Szemesi Sándor[1]: Az emberi jogok európai őrének új fegyvere: a pilot judgment eljárás a strasbourgi bíróság gyakorlatában[1] (JÁP, 2013/4., 47-63. o.)

I. Bevezető

Az Emberi Jogok Európai Bírósága eljárását részben megreformáló, az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez csatolt 14. kiegészítő jegyzőkönyv aláírásra történő megnyitása (2004. május 13.) előtt az Emberi Jogok Európai Bírósága számos, elsősorban a túlzott ügyteherre visszavezethető problémával küzdött. Csak érzékeltetésül: 2003-ban (a 14. kiegészítő jegyzőkönyv elfogadását megelőző utolsó teljes évben) a Bíróság öt szekciója és a Nagykamara együtt 703 ítéletet hozott, miközben 16.724 kérelmet nyilvánított elfogadhatatlanná, a benyújtott kérelmek száma pedig 38.810 volt,[2] mely számsor önmagában is jól érzékelteti, hogy a Bíróság a benyújtott kérelmek több, mint felével még csak foglalkozni sem tud(ott), miközben az összes kérelemnek alig 2%-ában született érdemi ítélet. A Bíróság leterheltsége szempontjából különösen fontos azonban annak megemlítése is, hogy már ekkoriban is voltak olyan ügytípusok, melyek egyértelműen lényegileg ugyanazon tagállami feltételezett jogsértés-típusra voltak visszavezethetőek: csak a 2003. évben az ún. Immobiliare Saffi-típusú ügyekből[3] 123, a Brumarescu-típusú ügyekből[4] 22 ítélet született, miközben például (bár kétségtelenül nem teljes egészében azonos ténybeli alapból származóan) a török bíróságok függetlenségét és pártatlanságát vitató beadványokból is 48 strasbourgi bírósági határozatot találhatunk - arról már nem is szólva, hogy az összes 2003-ban meghozott ítélet több, mint 60%-a a túlságosan hosszúra nyúló nemzeti eljárásokkal volt kapcsolatos.[5] Ez utóbbi adat ráadásul nyilvánvalóan nem csupán egyetlen évre vonatkozott: egyes kimutatások szerint 2004-ig a strasbourgi bíróság ítéleteinek közel 50%-ában volt felfedezhető az "ésszerű

- 47/48 -

idő" (reasonable time) fordulat, mely egyértelműen az Egyezmény 6. cikk (1) bekezdésével kapcsolatos jogsértések vizsgálatát feltételezi.[6] Törökország esete nem csupán a bírósági rendszer feltételezett gyengeségei miatt érdemel említést: 2004-ben nagyságrendileg 1.400 ún. Loizidou-típusú ügy[l?] (azaz az Észak-Ciprusi Török Köztársaságban a görög ciprióták által benyújtott, döntően a tulajdonhoz való joguk sérelmét állító beadványok) volt folyamatban.

A 14. kiegészítő jegyzőkönyv (Oroszország meglehetősen kései ratifikációját követően) csak 2010. június 1-jén léphetett hatályba, amikorra már a jegyzőkönyv által bevezetett újításokra (vagy esetleg további reformokra) égetően szüksége volt a Bíróságnak. A számok meglehetősen beszédesek: 2009-ben 57.100 kérelem került benyújtásra a 2003-as 38.810-hez képest, a Bíróság 2.395 ítéletet hozott (2003-ban még "csak" 703-at), miközben az elfogadhatatlanná nyilvánított kérelmek száma 33.065 volt (a 2003-as 16.724-hez képest).[8]

A 14. kiegészítő jegyzőkönyv többféle választ is kínált a felmerülő problémákra, így például lehetővé tette, hogy azokat az ügyeket, amelyekben jól megalapozott esetjog (például korábbi nagykamarai döntés) áll rendelkezésre, immáron egy háromtagú tanács is elbírálhassa.[9] Ezúttal azonban egy olyan eszköz, az ún. pilot judgment eljárás bemutatását kísérelem meg, mely (bár volt erre irányuló javaslat a jegyzőkönyv létrehozatala során) a kiegészítő jegyzőkönyvben nem is szerepel.

II. A pilot judgment eljárás - a jogi alapok

A 14. kiegészítő jegyzőkönyv szövegezése során az Emberi Jogok Európai Bírósága indítványozta egy olyan új eljárás jogi alapjainak megteremtését, mely alkalmas arra, hogy a Bíróság tömegesen benyújtott panaszok esetén egyes ügyeket kiemelhessen ("pilot ügyek" vagy magyarosabban vezető ügyek) és eldönthessen (miközben a többi folyamatban levő, ún. ismétlődő ("repetitive") ügyben semmilyen érdemi lépést nem tesz), melyet követően, amennyiben az szükséges, az érintett tagállam köteles legyen olyan belső jogorvoslati lehetőséget teremteni, mely a Bíróság által kiemelt ügy eldöntését követően a nemzeti jogban a strasbourgi bíróság döntésének megfelelően zárja le a tömegesen benyújtott és a Bíróság által még érdemben nem vizsgált ügyeket.[10] A kiegészítő jegyzőkönyv szövegezését irányító bizottság (Steering Committee for Human Rights, a bizottság francia elnevezése alapján közismert rövidítése szerint: CDDH) ezzel csak

- 48/49 -

részben értett egyet: úgy ítélte meg, hogy meglehetősen nehéz volna jogilag egy ilyen jellegű tagállami kötelezettséget kötelező jelleggel bevezetni,[11] azonban nem látta akadályát az új eljárás megteremtésének, az Emberi Jogok Európai Egyezménye módosítása nélkül.[12] A CDDH megítélése szerint ugyanis a pilot judgment eljárás Bíróságra vonatkozó része pusztán a Bíróság ügyrendjének módosításával is megteremhető.

Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága Res(2004)3 számú határozatában[13] felhívta a Bíróság figyelmét, hogy azon jogsértést megállapító ítéleteiben, melyekben a bepanaszolt tagállam jogrendjének valamilyen rendszerszintű hibája fedezhető fel és amely ügyekben feltételezhető, hogy nagy számú kérelem kerül a Bírósághoz benyújtásra, segítse a bepanaszolt tagállamot a panaszos(ok) és a tagállam számára is megfelelő megoldás megtalálásában oly módon, hogy igyekezzen azonosítani a tagállami jogrendszer azon hibáját, mely a tömeges jogsértéseket okozhatja. A Bíróság ítéleteinek ilyen jellegű kiegészítése egyben a Miniszteri Bizottság munkáját is segíti, melynek feladata egyebek között a strasbourgi bíróság ítéletei végrehajtásának ellenőrzése. A Miniszteri Bizottság szerint a strasbourgi bíróság mindezt az Emberi Jogok Európai Egyezménye 46. cikke alapján teheti meg, melynek értelmében "A Magas Szerződő Felek vállalják, hogy magukra nézve kötelezőnek tekintik a Bíróság végleges ítéletét minden ügyben, amelyben félként szerepelnek."

A pilot judgment eljárás azonban szükségképpen feltételezi azt is, hogy az érintett államok hajlandóak legyenek a Bíróság által azonosított szisztematikus jogsértések orvoslására - mely hajlandóság jogi kikényszeríthetősége legalábbis bizonytalannak tűnik. Közvetett módon ezt a megállapítást támasztja alá az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának Rec(2004)6 számú ajánlása[14] is, melyben a tagállamok számára a Miniszteri Bizottság azt ajánlotta, hogy a Bíróság olyan ítéleteit követően, melyek valamilyen strukturális vagy szisztematikus jogalkotási vagy jogalkalmazási hibára vagy hiányosságra hívták fel a figyelmet, szükség esetén újabb hatékony jogorvoslati fórumot teremtsenek a nemzeti jogukban, elkerülendő, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága a nemzeti jog ugyanazon hibájából vagy hiányosságából adódóan ismétlődő ügyekkel legyen kénytelen foglalkozni. A Miniszteri Bizottság az ajánlásában kifejezetten hivatkozott az Emberi Jogok Európai Egyezménye által megteremtett igényérvényesítési mechanizmus szubszidiárius voltára a nemzeti jogorvoslati lehetőségekkel szemben,[15] mely elvből logikusan következik a tagállamok azon lehetősége, hogy mindaddig, míg a Bíróság érdemben el nem bírálta ezeket az ügyeket (márpedig,

- 49/50 -

miként azt a későbbiekben részletesen is bemutatom, a pilot judgment eljárásnak pont az a lényege, hogy a Bíróság időlegesen felfüggeszti a ki nem választott, ám azonos ügytípusba tartozó ügyek vizsgálatától), a tagállamoknak megmarad az a lehetőségük (sőt, az Egyezmény 13. cikkében foglalt hatékony jogorvoslathoz való jog szemszögéből nézve egyenesen kötelezettségük), hogy a nemzeti jogukban nyújtsanak hatékony jogorvoslatot a panaszosok számára.

Ugyanerre a jogilag ki nem kényszeríthetőségre hívta fel a figyelmet Zagrebelsky bíró a Hutten-Czapska ügyben[16] hozott nagykamarai ítélethez fűzött különvéleményében, hangsúlyozva, hogy a pilot judgment eljárás nem szerepel a Bíróság eljárásának megreformálását célzó 14. kiegészítő jegyzőkönyvben, és az Emberi Jogok Európai Egyezménye már hivatkozott 46. cikke csupán azon, a Bíróság által véglegesen eldöntött ügyekben született ítéletek kötelező erejét mondja ki, amelyben az érintett állam félként szerepel, mely rendelkezésből nem vezethető le a pilot judgment eljárás során a bepanaszolt államok számára adott bírósági útmutatások általános kötelező ereje.

III. Az "első fecske" - a Broniowski ügy

Az Emberi Jogok Európai Bírósága a Miniszteri Bizottság idézett határozatát és ajánlását követően szinte azonnal "kapcsolt", és első ízben a Broniowski ügyben[17] alkalmazta a pilot judgment eljárás alapjait. Az ügy tényállása röviden az alábbiak szerint összegezhető. A II. világháborút követően Lengyelország földalapot hozott létre a Bug folyón túli, a világháborút követően a Szovjetunióhoz csatolt (ma Ukrajna, Fehéroroszország és Litvánia részét képező) területekről kitelepített, több mint egymillió fős lakosság kárpótlása céljából. Az érintettek tekintélyes része számára Lengyelország nyugati részén biztosítottak földet a lengyel hatóságok, azonban mintegy 100 ezer fő különféle okokból kifolyólag hosszú időn keresztül semmilyen kárpótlásban nem részesült, bár arra elviekben jogosultak voltak. A rendszerváltást követően a kárpótlás céljára rendelkezésre álló földalap mérete radikálisan lecsökkent, így a lengyel állam a további kárpótlási igényeknek már csak minimális részben tudott eleget tenni. Csak érzékeltetésül: 1991 és 1998 között mindössze 22 olyan árverésre került sor, ahol az érintettek állami tulajdonú földhöz juthattak. Broniowski egyike volt annak a 80 ezer potenciális kérelmezőnek, akinek a kárpótlási igényét a lengyel állam nem tudta teljes mértékben kielégíteni, és akik közül Broniowskival együtt 1996-ra összesen 168-an a strasbourgi bírósághoz is fordultak, és valószínűsíteni lehetett, hogy amennyiben a strasbourgi bíróság megállapítja, hogy Lengyel-

- 50/51 -

ország megsértette a kérelmezők tulajdonhoz való jogát, úgy annak nyomán további több (tíz)ezer, kárpótlást nem nyert kérelmező fordulhat a Bírósághoz.

Az ügy tényállása alapján a strasbourgi bíróság éppen ezért nem elégedhetett meg csupán annak deklarálásával, hogy a kérelmező tulajdonhoz való joga sérült (mely a konkrét esetben meglehetősen nyilvánvalónak tűnt), hanem egyben azt is rögzítette, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye 46. cikke alapján a Bíróság ítéletének megfelelő végrehajtásához olyan általános intézkedés elfogadása szükséges a lengyel jogalkotó részéről, mely valamennyi (potenciális) kérelmezőt érinti és számukra egy megfelelő, az Emberi Jogok Európai Egyezménye első kiegészítő jegyzőkönyvében foglalt tulajdonhoz való jog előírásaival összhangban levő kárpótlási lehetőséget teremt.[18] Az ügy érdekessége nem elsősorban az volt, hogy a Bíróság megállapította egy ilyen, sokakat érintő probléma létezését, hiszen erre már korábban (adott esetben jóval a pilot judgment eljárás ötletének megfogalmazása előtt) is sor került[19] - hanem sokkal inkább az, hogy mindezt az ítélet rendelkező részében tette, konkrét intézkedések megtételének kötelezettségét írva elő az elmarasztalt lengyel állam számára, és egyben úgy határozott, hogy a többi hasonló ügyben az ítélethozatalt elhalasztja. 2005 szeptemberében az ügy Broniowski és Lengyelország közötti békés megállapodással zárult végül, ám ami ennél sokkal lényegesebb, a lengyel törvényhozás 2005-ben egy olyan törvényt fogadott el, mely alapján az érintettek az eredeti tulajdonuk értéke 20%-ának megfelelő pénzbeli kárpótlásra jogosultak. A felek közti megállapodást jóváhagyó ítéletében pedig a Bíróság először használta a pilot judgment kifejezést, kiemelve annak fontosságát, hogy a lengyel jogalkotó nem csupán a kérelmező egyéni sérelmét orvosolta, hanem olyan intézkedéseket is elfogadott, melyek a jogsértésnek az alapügyben azonosított alapproblémáját is megfelelően kezelik.[20] Az ügy folytatásaként aztán a Bíróság elfogadhatatlannak nyilvánította azon ügyeket, melyekben a kérelmezők nem fogadták el a lengyel állam által felajánlott 20%-os pénzbeli kárpótlást, és ekként a strasbourgi bíróság előtti eljárás folytatása mellett döntöttek.[21] Az első pilot judgment eljárás hivatalosan 2008 októberében ért véget, amikoris a Bíróság törölte az ügylajstromból a még folyamatban levő 176 hasonló ügyet.[22]

- 51/52 -

IV. Pilot judgment - a kodifikált jogalap

A pilot judgment eljárás, mint sajátos eljárási forma végül csak a Broniowski ügyben született nagykamarai ítéletet követően hét évvel, 2011. február 21-én került be a Bíróság eljárási szabályzatának 61. cikkébe. Az immáron a Bíróság által kodifikált eljárási rend szerint akkor kerülhet sor ezen új eljárás alkalmazására, amennyiben egy kérelemben foglalt tények alapján a bepanaszolt tagállam jogrendjének valamilyen strukturális vagy szisztematikus hiányossága fedezhető fel, és ebből a hiányosságból számos további hasonló panasz benyújtására kerül (he)t sor. A pilot judgment eljárást a felek is indítványozhatják, de a Bíróság hivatalból is dönthet az alkalmazásáról, amennyiben azonban a Bíróság egy vagy néhány ügyet kiválaszt, azokat köteles az eljárási szabályzat 41. cikkének megfelelően sürgősséggel intézni. Az ekként eldöntött ügyben a Bíróságnak egyfelől azonosítania kell a nemzeti jog azon hibáját vagy hiányosságát, mely a tömeges jogsértést okozhatja, valamint meg kell jelölnie, hogy a bepanaszolt államnak milyen jogorvoslati lehetőséget kell nemzeti szinten biztosítania ahhoz, hogy a strasbourgi bíróság ítéletében foglaltakat megfelelően végrehajthassa. A Bíróság megjelölheti azt a határidőt is, amelyen belül ezeket az intézkedéseket a bepanaszolt államnak meg kell tennie. Amennyiben a Bíróság úgy ítéli meg, hogy ezeket a bepanaszolt állam elmulasztotta, jogosult az összes folyamatban levő eljárás folytatására és eldöntésére.

Az eljárásnak három előnye is van: segíti az Európa Tanács 47 tagállamát abban, hogy nemzeti szinten orvosolják a nemzeti joguk szisztematikus vagy strukturális hibáit és hiányosságait, a strasbourgi bíróság eljárásánál gyorsabban biztosít jogorvoslati lehetőséget a panaszosok számára, és végezetül az Emberi Jogok Európai Bíróságát is segíti abban, hogy sokkal gyorsabban és hatékonyabban birkózhasson meg a rá nehezedő ügyteherrel azáltal, hogy a számos hasonló, és az esetek döntő többségében meglehetősen összetett ügyeket nem kell külön-külön vizsgálnia.[23]

V. Pilot judgment a Broniowski ügy óta

A Broniowski ügy óta (2013. augusztusi állapot szerint) további 17 ügyben alkalmazta a pilot judgment eljárást a strasbourgi bíróság, míg további két ügy (közülük az egyik Magyarországgal szemben) tekinthető folyamatban levőnek.[24] Tekintettel az ügyek relatíve alacsony számára, érdemesnek tűnik egy rövid táblázatban áttekinteni ezen eseteket. Az alábbi táblázatban kizárólag azon eseteket említettem meg, melyek az ítéletek rendelkező részében jelez-

- 52/53 -

nek rendszerszintű problémákat és jelölnek meg intézkedéseket, melyeket az érintett államnak el kell fogadnia. Nem szerepeltetem ekként a táblázatban azon eseteket, melyekben csak az indokolásban utal a Bíróság a rendszerszintű problémára, függetlenül attól, hogy egyes elemzések gyakran ezeket is a pilot judgment eljárások közé sorolják, azonban ezekben az esetekben - álláspontom szerint - pont a pilot eljárás lényege, a bepanaszolt állam számára kötelező előírások rögzítése és a többi hasonló ügy vizsgálatának felfüggesztése hiányzik, függetlenül attól, hogy azokban az ügyekben is rendszerszintű problémát azonosított a Bíróság.[25] Ezeket az eseteket, tekintettel arra, hogy maga a Bíróság sem tekinti őket pilot judgment ítéletnek, egyes szakirodalmi források quasi pilot ügyeknek nevezik.[26]

- 53/54 -

- 54/55 -

Mint az a táblázat utolsó sorából is látható, a pilot judgment eljárás alkalmazásának lehetősége immáron Magyarországgal szemben is elképzelhető, legalábbis erre utal az Emberi Jogok Európai Bírósága 2012. január 11-én kelt közleménye. 2011 decemberében és 2012 januárjában ugyanis rövid idő alatt közel 8 ezer olyan kérelmet nyújtottak be a Bírósághoz Magyarországgal szem-

- 55/56 -

ben, melyek a fegyveres és rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjainak korhatár előtti szolgálati nyugdíj-jogosultságának adómentes nyugdíjból adóköteles járandósággá történő átalakítását (és ekként a panaszosok tulajdonhoz való jogának önállóan és a hátrányos megkülönböztetés tilalmával együttesen olvasott megsértésének lehetőségét vetik fel). A Bíróság tájékoztatása szerint egy vagy néhány ügyet a Bíróság soron kívül, vezető ("pilot") ügyként fog megvizsgálni, a többi ügyben pedig ennek megtörténtéig nem kerül sor semmilyen eljárási lépésre. Jelen tanulmány kéziratának 2013. augusztusi lezárásakor nincs tudomásom arról, hogy a Bíróság érdemben foglalkozott volna ezekkel az ügyekkel, ami ismerve a Bíróság (közvetett módon már ebben a tanulmányban is sugallt) leterheltségét, egyáltalán nem tekinthető meglepőnek.

Luzius Wildhaber, a strasbourgi bíróság korábbi elnöke az első két, Lengyelországgal szemben zajlott pilot eljárást követően nyolc sajátosságát emelte ki az új pilot judgment eljárásnak a Bíróság "hagyományos" ítélkezési tevékenységéhez képest.[27]

1. A Nagykamara jogsértést állapít meg egy olyan ügyben, melynek központi kérdése magánszemélyek nagyobb csoportját is érinti.

2. Ez a jogsértést megalapozó központi probléma számos további, a strasbourgi bírósághoz benyújtott vagy esetleg a közeljövőben feltételezhetően benyújtásra kerülő kérelmet eredményez.

3. A Nagykamara iránymutatást ad az állam számára, hogy milyen intézkedéssel tudja a felmerült problémát kielégítő módon orvosolni.

4. A Bíróság megjelöli, hogy ezt a belső jogi intézkedést oly módon kell bevezetni, hogy a már létező hasonló ügyekben visszamenőlegesen is megoldást jelentsen.

5. A Bíróság a többi hasonló ügy tárgyalását elhalasztja.

6. A Bíróság a pilot judgment ítélet rendelkező részében megerősíti a jogi és adminisztratív intézkedések megtételének kötelezettségét.

7. Az igazságos elégtétel kérdésében való döntést a Bíróság elhalasztja mindaddig, míg a bepanaszolt állam a szükséges intézkedéseket meg nem teszi.

8. A Bíróság folyamatosan értesíti az Európa Tanács illetékes szerveit a pilot ügy fejleményeiről.

Amennyiben Wildhaber fenti klasszifikációját összevetjük a pilot judgment eljárások alkalmazása gyakorlati tapasztalataival, rögtön szemet szúró, hogy az esetek döntő többségében nem a Nagykamara, hanem valamelyik héttagú kamara tárgyalta a pilot ügyet (a lezárult ügyek közül mindössze négyben járt el a Nagykamara, ebből ráadásul kettő az első két pilot judgment eljárás volt). Ez meglátásom szerint még akkor is problémás, ha bizonyos esetekben (például a túlságosan elhúzódó nemzeti bírósági eljárások problémájának vizsgálatakor) valóban szükségtelennek tűnik az ügy nagykamarai szintű tárgyalása,

- 56/57 -

azonban a pilot judgment eljárások kiemelt szerepe véleményem szerint még ekkor is megkövetelné a konkrét ügyön túlmutató elvi következtetések Nagykamara általi kimondását. Jól látható ugyanakkor az is, hogy a Bíróság meglehetősen nagyvonalúan (más megközelítésben: kiszámíthatatlan módon) kezeli a "számos további" kérelem feltételét, hiszen rendkívül nagy szórást mutat az egyes ügycsoportokhoz tartozó ténylegesen folyamatban levő ügyek száma (már ha az egyáltalán azonosításra került).

Ugyancsak érdekes megemlíteni, hogy egyes esetekben (például az Ananyev és mások ügyben) a Bíróság eltekintett a többi ügy felfüggesztésétől, ami egyértelműen arra utal, hogy a pilot judgment eljárásnak a többi folyamatban levő ügyre gyakorolt hatása nagymértékben függ a feltételezett jogsértés természetétől. Érdekes ugyanis megfigyelni, hogy a pilot eljárások döntő többsége a tisztességes eljáráshoz való joggal (6. cikk), illetőleg a tulajdonhoz való joggal (első kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikk) hozható összefüggésbe - mely ügyek tekintetében meglátásom szerint valóban jogosnak tűnik a Bíróság azon megközelítése, hogy "még egy kis várakozás" érdemben nem rontja tovább a kérelmezők helyzetét. Ez a megközelítés azonban nyilvánvalóan nem alkalmazható azonban olyan esetekben, amikor például a szabadságvesztés büntetésüket töltő kérelmezők a börtönkörülményeket sérelmezik.

Nem minden tanulság nélküli továbbá az a megállapítás sem, hogy a pilot judgment ügyek döntő többsége az egykori Kelet- és Közép-Európa (azaz a volt szovjet érdekszférába tartozó) államaival szemben indult, ami egyaránt értékelhető (különösen kellő politikai motiváció birtokában) a Bíróság által ezen államokkal szembeni tendenciózus gyanakvásaként éppúgy, mint ezen államok kevésbé stabil demokratikus működése bizonyítékaként. Ez utóbbi megközelítést támasztja alá inkább meglátásom szerint az a tény, hogy ezen államoknak a nyugat-európaiakhoz képest mintegy fél évszázaddal kevesebb idő állt rendelkezésükre a strasbourgi bíróság és a nyugati demokráciák által kimunkált értékrend átvételére, ráadásul egy, az emberi jogok érvényesítése szempontjából is meglehetősen terhes történelmi örökséggel is súlyosbítva.

VI. Tanulságok és lehetőségek

A pilot judgment eljárás alkalmazásának elengedhetetlen feltétele, hogy (át)érté-keljük a strasbourgi bíróság ítéleteinek kötelező erejét és hatályát. Az Egyezmény 46. cikke alapján egyértelműen kijelenthető, hogy az ítéletek kizárólag az érintett államok számára bírnak kötelező erővel - ezt nyilvánvaló módon a pilot eljárások sem kérdőjelezik meg. A 46. cikket az 1. cikkel együtt olvasva ugyanakkor álláspontom szerint levezethető olyan értelmezés, miszerint az Egyezményben foglalt emberi jogok és alapvető szabadságok biztosításának kötelezettsége alapján az elmarasztalt állam köteles a jövőre nézve olyan intézkedéseket foganatosítani, mely a hasonló marasztaló ítéleteket képes megelőzni.

- 57/58 -

Ugyanerre az eredményre juthatunk, ha az államok nemzetközi felelősségéről szóló 2001. évi tervezet 30. cikke alapján közelítjük meg a kérdést. Eszerint ugyanis a nemzetközi jogsértő cselekedetért felelős állam többek között köteles "a meg nem ismétlésre vonatkozó megfelelő biztosítékokat és garanciákat felajánlani, ha a körülmények megkívánják".

Ezt az értelmezést az "élő jog" (living instrument) koncepciója segítségével is alá lehet támasztani, melynek lényege, hogy a Bíróság sokszor és következetesen hangoztatott álláspontja szerint az Emberi Jogok Európai Egyezményét az értelmezés időpontjában fennálló körülmények között (és nem pedig a részes államok szerződéskötéskori akaratára tekintettel) kell értelmezni.[28] Ugyan kétségtelen, hogy az "élő jog" koncepcióját a korábbiakban a Bíróság kizárólag az Egyezményben foglalt egyes jogosultságok tartalmának kibontása során vizsgálta, de nemzetközi jogi értelemben az Egyezmény 46. cikke pont ugyanazokkal a tulajdonságokkal bír, mint az egyes konkrét jogosultságokat tartalmazó cikkek. Ezt a megközelítést erősíti továbbá a Miniszteri Bizottság már idézett ajánlása is, mely ugyan formális kötelező erővel nem rendelkezik, de legalábbis az Európa Tanács tagállamai többségének bátorítását (és ekként a pilot judgment eljárás létjogosultságának elvi alapjait) is jelzi.

Bármennyire is helytállónak tűnik az államok nemzetközi felelősségéről szóló tervezet mint lex generalis felhívása a konkrét esetben, miként a további közvetettnek tekinthető érvek is alkalmasak lehetnek a pilot judgment eljárás létjogosultsága igazolására, mégis legalábbis problematikusnak érzem, hogy a strasbourgi bíróság, mint egy lex specialis felelősségi rezsim működtetője mindezt kifejezett felhatalmazás hiányában, ráadásul konkrét határidő tűzésével maga írja elő az érintett államok számára. Ugyanakkor az eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy ez a nem kellően precíz jogi háttér nem feltétlenül eredményezi a pilot judgment eljárás hatékonyságvesztését: mindössze egy (Ukrajna elleni) esetben jelenthető ki bizonyosan, hogy az érintett állam nem hajtotta végre a strasbourgi bíróság döntését, ráadásul figyelemmel arra, hogy a konkrét ítélet maradéktalan végrehajtása komoly anyagi terhet rótt (volna) az ukrán államra, okkal feltételezhető, hogy emögött nem is annyira a strasbourgi bírósággal szembeni ellenkezés, mintsem költségvetési megfontolások állnak. Azonban annak megítélése, hogy az "eddigi tapasztalatok" mennyire vehetőek komolyan, szintén nehéz kérdés, hiszen nem állapítható meg egyértelműen, mely szempontok alapján, mely potenciális ügyekben merült fel egyáltalán a strasbourgi bíróság előtt a pilot judgment eljárás alkalmazásának lehetősége, ekként nem zárható ki, hogy egyes esetekben az előzetesen felmért "rejtett ellenállás" miatt az Emberi Jogok Európai Bírósága inkább már eleve eltekintett a pilot eljárás alkalma-

- 58/59 -

zásától, vállalva a hasonló ügyek egyenként történő eldöntésének terhét a saját tekintélye megőrzése érdekében.

Annak érdekében azonban, hogy a pilot judgment eljárás képes legyen betölteni azt a kiemelt szerepet, melyet a Bíróság is szánt neki, több fontos, az eljárás érdemét érintő elem egyértelmű rögzítését tartom feltétlenül kívánatosnak.

Rendkívül fontosnak tartanám egy olyan egyértelmű szempontrendszer rögzítését, mely alapján megállapítható, milyen elvek mentén kerül egy-egy ügycsoport kiválasztásra a pilot judgment eljárás lefolytatására. Mint az a fentiekből is látható, a strasbourgi bíróság esetjogából is tudunk olyan ügyeket felhozni példaként, ahol a relatíve nagy számú hasonló ügy ellenére nem került sor pilot eljárás lefolytatására - gondoljunk csak az Észak-Ciprusi Török Köztársaságban felmerülő egyes tulajdonjogi kérdésekre az elhíresült Loizidou-ítélet nyomán.[29] Ugyanakkor arra is találhatunk példát, ahol a strasbourgi bíróság annak ellenére határozott a pilot eljárás lefolytatása mellett, hogy mindössze 18 hasonló folyamatban levő ügy szerepelt a Bíróság nyilvántartásában.

Ehhez szorosan kapcsolódóan nem kerülhető meg az a kérdés sem, hogy pontosan ki és milyen eljárásban is dönt a pilot eljárás alkalmazása kérdésében: bár elméletileg nincs annak akadálya, hogy ezt a felek is javasolják, de nyilvánvalóan sem a konkrét egyedi panaszosnak, sem pedig a bepanaszolt államnak nem fűződik közvetlen érdeke egy ilyen eljárás lefolytatásához.

Az ügycsoportok kiválasztását követő következő, a Bíróság Hivatalára rendkívül nagy felelősséget rovó lépés a hasonló ügyek közül a pilot ügy kiválasztása, hiszen a kérelmezők az esetek döntő többségében kizárólag az ügyükkel szorosan összefüggő tényeket és körülményeket említik meg a beadványukban, és nem térnek ki azok tágabb aspektusaira. Arra is találunk ugyanakkor példát, amikor a kiválasztást tulajdonképpen nem is a Bíróság végezte el, hanem már korábban a Miniszteri Bizottság minősített egy problémát szisztematikusnak.[30]

Szintén rendkívül fontosnak tartom, hogy a pilot ügyekben a Bíróság minden esetben soron kívül járjon el, hiszen míg a kiválasztott ügyben belátható időn belül születhet strasbourgi bírósági ítélet, addig az eljárásnak pont az az egyik értelme, hogy a többi hasonló ügyben a Bíróság nem tesz további lépéseket, amíg a pilot ügy sikeresen le nem zárul (vagy az érintett állam együttműködésének hiányában a lezárásra rendelkezésre álló határidő eredménytelenül el nem telik). Kétségtelen, hogy formálisan ezt a sürgősségi eljárást a Bíróság eljárási szabályzata jelenleg is tartalmazza, ám például a magyar szolgálati nyugdíj-

- 59/60 -

ügyek vonatkozásában legalábbis megkérdőjelezhető az, hogy a Bíróság valóban soron kívül kezelné ezen ügyeket.

A pilot judgment eljárás alkalmazása szükségképpen maga után kell, hogy vonja a Bíróság és a Miniszteri Bizottság közötti kapcsolat átértékelését is.[31] A korábbi években egyértelműen a Miniszteri Bizottság feladata volt annak vizsgálata, hogy az elmarasztalt állam eleget tett-e az ítéletben foglaltaknak - ami mindaddig, míg lényegében csak egy meghatározott összegű kártérítés megfizetését jelentette, meglehetősen könnyen nyomon követhető volt. A pilot judgment eljárás alkalmazásával azonban nem pusztán azzal bővül ez a szerepkör, hogy meg kell vizsgálni, változtatott-e az elmarasztalt állam a nemzeti jogrendszerén, hanem azt is, hogy ez a változtatás összhangban van-e a pilot ítéletben foglaltakkal és alkalmas-e a kívánt joghatás elérésére. Ennek megállapítása során azonban a Miniszteri Bizottságnak, mint politikai szervnek, és a strasbourgi bíróságnak, mint jogi szervnek, teljeskörűen együtt kell működnie azzal, hogy a jogi megfelelőség vizsgálata egyértelműen a strasbourgi bíróság hatáskörében kell, hogy maradjon. Ezt támasztja alá a 14. kiegészítő jegyzőkönyvvel módosított 46. cikk is, mely megteremtette annak lehetőségét, hogy a Miniszteri Bizottság egy ügyet a Bíróság elé utaljon annak megvizsgálása céljából, hogy az érintett állam eleget tett-e az ítéletben foglaltaknak. Nem nehéz ugyanakkor azonosulni azzal az állásponttal, hogy ennek a rendelkezésnek kizárólag akkor van értelme, ha a Bíróság ítélete olyan rendelkezéseket is tartalmaz, melyek végrehajtása érdemben is vizsgálható.

A pilot judgment eljárás talán legnagyobb gyengeségét ennek ellenére is (vagy pont, hogy éppen ezért) az ítéletben foglaltak végrehajtásának elmulasztására vonatkozó jogkövetkezményekben (vagyis inkább azok hiányában) érzem. Jelenleg a már említett, a 14. kiegészítő jegyzőkönyvvel módosított 46. cikk (4) bekezdése értelmében ugyanis "amennyiben a Miniszteri Bizottság úgy találja, hogy valamely Magas Szerződő Fél megtagadja a végleges ítélet végrehajtását egy olyan ügyben, amelyben félként szerepel, akkor ezen Szerződő Fél formális értesítését és a Bizottságban részvételre jogosult képviselők kétharmados többségi szavazatával elfogadott határozatának meghozatalát követően a Bizottság a Bíróságtól kérheti annak a kérdésnek az eldöntését, hogy ez a Szerződő Fél elmulasztotta-e az 1. bekezdés alapján őt terhelő kötelezettség teljesítését". Ilyen mulasztás esetén azonban tulajdonképpen a Bíróság kezében egyetlen eszköz marad csupán: a felfüggesztett hasonló ügyek folytatása, és azokban a bepanaszolt állam elmarasztalása, ami legfeljebb áttételesen értékelhető igazi kényszerítő erőként. Sokkal hatásosabb volna az a (strasbourgi eljárásrendtől eddig teljes mértékben idegen és az időről időre a Bíróság túlzott aktivizmusa ellen kampányoló államokat látva kétségtelenül legalábbis utópisztikusnak tűnő) megoldás, melyet például az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés 260. cikke

- 60/61 -

teremt az Európai Unió Bírósága számára: eszerint, ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy egy tagállam nem hajtott végre valamely ítéletet, a Bíróság végső soron átalányösszeg vagy kényszerítő bírság megfizetésére is kötelezheti.

VII. Összegzés

Kétségtelen tény, hogy miután a 14. kiegészítő jegyzőkönyv újításai önmagukban elégtelenek voltak a Bíróság ügyterhének mérséklésére, a Bíróságnak is tennie kellett valamit annak érdekében, hogy valamilyen módon próbálja gyorsítani a saját eljárását - mely gyorsítás elvi jellegű korlátjaként kijelenthető, hogy a Bíróság apparátusának (ideértve a Hivatal létszámát éppúgy, mint a bírák létszámát) bővítésére a tagállamok egyetértése hiányában nincs lehetőség. A pilot judgment eljárás valóban kiváló eszköznek tűnik arra, hogy a Bíróság tegyen valamit az ügyek számának csökkentése érdekében - ráadásul az eljárás külön előnye, hogy a strasbourgi bíróság immáron nem "elefántcsonttoronyban" ítélkezik valahol a messzi távolban, hanem bizonyos értelemben intézményesülhet a tagállamok és a Bíróság közötti párbeszéd. Ez pedig szükségképpen maga után vonja majd a Bíróság elfogadottságának még további növekedését is.

A pilot judgment eljárás lehetőségének megteremtésével ezen túlmenően a Bíróság szerepének átértékelésére is sor kerülhet idővel. Korábban ugyanis a strasbourgi bíróság csak az előtte levő több százezer kisebb-nagyobb jelentőségű üggyel oly módon foglalkozott, hogy a kérelemben foglaltak alapján a bepanaszolt állam megsértette-e az Emberi Jogok Európai Egyezménye egy vagy több rendelkezését (ezt nevezi Fyrnys megállapító jellegű ítélkezésnek[32]), addig a pilot judgment eljárás keretében a Bíróság már a nemzeti jogrendszert összességében is értékeli, sőt adott esetben (még ha csak a jogorvoslat tekintetében is) "útmutatást" is adhat az érintett állam számára a nemzeti jogrendszer megváltoztatása tekintetében. Ez pedig meglátásom szerint egy aktivista szerepfelfogású bíróság számára megteremtheti annak lehetőségét, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága egyfajta "európai alkotmánybírósággá" váljon. Annak megítélése azonban, hogy ezt valóban akarják-e az Európa Tanács tagállamai, legalábbis kétséges - bár biztató jel, hogy a 2012. április 20-án elfogadott brightoni nyilatkozat kifejezetten kiemeli és üdvözli a pilot judgment eljárást.[33]

Irodalom

• Buyse, Antoine (2009): The Pilot Judgment Procedure at the European Court of Human Rights: Possibilities and Challenges. Greek Law Journal. November. 1-15.

- 61/62 -

• CDDH(2003)026 Addendum I Final.

• ECHR, Immobiliare Saffi kontra Olaszország, a Nagykamara 1999. július 28-i ítélete (ügyszám: 22774/93).

• ECHR, Brumarescu kontra Románia, a Nagykamara 1999. október 28-i ítélete (ügyszám: 28342/95).

• ECHR, Loizidou kontra Törökország, a Nagykamara 1996. december 18-i ítélete (ügyszám: 15318/89).

• ECHR, Hutten-Czapska kontra Lengyelország, a Nagykamara 2006. június 19-i ítélete (ügyszám: 35014/97).

• ECHR, Broniowski kontra Lengyelország, a Nagykamara 2004. június 22-i ítélete (ügyszám: 31443/96).

• ECHR, Marckx kontra Belgium, 1979. június 13-i ítélet (ügyszám: 68 33/74).

• ECHR, Broniowski kontra Lengyelország, a békés megegyezést jóváhagyó ítélet (2005. szeptember 28.) 37. pont

• ECHR, Wolkenberg and others kontra Lengyelország, 2007. december 4-i elfogadhatósági határozat (ügyszám: 50003/99).

• ECHR, Press Release First "pilot judgment"procedure brought to a successful conclusion Bug River cases closed, 6 October 2008.

• ECHR, Press Release No.256 issued by the Registrar of the Court, 24 March 2011.

• ECHR, Tyrer kontra Egyesült Királyság, 1978. április 25-i ítélet (ügyszám: 5856/72).

• ECHR, Xenides-Arestis kontra Törökország, 2005. december 22-i ítélet (ügyszám: 46347/99).

• ECHR, Ivanov kontra Ukrajna, 2009. október 15-i ítélet (ügyszám: 40450/04).

• ECHR position paper of 12 September 2003, 43-46. pont.

• Emberi Jogok Európai Egyezménye módosított 28. cikk.

• European Court of Human Rights: Annual Report 2009, Strasbourg, 2010, 139.

• European Court of Human Rights: Annual Report 2003, Strasbourg, 2004, 104-105.

• European Court of Human Rights: Annual Report 2004, Strasbourg, 2005, 116.

• Factsheet - pilot judgments. Elérhető: http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Pilot_judgments_ENG.pdf. (Letöltve: 2013.08.12.)

• Fyrnys, Markus (2011): Expanding Competences by Judicial Lawmaking: The Pilot Judgment Procedure of the European Court of Human Rights. German Law Journal. Vol. 12. No. 5. 1231-1260.

• Gerards, Janneke (2012): The pilot judgment procedure before the European Court of Human Rights as an instrument for dialogue. In: Claes, M. -Popelier, P. (eds.): Constitutional Conversations. Intersentia, Antwerp. 371-397.

• Leach, Philip - Hardman, Helen - Stephenson, Svetlana - Blitz, Brad K. (2010): Responding to systemic human rights violations. An analysis of 'Pilot Judgments' of the European Court of Human Rights and their Impact at National Level. Intersentia, Antwerp-Oxford-Portland. 208.

• Pareskeva, Costas (2007): Human Rights Protection Begins and Ends at Home: The 'Pilot Judgment Procedure' Developed by the European Court of Human Rights. Human Rights Law Commentary. Vol. 3. 1-15.

• Recommendation Rec(2004)6 of the Committee of Ministers to member states on the improvement of domestic remedies.

• Resolution Res(2004)3 of the Committee of Ministers on judgment revealing an underlying systemic problem, adopted by the Committee of Ministers on 12 May 2004.

- 62/63 -

• Szalayné Sándor Erzsébet (2013): Interlaken - Izmir - Brighton: a strasbourgi jogorvoslati rendszer átalakítása. Közjogi Szemle. Március, 1-11.

• Wildhaber, Luzius (2009): Pilot Judgments in Cases of Structural or Systemic Problems on the National Level. In: Wolf rum, Rüdiger - Deutsch, Ulrike (eds.): The European Court of Human Rights Overwhelmed by Applications: Problems and Possible Solutions. Springer Verlag, Berlin. 69-75. ■

JEGYZETEK

[1] A kutatás az Európai Unió és Magyarország támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával a TÁMOP 4.2.4.A/2-11-1-2012-0001 azonosító számú "Nemzeti Kiválóság Program -Hazai hallgatói, illetve kutatói személyi támogatást biztosító rendszer kidolgozása és működtetése konvergencia program" című kiemelt projekt keretei között valósult meg.

[2] European Court of Human Rights: Annual Report 2003, Strasbourg, 2004, 104-105. A 2003. évi pontos ügyszám forrása: European Court of Human Rights: Annual Report 2004, Strasbourg, 2005, 116.

[3] ECHR, Immobiliare Saffi kontra Olaszország, a Nagykamara 1999. július 28-i ítélete (ügyszám: 22774/93).

[4] ECHR, Brumarescu kontra Románia, a Nagykamara 1999. október 28-i ítélete (ügyszám: 28342/95).

[5] Annual Report 2003, 52.

[6] Pareskeva, 2007, 2. Elérhető: http://www.nottingham.ac.uk/hrlc/documents/publications/hrlcommentary2007/pilotjudgmentprocedure.pdf. (A letöltés ideje: 2013.08.12.)

[7] ECHR, Loizidou kontra Törökország, a Nagykamara 1996. december 18-i ítélete (ügyszám: 15318/89.)

[8] European Court of Human Rights: Annual Report 2009, Strasbourg, 2010, 139.

[9] Ld. az Emberi Jogok Európai Egyezménye módosított 28. cikkét.

[10] Ld. ECHR position paper of 12 September 2003, 43-46. pontok.

[11] CDDH(2003)026 Addendum I Final, 20. pont.

[12] Uo. 21. pont.

[13] Resolution Res(2004)3 of the Committee of Ministers on judgment revealing an underlying systemic problem, adopted by the Committee of Ministers on 12 May 2004.

[14] Recommendation Rec(2004)6 of the Committee of Ministers to member states on the improvement of domestic remedies.

[15] Ld. az ajánlás mellékletének 13. pontját.

[16] ECHR, Hutten-Czapska kontra Lengyelország, a Nagykamara 2006. június 19-i ítélete (ügyszám: 35014/97).

[17] ECHR, Broniowski kontra Lengyelország, a Nagykamara 2004. június 22-i ítélete (ügyszám: 31443/96).

[18] Ld. az ítélet 193. pontját.

[19] Ld. pl. ECHR, Marckx kontra Belgium, 1979. június 13-i ítélet (ügyszám: 6833/74).

[20] ECHR, Broniowski kontra Lengyelország, a békés megegyezést jóváhagyó ítélet (2005. szeptember 28.) 37. pont

[21] ECHR, Wolkenberg and others kontra Lengyelország, 2007. december 4-i elfogadhatósági határozat (ügyszám: 50003/99).

[22] ECHR, Press Release First "pilot judgment" procedure brought to a successful conclusion Bug River cases closed, 6 October 2008.

[23] ECHR, Press Release No.256 issued by the Registrar of the Court, 24 March 2011.

[24] Factsheet - pilot judgments. Elérhető: http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Pilot_judgments_ENG.pdf. (A letöltés ideje: 2013.08.12.)

[25] Ld. pl. Buyse, 2009, 1-15.

[26] Leach - Hardman - Stephenson - Blitz, 2010, 24-25.

[27] Wildhaber, 2009, 71.

[28] ECHR, Tyrer kontra Egyesült Királyság, 1978. április 25-i ítélet (ügyszám: 5856/72), 31. pont.

[29] Itt csupán "kvázi-pilot eljárás" lefolytatására került sor a Xenides-Arestis kontra Törökország ügyben. ECHR, Xenides-Arestis kontra Törökország, 2005. december 22-i ítélet (ügyszám: 46347/99.), ugyanis nem az ítélet rendelkező része tartalmazza az elmarasztalt török állam számára a hasonló ügyek megoldása érdekében megteendő lépéseket. 2005 decemberében mintegy 1500 hasonló ügy volt a strasbourgi bíróság előtt folyamatban.

[30] ECHR, Ivanov kontra Ukrajna, 2009. október 15-i ítélet (ügyszám: 40450/04.). Leach - Hardman - Stephenson - Blitz, 2010, 174.

[31] Gerards, 2012, 388.

[32] Fyrnys, 2011, 1237.

[33] A témában bővebben ld. Szalayné, 2013, 6-7.