatáskörrel van felruházva. Már fennállásának kezdetén is módjában állt kérelmet elfogadni az ombudsman közvetítése nélkül, közvetlenül a kérelmezőtől (mint köztudott, a 11. sz. jegyzőkönyv elfogadása előtt az Emberi Jogok Európai Bíróságának nem volt ilyen hatásköre). Jogában áll a felülvizsgálat is: ha a Kamara egyik táblája döntött egy kérelem ügyében, a plenáris ülés az ügyben érintett felek indítványára felülvizsgálhatja a döntést (a Strasbourgi rendszerben erre szintén csak a 11. sz. jegyzőkönyv elfogadása után nyílt lehetőség). A Kamara ítéleteinek természete is különbözik a Strasbourgi szervekétől: a Kamarának hatalmában áll ideiglenes intézkedéseket foganatosítani és érdemi döntéseiben, azzal a céllal, hogy helyreállítsa a megállapított törvényszegést, a vagyoni kártérítésen kívül egyéb, a különböző cselekményeket megszüntető, illetve az ügyek újratárgyalását elrendelő ítéletet is hozhat (6. jegyzőkönyv X. cikk).
A kérelmezők panaszaikat a jegyzőkönyvet aláíró három Fél közül bármelyikkel szemben megfogalmazhatják (alperesek) és a Feleknek módjában áll a panaszokat kezdeményezni egymással szemben is (entitások közötti panaszok). A 6. jegyzőkönyv VIII. cikke (1. §) egyértelműen megfogalmazza, hogy ki fordulhat a Kamarához: "bármely Fél vagy személy, nem kormányzati szervezet, vagy csoport, aki törvénysértés áldozatának vallja magát valamely Fél által, vagy olyan állítólagos áldozat nevében jár el, aki meghalt vagy eltűnt...".
A fentiek alapján benyújtott kérelmet írásban kell beadni és tartalmaznia kell a következőket:
- a kérelmező személyazonossága,
- képviselőjének (ha van) neve és címe,
- az alperes neve, mellyel szemben a kérelmező panaszt emel,
- a tények leírása,
- 282/283 -
- az állítólagosan megsértett jogok leírása,
- kért ideiglenes intézkedés vagy más jogorvoslat leírása.[19]
A kérelmezőnek demonstrálnia kell, hogy megtett minden szükséges lépést az illetékes hazai szervnél annak érdekében, hogy a panaszolt ügy rendeződjön (a belső jogorvoslat kimerítésének igénye), valamint hogy a kérelmet a végleges ítélet óta eltelt hat hónapon belül benyújtotta a Kamarának (a hat hónapos szabály). E két nagyon fontos követelményen kívül a Kamara más szempontokat is figyelembe vesz annak elbírálásában, hogy mely benyújtott kérelmeket fogadja el. Így például nem foglalkozik olyan kérelemmel mely: a) lényegét tekintve azonos más, a Kamara által, illetve más nemzetközi szerv vizsgálata során már tárgyalt üggyel, b) melyet a Kamara összeegyeztethetetlennek tart az Egyezménnyel, nyilvánvalóan alaptalan vagy a kérelmezési joggal való visszaélésnek minősít, c) mely más nemzetközi emberi jogi testületnél vagy a Daytoni egyezmény Jegyzőkönyvei által létrehozott bármely Bizottságnál elbírálás alatt van.[20]
Minden egyes kérelem megvizsgálandó abban a tekintetben, hogy összeegyeztethető-e az Egyezménnyel, avagy sem. A Kamara az összeegyeztethetőség három típusát különbözteti meg: ratione temporis összeegyeztethetőség, ratione materiae összeegyeztethetőség, ratione personae összeegyeztethetőség. A Kamara csak azokat a panaszokat vizsgálhatja, melyekben a panaszos állítása szerint az állítólagos jogsértés összefüggésben van az 1995. december 14. utáni tényekkel és eseményekkel. A nemzetközi jog általánosan elfogadott elvei szerint nem döntheti el, hogy az Egyezmény hatályba lépése előtt történt események megsértették-e az emberi jogokat.[21] A megsértett jogoknak az Egyezmény által védett jogok katalógusához kell tartozniuk, ezért azon panaszok, melyekben az állítólagos jogsértés a védett jogok körén kívül esik, összeegyeztethetetlen ratione materiae-nak nyilváníttatnak.[22] A Kamarának tisztáznia kell a felek eljárásbeli képességét is (ratione personae), azaz meg kell határoznia az alperest, mely felelős az állítólagos jogsérté-
- 283/284 -
sért[23] és meg kell állapítania, hogy a kérelmező a jogsértés áldozatának tekinthető-e vagy sem.[24]
Az esetek többségében a Kamara írott dokumentumok alapján, meghallgatás nélkül dönt. Meghallgatás csak kiemelkedő fontossággal bíró ügyekben és olyan esetekben van, ahol a tények nem egyértelműek. A meghallgatásra a Kamara a feleken, azaz a kérelmezőn, akinek jogában áll képviselőt választani, és az alperes képviselőjén kívül berendelhet tanukat, szakértőket és olykor az ügyben valamilyen módon érintett intézményeket is meghallgathat, akik amicus curiae-ként vannak jelen. A meghallgatás után a Kamara zárt ajtók mögött tárgyalja meg az ügyet.
A Kamara munkájának megszervezését, a panaszokkal kapcsolatos ügyvitelt és az előtte zajló eljárást az Eljárási Szabályzat tartalmazza.[25] Ezek a szabályok meghatározzák a Kamara független bírói fórum jellegét, a tagok által teendő ünnepélyes nyilatkozatot, a rangidősség kérdését, az elnök, az alelnök és a táblák[26] alelnökeinek kötelességeit, a Titkárság összetételét és kötelességeit, az ülések székhelyét, időtartamát és időpontját (a Kamara egy hetes üléseit Szarajevóban tartja), a tanácskozás alatt követendő eljárás rendjét, beleértve a szavazást is, az ügyek nyilvántartásának és a meghallgatásnak a menetét, az elfogadhatósági döntéssel és az érdemi döntésekkel kapcsolatos eljárást, a felülvizsgálat menetét és a döntések kihirdetését és közzétételét.
Tekintettel arra, hogy több mint öt év telt el a Daytoni egyezmény elfogadása óta, fel kell tennünk a kérdést: sikernek vagy kudarcnak könyveljük-e el. A kérdésre nincs egyértelmű válasz. Az egyezmény legfőbb célkitűzését tagadhatatlanul elérte: véget vetett az őrület tombolásának és békét teremtett az országban. A hosszú távú célok azonban nem valósultak meg. Az etnikai megbékélés még kielégíthetőnek sem mondható, az országban minden (politika, üzlet, oktatás, kultúra) etnikai
- 284/285 -
szemléletű és etnikai konfliktussal terhelt, és a fennálló állami intézmények a nacionalista politika színterei. A jogállamiságnak nincs tekintélye és az emberi jogok megsértése a mindennapi élet velejárója, ha nem is valamiféle meghökkentő atrocitások, de a mindenütt jelenlevő és passzívan megtűrt etnikai eredetű bürokratizmus formájában. Az etnikai tisztogatás következményeinek felszámolása nagyon lassú folyamat, a menekült és a lakóhelyükről elűzött személyek sorsa még mindig megoldatlan: 1,4 millióan várnak jobb időkre, hogy hazatérhessenek. Egy szóval, a bosnyák társadalom még nagyon messze van a demokratikus kormányzástól.
A Daytoni egyezmény 6. jegyzőkönyve által kialakított emberi jogi mechanizmus célja az volt, hogy a demokratikus értékeket - beleértve az emberi jogok tiszteletét - bevezessék a háború utáni Boszniába, anélkül, hogy hosszabb idő eltelne addig, amíg az ország szerves részévé válna az európai demokratikus államok családjának. A jogalkotók e nemes szándéka azonban számos ok miatt nem valósulhatott meg. A pusztítás következményei oly mélyrehatóak, hogy semmifajta beavatkozás nem hozhat látványos eredményt az előrelátható jövőben. Politikailag, társadalmilag, gazdaságilag és etnikailag az ország szétesett, és a romboló, mindenütt jelenlevő nacionalizmus mélyen beitta magát a bosnyák társadalom minden rétegébe. És sajnos, az országot jelenleg is azok a nacionalista erők irányítják, melyek a konfliktus mögött álltak: például a szerb SDS, a bosnyák SDA és a horvát HDZ. A Daytoni egyezmény tulajdonképpen szentesítette a háború alatt végrehajtott etnikai tisztogatást és megtartotta Bosznia etnikai szegregációját. A 6. jegyzőkönyv által felállított mechanizmus nem alkalmas ily mértékű abnormalitás kezelésére, egy intézmény önmagában fizikailag képtelen helyreállítani a törvénysértéseket, melyek a kialakult helyzetből adódnak. A Daytoni quasi nemzetközi intézmények nem vehetik át a helyi szervek funkcióját, pedig elsősorban ezeknek - megfelelő lehetőségek és akarat birtokában - kellene garantálni a jogalkotó szándékainak megvalósulását. Ám a politikai és etnikai konfliktusokkal terhelt helyi intézmények, beleértve az igazságszolgáltatást, a rendőrséget és a helyi közigazgatás szerveit, minden törekvést gátolnak, mely a valódi jogállam irányába mutat. A 6. jegyzőkönyv intézményei csak korlátozott számú jogsértést orvosolhatnak, és azok, akiknek szerencséjük van és panaszaikat ezen intézmények bírálják el, megismerhetik a jogállamiság fogalmát. Ezek az intézmények azonban csak irányadóak és példamutatóak lehetnek a helyi intézmények számára abban a vonat-
- 285/286 -
kozásban, hogy egy működő demokrácia kereteiben hogyan kell védeni és biztosítani jogokat. A bosnyák társadalom demokratizálódása végső soron a helyi intézményeken múlik, nekik kell kialakítaniuk egy működő demokratikus államot, a Daytoni megállapodás csak a lehetőséget kínálhatja. Ez valószínűleg hosszabb időt vesz majd igénybe, és nem lehet kizárni azt a lehetőséget, hogy egyszer valami életképesebb és megvalósíthatóbb lép a Daytoni rendszer helyére.
***
by Viktor Masenkó-Mavi
The article provides a short insight into the functioning of one of the most interesting institutions established by the Dayton Peace Agreement, that is the protecting machinery of human rights. It examines why and how the Agreement on Human Rights has been adopted within the Dayton structures, reflects on the role of the established quasi international organs within the Bosnian legal system. It pays special attention to the competence and practice of the Human Rights Chamber, which is the highest judicial body in the country protecting human rights.■
- 286 -
JEGYZETEK
[1] A Daytoni konferencián elfogadott dokumentumok szövegét lásd: International Legal Materials, Vol. 35. (1996).
[2] Az Egyezményhez csatolt jegyzőkönyvek szinte mindegyikében a Bosznia és Hercegovina Föderációja és a Szerb Köztársaság az aláíró fél.
[3] Ld. Bosznia és Hercegovina alkotmányának I. cikkét (1. §).
[4] A Bosznia és Hercegovina Föderációjának alkotmányát a Föderáció Alkotmányozó Gyűlésének 1994. jún. 24-i ülésén fogadták el.
[5] Lásd a Preambulumot.
[6] Lásd az állam alkotmányának IV, V, VI. és VII. cikkét.
[7] Nemrégiben a Főmegbízott jogszabályban döntött egy korlátozott hatáskörrel rendelkező, harmadik típusú állami szintű bíróság létrehozásáról.
[8] Lásd az alkotmány 8. cikkét (1. §).
[9] A választott bíróság ítéletét és a Brčko Körzet Rendeletét ld. In: Bosnia and Hercegovina. Essential texts. 3rd revised edition. Office of the High Representative, Sazajcva, 2000.
[10] A Főmegbízott tisztsége a Daytoni egyezmény 10. jegyzőkönyve alapján jött létre. Hivatala az ország legfőbb civil hatóságává vált. Nem csupán új jogszabályokat áll jogában előírni, de közvetlenül módosíthat bármely - az entitások vagy az állam parlamentjei által elfogadott -jogszabályt. Boszniában nincs hatóság, mely felülbírálhatná lépéseit, döntéseivel szemben fellebbezési lehetőség nincs. Az Emberi Jogok Kamarája is elismerte, hogy nem kompetens ratione personae a Főmegbízott ellen irányuló panaszok elbírálásához.
[11] Lásd Nowak, M.: Lessons for the international human rights regime from the Yugoslav experience. Collected Courses of the Academy of European Law, Vol. VIII. (2000) Book 2. 147.
[12] Az állam alkotmányának II. cikkének 2. §-a így szól: "Az Emberi Jogok Európai Egyezményében és jegyzőkönyveiben foglalt jogok és szabadságok Bosznia és Hercegovinában is érvényesek. Minden más törvény felett prioritást élveznek."
[13] Az első ombudsman Gret Haller (korábban svéd nagykövet) volt, jelenleg Frank Orton az állam második ombudsmanja (korábban az etnikai diszkrimináció elleni svéd ombudsman).
[14] Jelenleg a Kamara összetétele a következő: Michele Picard (Franciaország, elnök), Giovanni Grasso (Olaszország, alelnök), Dietrich Rauschning (Németország, az 1. tábla alelnöke), Rona Aybay (Törökország), Jakob Möller (Izland), Manfred Nowak (Ausztria), Andrew Grotrian (Nagy Britannia), Masenko-Mavi Viktor (Magyarország, a 2. tábla alelnöke), Hasan Balic (Föderáció, bosnyák), Mehmed Dekovic (Föderáció, bosnyák), Zelimir Juka (Föderáció, horvát), Mato Tadic (Föderáció, horvát), Miodrag Pajic (Szerb Köztársaság, szerb), Vitomir Popovic (Szerb Köztársaság, szerb). A 2000. év végén az összes bíró mandátuma lejárt, de mindegyikükét meghosszabbították három évvel, 2003. dec. 31-ig.
[15] Ítéleteit a Kamara évente kiadja angolul és bosnyákul, a kötetek a Kamara Nyilvántartó Hivatalában szerezhetők be: Bosznia és Hercegovina, Sarajevo, ul. Musala 9.
[16] A havi statisztikák ugyanerről a címről szerezhetők be. E-mail: chamber. humanrights@ohr.int.
[17] 1996. febr. 18-án, Rómában a Daytoni egyezményt aláíró Felek egy speciális megállapodást írtak alá - Rules of Road néven - mely korlátozza a Felek büntetőjogi igazságszolgáltatását a háborús bűnök tárgyalásának tekintetében. Önkényes letartóztatásokat és őrizetben tartásokat elkerülendő, a Felek megegyeztek abban, hogy háborús bűnösök elleni bűnvádi eljárást csak a Nemzetközi Büntető Törvényszék előzetes jóváhagyásával indítanak. A Road Egyezmény 5. paragrafusának 2. bekezdése kimondja: "A nemzetközi humanitárius jog súlyos megsértéséért csak akkor lehet letartóztatni vagy őrizetben tartani valakit - kivéve, ha a Nemzetközi Törvényszék már vádat emelt ellene -, ha a Nemzetközi Törvényszék a letartóztatási vagy fogvatartási parancsot, illetve a vádemelést előzetesen jóváhagyja, és azt a nemzetközi jogi normával összhangban lévőnek ítélte."
[18] A Kamara eljárásai folyamán kísérletet tett a "Herceg-Boszniai törvények" ügyének tisztázására, de az alperes képviselőjétől nem kapott egyértelmű választ. Lásd pl. Aziz Dautbegovic és a Duge falu lakosai kontra Bosznia és Hercegovinai Föderáció, ügyszám: CH/00/5480.
[19] Ezeket a kívánalmakat az Eljárási Szabályzat tartalmazza.
[20] Lásd a 6. jegyzőkönyv VIII. cikkét.
[21] Lásd a Kamara első ítéletét a CH/96/1 sz. ügyben (Matanovic).
[22] Lásd pl. a CH/98/548 (Ivanovic), a CH/99/1(9 (Vujovic) és a CH/99/2340 (Zivanovic) sz. ügyeket.
[23] A Kamara nem köteles elismerni a kérelmező által megnevezett alperest, az ügy ismeretében módjában áll alperest megjelölni. Lásd a CH/96/31 sz. ügyet (Turcinovic).
[24] Lásd a CH/99/2339 sz. ügyet (Az iszlám közösség) és a CH/99/2339 számút (A Banja Luka-i temető feltárása végett felállított bizottság).
[25] Lásd Emberi Jogok Kamarája. Eljárási Szabályzat (elfogadva 1996. dec. 13-án).
[26] Két tábla van, amelyek mindegyike hét-hét bíróból áll.
Lábjegyzetek:
[1] Masenkó-Mavi Viktor, tudományos főmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest. E-mail: mavi@jog.mta.hu
Visszaugrás
