Magyarországon 2018. január elseje óta hatályos az új közigazgatási perrendtartási törvény. A közigazgatási bírósági szabályok korábban is részei voltak jogrendszerünknek, a polgári perrendtartásról szóló törvény egyik fejezetét tették ki. Az új közigazgatási perrendtartási kódex megalkotásakor számos kihívással kellett megküzdenünk, hiszen olyan szabályrendszert kellett megalkotnunk, amely alkalmas az összes közigazgatási szervi döntés jogszerűségének felülvizsgálatára. Ez azért is volt nehéz feladat, mert annak ellenére, hogy megalkotásra került az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény, amelyet a közigazgatási eljárások nagy részében általánosan alkalmazni kell, vannak kivett eljárások, amelyek esetenként teljesen más eljárási rezsimmel szabályoznak, és ez időnként speciális bírósági eljárási szabályokkal is jár. A jelen tanulmányban a kivett választási eljárás kapcsán történt az, hogy az ügyben összesen nyolc döntés született: kettő a választási szervek, három a Kúria és három az Alkotmánybíróság részéről. Már önmagában is kivételes, hogy az Alkotmánybíróság háromszor foglalkozzon ugyanazzal az üggyel, ugyanakkor az eljárása során tett megállapítások alkalmasak arra, hogy közigazgatási perjogi szempontú következtetéseket vonjunk le, amelyeket a soron következő közigazgatási jogi és perjogi jogalkotás során figyelembe vehetünk. Ezért választottam jelen tanulmány témájának a Kálvin téri aláírásgyűjtés ügyét, amellyel kapcsolatban először is tekintsük át, hogy mi történt!
2.1. A Momentum Mozgalom (a továbbiakban: Momentum) 2019. április 11-én elektronikus úton kifogást nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a választás tisztasága megóvásának alapelve [a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés a) pontja] és a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelve [Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja] megsértése miatt. E kifogásból ismerhető meg az eljárás során vizsgált cselekmény.
Kifogásában a Momentum előadta, hogy 2019. április 8-án egy videót juttattak el az egyesületük részére, melyben Budapesten a Kálvin téri aluljáróban a Fidesz-Magyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrata Néppárt (továbbiakban: Fidesz-KDNP) aktivistái ajánlásokat gyűjtenek. A videofelvétel alapján a Fidesz-KDNP logóival ellátott kihelyezett pulton a "Nekünk Brüsszelben is Magyarország az első! Május 26." felirat szerepel, a pulton elhelyezett aláírásgyűjtő lapok fejrészén a "Támogatom Orbán Viktor programját, állítsuk meg a bevándorlást!" felirat volt olvasható. A kifogásolt magatartás azonban az volt, hogy az aláírásokat gyűjtő aktivisták a kifogás szerint azt állították, hogy az aláírásokat a Fidesz-KDNP számára a 2019. május 26. napjára kitűzött európai parlamenti képviselők választására gyűjtik. A kifogáshoz a Momentum videofelvételt is csatolt, amelyből állításuk szerint egyértelműen megállapítható, hogy az aláírásgyűjtés nem az európai parlamenti képviselők választására vonatkozott, hanem más tartalmú aláírásgyűjtő ívek voltak. Kifogásolta továbbá, hogy az aktivisták eltérő, egymást kizáró tájékoztatást adtak az aláírásgyűjtés során, valamint nem tudták bemutatni az aláírásgyűjtéshez kapcsolódó adatvédelmi tájékoztatót. A Nemzeti Választási Bizottság Elnöke a kifogást 2019. április 12-én áttette az elbírálására hatáskörrel rendelkező Fővárosi Választási Bizottsághoz.
2.2. A Fővárosi Választási Bizottság álláspontja szerint megállapítható, hogy egyértelműen feltüntetésre került, hogy az aktivisták nem az európai parlamenti képviselők választására gyűjtötték az aláírást, ezért a tevékenységük nem volt megtévesztő. A Fővárosi Választási Bizottság értékelte azt is, hogy bármilyen politikai tartalmú aláírásgyűjtéshez, legyen az akár jelöltállítás, akár politikai program népszerűsítése vagy ahhoz való hozzájárulás, a választópolgárok önként mennek az aláírásgyűjtő pulthoz, és az aláírásuk leadása előtt lehetőségük van meggyőződni az adott ív tartalmáról, céljáról. Ezért a Fővárosi Választási Bizottság 6/2019. (IV. 15.) számú határozatával elutasította a kifogást, tehát nem állapította meg
- 5/6 -
a Ve. 2. § (1) bekezdés a) és e) pontjának a sérelmét, amely ellen a Momentum beadványozóként fellebbezést nyújtott be.
2.3. A Nemzeti Választási Bizottság a fellebbezést oly módon vizsgálta meg, hogy első lépésként azt tekintette át, hogy a fellebbezést benyújtó Momentum a kifogással érintett ügyben érintett-e[1], mert amennyiben nem, akkor a fellebbezést érdemi vizsgált nélkül el kell utasítani. A Momentum érintettsége kapcsán arra hivatkozott, hogy az európai parlamenti képviselők választásán jelölő szervezet, ezért "a sérelmezett magatartás jogait, valamint jogos érdekeit közvetlenül érinti"[2]. A Nemzeti Választási Bizottság ugyanakkor megállapította, hogy a beadványozó nyilatkozata nem tartalmaz az érintettségre részletes okfejtést, így az a Kúria - a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a fellebbezési eljárásban is irányadó - korábbi gyakorlatára tekintettel nem alkalmas az érintettség igazolására. Ennek hiányára tekintettel az Nemzeti Választási Bizottság a fellebbezést az 56/2019. NVB határozattal érdemi vizsgálat nélkül elutasította[3].
2.4. A döntéssel szemben a Momentum indítványozóként bírósági felülvizsgálati kérelmet nyújtott be arra hivatkozva, hogy az érdemi vizsgálat nélküli elutasítás kiüresítette a jogorvoslati jogát. A Kúria a Kvk.II.37.515/2019/2. számú döntésében megállapította, hogy a Momentum érintettsége szükségszerűen fennáll. Ugyanis, ha a kampányidőszakban egy jelölő szervezet valamely választási eljárással összefüggő tevékenységének jogszerűségét egy másik, a kampányidőszakban nyilvántartásba vett jelölőszervezet sérelmezi, és felveti, hogy a jogsértő tevékenység következtében az adott jelölő szervezet előnyhöz juthat, akkor az érintettsége nem zárható ki a jogainak, vagy jogos érdekeinek sérelme hiányában. A videofelvételt elemezve a Kúria arra jutott, hogy az aláírásgyűjtés - az aktivisták állításával szemben - egyértelműen nem a 2019-es európai parlamenti választásokhoz szükséges ajánlások gyűjtésére irányult, mivel az aláírásgyűjtés az nem az erre szolgáló aláírásgyűjtő íveken történt, továbbá az aktivisták magatartása megtévesztő volt, amely alkalmas a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt, jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás elvének megsértésére, így megállapította a jogsértést [megjegyzendő, hogy a választás tisztaságának megóvásának választási eljárási alapelvére a Momentum a bírósági felülvizsgálati kérelemben nem hivatkozott, a bíróság pedig a kérelemhez kötöttség elve miatt így a Ve. 2. § (1) bekezdés a) pontjának megsértését nem vizsgálhatta].[4]
2.5. A Kúria döntésével szemben a Fidesz-KDNP alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz azt kifogásolva, hogy a Kúria döntése sérti a véleménynyilvánítás szabadságát, mivel nem vizsgálta, hogy az alapjog bírói döntésben megjelenő korlátozása szükséges-, illetve arányos-e. Kifejtette továbbá, hogy az eljárásba nem vonták be, így álláspontját sem tudta előadni, ami sérti a tisztességes eljáráshoz való jogot, továbbá a döntéssel a bíróság a kampánytevékenységet a Ve.-n túlmenően korlátozta, valamint a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás fogalmát az alkotmánybírósági gyakorlattal szembemenően kitágította.
Az Alkotmánybíróság a 16/2019. (V. 14.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh1.) megállapította, hogy a bíróság nem értékelte a kifogásolt magatartás alapjogi vonatkozásait: a választási eljárásról szóló törvény nem tiltja a jelölő szervezetek számára, hogy választási kampányban a jelöltállításon kívül más célra aláírást gyűjtsenek, hiszen a jelölő szervezet a közterületi jelenlét által a véleménynyilvánítás szabadságát gyakorolja. Fontos megjegyezni, hogy döntésével a Kúria önkényesen egészítette ki a törvény zárt szabályozását, hiszen olyan tilalmat tulajdonított a Ve.-nek, amely abban nem szerepel, az ilyen bírói döntés pedig önkényes, fogalmilag nem tisztességes és ellentétes a jogállamiság elvével. Az Alkotmánybíróság emellett alkotmányos követelményként mondta ki, hogy választási eljárásokban a tisztességes eljáráshoz való jogból fakadóan biztosítani kell a fegyveregyenlőség elvét, így a Kúria előtt folyamatban lévő felülvizsgálati ügyben az ellenérdekű fél számára biztosítani kell a nyilatkozattétel lehetőségét. Döntésében az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy egy reformációs ügytípusban az ellenérdekű fél megkeresésének elmaradását sem az eljárás szoros határideje, sem más körülmény nem indokolhatja, ilyen eljárás legfeljebb kasszációs döntés keretében fogadható el, mivel ebben az esetben az eljárás visszakerül az eljárás korábbi szakaszába. A fenti megállapításokra figyelemmel az Alkotmánybíróság a Kúria döntését megsemmisítette, és alkotmányos követelményként mondta ki a választással összefüggő bírósági eljárásokban az ellenérdekű fél nyilatkozattételi lehetőségének biztosítását a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog [Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése] alapján.[5]
2.6. A Kúria a megismételt bírósági eljárásban az Alkotmánybíróság döntésének eleget téve a Fidesz-KDNP-t nyilatkozattételre hívta fel, azonban mellőzte a perbelépés biztosítását azon az alapon, hogy a választási eljárás olyan sommás, rövid eljárási határidőkre épül, ami kizárja az érdekelt teljes körű részvételének a feltételeit. Ezzel összefüggésben megjegyezte a Kúria, hogy a Nemzeti Választási Bizottságot sem tekinti eljáró félnek, a bírósági felülvizsgálatban csak kérelmezőket ismer. Ezzel összefüggésben a Kúria álláspontja szerint a választási eljárásában a bírósági felülvizsgálat az alkotmánybírósági panaszeljáráshoz hasonló karakterekkel rendelkezik, hiszen feladata a választások tisztaságának a védelme. A Kúria kijelentette, hogy álláspontja szerint a jogalkotó feladata lenne a választási jogorvoslati eljárásokban olyan külön szabályokat alkotni, amelyek garantálják az ABh1.-ben foglalt alkotmányos követelmények érvényesítését. Ezek hiányában a Kúriának a választási jogorvoslattal kapcsolatban alkotmányossági aggályai vannak, ezeket azonban a szoros választási
- 6/7 -
jogorvoslati határidők miatt nem tudja alkotmánybírósági kezdeményezéssel kifejezésre juttatni, mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását pedig nem is kérheti.
A Kúria eljárására visszatérve, a nyilatkozattételi lehetőséggel a Fidesz-KDNP nem élt. A Kúria újra megismételte az előző eljárásában elmondottakat, miszerint a Momentum érintettsége fennáll, és a videofelvételek megtekintése alapján megállapítható, hogy a jelölő szervezet aktivistái megtévesztő nyilatkozatot adtak. Az eljáró tanács szerint az ilyen adatszerzési módnak kiemelkedő szerepe van akkor, amikor a magatartás a jóhiszemű és tisztességes joggyakorlás oldaláról vizsgálják. Sajnálatosnak tartotta, hogy az Alkotmánybíróság nem a véleménynyilvánítás részét képező, szabad kommunikáció lényegi tartalmát vizsgálta az eljárásában, hanem - a bíróság szerint - azt mondta ki, hogy a Kúria megtiltotta a jelöltállításon túlmutató aláírásgyűjtést. Ugyanakkor az eljáró tanács döntésében hangsúlyozta, hogy az ő feladata az alapelv és az alapjog ütközése során az alapjog korlátozás feltételeinek vizsgálata. Ennek keretében kifejtették, hogy alapvető jelentőségű, hogy a választópolgár tudja, hogy aláírása milyen célt szolgál, adatait mire használják fel. A konkrét esetben a Kúria a Kvk.II.37.628/2019/4. számú határozatában viszont megállapította, hogy az álláspontjának fenntartása mellett az Alkotmánybíróság döntésére is figyelemmel a Fidesz-KDNP jelölő szervezet - a véleménynyilvánítási szabadságra tekintettel - nem követett el jogsértést.[6]
2.7. A Fidesz-KDNP a Kúria döntésével szemben ismételten az Alkotmánybírósághoz fordult alkotmányjogi panasszal, mert álláspontja szerint a bírói fórum a felülvizsgálati kérelmet érdemben nem vizsgálta, ugyanis döntését az Alkotmánybíróság korábbi döntésére alapozva hozta meg. Megjegyzi az indítvány ezzel kapcsolatban, hogy az Alkotmánybíróság nem negyedfokú bíróság, a ténykérdéseket és a jogszabályokat az eljáró bíróságoknak kell vizsgálniuk a taláros testület megállapításai alapján. Azáltal, hogy a Kúria döntését az Alkotmánybíróság határozatára hozta meg kizárólag, azt jelenti, hogy érdemben a tény- és jogkérdéseket nem vizsgálta meg, a határozata pedig nem tartalmaz arra vonatkozó érvelést, hogy a felülvizsgálati kérelmet miért utasította el, így ez a döntés az alkotmányjogi panasz szerint sérti a tisztességes eljáráshoz való jogot.
Az Alkotmánybíróság eljárásában megállapította, hogy a Kúria végzésének indokolása nincs összhangban annak rendelkező részével. Korábbi gyakorlatára hivatkozva elmondta, hogy nem feltétel az, hogy a bírósági döntés a felek által hozott minden egyes észrevételt egyesével értékeljen, megcáfoljon, ugyanakkor az ügy érdeme szempontjából releváns kérdésekre az indokolásnak ki kell térnie, ezt azonban a Kúria elmulasztotta. A támadott bírósági döntés azonban nemcsak ebben a hibában szenved, hanem abban is, hogy a végzés rendelkező része és az indokolása ellentétben áll egymással, mert a rendelkező rész elutasította a felülvizsgálati kérelmet, azonban az indokolásban a Kúria de facto kimondta a jogsértés megtörténtét, amit azonban az Alkotmánybíróság döntésére figyelemmel nem állapíthatott meg.
Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság kifejtette álláspontját a szakjogi vagy alkotmányossági vizsgálatot végző bíróság kasszációs döntéssel kapcsolatban, kimondva, hogy megsemmisítési jogkörben eljáró bíróság legfeljebb iránymutatást adhat a megismételt eljárásra, de ez soha nem terjedhet ki a meghozandó új határozat érdemének a meghatározására. Ilyen esetben a végső döntést mindig az iránymutatás (jelen esetben az Alkotmánybíróság korábbi döntése) keretei között az eljáró bíróságnak kell meghoznia, ezért a fenti indokokra tekintettel a taláros testület a 18/2019. (VI. 12.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh2.) Kúria megismételt eljárásban hozott döntését megsemmisítette.
Megjegyzendő továbbá, hogy az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a Kúria végzésének indokolása a korábbi Alkotmánybírósági határozattal szembeni kritikát tartalmaz. Ezzel összefüggésben megjegyzi, hogy sem az Alaptörvény, sem más jogszabály nem hatalmazza fel a rendes bíróságokat az Alkotmánybíróság döntéseinek értékelésére vagy felülbírálatára, a végzés indokolásának ezekhez a részeihez semmilyen joghatás nem fűződhet. Ezeket a szövegrészeket ezért az Alkotmánybíróság figyelmen kívül hagyta.[7]
2.8. A Kúria a második megismételt eljárás lefolytatására újabb iránymutatást kapott az alkotmánybírósági határozatban, hogy értékelje a kifogásolt magatartást véleménynyilvánítás és választási kommunikáció szempontjából, és ez alapján ítélje meg, hogy jogsértésre sor került-e. A Kúria az eljárásban újra megkereste a Fidesz-KDNP jelölő szervezetet, aki nem reagált a megkeresésre, ezt az eljáró bírói tanács figyelembe is vette döntése meghozatala során.
A Kúria döntésében még egyszer megvizsgálta a magatartást: az aktivisták részéről álláspontja szerint részben megtévesztő tájékoztatás hangzott el, valamint az aláírásgyűjtés nem a Ve. szerinti íveken történt, ehhez kapcsolódóan nem tudtak a jelölő szervezet képviselői adatvédelmi tájékoztatót sem bemutatni, továbbá megjegyezte, hogy a támogatói aláírások leadására a kifogásolt magatartás napján reggel már sor került. Ez alapján a Kúria megítélése szerint a választópolgárok megtévesztése fennáll, ami felveti a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás Ve. 2. § (1) bekezdése e) pontja szerinti alapelvének sérelmét. A korábbi alkotmánybírósági döntés alapján ugyanakkor azt kell eldönteni, hogy a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás Fidesz-KDNP általi megsértése a véleménynyilvánítás szabadságának alkotmányos korlátja-e. Ezt mérlegelve a Kúria álláspontja szerint a jelölő szervezetek azon joga, hogy szabadon folytathatnak politikai kommunikációt a választókkal, s ennek keretében politikai programjaik megerősítésére, a választók véleményének közvetlen megismerése érdekében aláírásokat is szabadon gyűjthetnek, nem adhat felhatalmazást arra, hogy nem megfelelő, ellentmondásos tájékoztatáson alapuló hozzájárulás alapján kérjék el a választópolgárok személyes adatait, így a konkrét ügyben a jogsértést újból - az első határozatával megegyezően - a Kvk.II.37.706/2019/4. számú döntésével megállapította[8].
- 7/8 -
2.9. A döntéssel szemben a Fidesz-KDNP - immár harmadszor - az Alkotmánybírósághoz fordult alkotmányjogi panasszal. Ebben egyrészt kifejtette, hogy a Kúria nem megfelelő elérhetőségen hívta fel nyilatkozatra, és a nyilatkozat elmaradását követően a kétséget kizáróan nem bizonyított tényt a terhére értékelte. Emellett pedig felhívta a figyelmet arra, hogy videofelvételt készítő személyek az aláírásgyűjtő ívet nem akarták aláírni, így a nekik adott téves tájékoztatás önmagában nem is volt alkalmas jogsértésre. Az alkotmányjogi panasz kifejtette továbbá, hogy álláspontja szerint már az is felveti a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét, hogy a Kúria mindhárom végzésében ragaszkodott az első megállapításához.
Az Alkotmánybíróság a 21/2019. (VI. 26.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh3.) megállapította, hogy a Kúria azonos tényállás és azonos jogcím alapján az alkotmánybírósági iránymutatás szerinti megismételt eljárásban nem hozhat ugyanolyan határozatot, mint korábbi eljárásában, mert akkor az a döntés is szükségképpen ellentétes lesz a taláros testület megállapításával. Az alkotmánybírósági iránymutatást negligáló bírósági döntés alkalmas a bírósági hatáskör túllépésére, önkényes, visszaélés a bírói függetlenséggel, amely által sérti a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot. Az Alkotmánybíróság döntésében kifejtette továbbá, hogy a döntést azért is megsemmisíti, mert a Fidesz-KDNP részére a nyilatkozattételre való felhívást rossz e-mail-címre küldték meg. A határozat továbbá értékeli a "megtévesztő" és az "ellentmondásos" fogalmi tartalmakat, hangsúlyozva, hogy a jogszabály nem tiltja az ellentmondásos, de nem bizonyítottan rosszhiszemű kampánykommunikációt. Ugyanis amennyiben minden ellentmondásos magatartás egyben megtévesztő is volna, akkor az a teljes kampánykommunikáció, ezzel együtt a politikai küzdelmet bírói kontroll alá helyezné. A taláros testület a fentiekre figyelemmel a véleménynyilvánítás szabadsága (Alaptörvény IX. cikk) és tisztességes bírósági eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXVIII. cikk) sérelme miatt megsemmisítette a bírói döntést, emiatt nem vizsgálta az indítvány további elemeit, így az eljáró bírói tanács elfogultságát sem. Ugyanakkor újra megjegyezte az ABh2.-ből kiolvasható megállapítását, hogy az Alkotmánybíróság nem hoz, és nem is hozhat döntést az eljárás alapjául szolgáló kérdésben, mert a bizonyítékok értékelése és mérlegelése a bíróságok feladata. A taláros testületnek csupán annyi a szerepe, hogy az általa meghatározott keretek között dönthet a bíróság. Konkrét ügyben ezt azt jelenti, hogy azonos tényállás és azonos jogcím alapján a megismételt eljárásban a korábban megsemmisített végzéssel azonos végzést nem hozhat.[9]
2.10. Az Alkotmánybíróság harmadik döntését követően a beadványozó Momentum visszavonta az Nemzeti Választási Bizottság határozattal szembeni felülvizsgálati kérelmét, így a Kúriának nem kellett negyedszerre is döntenie az ügyben.[10]
Ahogy a bevezetőben említettem, habár nem gyakran, de megtörténhet, hogy egy kasszációs jogkörrel rendelkező bíróság a közigazgatási per során megsemmisíti a közigazgatási szerv döntését, amelyet követően még a szerv többször hoz olyan döntést, amelyet a közigazgatási bíróság ismételten megsemmisít. Az Alkotmánybíróság és a Kúria között történt, mindkét szerv három-három döntésével végződő, majd a kérelmező által visszavont felülvizsgálati kérelemmel zárult Kálvin téri aláírásgyűjtéssel kapcsolatos ügyet azért tartottam vizsgálatra érdemesnek, mert az Alkotmánybíróság számos, közigazgatási perjogi szempontból lényeges megállapítást tett a három döntésében. Megjegyzendő ezzel összefüggésben, hogy a választási eljárás nem az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény hatálya alá tartozik, hanem kivett eljárás, és a Ve. speciális eljárási rezsimet hoz létre, amely a bírósági gyakorlat alapján zárt rendszert képez, ahogy ezt az Alkotmánybíróság is megerősítette, ugyanakkor közigazgatási perjogi szempontból a választási szervek döntései ugyanúgy a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény szerinti bírósági felülvizsgálat alá vonhatók, mint bármely más közigazgatási szerv döntése.
Megjegyzendő továbbá a hazai alkotmányjogi gyakorlatban meglehetősen ritkán fordult elő az, hogy az Alkotmánybíróság háromszor foglalkozott ugyanazon üggyel.[11] Tekintsük át a perjogi szempontú megállapításokat!
A Kúria az első döntése során a Nemzeti Választási Bizottság határozatát megváltoztatta, és megállapította, hogy a Fidesz-KDNP jogsértést követett el. Az Alkotmánybíróság első döntésében hangsúlyozta, hogy tisztességes eljáráshoz fűződő jogból következik, hogy az érdekelt felet értesíteni kell a perbelépés lehetőségéről. Ez a szabály ugyanakkor hangsúlyozandó, hogy a hatályos közigazgatási perjogi kódexünkben, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényben is szabályozott [20. § (4) bekezdés][12]. Az alkotmányjogi problémát éppen az okozta, hogy a Kúria nem kereste meg az ellenérdekű felet. Érdekes annak megítélése, hogy vajon a választási eljárásban, amely egy gyors, szoros határidőkkel járó bírósági eljárást indokol, az értesítésnek mi lehet a következménye.
Megjegyzendő, hogy a szoros határidők indoka, hogy az állítólagos választási jogsértésről a választási szervek és a bíróságok minél előbb jogerős döntést hozzanak, ugyanakkor a határidő rövidsége értelemszerűen azt is eredményezi,
- 8/9 -
hogy a feleknek is nagyon szűk határidőik vannak az eljárásban, így eljárási cselekményeket is csak korlátozottan tudnak tenni. Ezért jutott a Kúria a második döntésében arra a megállapításra, hogy a szoros határidők miatt választási eljárásban nem szükséges a perbelépés lehetőségét biztosítani, ehelyett elegendő nyilatkozattételre felhívni a felet[13]. Az Alkotmánybíróság az ABh3.-ban foglalkozott a nyilatkozattételre történő felhívással, ahol nem ezt a "korlátozott" beavatkozási lehetőséget kifogásolta, hanem azt, hogy az ellenérdekű felet nem a jogszabály szerint megadott elektronikus elérhetőségén értesítették. Tehát amennyiben a jogalkotó úgy dönt, hogy bizonyos közigazgatási ügytípusokban a közigazgatási pernek nagyon rövid, szűk határidőket szab, abban az esetben is elengedhetetlen az ellenérdekű fél vagy más harmadik személy értesítése, azonban nem feltétlenül szükséges a perbelépés biztosítása, hanem elegendő lehet a nyilatkozattételre való felhívás.[14]
Az ABh1. viszont nem csak amiatt érdekes, hogy kimondta, hogy az ellenérdekű fél értesítésének elmulasztása sértette a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot. Az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy egy ilyen jellegű eljárási hiba nem feltétlenül sérti a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot, mert ha a bíróság kasszációs döntést hoz, mert ebben az esetben az ügy visszakerül egy korábbi eljárási szakaszba, amelynek eredményeként új döntést hoznak, így a korábbi eljárási hiba a későbbi szakaszban orvosolható. Viszont megváltoztató döntés során az érintettek részvételi lehetősége nem kerülhető meg.
Számomra ebből az utalásból az következik, hogy a jogalkotó - az ügy sajátosságaira tekintettel - tehet különbséget a kasszációs és a reformatórius döntés jogkör eljárási szabályai között. Ugyanis egy kasszációs jogkörben eljáró bírói fórumnak elegendő lehet utalni a hatósági eljárás során elmaradt vagy hibás eljárási cselekményekre, mert azok a megismételt hatósági eljárásban kijavíthatók. Ezzel szemben a reformációs eljárásban ezeket az orvoslásokat a bíróságnak magának kell megtennie (vagyis döntését megelőzően olyan helyzetnek kell fennállnia, hogy a tényállás teljes mértékben tisztázott legyen és minden a jogvita eldöntése szempontjából releváns információ rendelkezésre álljon). Ebből következően a reformációs jogkörben eljáró bírósági fórumnak sokkal körültekintőbben kell álláspontom szerint eljárnia, így a megváltoztató döntés az alaposabb eljárásból fakadóan hosszabb ügyintézési időtartamot és többletgaranciákat is igényelhet.
Az ABh2.-ben az Alkotmánybíróságnak az indokolási kötelezettséggel kellett foglalkoznia, mert az indítványozó álláspontja szerint a Kúria második döntésének rendelkező része ellentétes volt az indokolással. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben hangsúlyozta, hogy az eljáró bíróság (és véleményem szerint a hatósági jogalkalmazásban az eljáró közigazgatási szerv) kötelezettsége, hogy az eljárásban szereplő feleknek az ügy szempontjából lényeges megállapításait kellő gondossággal megvizsgálja, és ezt értékelje. Azonban az értékelés nem lehet csupán egy láthatatlan mozzanat az eljárásban, ugyanis mind a hatóságnak, mind a bíróságnak döntésében számot kell adnia arról, hogy a tényállástisztázási kötelezettségének miként tett eleget, amely azt jelenti az indokolásnak ki kell terjednie az ügy szempontjából releváns kérdésekre. Ez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy minden egyes, a felek által hozott bizonyítékot, nyilatkozatot egyesével kell értékelnie, csupán a releváns elemekre szükséges kitérni.[15] Ez mind a bírósági, mind a hatósági eljárásokban irányadó.
Az indokolási kötelezettséggel összefüggésben állapította meg továbbá az Alkotmánybíróság, hogy a bírósági végzés rendelkező része nem állhat ellentétben az indokolásban foglaltakkal, mert az sérti a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot. Ez álláspontom szerint - magától értetődően - nemcsak bírósági, hanem hatósági eljárásokban, sőt minden állami szerv előtti eljárásban generálisan érvényesülő követelmény.
Az Alkotmánybíróság korábban számos határozatában kijelentette, hogy nem feladata a ténykérdések vizsgálata, a bírósági eljárások hibáinak kijavítása és bírósági döntések meghozatala vagy pótlása. Az ABh1.-et követő megismételt kúriai eljárásban az eljáró tanács viszont azt mondta ki indokolásában, hogy habár álláspontja szerint a Fidesz-KDNP aktivistái megtévesztő magatartással jártak el, azonban
- 9/10 -
az Alkotmánybíróság döntésére figyelemmel "azt kellett megállapítania, hogy a jelen esetben vonatkozóan a Fidesz-KDNP jelölő szervezet kampánytevékenységének végzése során - a véleménynyilvánítási szabadságra tekintettel - nem követett el jogsértést"[16]. Emiatt a taláros testületnek újra ki kellett térnie az iránymutatása jellegére.
Ennek során megerősítette, hogy az eljáró bírói fórumnak az alkotmánybírósági döntés keretei között, de önállóan kell a konkrét ügyre vonatkozó érdemi döntést meghoznia. Az Alkotmánybíróság döntése azt vizsgálja meg, hogy a vizsgált bírósági határozat összhangban van-e az Alaptörvénnyel, illetve kijelöli a döntés alkotmányos kereteit, azonban azt nem határozhatja meg, hogy azzal milyen döntés állna összhangba. Vagyis a szakjogi vagy alkotmányossági felülvizsgálatot végző bíróság a kasszációs jogkörben eljárva iránymutatást adhat a megismételt eljárásra, az azonban soha nem terjedhet ki a meghozandó döntés érdemi tartalmára. Ez a megállapítás az ABh2. szerint nemcsak az alkotmányossági ügyekre, hanem a közigazgatási perrendtartás szerinti kasszációs jogkörre is igaz. Ugyanakkor hangsúlyozandó, hogy alapvető különbség van az alkotmányossági és a szakjogi kasszáció között, mert míg az Alkotmánybíróság a korábbi döntésének nem megfelelő bírósági határozat vagy végzés esetén kizárólag újbóli megsemmisítést alkalmazhat, addig a bírósági fórum a döntésének nem megfelelő közigazgatási határozatot hozó szerv döntését megváltoztathatja vagy - a bírósági gyakorlat szerint - teljesítési bírsággal is sújthatja a megfelelő döntés kikényszerítése érdekében.
Az ABh3.-ban az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy megismételt eljárásban azonos tényállás és azonos jogcím alapján a korábban megsemmisített döntéssel azonos döntést nem lehet hozni. Az ennek ellenére meghozott bírósági döntés önkényes, túllépi a bíróságok hatáskörét és visszaélés a bírói függetlenséggel, ami ellentétes a tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal. Megjegyzendő, hogy ez nemcsak bírósági viszonylatban, hanem megismételt hatósági eljárásban is követelmény véleményem szerint, ugyanakkor ebben az esetben, ahogy az előzőekben is jeleztem, a bíróságnak lehetősége van a szervet teljesítési bírsággal súlytani, azonban erre álláspontom szerint csak akkor van lehetőség, ha bíróság megállapította, hogy a megismételt hatósági eljárásban a hatóság azonos tényállásra alapozva azonos jogcímen hozta meg döntését.
Az ABh1.-ben az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a Kúria tanácsa nem megfelelően járt el, mert nem értékelte a kifogásolt magatartás alapjogi vonatkozásait. Figyelemmel arra, hogy a kifogásolt magatartás választási ügyben történt, kampányidőszakban, nem lehet figyelmen kívül hagyni azt, hogy a tisztességes és rendeltetésszerű választási eljáráshoz való jog a konkrét esetben a véleménynyilvánítás részét képező, választási (politikai) kampánykommunikációval került szembe. A döntések alapján kijelenthető, hogy amennyiben a vizsgált ügynek alapjogi vonatkozása van, azt mind a közigazgatási eljárásokban, mind a közigazgatási perekben az eljáró szerveknek figyelembe kell venniük.
A Kúria az első eljárásban a tisztességes és rendeltetésszerű joggyakorlás sérelmét állapította meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ve. egy zárt rendszert képez, és a bírósági jogértelmezés a törvényhozó szerepét nem veheti át, és nem állapíthat meg a törvényi szabályokon túl tilalmazott magatartást. Ez a törvényhozó akaratán túli terjeszkedést jelent, a törvény egyfajta kiegészítését jelenti, amely lerontja a jogszabályt. Ez választási eljárásban nem lehetséges. Ugyanakkor megjegyzendő, hogy más hatósági vagy bírósági jogalkalmazás során is kiemelt figyelmet szükséges arra fordítani, hogy a jogalkalmazók a törvényen ne terjeszkedjenek túl, és ne állapítsák meg olyan magatartás tilalmát, amelyet jogszabály nem tilt.
A Kúria a második döntésében több helyen utalt arra, hogy a jogalkotó mulasztásban van, továbbá az Alkotmánybíróság a döntésében nem minden, az eljáró tanács szerint lényeges körülményre tért ki (pl. 21., 31., 34. pontok). A taláros testület döntésében jelezte, hogy a kérdést részletesen nem vizsgálja a második kúriai végzés megsemmisítése miatt, azonban megjegyzi, hogy bírói fórum nincs feljogosítva az Alkotmánybíróság döntésének értékelésére vagy felülbírálatára. Ez minden eljáró bíróságra vagy közigazgatási szervre vonatkozik erre vonatkozó esetleges kifejezett jogszabályi felhatalmazás nélkül.
A Kúria jogalkotói mulasztásra vonatkozó álláspontjával összefüggésben pedig megjegyzem, hogy álláspontom szerint nem indokolt, sőt káros is, ha a bírósági eljárás minden mozzanatát jogszabályban - a választási eljárás esetén - törvényben szabályozzuk. Ugyanis a jogalkotó akármennyire törekszik minden eset leszabályozására, újabb és újabb esetek jelenhetnek meg, amelyekre a jogalkotó nem gondolt, amelyek teljesen átláthatatlanná teszik a teljes leszabályozottság követelményétől terhelt kazuisztikus szabályozást. Ezért álláspontom szerint a jogszabályoknak generális, általános szabályokat kell tartalmazniuk, és a jogalkalmazónak kell eljárása során az egyes eljárások során úgy alkalmazni a szabályokat, hogy az megfeleljen a tisztességes bírósági eljáráshoz való jognak.
Az eljáró magasabb fórum kritikájával összefüggésben megjegyzendő, hogy az ABh3. alkotmányjogi panaszában a Fidesz-KDNP felvetette a pártatlanság hiányát a Kúria részéről, figyelemmel a három bírói döntésre. Ez utóbbi indítványi elemmel az Alkotmánybíróság nem foglalkozott, azonban jelzendő, hogy a bírósági szabályokban nem kizárási ok az, ha a bírói döntést az Alkotmánybíróság megsemmisíti és az eljáró bíróságot új eljárásra kötelezi, ugyanakkor a közigazgatási perben, ha valamelyik fél szerint nem
- 10/11 -
várható el pártatlan eljárás a bíróság részéről, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 10. § (1) bekezdés h) pontja alapján kizárást kezdeményezhet.
A Kúria és az Alkotmánybíróság döntései a fentiek mellett további, a választási eljárási jogra vonatkozó speciális megállapításokat is tartalmaznak.
A Kúria felülbírálta a Nemzeti Választási Bizottság álláspontját az érintettség értelmezésével kapcsolatban. Viszont figyelemmel arra, hogy a Ve. a Kp.-hoz képest speciális érintettségi szabályokat határoz meg, amelyeket kampányidőszakban alkalmazni kell, ebből általános közigazgatási eljárásjogi vagy perjogi szabály nem állapítható meg.
Szintén kizárólag választási eljárási körbe sorolom az ABh3.-ban megjelenő azon gondolatmenetet, amely a tisztességes és rendeltetésszerű választási joggyakorlás fényében értelmezi a "megtévesztő" és "ellentmondásos" fogalmakat.
A fentiekben bemutattam a Kálvin téri aláírásgyűjtést követő két közigazgatási határozatot, három kúriai végzést és három alkotmánybírósági döntést. Mint már a korábbiakban is jeleztem, a magyar közigazgatási jogban nem szokványos, hogy az Alkotmánybíróságnak ennyit kell foglalkoznia egy üggyel, viszont számos megállapítást és tanulságot eredményezett mind a jogalkotónak, mind a jogalkalmazónak. Az Igazságügyi Minisztériumban elsősorban jogalkotási oldalról vizsgáljuk az ügyeket, azonban nem hagyhatjuk figyelmen kívül a jogalkalmazói visszajelzéseket sem, ezért is nagyon fontos számunkra az ügy tapasztalatainak a levonása. Habár az ügy az Alkotmánybíróság és a Kúria között eredményezett összesen hat határozatot, azonban egyes megállapításai nemcsak közigazgatási perjogi oldalról fontosak, hanem a közigazgatási szerv és a közigazgatási bíróság közötti viszonyrendszerben is relevánsak, ezzel is segítséget nyújtanak nekünk, hogy a jövőben létrehozandó szabályozások során olyan normákat alkossunk, amelyek megfelelnek a tisztességes bírósági eljáráshoz való követelménynek. ■
JEGYZETEK
[1] Az érintettségre a Ve. 208. § tartalmaz meghatározást ["Kifogást a választásra irányadó jogszabály, illetve a választás és a választási eljárás alapelveinek megsértésére (a továbbiakban együtt: jogszabálysértés) hivatkozással a központi névjegyzékben szereplő választópolgár, jelölt, jelölő szervezet, továbbá az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet nyújthat be"].
[2] 56/2019. NVB határozat, 23. pont.
[4] https://kuria-birosag.hu/hu/valhat/kvkii3751520192-szamu-hatarozat
[5] http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/EB94AA64DF25B29FC12583EC0034EC19?OpenDocument
[6] https://kuria-birosag.hu/hu/valhat/kvkii3762820194-szamu-hatarozat
[7] http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/9B9111DF6CF63839C125840000505FAC?OpenDocument
[8] https://kuria-birosag.hu/hu/valhat/kvkii3770620194-szamu-hatarozat
[9] http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/912D2512AFC2616BC1258416004DC8F5?OpenDocument
[11] Megjegyzendő, hogy ezt megelőzően - még az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően - szintén választási kérdéseknél került sor hasonlóra, 2007-ben a népszavazási kérdések hitelesítésével összefüggésben.
[12] 20. § (4) A perbelépés lehetőségéről az ismert érdekeltet a bíróság értesíti. Az értesítéssel egyidejűleg a bíróság közli a keresetlevelet, ha erre korábban nem került sor. A perbelépés lehetőségéről való értesítésnek hivatalból vagy valamely fél kérelmére az ítélet jogerőre emelkedéséig az eljárás bármely szakaszában helye van.
[13] "(...) az érdekelt teljes körű részvételének nincsenek meg a feltételei, figyelemmel a rendkívül rövid eljárási határidőkre, továbbá ezen választási jogintézmény sajátos jellegére. (...) Az idő rövidsége miatt nincs mód együttesen az érdekelt értesítésére, érdekelti helyzetének igazoltatására, a perbelépés engedélyezéséről való külön döntéshozatalra, csupán az érintett nyilatkozatának rövid határidővel való előterjesztésére" Kvk.II.37.628/2019/4. számú határozat 19. pont, ezzel kapcsolatban ugyanakkor megjegyzendő, hogy a Kúriának elvben - ha az ügy egyéni körülményei indokolják - a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 125. § c) pontja alapján lehetősége lett volna a perbelépésre az általános szabályoktól eltérő, rövidebb időtartamot is meghatározni.
[14] Megjegyzendő jogalkotási oldalról, hogy különbséget kell tenni a közigazgatási peres és nemperes (egyszerűsített peres) eljárások között. Mert míg peres ügyeknél a perbelépésnek érdemi kihatással járhat, addig a nemperes ügyekben (egyszerűsített perekben) a perbelépésnek nincs különösebb hozzáadott értéke, mert ilyen ügyekben alapvetően okirati bizonyítás alapján dönt a bírósági fórum, tehát nincs tárgyalás és egyéb bizonyítás sem, így a nyilatkozattétel lényegében az esetek döntő többségében megfelelőnek tekinthető.
[15] Megjegyzendő, hogy mindig mérlegelés tárgyát képezi az, hogy a hatóság, illetve a bíróság minden, a döntés szempontjából releváns bizonyítékot, nyilatkozatot értékelt-e. Ugyanis az értékelési szempontrendszer mindig szubjektív, ezért olyan álláspont is ismert, hogy a hatóságnak, illetve a bíróságnak érdemes kitérni azon információkra, körülményekre, amelyeket nem tart relevánsnak, és megindokolnia, hogy miért nem tartja őket az ügy eldöntése szempontjából relevánsnak.
[16] Kvk.II.37.628/2019/4. számú határozat 37. pont.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző a jogszabály-előkészítés összehangolásáért és közjogi jogalkotásért felelős helyettes államtitkár, Igazságügyi Minisztérium, a Magyar Közlöny felelős szerkesztője.
Visszaugrás
