A Lisszaboni Szerződés 2009 végi hatálybalépését követő szélcsendes időszak után 2012-től a nemzeti kisebbségi ügy európai hátszelet élvező széllovassá kezd válni. Az európai politikai széljárás irányváltását igazolja, hogy a vezető európai politikai párt, az Európai Néppárt 2012. októberi bukaresti kongresszusán úgy módosította alapprogramját, hogy abban külön alfejezetet szentel a kérdésnek a "nemzeti kisebbségek védelme" alcím alatt, s mindjárt pontosítja, hogy elsődlegesen az őshonos nemzeti kisebbségekre irányul figyelme.
"A Nemzeti Kisebbségek Védelme
234. Őshonos nemzeti kisebbségek és hagyományos kisebbségek jelen értelmezés szerint olyan csoportok, amelyek nemzedékek óta egyazon térségben honosak, miközben a határok megváltoztak. Az eltérő kulturális hagyományaik megőrzéséhez és saját nyelvük használatához fűződő jogaikat a nemzet államoknak tiszteletben kell tartani és elő kell mozdítani azokat, épp úgy, ahogy a kisebbségeknek tiszteletben kell tartaniuk országaik alkotmányos rendjét. Az Európai Uniónak, a kisebbségek és a nemzeti kormányok probléma megoldási együttműködésének világos elkötelezettsége mellett, segítenie kellene megválaszolni ezen összetett kérdést, amely az Európai történelemben oly sokszor volt összeütközések gyökere.
235. Úgy véljük, hogy az Európai Unió fokozatosan ki tudja fejleszteni a kisebbségekhez tartozó személyek és közösségek védelmét szolgáló, jogi kötő erejű közösségi (értsd: EU) normákat és standardokat, miközben bátorítja a kisebbségi személyek és csoportok védelmét célzó pozitív intézkedések és politikai eszközök végrehajtását. A legjobb gyakorlatok megosztásának elve képezi az őshonos nemzeti kisebbségek és a hagyományos kisebbségek konkrét és hatékony EU stratégiájának alapját."
Az EU Alapjogi Ügynökségének a Lisszaboni Szerződést[1] elemző kisebbségi jelentése[2] kiemeli, hogy a nemzeti kisebbség fogalma az EU elsődleges joga fogalmává vált[3] az EU Alapjogi Charta jogi kötőerejű elsődleges jogforrássá emelésével, mely fogalom meghatározása[4] egyébként még várat magára. E jelentés rámutat egyben, hogy bár új EU hatáskör nem született, a jogalkotónak - s ebből következően a javaslattevő Európai Bizottságnak - új kötelezettségei vannak[5]. A kisebbségvédelem több mint leszűkített anti-diszkriminációs kötelezettség, az minden EU politikát, tevékenységet átható kötelezettség, mely nevesítve a szociális kirekesztésre is vonatkozik (EUMSz. 9. cikk). Sőt, a nemzeti kisebbségvédelem meghaladja a kiterjesztett anti-diszkriminációs kötelezettséget is, hiszen az EUMSz. 19. cikk "felhatalmazó záradéka" (enabling clause) pozitív jellegű támogató, ösztönző intézkedésekről szóló EU jogalkotásra is felhatalmazást ad. Nem feledhető, hogy a 43/2000-es EK irányelv elismeri a tagállamok jogát a teljes jogegyenlőség érdekében alkotandó pozitív, hátrányt kiküszöbölő, ellensúlyozó intézkedésekre, de nem jut el odáig, ameddig az EP már 2005-ben[6], mikor világosan hangsúlyozta, hogy a kisebbségvédelem és a megkülönböztetés-ellenes politika két külön világ, az előző nyilvánvalóan tágabb.
Az európai együttműködés politikai szervezete, az Európa Tanács (ET) tevékenységének a kezdetektől fogva[7] egyik kulcsterülete a nemzeti kisebbségek helyzete, jogvédelme. Az ET a kérdést a fogalom és a probléma sajátosságának és politikai fontosságának megfelelően kezeli, amit jeleznek nem csak a specifikus, jogi kötőerejű egyezmények[8] és azok végrehajtását felügyelő mechanizmusok, hanem a Parlamenti Közgyűlés számos határozata, ajánlása. Utóbbiak sorából kiemelhető az 1201/1993 ajánlás; az 1334/2003 határozat, amit gyarapított a közelmúltban az 1735/2006 ajánlás, az 1904/2010 ajánlás, az 1832/2011 határozat. Az ET 2012-ben döntött egy újabb, "A hagyományos nemzeti kisebbségek helyzete és jogai Európában" című jelentés elkészítéséről - jelentés tevő Kalmár Ferenc - , ami folyamatban van, s amely a nemzeti kisebbségek egy szűkebb, különleges, de valószínűleg legproblematikusabb típusát venné górcső alá.
Az európai politikai színtér meghatározó szereplőinek elmúlt háromévi fokozódó aktivitása érthető, mert a nemzeti kisebbség védelem "elveszített évtizede"[9] van mögöttünk, amikor a szőnyeg alá söpört problémák tovább halmozódtak és jobbára éleződtek. Egyre jobban felismert, hogy az erőltetett asszimiláció, kényszerű kivándorlás aláássa Európa alapértékét, a sokszínűséget; a közös célt, békét, stabilitást, prosperitást; a probléma ignorálása pedig a polgárok, a nemzeti közösségek bizal-
- 1/2 -
mát. Az Európai Nemzetiségek Föderális Uniója - több mint 30 ország, több mint 90 kisebbségi szervezetét tömörítve - stratégiái[10] és az EU-hoz 2013. június 15-én a FUEN + RMDSZ által benyújtott európai polgári kezdeményezés[11] távlatos irányt is vesznek, és konkrét, jogfejlesztési javaslatokat fogalmaznak meg - az igénylői oldalról - a kihívásokra adandó válaszokra.
Az Európai Uniót tekintve a Bizottság e kérdésben különös figyelmet igénylő, de távolról közelítő, megközelítésének magja először Barroso elnök 2012. szeptember 12-i, az Unió helyzetéről tartott beszédében fogalmazódott meg.
»A political union also means that we must strengthen the foundations on which our Union is built: the respect for our fundamental values, for the rule of law and democracy…..
But these situations also revealed limits of our institutional arrangements. We need a better developed set of instruments - not just the alternative between the "soft power" of political persuasion and the "nuclear option" of article 7 of the Treaty.«
Az 55 éve kimondott finalité politique a politikai unió, az annak elérését szinte erőltető Barroso-i kijelentés az EU alapvető értékei tiszteletben tartására kíván egy a gazdasági és monetáris uniónál alkalmazott "preventiv arm"-hoz hasonló szabályozást létrehozni, amit a 7. cikk monitoring rendszereként emlegetnek. Az EU értékei, hihetnők, nyilvánvalóan ki kell, hogy terjedjenek mind az EUSz. 2. cikke teljes érték tartományára, mind az EU Alapjogi Charta alapvető paragrafusaira. A megjelenő egyes értelmezések, megközelítések viszont érzékelhetővé teszik, hogy a szabályozás tárgyi hatályát tekintve egy szelektív, fokozatos megközelítés áll a gondolkodás előterében, ami a nemzeti kisebbségek jogainak javítását nem, vagy kevéssé hozná meg.
Az ENP alapprogramja mellett az ALDE európai párt 2012 novemberében, Dublinban kiadott nyilatkozata[12] szól az európai értékek tagállami tiszteletben tartásáról, s ennek érdekében még gazdasági szankciók bevetését is szorgalmazza.
A nemzeti kisebbségvédelem fejlesztése sikerességének elérése tekintetében hasonló kételyeket táplál az Unió jövőjéről folyó eszmecsere egésze, hiszen a politikai uniós fordulat vitatott a nagyhatalmi álláspontokban is, így a jogalap minőségi megváltozásának esélye is időben kitolódik, avagy leszűkülhet az euró zóna körre. Ez esetben az EU nemzeti kisebbségi jogvédelmi cselekvésének fejlesztése az EU FRA idézett jelentésében vázolt, a Lisszaboni Szerződés kínálta keretekben, csupán korlátozottan, kis lépésekben vihető előre, de mégis fejleszthető különösen a bírósági joggyakorlat révén.
Az európai politikai tér és jogfejlesztési kezdeményezéseket követően jelen elemzés az Európai Néppárt politikai akarata jogfejlesztési kontextusára összpontosít.
A nemzeti kisebbségek helyzetének orvoslása, e kisebbségek fellépése ellenére és az európai politikai elit tétova felelősségvállalása, és különösen cselekvése közepette azért is akadozik, mert a nemzetközi jogi, intézményi eszközrendszer is tisztázatlanságokkal terhelt és szárnyavesztett. A tisztázatlan kérdések élén a nemzeti kisebbség fogalmának meghatározása áll.
Az időbeniséget tekintve legalább az 1815-ös bécsi kongresszusig lehetne visszanyúlni, de mindenképpen a Berlini Kongresszusig[13], mely utóbbi kodifikálta (Berlini Szerződés) a nemzeti kisebbségek nemzetközi jogvédelmét először. Ezt a megállapítást nem gyengíti, hogy a kisebbség fogalmát alkalmazták sokáig, de nemzeti kisebbségi tartalommal. Praktikus okokból is a vizsgálódást célszerű a jelenlegi európai biztonsági, politikai, gazdasági intézményekre, jogrendjükre és a II. világháborút követő kisebbségjogi kérdéseket is szabályozó államközi szerződésekre, továbbá az európai bíróságok joggyakorlatára is kiterjeszteni. Világos az is, hogy a faji, nyelvi, vallási megkülönböztetés tilalmazása, az ENSZ 1948-as Emberi jogok egyetemes nyilatkozatában foglaltak alapján, már akkortól, néven nevezve is kiterjedt a nemzetiségi kisebbségre is; mint ahogy világos az is, hogy e jogok és szabadságok biztosítása és védelme messze több mint az antidiszkriminációs fellépés.
Az európai államközi kapcsolatok alapjait szabályozó nemzetközi megállapodás, a Helsinki Záróokmány világos kötelmet fogalmazott meg a nemzeti kisebbségek jogainak tiszteletben tartására, e fogalmat használva, és nyomatékosítva e kérdés specifikumát, azaz biztonságpolitikai horderejét.[14]
A helsinki megállapodás rendszeren, végrehajtásán őrködő EBESZ külön intézményrendszert állított fel a probléma kezelésére a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos felállításával, akinek a "bolzanói ajánlása" a fogalom tág értelmezését nyújtja.
Az ET kulcsegyezménye, az Emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény már 1950-ben kifejezetten tilalmazta a nemzeti kisebbségi alapú megkülönböztetést, tehát a fogalmat szinte bevezette az európai terminológiába, támaszkodva az ENSZ 1948-as Emberi jogok egyetemes nyilatkozatára.
Az ET 1989 utáni határozatai, ajánlásai sem hoztak előrelépést a fogalom tisztázása terén, a legutolsó pozitív hozzájárulást az 1735/2006 ajánlás nyújtotta; de ez is csak ajánlás. Marad tehát az 1201/1993 ET ajánlásban foglalt meghatározás, mely a KKE országok közötti alapszerződéseken keresztül emelkedett ajánlásból kötelezettséggé, államközi egyezményben elfogadott minőségű meghatározássá.
"1. Cikk Ezen Egyezmény értelmében nemzeti kisebbség alatt az embereknek egy államon belüli olyan csoportja értendő, amelynek tagjai:
- 2/3 -
a) ennek az államnak a területén laknak és annak állampolgárai,
b) régi, szilárd és tartós kapcsolatot tartanak fenn ezzel az állammal,
c) sajátos etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi jellegzetességekkel rendelkeznek,
d) kellően reprezentatívak, bár számszerűleg kisebbségben vannak ezen állam egy körzetének lakossága körében,
e) arra törekednek, hogy közösen megőrizzék azt, amiből közös identitásuk fakad, nevezetesen kultúrájukat, hagyományikat, vallásukat vagy nyelvüket."
Az Európa Tanács jogi aktusaiból kiemelhető a »Recommendation 1735 (2006) - The concept of "nation"« ajánlás már egész helyzetelemzést, mélyebb elemzést ad[15], sőt a probléma kezelés olyan útjára, módszerére is kitér, amire a belső autonómia javaslatot szorgalmazó 1334/2003-as határozat nem, vagy más módon; azaz
• a nemzetállami felfogás két változatára, megvilágítva a kulturális nemzet fogalom és az elkerült nemzet rész viszonyát;
• egy adott nemzeti kisebbségi típus gyakori keletkezési okát, háborúk, hidegháború vége;
• fogalomértelmezést nyújt, a nemzeti kisebbség közösségi, csoport lényegét megragadva és megjelölve ennek kohéziós felfüggesztési pontját, az etnikai-kulturális kötelékben, ami azonos az EJEB ítéletei (lásd: lejjebb) tartalmával;
• kitér a megoldás egyik lényegi - sokszor hiányzó - feltételére, a rezidens államba került népcsoportnak a befogadó államban, alkotmányos alapú jogállása biztosítására, azaz államalkotó tényezőként kezelésére;
• egységben kezeli a közös identitáshoz való jogot és a közösséghez tartozó egyént megillető védelem jogát, világosan leszögezve, hogy a népcsoport, mint közösség lehet a jogvédelem tárgya;
• a jogvédelem érdekében jogi személyek is eljárhatnak, ami az európai bíróságoknál adott is.
Következésképpen az ENP fogalom meghatározása nem pusztán politikai jellegű, hanem átveszi az Európa Tanács jogi aktusai számos vívmányát, és emellett érdeme, hogy felfogása találkozik a politikai keresleti oldal, a FUEN, a reprezentatív európai nemzeti/etnikai kisebbségi ernyőszervezet, nemzeti kisebbségi önmeghatározásával is.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága több határozata értelmezte a fogalmat.
"In the Timishev case... The ECtHR gave the following explanation[16]:
‘Ethnicity and race are related and overlapping concepts. Whereas the notion of race is rooted in the idea of biological classification of human beings into subspecies according to morphological features such as skin color or facial characteristics, ethnicity has its origin in the idea of societal groups marked by common nationality, tribal affiliation, religious faith, shared language, or cultural and traditional origins and backgrounds."
A Sejdic-Finci ügyben[17], 2009-ben hozott ítéletében az EJEB az ENSZ égisze alatt létrehozott "A faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöböléséről szóló nemzetközi egyezmény" (1965.) lejjebb hivatkozott rendelkezései alapján a faji alapú kisebbség alfogalmaként értelmezi az etnikai és nemzeti kisebbség fogalmait, ez utóbbiakat pedig egyenértékű, egymást átfedő, alternatív értelmezéssel ítéli meg.
»19. The International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, adopted under the auspices of the United Nations on 21 December 1965, entered into force in respect of Bosnia and Herzegovina on 16 July 1993. The relevant part of its Article 1 provides:
"In this Convention, the term ‚racial discrimination’ shall mean any distinction, exclusion, restriction or preference based on race, colour, descent, or national or ethnic origin which has the purpose or effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise, on an equal footing, of human rights and fundamental freedoms in the political, economic, social, cultural or any other field of public life."
The relevant part of Article 5 of the Convention reads as follows:
"In compliance with the fundamental obligations laid down in article 2 of this Convention, States Parties undertake to prohibit and to eliminate racial discrimination in all its forms and to guarantee the right of everyone, without distinction as to race, colour, or national or ethnic origin, to equality before the law, notably in the enjoyment of the following rights:"«
Az Európai Unió esetében a Lisszaboni Szerződés 2009 végi hatályba lépésével a nemzeti kisebbség fogalma az EU elsődleges jogának kifejezésévé vált, az EU Alapjogi Charta 21. cikke kötelezővé válása révén.
Az EU egyes, másodlagos jogi jogforrásainak előirányzott, lehetséges - de talán tudatosan késleltetett - felülvizsgálata már elvezethetett volna a faji, etnikai, nemzeti kisebbségek fogalmának tisztázásához, mert ha a felülvizsgálat során nem alakult volna ki a megfelelő konszenzus, akkor akár a Bíróság értelmezése nyújthatta volna azt, megfelelő keresetek végén. A késedelem kitűnik a Tanács 2000/43/EK a személyek közötti, faji- vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról szóló irányelve 17. cikkéből.
- 3/4 -
"Jelentés
(1) A tagállamok 2005. július 19-ig, és azt követően ötévenként közölnek a Bizottsággal minden szükséges információt ahhoz, hogy az jelentést készíthessen az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, ennek az irányelvnek az alkalmazásáról.
(2) A Bizottság jelentése szükség szerint figyelembe veszi a Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelő Központjának véleményét, valamint a szociális partnerek és a megfelelő nem kormányzati szervezetek szempontjait is. A férfiak és nők esélyegyenlősége kérdésének folyamatos figyelembevétele elvével összhangban, a jelentés többek között értékeli a meghozott intézkedések hatását a nőkre és férfiakra. A közölt információk fényében a jelentés szükség esetén javaslatokat tartalmaz ennek az irányelvnek az átdolgozására és korszerűsítésére."
Hasonló megállapításokat tehetünk az EU 2000/78/EK, a foglalkoztatás, munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról szóló irányelve kapcsán.
Kiemelendő, hogy az EU egyik másodlagos jogszabálya, a "staff regulation"[18] 1.d) cikke már régóta rendelkezik a nemzeti kisebbségek megkülönböztetése tilalmáról, tehát e jogalany a jogvédelem tárgya az EU jogában! Sőt az Európai Bíróság C-566/10 P, Italian Republic v Commission, (2012.11.27.) ügyben[19] hozott ítéletében elmarasztalta az Európai Bizottságot a nyelvi alapú megkülönböztetés okán, melyet felvételi eljárása során követett el.
A furcsa késedelem és a sokszereplős inaktivitás mellé adódik az EU európai polgári kezdeményezések kínálta jogalkotási javaslattétel útja, amely eleddig a Székely Nemzeti Tanács (SZNT) és a FUEN+RMDSZ javaslataiban öltött testet. Mindkét kezdeményezést az EU Bizottsága elutasította, ami ellen az SZNT (egyben a polgári szervező bizottság) elnöke, illetve a szervezők fellebbezést, semmisítési keresetet nyújtottak be az Európai Bírósághoz. A peresítés talán még hasznosabb is, mint a hosszadalmas aláírásgyűjtés, majd azt követő EU döntéselőkészítési szakasz, mert a peres eljárás (T 529/13 és T 646/13 ügyszámok) végén a Bíróság néhány tartalmi kérdésben, így a nemzeti kisebbség fogalma tisztázásában és a kapcsolódó EU hatáskör megjelölésében döntésre kényszerülhet. Vélelmezhető, hogy a Bíróság a fogalommeghatározást tekintve előre lép, azáltal, hogy merít pl. az EJEB fent meghivatkozott ítéleteiből. Ez annál inkább reális feltételezés, mert az EJEB maga is támaszkodik az EU jogforrásaira, sőt még a kötő erővel nem bíró részére is. Ezt példázza az EJEB-a Eskelainen vs. Finnland ítélete[20].
Az ENP őshonos nemzeti kisebbségi fogalom értelmezéséhez hasonló fogalomfelfogással él a FUEN is a "Charter for the autochthonous, national minorities in Europe"-ban:
"SELF-CONCEPTION To the autochthonous, national minorities/ethnic groups belong the minorities that came into being as a result of developments in European history, as a result of the changes of state borders and other historical events. To the autochthonous, national minorities/ethnic groups also the peoples of Europe belong who have never established a state and who live as a minority in the territory of a state."
A FUEN 2013. évi, másik stratégiai dokumentumában, a Programnyilatkozatban (Programmatic Declaration 2013) az alábbi fogalomértelmezést nyújtja:
"A national minority/ethnic group should be understood as community
- that is resident in area of a state territory or scattered around a state territory,
- that is of smaller number than the rest of the state population,
- the members of which have been resident in the area in question for generations,
- that is distinguishable from the state’s other citizens by reason of their ethnic, linguistic or cultural charachteristics and who wish to preserve these charachteristics."
A fogalom meghatározása, tisztázása kérdésében az Európai Parlament már 2005-ben lényeges, ma is aktuális állásfoglalást tett a "European Parliament resolution on the protection of minorities and anti-discrimination policies in an enlarged Europe [2005/2008(INI)] határozatában. E jelentésben megkülönböztette és külön tárgyalta a "new and settled immigrants", a "linguistic minorities", a "stateless persons permanently residing in the Member States" és a "roma community" kisebbségeket, míg a hagyományos nemzeti kisebbségek tekintetében a jelentés leszögezi:
"Traditional or ethnic minorities living on the territory of a Member State
45. Considers that effective participation in decision-making based on the principles of subsidiarity and self-governance is one of the most effective ways of handling the problems of traditional minority communities, following the best practices existing within the Union; encourages the Member States that have yet to ratify the FCNM to do so without further delay;
46. Considers that traditional national minority communities have specific needs different from other minority groups, that public policies should be more focused and that the Union itself must address these needs in a more appropriate way, since, with enlargement, there is now a significant number of such communities in the Union;"
- 4/5 -
Az Európai Néppárt elemzésünk fókuszában kezelt nemzeti kisebbségvédelmi program előirányzata nem meglepő módon nagymértékben találkozik ezen EP határozatban foglaltakkal, de sajnálatosan az sem meglepő, hogy a 8 éve már megjelölt politikai irányt, eszközöket (best practices) nem követte cselekvés, s ez árnyékot vet az ENP fogalomértelmezése, jelen céljai, eszközei jövőjének megítélésére is.
Más kérdés, hogy az Európai Unió már rég értelmezhette, sőt meghatározhatta volna, hogy mi a nemzeti kisebbség definíciója. Ez egyértelműen újabb jogalkotási kényszerbe is hozta volna a kizárólagos kezdeményezés jogával felruházott Bizottságot, s a jogalkotó intézményeket. Az EU Alapvető jogi Charta 21. cikke például mellérendelt fogalomként kezeli az etnikai és nemzeti kisebbséget. Az EP általános politikai felügyeleti jogköre révén felléphetett volna a tisztázás érdekében. Ezzel szemben az EP "tettes társ" a hatáskör hiányára apelláló kérdés elhárításban, mint az a litvániai lengyel kisebbség iskola reform kapcsán jelzett nyelvi, oktatási jogsérelme kapcsán is megmutatkozott. Nehezen fogadható el, hogy a 43/2000 irányelv szakképzési, oktatási rendelkezései ne nyújtanának releváns hatáskört a diszkrimináció elleni fellépésre. Mód lett volna a litvániai lengyel kisebbségi esetben is bírósági keresetet benyújtani, mely elvezetett volna az EuB-hoz, de ez elmaradt. Valószínű, hogy a Székely Nemzeti Tanács "Kohéziós politika a régiók egyenlőségéért és a regionális kultúrák fenntarthatóságáért" európai polgári kezdeményezése - mely csak közvetve nemzeti kisebbségi célú - Európai Bizottság általi elutasítását követő SZNT fellebbezés, vagy a FUEN+RMDSZ ügyben benyújtott fellebbezés meghozza a fogalom EU jog alatti meghatározását, és elvezet számos jogkövetkezményhez.
Az időszerű európai nemzeti kisebbségvédelmi törekvések és a tényleges jogfejlesztési előrelépéseknek a fogalommeghatározás akadályával való szembesítése során célszerű még felidézni Jobbágy István korábbi megállapítását:
"A nemzetközi közösség 1989 után világszinten is visszatért a nemzeti kisebbségek fogalmának használatához, de pontos definíció nélkül. Definíció csak nem kötelező jellegű nemzetközi dokumentumokban található. Így a nemzetközi közösség ugyan megalkotott egyfajta keretjellegű kisebbségvédelmi minimumot (Keretegyezmény - 1995), de nem határozta meg pontosan a kisebbségvédelem alanyait, s ezért is a jogok érvényesíthetősége nagymértékben a befogadó állam, anyaállam, illetve a kisebbségek közötti erőviszonyok függvényé vált."[21] E viszonyok - tegyük hozzá - egyenlőtlenek, s ezért korlátozták a befogadó állam szuverenitását az európai közjog hagyományai szerint az őshonos nemzeti kisebbségeket "teremtő" nagyhatalmak már a geneziskor.
Az Európai Néppárt alapprogramjába 2012-ben beemelt nemzeti kisebbségvédelmi politikai felfogás és célmeghatározás egyértelmű: a nemzeti kisebbség egy közösség.
Ezt evidensnek tekinthetnénk, hiszen egy csoporthoz egyének tartoznak, fogalmilag is egy csoport egyedek - bizonyos azonos jegyek alapján összetartozó egyedek - halmaza. A nemzeti kisebbség egy emberi csoport, melynek önazonossága kulcselemei, hagyományai, nyelve megőrzendők, ehhez a kisebbségnek joga van és a "nemzet államok"-nak e jogokat, szabadságokat kötelességük tiszteletben tartani, ahogy azt a cikk elején ismertetett alapprogram pontokban az ENP is kinyilvánítja.
Az ENP tehát az őshonos nemzeti kisebbséget egyidejűleg és párhuzamosan, mint közösséget, és a hozzátartozó egyéneket értelmezi, de értelmezésében elsődlegesnek a csoportot tekinti. Ezzel úgy tűnik, átvágja az európai politikai és jogi felfogások gordiusi csomóját, de persze jogkövetkezmény nélkül. Mindenesetre e felfogás megengedő, befogadó jellegű, hiszen azon állami, és államközi szerződések[22] révén a nemzetközi jogban is elismert, politikai és jogi felfogással esik egybe, amelyik elég elterjedt és mindenesetre közelebb áll azon valósághoz, hogy bármely közösség önazonossága lényegi elemeit, csak közösségben fejtheti ki, gyakorolhatja, őrizheti meg; miközben az identitás meghatározás alapvető szabadságjog. A nemzeti kisebbségi jogokat kizárólag egyéni jogként elismerő felfogással és a mögöttes, az alapvető és emberi jogi megállapodásokra kizárólagosan hivatkozó dogmával szemben lényegi ellenvetések tehetők. Az ember ugyanis társadalmi lény. Önazonossági tudata alapvető jegyei, társadalmi létben fejeződnek ki és tükröződnek, épülnek be az egyén tudata legbelsőbb magterületébe születésétől kezdve. Így, anyanyelvi kommunikációs képessége - melyet az EU életen át tartó tanulási stratégiájáról elfogadott jogi aktusa[23] is a legelső, legfontosabb képességként határoz meg -, nemzetségi, családi szokásai, de a nemisége is. Az egyén önazonosság tudata tehát részben individuális, részben társadalmi tartalmú.
Az ember méltóságához tartozó alapvető jog, hogy identitását szabadon határozza meg, fejezze ki, s ebből nem zárható ki a nemzetiségi tudata, nemzetiségi hovatartozási tudata, annak egyik legfontosabb hordozója, nyelvi joga. Számos nemzetközi társadalom-pszichológia elemzés[24] igazolja a nemzetiségi önazonossági jegyek megsértésének hatását, ami az egyéni tudati térből természetesen áttevődik a társadalmi térbe, annak minden szegmensébe, politikai, gazdasági, kulturálisba, adott esetben hatalmas károkat okozva. E jogsérelem aláássa az európai közösség egyik alapcélját, magának
- 5/6 -
az EU-nak (de az ET-nek is), a saját önmeghatározási pillérét[25] is, a kulturális sokféleséget, gazdagodásunk, fejlődésünk egyik forrását.
"3. The diversity of cultures within the framework of a common European civilization, the attachment to common values and principles, the increasing convergence of attitudes to life, the awareness of having specific interests in common and the determination to take part in the construction of a United Europe, all give the European Identity its originality and its own dynamism."
Az egyén emberi méltóságának sérthetetlenségéhez fűződő alapvető joga nem függhet attól, hogy az egyén önazonosságának nemzetiségi tudati része államalkotó nemzeti, vagy kisebbségi sorsú nemzetiségi polgárként, minőségileg és mennyiségileg eltérően, kisebb mértékben van tiszteletben tartva, védelmezve. Következésképpen, az individuális alapú emberi jogi felfogás szerint is jogvédelemben részesítendő mind a nemzeti kisebbségi egyén, mind közössége, mert az egyén méltósága, s annak determináns identitási része társadalmi, jelesen - részben - nemzeti hovatartozási meghatározottságú, s ez az individum méltósághoz való jogának szegmense.
Az EU Alapjogi Chartája 10. cikke is kifejezetten elismeri a nemzeti kisebbség (itt az EBESZ nemzeti kisebbségi főbiztosa tág fogalomértelmezését alkalmazva) jogának kollektív dimenzióját.
A nemzeti kisebbségek (azokon belül is az őshonos) és az új, migráns kisebbségek jogállása, jogai megítélésének különbsége és szükséges különbségtétele kérdésében az európai kisebbségpolitikai és szakértői fórumokon is visszatérő kísértet az egybemosás, arra való törekvés. Holott az őshonos nemzeti kisebbség külső hatalmi döntés eredményeként ("border shifting"[26]), nemzetrészként, népcsoportként került kisebbségi helyzetbe, akinek a döntéshozóktól eredő, nemzetközi jogilag is elismert és biztosítani rendelt joga kollektív jogi jellegű; identitása, nyelve, szokásai, kultúrája stb. megőrzésére ("to preserve"), kiteljesítésére terjed ki, emellett tagjait megilletik az egyéni alapvető és emberi jogok. Ezzel szemben a migráns, új kisebbségi egyén saját, egyéni döntése alapján kerül kisebbségi helyzetbe, ahol integrációja asszimilációs vállalással kell, hogy párosuljon, vagy ha azt nem vállalja, visszatérhet hazájába. Őt csak az individuális jellegű emberi, alapvető jogok illetik meg, beleértve korlátozott esetekben azok csoportos gyakorlását (pl. vallás).
Az első esetben a csoportként történő integrálódás a cél és ez nemzetközi jogilag is védett, s nem vonatkozhat rá asszimilációs elvárás. Míg a második esetben az integráció egyéni, asszimilációs jellegű, amit nem egy modern befogadó állam egyéni szerződésben is kodifikál[27], bizonyos mértékig előír és megkövetel, éppen a befogadó népcsoportok közös identitása, társadalmi szövetének, gazdaságilag is hatalmas értékű védőhálói megőrzése érdekében. Mindebből következik, hogy a kisebbségvédelem elcsúszása a személyi elvű, alapvető és emberi jogi alapú nemzetközi normák felé nem adekvát az őshonos nemzeti kisebbségek helyzetére, a kollektív jellegű jogok biztosítása és érvényesítése őket megilleti. Más kérdés, hogy a fent említett elcsúszás[28] (azaz nem helyettesítette, váltotta fel az új megközelítés a régit), nem jelentett és jelent kizárólagosságot, de sajnálatos torzulást igen, mert a konstans, és korábban érvényesíteni rendelt általános jogelvek, az azokat hordozó jogforrások és kikényszerítésük háttérbe szorultak.
Az ET 1735/2006 ajánlása 10. pontja rámutat, hogy a nemzeti kisebbség a nemzetközi jogban jogi személyiséggel nem bír. A nemzeti kisebbség, mint kollektíva, a jogvédelem tárgya lehet ily módon, szögezi le ezen ajánlás; s megadja azt is, hogy a kisebbséget képviselő jogi személyiségű intézmények jogvédő funkcióban léphetnek fel.
"10. The Assembly also notes that since national minorities as such do not have legal personality they cannot be legal subjects and therefore they cannot be parties to contracts or covenants. However, they must be the object of collective protection and their members must enjoy the capacity to act, either as individual legal subjects or within the framework of various entities with legal personality, in defence of the respective national minorities’ identity and cultural rights…"
A nemzeti kisebbség kollektív jogalanyiságának tagadása és a jogalanyiságának érvényesítése értelmezésem szerint az önrendelkezési jog megtagadása miatt negatív tartalmú, de kollektív jogalanyiság, amiből következik, hogy a jogfosztás miatt nem lehet nemzetközi szerződés aláírója.
Meglehetős ellentmondás húzódik azon helyzetben, hogy az őshonos nemzeti kisebbség, népcsoport egyes "rezidens állam"-okban kollektív jogi alapon, kollektív bűnösség elve, szenved el jogsérelmet az állam rendelkezéséből eredően, de a jogorvoslati út iránti fellépés individuális, személyi (netán perközösségi csoport) jellegű lehet. Egy tollvonással lehet jogfosztottá tenni milliókat, de nem lehet jogaiba visszahelyezni azonos módon, sőt hatékony, csoportos jogvédelmet sem biztosítani! Mindenesetre biztató, hogy az EuB Feryn ügyben[29] hozott ítélete áttörni látszik azon eljárási felfogást, mely csak konkrét, egyéni sérelem alapján nyújt jogorvoslatot.
Az Európai Néppárt (ENP) górcső alá vett program-előirányzata két jogi normaképzési irányt céloz meg. Egyrészt az EU joga alatt javal egy csomag, jogilag kötőerejű normát állítani; másrészt - az előzőhöz - a
- 6/7 -
legjobb gyakorlatokat szorgalmazza követendővé emelni. Miközben megismétlem, hogy a nemzeti kisebbség jogvédelmének európai pártprogramba emelése megsüvegelendő - hangsúlyozottan az európai közösség egészének érdekei miatt - meg kell ismételnem azon kritikai megjegyzésem is, hogy a védelem és továbbfejlesztés feladatának, felelősségének leszűkítése az EU-ra nem fogadható el. E kisebbség nemzetközi jogvédelmének jogalapja, intézményi rendszere sokkal szélesebb, s a védő szereppel terhelt jogalanyok hatásköre is kiegészítő és nem egymást helyettesítő, bár egymással kölcsönhatásban lévő.
A releváns jogvédelmi jogforrás típusok: államközi szerződések (két-, sokoldalú), szerződésrendszerek, melyek részelemei egységet alkotva értelmezendők (e szerződések részben, vagy egészében emberi-, alap-, kisebbségjogi jellegűek); alapvető-, és emberi jogi tárgyú megállapodások (univerzális, regionális); általános jogelvek értelmezése az európai közjog, közös alkotmányos örökség alapján, a nemzetközi (európai) bírósági joggyakorlatban.
Az ENP stratégiája szerint fokozatosan fejlesztendő ki a jogi kötő erővel bíró közösségi normák és standardok egy csomagja. E téren több megközelítési út adódik:
• a meglévő nemzetközi jogforrások kombinációjából képezhető közös norma szint, mely bizonyos puha jogforrásokat kötőerejűvé emel, s az EU joga alatt tehet kötelezővé, sőt kikényszeríthetővé;
• másodszor az általános jogelvek értelmezése a közös alkotmányos örökség az európai (nemzetközi) közjog alapulvételével, például a vonatkozó meglévő EuB joggyakorlat (Hauer-ügyben hozott ítélet) általános kiterjesztése, bizonyos tagállami jogi normák közös normává emelése a legjobb tagállami gyakorlat alapján;
• harmadszor az általános jogelvek értelmezése a meglévő nemzetközi (részben államközi) szerződésekből kiindulva;
• negyedszer a pozitív és negatív általános és különös jogszabályok optimalizálása,
• ötödször kínálkozik egy sajátos területi hatályú, néhány EU tagra kiterjedő regionális, multilaterális szerződés révén történő kötelező normaalkotás, támaszkodva az euroatlanti integrációs folyamat során vállalt szerződéses kötelmekre és kötelezettségekre;
• hatodszor előirányozható az előbb érintett, néhány EU tagra kiterjedő regionális, multilaterális szerződés révén történő kötelező normaalkotás az EU keretében, joga alatt
Az első megközelítésre példa, hogy számos kelet-közép európai tagállam közötti alapszerződés három ENSZ[30], ET[31], illetve EBEÉ/EBESZ[32] jogforrást emelt puha jogforrásból jogi kötőerejűvé. S amennyiben az EU a jelenlegi szerződés alapján az egységes piac kontextusában, sőt azon túllépve az értékek védelmében be kívánja tartatni a tagállamokkal a demokrácia, jogállamiság (rule of law)[33] bizonyos norma szintjét annak EU révén történő kikényszeríthetősége nem teljesen kizárt az adott viszonylatban.
A második megközelítés alapját az EU-Szerződés 6. cikke rögzíti:
"(3) Az alapvető jogok, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek, az uniós jogrend részét képezik, mint annak általános elvei."
Az "Európai Unióról és az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződések Magyarázata"[34] az EuB Hauer ítélet kapcsán helyesen emeli ki:
"E szabály szerint a "legkisebb közös többszörös" elvén alapuló merev szemlélet követése helyett a Chartában foglalt vonatkozó jogokat olyan magas szintű védelmet biztosító módon kell értelmezni, amely megfelel az uniós jognak, és összhangban van a tagállamok közös alkotmányos hagyományaival."
Bővebb, e helyen történő, kifejtés nélkül is megidézendő, hogy a nemzeti kisebbségek nemzetközi jogvédelmi és politikai alapkonstrukciója is az európai közjog hagyományaira, a közös alkotmányos örökség elvére épült, már 100, sőt 135 éve, hiszen Clemenceau híres Paderewskihez intézett 1919. június 24-i levele[35] is leszögezi:
"C’est une procédure depuis longtemps établie en droit public européen que lorsqu’un Etat est créé ou même lorsqu’un Etat, déjà existant, reçoit des accroissements territoriaux considérables, sa reconnaissance collective informelle des grandes puissances doit être accompagnée par l’assurance que cet Etat s’engagera sous forme d’une convention internationale à observer certains principes de gouvernement."
Az emberi jogi tárgyú nemzetközi szerződések akár "soft", vagy "hard law" jellegűek is irányadóak az EU Bíróság számára az alapvető jogok kikényszerítését szolgáló tevékenysége folyamatában.
A Nold ítélet[36] leszögezi:
"fundamental rights are an integral part of the general principles of law the observance of which the court ensures.
…similarly, international treaties for the protection of human rights, on which the member states have collaborated or of which they are signatories, can supply guidelines which should be followed within the framework of community law."
- 7/8 -
Az EU Alapjogi Charta Preambuluma is utal a tagállamok nemzetközi kötelezettségeire (obligation), és kitér az Európa Tanács EJEE-e mellett, annak szociális Chartáira is.
Az EU jogforrások nemzetközi szerződésekre támaszkodó rendelkezései nem előzmény nélküliek, hiszen a vonatkozó univerzális jogforrások hasonló rendelkezésekkel vannak felvértezve:
Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól[37] (1992)
"8. cikk
1. A jelen Nyilatkozatban semmi nem képezi akadályát annak, hogy az államok érvényesítsék a kisebbséghez tartozó személyekkel kapcsolatban fennálló nemzetközi kötelezettségeiket. Az államok jóhiszeműen teljesítik különösen azokat a kötelességeket és elkötelezettségeket, amelyeket azon nemzetközi egyezmények és megállapodások alapján vállaltak, amelynek részesei."
Az emberi jogi tárgyú nemzetközi szerződések körének értelmezése, ideértve a kifejezetten - egészében, vagy csak részben - nemzeti kisebbség védelmi jellegűeket, s azok érvényessége, illetve hatályossága megítélését a szakirodalom bőségesen tárgyalja.[38]
Releváns, részben emberi-, kisebbségi jogi tárgyú nemzetközi szerződések a kelet-közép európai régióban a kommunizmus összeomlása után kötött ún. alapszerződések is, melyek normái, ha nem is kielégítő, de jobbára hatékony jogvédelmet nyújtanának. Ezen országok gyakorlatában azonban jellemzően nem érvényesülnek a legjobb európai területi autonómia, speciális státuszú régiós önkormányzati megoldások[39].
Az ENP előirányzata a közös standardek és normák csomagját célozza meg. Viszont úgy tűnik e megfogalmazásból, hogy csupán a jogokat alátámasztó, különböző szabályozási területekre vonatkozó, komplementer tárgyi hatályú jogszabály-gyűjtemény megalkotásáról lenne szó, s nem egy általános a kisebbségi szabadságoknak, jogoknak (védelemnek és előmozdításnak) utat nyitó jogszabályról. Olyan jogalapról, amelyet meglehet ugyan tölteni egyes kiemelt fontosságú szabályozási területekre (pl. oktatás) vonatkozó diszpozitív elemekkel, de azok hiányában nem érvényesülne egy be nem határolt jogérvényesítési, védelmi hatáskör, amely kiterjedése oly széles lenne, míg az nem ütközik nemzetközileg is elismerhető, igazolható meglévő jogi korlátokba. Tisztázásra vár, hogy e két vázolt megközelítés közül melyiket kívánják járni, annál inkább, mert az ENP pozitív intézkedésekre való utalása így is értelmezhető.
Az EU Alapjogi Ügynöksége "Respect for and protection of persons belonging to minorities 2008-2010" című jelentésében - mint megidéztük - rámutat, hogy az EU számára a kisebbségi jogvédelem meghaladja a szűk megkülönböztetés elleni fellépést (a negatív megközelítés); ami olyan kötelezettség (obligation), amit minden politikájánál és cselekvésénél érvényesítenie kell.
»…the protection of persons belonging to minorities remains a transversal task that the EU can or must pursue in a variety of policy contexts. In fact, the new Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) stipulates that the fight for equality is a transversal duty of the EU. According to the new provision in TFEU’s Article 10, the EU is under an obligation to "combat discrimination based on sex, racial or ethnic origin, religion or belief, disability, age or sexual orientation" not only in the context of its anti-discrimination policy, but whenever "defining and implementing [any] of its policies and activities«.
Meghaladja, azért is, mert az EUMSz. 19. cikk (2) olyan felhatalmazó (enabling) rendelkezés, mely támogató, ösztönző, azaz pozitív jellegű intézkedésekre is jogalapot nyújt. Hogy ez csak a hátrányok kiegyenlítését szolgálhatják-e, mint az a 43/2000 irányelv 5. pontjában megengedett, a faji vagy etnikai származásból adódó hátrányok kiküszöbölésére és ellensúlyozására irányuló tagállami cselekvések, avagy azon túl az formailag másodlagos, tartalmilag persze nem.
Az ENSZ nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló Nyilatkozatához[40] készített Kommentár 55. pontja világosan szól arról, hogy a tényleges egyenlőség pozitív intézkedések alkalmazását is megkívánja; azaz az egyensúly elve eleve a kisebbség többlet jogokban részesítését kívánja meg.
"Gyakran vannak kiszolgáltatott társadalmi helyzetben, történelmük pedig bővelkedik az olyan példákban, amikor hátrányos megkülönböztetésben volt részük. A tényleges egyenlőség érvényesüléséhez bizonyos körülmények között szükség lehet arra, hogy az államok átmeneti megerősítő intézkedéseket [affirmative action] fogadjanak el, ahogyan arról a faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöböléséről szóló nemzetközi egyezmény etnikai és faji kisebbségekre egyaránt alkalmazható 2. cikkének 2. bekezdése is rendelkezik - feltéve, hogy ezek az intézkedések nem érintik aránytalanul mások jogait."
Ezért is külön figyelmet követel még az EU intézményeitől is ezen ENSZ Kommentár 77. pontjában kifejtettek az EU kohéziós, és statisztikai koordinációs politikája formálásánál, hiszen a NUTS képében befogadott "fejlesztési régiók", amelyek gyakran, de nem szükségszerűen, egyben a tagállam közigazgatási egységei, számos esetben eleve burkolt diszkriminatív hatásúak az őshonos népcsoportok szempontjából. E fi-
- 8/9 -
gyelem az Európai Unió Alapjogi Chartája hatékony végrehajtására irányuló stratégiájában[41] is megfogalmazódott - lásd hatástanulmányok és előkészítésük -, de a nemzeti kisebbségek vonatkozásában nyilvánvalóan elmaradt, mely oka részben a Bizottság e stratégiája szerint a "Közös hatásvizsgálati megközelítés" elnevezésű intézményközi megállapodás hiányosságában jelölhető meg.
Irányadónak tekinthető az ENSZ nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló Nyilatkozatához készített Kommentár 74. pontja, mely a következő:
»74. E rendelkezés különleges jelentőséggel bír a fejlesztési támogatás terén, de az államok közötti gazdasági együttműködés más formáira, köztük a kereskedelmi és a beruházási megállapodásokra is vonatkozik. A múltban sokszor megtörtént, hogy az ilyen típusú együttműködések a kisebbségek érdekeinek figyelmen kívül hagyásával vagy egyértelmű sérelmével jártak. A fejlesztési ügynökségek, a pénzügyi intézmények és a nemzetközi együttműködésben érintett más szervezetek feladata kettős: először is, biztosítaniuk kell, hogy a kisebbségek jogos érdekeit nem befolyásolják hátrányosan a tervezett együttműködésből következő intézkedések; másodszor pedig biztosítaniuk kell, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek az ilyen együttműködésből ugyanolyan előnyöket élvezhetnek, mint a többség tagjai. A "kellő figyelem" kifejezés arra utal, hogy valamennyi tényező figyelembevétele mellett - a kisebbségek érdekeinek is megfelelő súlyt kell kapniuk. Azt is fel kell mérni továbbá, hogy az együttműködés valószínűleg milyen hatással lesz az érintett kisebbségekre. Ez bármely megvalósíthatósági tanulmánynak szerves részét kell képezze.«
A másik út egy a nemzeti kisebbségi jogalanyt átütő erővel felruházó, a tagállamokra kötelező erejű európai önkormányzatisági, másképpen kifejezve területi önkormányzati megállapodási norma alkotása lehetne, mely felölelné a minimálisan megadandó önkormányzati jogokat és garanciáit a politikai képviselet, gazdasági, kulturális, - ideértve kiemelten az oktatási, vallási területeket - területeken, s a kisebbségek által hagyományosan lakott, egybefüggő területekre vonatkozóan speciális területi önkormányzati jogokat adna. Ez az út tehát a szubszidiaritás elvét, alkalmazását fejlesztené úgy, hogy az EU behatolna a tagállami hatáskörbe, s ennek járulékos hozama lenne az őshonos népcsoportok által is lakott régiók megnövelt autonómiája révén a kisebbségi sorba jutott népcsoport politikai, jogi helyzetének minőségi megemelése.
Ezt az utat szorgalmazza az ET Parlamenti Közgyűlése, hiszen a Gross jelentés alapján már 10 éve megalkotta az 1304/2003-as határozatát "Az autonóm régiók pozitív tapasztalata, mint konfliktusmegoldást sugalmazó ihletforrás Európában" címmel és abban kifejezett koncepcióval. Az ET PKGY 1832/2011 számú határozata kifejezetten szól a belső önrendelkezési jogról is. Az említett minőségi előrelépés a megfelelő decentralizáción túl feltételez olyan lépéseket is, amelyek az ET PKGY 1735/2006-os ajánlásában[42] jelennek meg.
2013-ban emlékezhettünk arra, hogy 25 éve lépett hatályba a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája. E nem kötelező jogi értékű jogforrást az ET tagállamok jó része - köztük hazánk - fenntartás nélkül iktatta nemzeti jogrendjébe; míg a térségbeli államok egy része a rezervációkat, jó részt az EU jogharmonizációs nyomás kisugárzására, később számolta fel, de több továbbra is számos fenntartással alkalmazza.
Az Európai Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa e jubileumi évben fogadta el "Regions and territories with special status in Europe" tárgyú határozatát, 361(2013) szám alatt, mely előirányozta az ilyen önkormányzati státuszú sikeres régiók jogállási modelljének megalkotását, amihez a Velencei Bizottság hozzájárulására is számít, s az Önkormányzati Charta aláíró országai ezirányú kötelmei monitoringozásánál e kérdéskörnek külön figyelmet fog szentelni.
Ezen nemzeti kisebbségi jogvédelmi eszköznek a politikai jelentőségét támasztotta alá Stefan Wolff is tanulmányában[43], illetve az ET PKGY Egyenlőségi és Antidiszkriminációs Bizottságában történt 2013. novemberi meghallgatásán, ahol Wolff rámutatott:
Globális kitekintésű elemzés alapján minden más megoldással szemben
• a területi autonómia önmagában 50%-kal csökkenti az államon belüli konfliktust;
• amennyiben pedig párosul választáson nyugvó parlamenti képviselettel e mérséklő hatás 75%-os!
Az EU nemzeti kisebbségi jogi normáinak fejlesztése kiemelten az ET azon vívmányai mentén valósulhatna meg, amelyek a homogén nemzetállam koncepcióját felváltani indítványozzák a társnemzeti "kisebbségi" státusszal, s az őshonos nemzeti kisebbség lakta területekre vonatkozó területi önkormányzati megállapodás tárgya széles politikai, gazdasági, kulturális autonómia jogokkal párosul, s ezek végrehajtását, érvényesítését megfelelő hatáskörrel és intézménnyel alátámasztott nemzetközi hatalmi tényezők kényszeríthetik ki. Az EU és más nemzetközi szektorális normák csak másodlagos jelentőségűek, hiszen a speciális státuszú területre, régióra vonatkozó területi önkormányzati megállapodás, mint főszabály válik elsődlegessé. A kulturális autonómiának van területi dimenziója, így területi önkormányzati megállapodás esetén a kulturális autonómia[44] a területi autonómiaszabályozás melléktermékeként magától adódik. (A kulturális autonómia megfelelő intézményi és gazdasági szabályozási keretben - iskola fenntartás és finanszírozás stb. - természetszerűleg gazdasági önkormányzatiságot is jelent.) A területi önkormányzati megállapodás vonatkoztatható olyan történelmi régiókra is, ahol a tör-
- 9/10 -
ténelmi közelmúltban kisebbségi sorba került többségi kisebbség ma már kisebbségi kisebbség.
***
Az Európai Néppárt alapprogramjába, a nemzeti kisebbségek védelméről beiktatott cselekvési irányok, alapgondolatok politikai jelentősége a vázolt érdemek és megjelölt kételyek eredője fényében is történelmi horderejű, mert az első európai párt, mely e speciális kisebbség, az őshonos nemzeti kisebbségek ügyét felkarolja. A politikai gondolkodás és fellépés továbbvitele megkívánna egy szélesebb társadalmi párbeszédet, stratégia és akcióterv alkotást. Ennek hiányában is megkerülhetetlen a Néppárt számára, hogy túllépjen az EU kínálta keret kizárólagosságán, hacsak nem az EU politika és jog lép viszonylagos szimbiózisra az ET-vel, az EUSz. 6 cikk (2) alapján is. A továbblépés kulcsa pedig a kisebbséget befogadó államot nemzetközi szerződésben és alkotmányában rögzítendő kormányzási feltételek (így területi önkormányzati megállapodás) és más nemzetközi normák, ahogy arra a békekonferencia elnöke megidézett levele is kitért 1919-ben. ■
JEGYZETEK
[1] A Szerződés 2009. december 1-jén lépett hatályba
[2] EU FRA - "Respect for and protection of persons belonging to minorities 2008-2010"
[3] EU FRA idézett jelentés - "As the Treaty of Lisbon has entered into force, the Union's primary law has undergone numerous changes. ...Moreover, under the Charter of Fundamental Rights of the European Union, now legally binding, the notion 'national minorities' has become a term of EU law."
[4] EU FRA idézett jelentése - »With the entry into force of the Lisbon Treaty, the Charter of Fundamental Rights acquired the same legal value as the EU treaties. The Charter refers explicitly to national minorities in Article 21, prohibiting any discrimination on grounds of "membership of a national minority", in addition to "race", "ethnic or social origin", "language", "religion or belief". Consequently, the concept of "national minority" became a notion of EU law, which has yet to be defined.«
[5] "1.2.2. New obligations for the legislator" - EU FRA id. jelentés
[6] "A. szem előtt tartja, hogy különbség van a kisebbségvédelem és megkülönböztetés-ellenes politikák között" - Forrás: Az Európai Parlament állásfoglalása a kisebbségek védelméről és a megkülönböztetés elleni politikákról a bővítés utáni Európában [2005/2008(INI)]
[7] Emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény
[8] Keretegyezmény a nemzeti kisebbségek védelméről; A regionális és kisebbségi nyelvek európai Chartája
[9] FUEN - Programmatic Declaration at the 2013 FUEN Congress in Brixen.
[10] Charter for the autochthonous national minorities in Europe; Programmatic Declaration at the 2013 FUEN Congress
[11] Minority SafePack
[12] Monitoring of Respect for Fundamental Rights and the Rule of Law in Europe: "that a system is set up by the European Commission to closely monitor EU Member States' compliance with the Charter of Fundamental Rights and Article 2 of the Lisbon Treaty, with the possibility of imposing sanctions;
- on introducing a mechanism by using the legal base in article 352 of the Treaty of the Functioning of the EU (TFEU), if treaty negotiations are not opened;…
- that the Member States give the European Commission the authority to impose economic sanctions, such as the freezing of EU funding, for Member States severely in breach of their commitments to EU fundamental values and for withdrawal of funding in cases where these breaches are confirmed by the European Court of Justice;"
[13] Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségvédelem Nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században - Kisebbségi monográfiák III. Sorozatszerkesztő: Szarka László Gondolat Kiadó - MTA Kisebbségkutató Intézet Budapest, 2003
[14] "A résztvevő Államok, melyeknek területén nemzeti kisebbségek vannak, tiszteletben tartják az ilyen kisebbségekhez tartozó személyek jogát a törvény előtti egyenlőségre, maradéktalanul biztosítják számukra azt a lehetőséget, hogy ténylegesen élhessenek az emberi jogokkal és az alapvető szabadságokkal, és ily módon védelmezik a nemzeti kisebbségek törvényes érdekeit ezen a téren."
[15] "8. The Assembly also notes that because of the way in which the nation-states were formed during the 19th century and the first part of the 20th century, as well as because of nation-states' border changes at the end of the Second World War and of the Cold War, on the territories of almost all the Council of Europe member states there live various groups of people who are at the same time citizens of the same state or civic nation, but who belong to and are part of different cultural nations. As compared with the biggest group of citizens having the same ethno-cultural background, those groups, who are relatively smaller, constitute, and are called, national minorities.
9. These national minorities or communities - often created as a result of changes in state borders - which represent a constitutive part and a co-founding entity of the nation-state of which their members are subjects as citizens, enjoy their rights in order to preserve, express and foster their national identity, as provided for in Assembly Recommendations 1201 (1993) and 1623 (2003) and the Framework Convention for the Protection of National Minorities (ETS No. 157) and the European Charter for Regional or Minority Languages (ETS No. 148).
10. The Assembly also notes that since national minorities as such do not have legal personality they cannot be legal subjects and therefore they cannot be parties to contracts or covenants. However, they must be the object of collective protection and their members must enjoy the capacity to act, either as individual legal subjects or within the framework of various entities with legal personality, in defence of the respective national minorities’ identity and cultural rights…"
[16] EU - Handbook on European non-discrimination law
[17] Sejdic and Finci v. Bosnia And Herzegovina - Applications nos. 27996/06 and 34836/06
[18] REGULATION No 31 (EEC), 11 (EAEC), laying down the Staff Regulations of Officials and the Conditions of Employment of Other Servants of the European Economic Community and the European Atomic Energy Community (OJ 45, 14.6.1962, p. 1385) "1. In the application of these Staff Regulations, any discrimination based on any ground such as sex, race, colour, ethnic or social origin, genetic features, language, religion or belief, political or any other opinion, membership of a national minority, property, birth, disability, age, or sexual orientation shall be prohibited."
[19] 2012 Report on the Application of the EU Charter of Fundamental Rights
[20] European Court of Human Rights - case of Vilho Eskelainen versus Finland - Application no. 63235/00
»28. The international law and practice from which the Court sought guidance in the case of Pellegrin v. France ([GC], no. 28541/95, ECHR 1999-VIII) has been outlined in that judgment (see §§ 37-41).
29. Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, proclaimed on 7 December 2000, on the right to an effective remedy and a fair trial, provides: …
30. The Explanations Relating to the Charter of Fundamental Rights, originally prepared under the authority of the Praesidium of the Convention which drafted the Charter and finally integrated in the Final Act of the Treaty establishing a Constitution for Europe, do not have equal authority as the Charter. However, they are a "valuable tool of interpretation intended to clarify the provisions of the Charter".«
[21] Jobbágy István: A kisebbségek fogalmának meghatározási problémája a nemzetközi kapcsolatokban - A kérdés szlovákiai vonatkozásai.
[22] Lásd: Szerződés a Magyar Köztársaság és Románia között a megértésről, az együttműködésről és a jószomszédságról; Szerződés a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között a jószomszédi kapcsolatokról és a baráti együttműködésről; Barátsági és együttműködési szerződés a Magyar Köztársaság és a Szlovén Köztársaság között stb.
[23] RECOMMENDATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 18 December 2006 on key competences for lifelong learning (2006/962/EC)
[24] Pfitzner Rudolf: Választott trauma, regrediált társadalom, a vezér szerepe. (Vamik. D. Volkan nagycsoport pszichoanalízise)
[25] Declaration on European Identity - Copenhagen, 14, December 1973
[26] ENP Alapprogram 234. pont
[27] Svájc
[28] Galántai J.: Trianon and the protection of minorities 141 o. - "..while the principleof international protection of collective minority rights was increasingly losing ground, the idea of international protection of human rights of the individual was attracting increasing attention and sympathy."
[29] ECJ Case C-54/07, Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding v Firma Feryn NV, 10 July 2008.
»The new Directive should also clarify that EU law must have a deterrant effect. "Rules on sanctions applicable to breaches of national provisions adopted in order to transpose that directive must be effective, proportionate and dissuasive, even where there is no identifiable victim. In urgent cases, pre-emptive judicial procedures should be made available."«
[30] Az Egyesült Nemzetek Közgyűlése 47/135 számú, a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozata
[31] Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése 1201 (1993) sz. pont ajánlása, tiszteletben tartva az egyéni emberi és polgári jogokat, beleértve a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogait.
[32] Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet emberi dimenzióval foglalkozó koppenhágai találkozójának 1990. június 29-én kelt dokumentuma
[33] Az EBEÉ/EBESZ fenti ún. koppenhágai dokumentuma - egyebek mellett - rögzíti: "30. A résztvevő államok elismerik, hogy a nemzeti kisebbségekre vonatkozó kérdések csak a joguralmon és a működő független bírósági rendszeren alapuló demokratikus politikai keretben oldhatók meg kielégítően. Ez a keret teljes körű tiszteletet biztosít az emberi jogok és alapvető szabadságok, az állampolgárok egyenlő jogai és státusza, törvényes érdekeik és törekvéseik szabad kifejezése, valamint azon jogi szabályok végrehajtása iránt, amelyek hatékonyan korlátozzák a kormányzati hatalommal, a politikai pluralizmussal és társadalmi intoleranciával való visszaélést. Továbbá elismerik a nem-kormányzati szervezetek, beleértve a politikai pártok, szakszervezetek, emberi jogi szervezetek és vallási csoportok fontos szerepét a tolerancia, a kulturális változatosság előmozdításában, és a nemzeti kisebbségekre vonatkozó kérdések megoldásában. Továbbá megerősítik, hogy a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak tiszteletben tartása - az egyetemesen elismert emberi jogok részeként - fontos tényező a résztvevő államokban a béke, az igazságosság, a stabilitás és a demokrácia szempontjából."
[34] Szerkesztette: Osztovics András - idézett mű: 1. Kötet 572-574. oldalak - Complex 2011
[35] Dr. Hamza Gábor: Traité de Paix de Trianon et la protection des minorités en Hongrie
[36] Judgment of the Court of 14 May 1974. - J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung v Commission of the European Communities. - Case 4-73.
[37] ENSZ Közgyűlés 47/135. sz. határozata
[38] Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségvédelem Nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században - Kisebbségi monográfiák III. Sorozatszerkesztő: Szarka László
[39] Wolff, S. (2013) "Conflict Management in Divided Societies: The Many Uses of Territorial Self-governance", International Journal on Minority and Group Rights, 20(2013)1, pp. 27-50; http://booksandjournals.brillonline.com/content/10.1163/15718115-02001003
[40] E nyilatkozat a magyar-román, magyar-szlovák alapszerződések értelmében jogi kötőerővel bír.
[41] COM(2010)573 végleges
[42] Bővebben kifejtve ezen elemzés elején
[43] Wolff, S. (2013) "Conflict Management in Divided Societies: The Many Uses of Territorial Self-governance", International Journal on Minority and Group Rights, 20 (2013) 1, pp. 27-50;
[44] Korhecz Tamás: Autonómiaépítés élesben: Ami a színpadon, és ami mögötte zajlik - Pro Minoritate 2013
Lábjegyzetek:
[1] A szerző diplomata, EU szakértő, a Szegedi Tudományegyetem ETK külső munkatársa * Lezárva: 2014. március
Visszaugrás
