A Szociális és Családügyi Minisztérium Nemzeti Családpolitikai Koncepciójának sorsa akár a mintaszerűen gyors, a szakmai véleményeket messzemenően figyelembe vevő kormányzati munka példája is lehetne. Gondoljuk csak meg: alig kilenc hónap alatt sikerült előállítani egy súlyos szakmai és politikai hibáktól hemzsegő »A tervet«, kivívni vele a szociális szakma szinte egyöntetű elutasítását, majd gyorsan kidolgozni az előzőtől nyelvezetében, hangvételében és fontos tartalmi elemeiben is lényegesen jobb »B változatot« és kerekasztal-beszélgetéseken ismertetni azt a szakma és a civil szervezetek képviselőivel. Ismerve a koncepciók átlagos átfutási idejét a bürokráciákban ezt a teljesítményt mindenképpen értékelnünk kell.
A pesszimistább megközelítés szerint - és alighanem ez áll közelebb a valósághoz - a koncepció megszületésének körülményeit inkább a kényszer határozta meg. A kormánykoalíció választási üzenetei, ahogy az már lenni szokott, szép számmal tartalmaztak szociálpolitikai ígéreteket, és a kormányprogram, valamint a koalíció PR-ja is erőteljesen hangsúlyozza a 'családbarátságot'. A választások után eltelt csaknem egy év, és még egy árva koncepcióra sem futotta volna? Sürgősen tenni kellett tehát valamit.
* * *
Értékeljük mindenekelőtt a pozitívumot: a koncepció jelenlegi formájában lényegesen korszerűbb, mint elődje, és a megfogalmazásbeli következetlenségektől eltekintve - amelyek minden bizonnyal éppen az átdolgozás gyorsasága miatt csúsztak át a második szűrőn is - nem tartalmaz látványosan kirekesztő, diszkriminatív kitételeket, A család fogalomkörébe tartozóknak tekinti a tervezet azokat is, akik nem feltétlenül a keresztény szellemiséget vállalva élnek együtt, a különböző családtámogatási juttatásokra való jogosultság tekintetében pedig megelégszik a polgári házasság meglétével. Elmaradtak azok a vadhajtások is, amelyek szerint a házasság közügy lenne. A realitások (f)elismerésére utal a mai magyar társadalom legfőbb családtípusainak felsorolása, ami legalábbis jelzi, hogy a tervezet készítői tisztában vannak azzal, mennyire különböző élethelyzetek, együttélési formák léteznek. A családtípusokat taglaló melléklet megfogalmazásai azonban már okot adhatnak a gyanúra, hogy itt későbbi megkülönböztetések jogi alapjait igyekeznek megteremteni. A hét családtípus (jogilag is rendezett nukleáris család, jogilag részlegesen rendezett nukleáris család, jogilag rendezett párkapcsolat, egyszülős család, többgenerációs család, összetett család, speciálisan összetett család) és altípusaik leírása csak sugallja az értékítéletet. A dokumentum más részeiből azonban megtudhatjuk például, hogy a jogilag érvényes házassággal nem szentesített párkapcsolatok nem tartoznak a kormány által támogatott együttélési formák közé, azok védelme nem közfeladat, "azaz az államnak nincs e tekintetben alkotmányos és nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettsége."
Vizsgáljuk meg a koncepció konkrét elképzeléseit. A javaslat deklarált célja - a kormányprogrammal összhangban - a családi élet biztonságának megerősítése, a gyermekvállalás feltételeinek javítása, az ország népességfogyásának megállítása. A gyermekes családok élethelyzetének javítását szolgálja a családi pótlékra és az iskoláztatási támogatásra, valamint a gyermekgondozási segélyre való alanyi jogosultság visszaállítása és a gyermekgondozási díj újbóli bevezetése. A pontos megfogalmazás valójában úgy szólna: a kormány bizonyos családok élethelyzetének javítására törekszik, de csak abban az esetben, ha »teljes családról« van szó. "Ez az a családtípus, amelynek az esetében az állam közfeladatai a legkomplexebben jelentkeznek. Például a család összetartó erejének növelése, a kívánt gyerekszám elérésének elősegítése szinte kizárólag a teljes család esetében értelmezhető." A »csonka család« esetében a lehető legáltalánosabb megfogalmazásig jutnak el csupán, elismerve, hogy az egyik szülő hiányából adódó problémákat mérsékelni kell. A koncepcióban - és a kormányzati szociálpolitikában - megfogalmazott családtámogatási rendszer konkrét intézkedéseinek elemzése arra utal, hogy a tervezet készítői továbbra is egy bizonyos - tizenkilencedik szá-
- 101/102 -
zadi - családmodellt tekintenek ideálisnak, és minden tekintetben azt kívánják előnyben részesíteni.
Ezt a diszkriminatív szemléletet különösen jói illusztrálja a jövedelemarányos gyermekgondozási díj bevezetése, amennyiben az kifejezetten a közép- és felső osztályhoz tartozó családokat támogatja. Az adóbevételekből biztosítási alapon, jövedelemarányosan nyújtott ellátás - a gyermekgondozási díj lényegében táppénzként működik, bár valamivel kedvezőbbek a félretételei - ráadásul ismételten összekuszálja a központi költségvetés és a társadalombiztosítás közötti szálakat.
Ha sorba vesszük az egyes juttatási formákat, kiderül, hogy azok korántsem érhetik el azt a hatást, amit a koncepció - és a kormány PR-tevékenysége - sulykol. A jelenlegi tervek szerint a családi pótlék, az iskoláztatási támogatás és a nevelést ellátások összegei nem változnak 2000-ben sem. 1998-ban kétmillió negyvenezer gyermek után igényeltek családi pótlékot, idén ez a szám százhatvanezerre] nő. Ha a családi pótlék Összege jövőre is változatlanul 4700 forint marad, akkor a családi pótlékban részesülő családok az infláció miatt mintegy 750 forinttal alacsonyabb reálértékű összeget kapnak, mint tavaly. Így tehát szó sincs arról, hogy a családi pótlék lényegesen csökkenteni tudná a gyermekszegénységet, pedig eredendően ez lenne a funkciója.
A személyi jövedelemadó változatlan táblája szerint az adójóváírás a jövedelem 10 százaléka, de legfeljebb évi 36 ezer forint lesz. A kormány 30 százalékkal növelni kívánja a gyermekek után járó adókedvezményt. A Pénzügyminisztérium számításai szerint a gyermekkedvezmény növekedése miatt évi kétmillió forintig minden jövedelemkategóriában csökken a fizetendő adó, és így növekszik a nettó jövedelem. Ezzel szemben több közgazdász kimutatta, hogy mindez valójában csupán a számokkal való bűvészkedés. Nehéz-Posony Márton szerint például a PM hatástanulmánya nincs összhangban az alapjául szolgáló tervezettel: "...míg az utóbbi kb. átlagosan 8,7 százalékos bruttó keresetnövekedést feltételez, addig a tárca háttérszámításai ezt figyelmen kívül hagyják. Márpedig éppen e keresetnövekedés miatt fordulhat elő az, hogy aki az idén még a 20 százalékos adósávba tartozik, az jövőre átcsúszik a 30 százalékosba, ráadásul elveszti jogosultságát az évi 36 ezer forintos adójóváírásra is. Ez a helyzet akkor, ha valakinek a bruttó bére az idén még nem, jövőre azonban már meghaladja az évi egymillió, vagyis havi 83 333 forintot." A feltételezett 8,7 százalékos bruttó bérnövekedést is figyelembe vevő számítás szerint így havi bruttó 80 ezer forint körüli bér esetében a növekvő gyermekkedvezmény ellenére is csökken a reálkereset.
A kormány elképzelései következtében a szegényeknek tehát még kevesebb jutna, hiszen a családok jelentős része esetében reális jövedelemnövekedésről nincsen szó, a családok egyharmada pedig, mivel nincs munkából származó, illetve adóköteles jövedelme, nem tudja igénybe venni az adórendszerben nyújtott többletet. A költségvetés ráadásul a családi pótlékon megnyeri az inflációt, és ennek a nyereségnek körülbelül a kétharmadát visszaosztja az általa preferált családoknak. A gyermekgondozási díj szintén a közép- és felső osztályhoz tartozó családokat támogatja, amit a törvényjavaslat indokolásának dekódolása is alátámaszt: a gyed újraélesztése "a születésszám növelését azoknál a családoknál kívánja ösztönözni, ahol a gyermekvállalás miatt jelentősebb jövedelem-kieséssel kell számolni." A javaslatot alátámasztó számítások azonban itt is figyelmen kívül hagynak egy sor fontos elemet, és a hivatalos tájékoztatás a közölt számokkal is kissé nagyvonalúan bánik. Százezer igénylőt feltételezve jövőre 36,3 milliárd forint többletkiadást terveznek, amihez hozzájárul még a gyed utáni, a munkáltatóktól átvállalt nyugdíj-biztosítási járulék, 7,3 milliárd forint (összesen 43,6 milliárd). A többletterheket ellensúlyozza a 3-7 milliárdos adó- és a 3,3 milliárdos járulékbevétel, valamint a gyermekápolási táppénz és a gyes-megtakarítás 1-15, illetve 17-18 milliárdos összege (összesen 25,3-29,8 milliárd). A Szociális és Családügyi Minisztérium képviselője szerint a gyed nettó többletterhe 11-12 milliárd forint lesz. A számírásokból azonban hiányoznak a kieső adó- és járulékbevételek, amelyeket azok a szülők fizetnének, akik a gyed bevezetése nélkül nem maradnának két évig otthon, továbbá a közölt többletkiadások, illetve remélt bevételek és megtakarítások egyenlege még a legoptimistább számítás szerint is közelebb lesz a 14, (pesszimista számítás szerint a 18) milliárdhoz, mint a 11 milliárd forinthoz.
A gyermekvállalást támogató ellátások hatékonyságát illetően a pénzügyi számításokon túl további kétségek is vannak. Az egykori gyermekjuttatások újbóli bevezetésével csupán annyi történik, hogy a régi, jól-rosszul bevált szociálpolitikai elemeket visszaállítják egy időközben gyökeresen megváltozott gazdasági, társadalmi rendszerbe, és éppen az új körülményekhez igazodó programok maradnak el a korrekciók mellől. A hatvanas, majd hetvenes évek szociális juttatásai, az 1967-ben bevezetett gyes és az 1985-ben bevezetett gyed csak rövid távon fejtette ki a szándékolt hatást, a születésszámok növekedését. 1985-95 között - a gyed fennállása alatt - az évi élveszületések száma 130 200-ról 112 054-re csökkent, és az abortuszok növekedése sem állt meg sőt éppen a gyed-időszak közepén érte el a legmagasabb számot, 90 394-et. Ezek az intézkedések mindenek-
- 102/103 -
előtt az állami szociálpolitika mindenhatóságába vetett hitet szolgálták, hiszen azt feltételezték, hogy hatásukra kedvező demográfiai folyamatok indulnak meg olyan mértékben, ahogyan azt a nagypolitika megkívánja, E juttatások kedvezőtlen 'mellékhatásai', amelyek a nőket sújtották, akár úgy, mint a gyesszindróma elszenvedőit a hatvanas években, vagy mint örökös másodrendű munkaerőt az egész korszakon át, hosszú időn át nem kerültek be az állami szociálpolitika fókuszába.
A rendszerváltás előtti évtizedek tapasztalatai azt bizonyítják, hogy még a teljes foglalkoztatottság időszakában sem sikerült az állami népesedés- és családpolitikai eszköztárban olyat találni, amely elérte volna a tervezett hatást, a születésszámok növekedését. Valójában tehát semmilyen bizonyíték nincsen arra, hogy pusztán népesedéspolitikai intézkedésekkel hosszú távon eredményt lehet elérni. Több jel mutat viszont arra, hogy a gazdasági stabilitás és a növekvő életszínvonal, amely a családok biztonságérzetét fokozza, inkább növeli a gyermekvállalási hajlandóságot. Miért feltételezhetnénk, hogy ma, amikor a foglalkoztatási struktúra átalakul, amikor a biztos munkahelyek rég megszűntek, a munkanélküliségi arány tartósan 8 százalék körül mozog, akkor azok az eszközök, amelyek a lényegesen stabilabb munkaerő-piaci viszonyok között sem bizonyultak hatékonynak, elérhetik céljukat? A munkaerőpiacról való távolmaradás ma sokkal nagyobb kockázatot jelent, mint évtizedekkel ezelőtt, elsősorban a nők számára. Ezt a kockázatot a gyed önmagában nem képes csökkenteni, mert csak a gyermekvállalás miatt kieső jövedelem kompenzálását szolgálhatja, ám azt is csak nagyon korlátozott mértékben.
Ismerve azt a tényt, hogy a nők iskolázottsága egyre növekszik - míg összességében a férfiak iskolázottsági szintje magasabb, mint a nőké, a 45 évesnél fiatalabb korosztályban a nők már megelőzik a férfiakat valószínűsíthető, hogy a nők éleiében a család és a munka összeegyeztetése lesz a legfőbb életstratégia, amit követni szeretnének. Az Európai Unió tagországaiban részmunkaidős, rugalmas foglalkoztatási formák bevezetésével kísérlik meg megelőzni azt, hogy a tartósan munkanélküliek száma emelkedjen, és a munkaerőpiacról történő kiesés után könnyebb legyen a visszailleszkedés a munka világába.
A tervezet második része éppen az Európai Unió tapasztalataira hivatkozva külön fejezetben foglalkozik a részmunkaidős és más atipikus foglalkoztatási formák támogatásával, illetve a 'családbarát' foglalkoztatással. Felmerül itt a távmunka, a munkaerő-kölcsönzés, a részmunkaidős foglalkoztatást akadályozó munkaadói terhek csökkentésének igénye, továbbá a munkahelyi diszkrimináció elleni fellépés, a kisgyermekes szülők alkalmazásának ösztönzése, és egy sor más korszerű eszköz, ami arról tanúskodik, hogy a tervezet készítői ismerik, sőt elismerik e foglalkoztatáspolitikai eszközök létjogosultságát, de igen keveset tudnak tenni annak érdekében, hogy a gyakorlatban is alkalmazzák őket. Amikor például javasolják a részmunkaidős foglalkoztatás miatt mind a munkavállalót, mind a munkaadót sújtó többletterhek kompenzálását, szinte halljuk a pénzügyminisztériumi illetékesek lemondó sóhaját. Hozzá kell még mindehhez tennünk, hogy bár nyilvánvalóan nem tartunk még ott, ahol szélesebb körben alkalmazzák ezeket az eszközöket, és biztosan sok család esetében jelenthetne segítséget bármilyen munka, már a folyamat elején - és főleg egy hosszabb távra tervező koncepcióban - érdemes lenne elgondolkozni azon, milyen egyéb hatásai lesznek/lehetnek a rugalmas foglalkoztatásnak. Hogyan alakul a munkavállalók biztonságérzete, menynyire növekszik kiszolgáltatottságuk a munkaadóval szemben, milyen esélyeik lesznek az előmenetelre, és a diszkrimináció milyen rejtett, közvetett formáit hozzák magukkal ezek az egyébként hasznos eszközök?
A családbarát foglalkoztatásnak szentelt fejezet egyébként elsőként éppen a munkaerő-piaci diszkriminációról szól, ami ellen demonstratív módon kíván fellépni. Kifejezetten EU-konform módon a tervezet ezen a területen a szankciók és a létező jogszabályok kikényszerítése - ami ugyebár meglehetősen nehéz feladat - mellett az úgynevezett pozitív akciókat is megemlíti, Csak az nem világos, mit is jelent a gyakorlatban egy mai magyar közepes vállalkozó számára az, hogy ő családbarát munkáltató, vagy éppenséggel diszkrimináció-mentes munkahely lesz. A diszkriminációból kiindulva a javaslat foglalkozik »a gyerekes szülőknek még a szocialista rendszerben juttatott munkajogi kedvezményekkel«, pontosabban azok felülvizsgálatával. A Munka törvénykönyve ilyen irányú módosítása abból indulna ki, hogy "a munkáltató a jövőben is legyen köteles a szülői feladatok ellátásához szükséges szabadidőt biztosítani, az így kieső keresetet azonban - néhány kivételtől eltekintve - ne kelljen a munkáltatónak kötelezően megtérítenie, azaz a (kis)gyerekes szülő alkalmazása - a versenyszférában - a munkáltató részére közvetlen többletköltséget lehetőleg ne okozzon." Vajon ki
- 103/104 -
és miből fogja ezeket a többletköltségeket fedezni, és milyen konstrukció lehetséges, amely nem bonyolítja tovább a munkáltatók adminisztrációját?
Ettől a ponttól kezdve a koncepció egész további sorsát meghatározó probléma vonul végig a javaslaton: nem kapunk választ arra a kérdésre, ki és miből fogja megvalósítani az egyébként szimpatikus és valóban fontos ötleteket.
A kívánságlista impozáns, Elsőként a gyermekes családok lakástámogatásával foglalkozó fejezet fogalmaz meg nagyon is fontos célokat: a fiatal (gyerekes) családok első lakáshoz jutásának támogatását, a gyerekek számának növekedésével nagyobb lakáshoz jutás segítését és végül minden család részére a minimális lakhatási feltételek biztosítását. Ügy tűnik azonban, itt is nehéz volna konkrét költségvetési forrásokat megnevezni, így a kormány javaslata elsősorban az önkormányzatok feladatait veszi sorra, bár támogatást ígér például olyan önkormányzati programoknak, amelyek »a bérlakásépítésre újszerű megoldásokat hoznak«. A javaslat szerint "korlátozni szükséges a lakástulajdon olyan árverezését, amelynek eredményeként a jóhiszemű bentlakók az utcára kerülnek," ám a közelmúlt eseményei azt mutatják, hogy valóság és a piaci érdekek úgy tűnik, nem várják meg, amíg erre az idézettnél konkrétabb megoldást találnak.
Fontos és jó ötleteket tartalmaz a családokat segítő szolgáltatások bővítéséről szóló fejezet is. Valóban szükség van arra, hogy már a családalapítást megelőzően az iskolában kezdődjön meg a családi életre nevelés, hogy legyenek olyan szolgáltatások, amelyét segítenek a család lelki egészségének megőrzésében, illetve a már kialakult konfliktusok kezelésében. Fontos és bonyolult problémát vet fel a javaslat azzal hogy említést tesz a családon belüli erőszakról - ám az előbbi ötletekhez hasonlóan jórészt rögtön a civil szervezetekre hárítja a feladatokat, azzal, hogy pályázati rendszerrel segíti majd őket.
A mindenkori szociálpolitika krónikus forrás- és eszközhiánya sajnos nem új jelenség. Valahányszor a központi költségvetés lefaragására kerül sor, elsőként a szociális kiadások jutnak az aktuális kormányzó erők eszébe, de már a források elosztásánál is biztosra vehető, hogy a szociálpolitikát a maradék-elv illeti meg csupán. A korábbi állami költségvetések elemzései rendre ezt bizonyítják. Ha az 1998-as és az 1999-es költségvetés kiadásait akár fejezetenként, akár címenként hasonlítjuk össze, azt tapasztaljuk, hogy a szociális kiadások tervezett növekedése nem éri el az összes kiadás növekedésének átlagát. Az »erős tárcák«, például a Pénzügyminisztérium, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, vagy a Külügyminisztérium, az infláció mértékét lényegesen meghaladó kiadás-növekedést tervezhettek. Ha a Szociális és Családügyi Minisztérium és az Egészségügyi Minisztérium együttes költségvetését összehasonlítjuk a korábbi Munkaügyi Minisztérium és a Népjóléti Minisztérium költségvetésével, azt tapasztaljuk, hogy a szociális kiadásokért felelős tárcák a fejezetek között csak a Köztársasági Elnök Hivatalát és az Országgyűlési Biztosok Hivatalát előzik meg a tervezett kiadások növekedésében.
A Szociális és Családügyi Minisztériumnak a mostani költségvetési vitában is igen rosszak a pozíciói. Nem meglepő hát, hogy a koncepció készítői is óvakodtak konkrét cselekvési programok meghatározásától, felelősök és összegek megnevezésétől - legalábbis későbbre halasztották a középtávú intézkedési terv kidolgozását.
* * *
Összefoglalva: a Nemzeti Családpolitikai Koncepció jól tükrözi a kormánykoalíció társadalom- és szociálpolitikájának legfontosabb problémáit. Ahelyett, hogy igyekezne legalább fékezni a társadalom végleges kettészakadását, megelőzni egyes rétegek visszavonhatatlan kirekesztődését, ideológiai alapon kiválasztja a neki tetsző és ezért támogatásra érdemes csoportokat, s az adóbevételeket eszerint osztja újra. Olyan eszközöket választ deklarált és nyíltan ki nem mondott céljainak elérésére, amelyekről már bebizonyosodott, hogy nem működhetnek hatékonyan; végül a jó szándékú és kétségtelenül pozitív javaslatok mellé nem képes megfelelő forrásokat, konkrét megvalósítási módozatokat rendelni. Olyan ez, mint az egyszeri dakota harcos: nem oda céloz, ahova kellene, azt sem találja el, amire céloz, ráadásul szegénynek nyílvesszeje sincsen... ■
Visszaugrás
