A kötet a Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány (DKMKA) választáskutatási sorozatának hatodik darabjaként jelent meg. Az eddigi kötetek a választói magatartás és a választási módszertan kérdései mellett magyar országgyűlési és európai parlamenti választási témákkal foglalkoztak. Most először tárgyalják a magyarországi és külföldi népszavazások tapasztalatait. A kötet tanulmányait - mindenekelőtt a 2008. évi népszavazás tanulságai alapján - az empirikus, politikai viselkedésleírás jellemzi, de olvashatók köztük politikaelméleti intézmény- és normaelemzések is. Ennek megfelelően az állampolgárok viselkedését és gondolkodásmódját irányító szempontok iránt érdeklődő olvasók mellett azok figyelmére is igényt tarthat az összeállítás, akiket inkább a részvételi demokráciának a képviseleti, a deliberatív és az egyesületi demokráciához való viszonya, illetve a népszavazás intézményének a magyar alkotmányos rendszerben betöltött szerepe izgat.
A kötet legfontosabb funkciója a Magyar Választáskutatási Program legújabb kutatási eredményeinek bemutatása, így a tanulmányok többsége kifejezetten a 2008-as, a szerkesztő, Enyedi Zsolt bevezető írásában "háromigenesnek" nevezett népszavazásról szól. Ugyanakkor a könyv igyekszik tágabb összefüggésbe helyezni a népszavazással kapcsolatos vitákat. Nyilvánvalóan ez utóbbi cél vezérelte az elmúlt évek nemzetközi népszavazási irodalma talán két legfontosabb szerzőjének felkérését. Hanspeter Kriesi, a Zürichi Egyetem professzora, a "Demokrácia kihívásai a 21. században" című kutatási program vezetője tanulmányában a svájci tapasztalatokat bemutatva arról számol be, hogy a népszavazásokon általában a kompetensebb polgárok vesznek részt, csökkentve a tájékozatlanok uralmának veszélyeit, ugyanakkor szavazatuk alig tér el a társadalom egészének preferenciáitól, így az elitista vád sem alapozható meg. A pártok iránymutató szerepe alig mutatható ki, ugyanakkor a mérsékelt, bizonytalan választók szavazatát erőteljesen befolyásolja a kormányról vagy a pártokról alkotott véleményük. A különböző népszavazási formák közül a fakultatív népszavazások egyre kisebb veszélyt jelentenek a kormányok számára, a kötelező referendumokon viszont egyre gyakrabban elvérzik a kormány javaslata. Az iniciatívák rossz sikerarányuk ellenére is fontos közvetett hatással bírnak a kormány számára, amelynek tipikus reakciója az azok által felvetett társadalmi igények valamilyen formában történő kielégítése. Lawrence LeDuc, a Torontói Egyetem tanára világszerte elemzi a népszavazásokat a választási viselkedés szemszögéből, különös figyelmet szentelve a rövid távú kampánystratégiák szerepének. A tanulmányában elemzett népszavazások közül többnek az esetében a kezdeti, viszonylag egyértelmű támogató többség gyakran azért olvadt el, mert kezdeményezőik eltaktikázták magukat, vagy csak a konkrét kérdésre koncentráltak, ahelyett, hogy annak tágabb politikai összetevőit vették volna figyelembe.
A népszavazással kapcsolatos általános elméleti kérdések tisztázása miatt hívták meg a kötetbe Körösényi Andrást és Kis Jánost. Ok azonban már nyilván nem tudták magukat teljesen függetleníteni a 2008-as népszavazástól. Annál is kevésbé, mert a népszavazásig vezető és még annak lebonyolítása után is folytatott áldatlan politikai, közjogi vitának talán leggyümölcsözőbb hozadéka az a diskurzus volt, amelyet Kis János írása indított el, majd zárt le a Népszabadságban a népszavazásnak a magyar alkotmányos rendszerben betöltött szerepéről.[1] Lényegében az ott kifejtett álláspontját bontja ki részletesebben, tudományos igényességgel a kötet olvasói számára Kis János. Álláspontja szerint a magyar alkotmány csak szűk sávban engedi meg a népszavazás részvételét a közjogi döntési folyamatokban. Ennek a helyzetnek a megváltoztatását az alkotmány módosításával nem tartja indokoltnak, sem a közvetlen demokrácia szerepének bővítése, sem pedig szűkítése irányában. Ugyanakkor fontosnak tartaná, hogy az Alkotmánybíróság következetes alkotmányértelmezéssel az intézményt indokolt hatókörének keretei között tartsa. Ezek a keretek szerinte nem teszik lehetővé az Országgyűlés népszavazási úton történő kötelezését törvényalkotásra, pusztán a jogalkotás megállítására. Csak az ilyen népszavazás nem sérti a képviselők függetlenségét. Annak ugyan nem adja indokát, hogy ez miért ne lenne éppolyan sérelme a törvényt hozni kívánó képviselők autonóm döntésének, de a fontosabb ellenérv, hogy sem az alkotmány, sem pedig a népszavazásról szóló törvény
- 155/156 -
nem ismeri a jogalkotásra, illetve annak megállítására vonatkozó népszavazás megkülönböztetését, így azok képviselőket kötelező erejének különbsége jogilag aligha támasztható alá.
Érdekes módon Körösényi András, aki az említett Népszabadság-vitában amellett érvelt, hogy a népszavazás eredménye az Országgyűlést végrehajtói szerepkörbe szorítja,[2] a kötetben a népszavazások és a képviseleti demokrácia viszonyáról publikált tanulmányában a közvetlen demokrácia formáinak csak nagyon körülhatárolt, speciális helyzetekben történő alkalmazását tartja indokolnak. Álláspontja Kis Jánoséhoz hasonlóan vegyes rendszert preferál, de Kisnél érezhetően visszafogottabb a népszavazás létjogosultságát illetően.
A kötetnek a 2008-as népszavazást a politikai viselkedés szempontjából elemző blokkja Tardos Róbert tanulmányával indul, amely a részvétel szempontjából veti össze ezt a népszavazást a korábbiakkal, illetve az országgyűlési és az önkormányzati választásokkal. A rendkívül gazdag adatbázisra alapozott kutatás egyik következtetése, hogy a társadalmi hierarchiában fentebb elhelyezkedők ezúttal is valamivel nagyobb arányban mentek el szavazni, bár ez a népszavazás mobilizált néhány korábban passzív, a hierarchia alján elhelyezkedő réteget is. Az elemzésekből az is világossá vált, hogy a népszavazásnak erőteljes protest jellege volt, és a települések politikai klímája jelentősen befolyásolta a részvétel mértékét. Vagyis miközben az ellenzéki pártok nagy tömegben voltak képesek megmozgatni a jobboldali szavazókat, a baloldaliak nagymérvű passzivitással reagáltak a kormánypártok ellenpropagandájának gyengeségére.
Karácsony Gergely írása kifejezetten a választói motivációkkal foglalkozik, megállapítva, hogy - összehasonlítva az 1997-es, 2003-as és 2004-es népszavazásokkal - a "háromigenes" referendum esetében a szavazók tájékozottabbak voltak a pártok álláspontjáról, és párt-, illetve szavazási preferenciáik szorosabban összefüggtek, mint a NATO-ról, a kórháztörvényről és az EU-ról szóló népszavazások esetében, de kevésbé, mint a kettős állampolgárságról szóló szavazás alkalmával. Karácsony ugyanakkor azt is megállapítja, hogy 2008-ban, mindenekelőtt a vizitdíjról való szavazás esetében, jelentős súlya volt a vélt önérdeket követő szavazásnak, különösen a kevésbé tájékozott szavazók körében. Enyedi Zsoltnak a választói döntés logikáját az online kutatás tükrében vizsgáló tanulmánya a kampány hatását az individuális attitűdváltozások szintjén elemezve kimutatja, hogy a szavazás irányának alakításában a pártpreferencia domináns volt - és szerepe fokozatosan nőtt a kampány során -, ugyanakkor komoly szerepet játszottak a népszavazással kapcsolatos attitűdök és a népszavazás eredményességéhez fűződő várakozások is. Enyedi megállapítása szerint a "nem szavazat a kulturális baloldali irányultsággal és a jobboldali gazdaságpolitikai felfogással függött össze. Az amúgy is nagyon iskolázott mintán belüli leginkább tájékozott, iskolázott és érdeklődő »elit« gondolkodásában a pártos kötődéseknek különösen nagy volt a súlyuk."
Dukay-Szabó Szilvia és Závecz Tibor tanulmánya a 2008. február 28-án a Budapesti Corvinus Egyetemen tartott "népszavazási eszmecsere" elemzése alapján foglalja össze deliberatív közvélemény-kutatás tanulságait. A meghívott szakértők közreműködésével hetven egyetemi hallgató részvételével folytatott eszmecsere azt igazolta, hogy a koncentrált vita emelte a résztvevők ismeretszintjét, részvételi szándékukat azonban nem. Az elmúlt években más témákban, más kutatók által is alkalmazott deliberatív módszerrel kapcsolatos óvatosságra int az a tény is, hogy a szakértők meghallgatása növelte azok arányát, akik szerint a népszavazás kérdéseiben "csak a szakértők tudnak eligazodni". Ugyanakkor az is kétségtelen, hogy a vita eredményeként a közgazdászhallgatók érzékenyebbé váltak a szociális szempontok iránt. Arra is rámutat a tanulmány, hogy az érvek hatékonyságának egyik fontos magyarázója és előrejelzője a szavazó számára az érvek forrásának megítélése. Ugyancsak ezt a forráshatást vizsgálja Enyedi Zsolt másik, a manipulációk mechanizmusát tárgyaló tanulmánya, amely arról a váratlan eredményről számol be, hogy adott esetben még egy nem kedvelt forrás megjelölése is erősítheti az álláspont elfogadását.
Angelusz Róbert és Tardos Róbert zárótanulmánya világosan tükrözi a kötet szerkesztőjének azt a törekvését, hogy a választáskutatások bemutatása során a hangsúlyt a társadalomtudomány módszertani kérdéseire kívánta helyezni. A tanulmány témája látszólag különbözik ugyan a népszavazáshoz közvetlenül kapcsolódó írásokétól, de elvontabb szinten ugyanazokra a kérdésekre keresi a választ: megismerhetők-e a választópolgár preferenciái, illetve milyen torzítási lehetőségekkel kell számolni a társa-
- 156/157 -
dalom akaratának és véleményének feltárását szolgáló technikák esetén. A szerzők kimutatják, hogy a választó más-más arcát mutatja a kérdező kutatónak attól függően, hogy azok személyes, internetes vagy telefonos kérdezést alkalmaznak-e. A különböző módszerek más társadalmi csoportokat érnek el, de hiába súlyozzák a legfontosabb háttérváltozók segítségével az eredményeket, a különböző módszerek által kimutatott véleménymegoszlások között továbbra is marad eltérés. Ezzel a szerzők gyakorlati segítséget adnak a több módszert alkalmazó, polimetrikus kutatások számára, amelyek az empirikus adatfelvétel következő nagy áttörését jelenthetik. Másfelől azonban az eredmények visszavezetnek a népakaratnak ahhoz az alapvető dilemmájához, amelyre a kötet címe is utal: beszélhetünk-e egyáltalán objektíven létező közakaratról?
(Szerk. Enyedi Zsolt. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, Századvég Kiadó, Budapest, 2009. 333 oldal, 3400 forint)
Polyák Gábor nagyon sokféle megközelítésből tárgyalta már a médiajogot (így például médiagazdaság-tani vagy versenyjogi szempontból), akár egy cikk erejéig egyetlen témára koncentrálva, akár komoly elemző munka keretében számba véve az egy-egy intézménnyel kapcsolatos fontos kérdéseket. Tehát összegyűlt már annyi tapasztalata, hogy korábbi kutatásaira támaszkodva, ha nem is kimerítően, de összefoglalja a médiarendszer kialakításával kapcsolatban összegyűlt gondolatait. Ez a munka csak felsőfokon méltatható, különösen az egész koncepciót átható rendszergondolkodásnak (system thinking) köszönhetően, amely akár a politika által gúzsba kötött jogalkotónak adhat jó példát arra, miért érdemes következetesen végiggondolni egy témát. Mindehhez hozzávéve azt, hogy a szerző által tanulmányozott témakör a jogalkotás többi területéhez képest viharos gyorsasággal változik, így Polyák Gábor jóformán még a saját korábbi kutatásaira sem tud támaszkodni minden esetben. Követendő példát állít elénk a szerző azon a téren, hogy e látszólagos beláthatatlanság ellenére is érdemes nagyobb összefüggésekben gondolkodni.
A kötet jogalkotási kiindulópontja a pluralizmus ("médiafogyasztó-védelem"), a versenyképes médiapiac szabályainak a meghatározása, mert ezek nélkül nem lehet leírni a médiarendszert. Nagyon fontos tisztázni, hogy a médiapiacon a versenyjogi szabályozás mellett szükség van-e médiajogi szabályozásra is (az Európai Unióban Dánia és Finnország lemondott a versenyjogi mellett az ágazati szabályozásról). A szerző kiemeli, hogy mióta a médiarendszer "sokplatformossá" vált, azóta a hozzáférés központú szabályozás súlypontja a tartalomszolgáltatókról a médiarendszer más szereplőire tolódott. Ezenkívül a médiapiac szabályozásának eszközeiben hangsúlyeltolódás megy végbe a szigorúan vett ágazati szabályozás irányából a hírközlési jog irányába is. A szerző megállapítja, hogy a piacra lépés addig nem lesz hatékony, amíg az állam rendelkezik a földfelszíni műsorszóró kapacitásokkal. Ugyanakkor a digitalizációnak köszönhetően a piacra lépés szabályozása is átalakul. Sőt bizonyos esetben az engedélyezési eljárás például a platformüzemeltető kezébe kerülhet át.
A szerző kitér arra, hogy a szabályozó meggyengülése esetén a must carry modell áll eszközként a platformüzemeltető rendelkezésére. E szabályozási modell alapján a platformüzemeltető a kapacitások egy részét köteles a szabályozó által meghatározott műsorszolgáltatások terjesztésére felhasználni. Emellett a must carry kötelezettség a közszolgálatiság alkotmányjogi pozícióit is figyelembe veszi. A szerző ehhez fontosnak tartja leszögezni, hogy a must carry státusszal rendelkező műsorszolgáltatások meghatározásának átláthatósága akkor teljesül maradéktalanul, ha a törvény az e körbe tartozó műsorszolgáltatások olyan jellemzőit határozza meg, amelyek alapján a must carry státusz objektíven megítélhető, illetve ha a kötelezettség tartalmának változása nem járj a terjesztési kapacitások előre nem látható lekötésével. A szerző következtetése szerint a must carry marad az egyetlen hatékony szabályozási eszköz, amely a jogalkotót olyan helyzetbe hozza, hogy "jutalmazni" tudja a meghatározott tartalmú többletterhek vállalását, ezzel ösztönözve új műsorszolgáltatások piacra lépését.
A szerző egyik fontos megállapítása, hogy az európai hírközlési szabályozás különösen mélyen avatkozott bele a médiaszabályozást érintő kérdésekbe, amikor az Európai Bizottság hírközlési szabályozást
- 157/158 -
igénylő nagykereskedelmi piacként határozta meg "a tartalom végfelhasználók felé való eljuttatásának céljából nyújtott műsorterjesztési szolgáltatást". Ez azt a súlyos értelmezési problémát veti fel, hogy a nagykereskedelmi viszonylatban alkalmazható intézkedések mindegyike a hozzáférési irányelv szerinti "hozzáférésre" épül, a "hozzáférés" meghatározása alapján viszont hozzáférési igény kizárólag elektronikus hírközlési szolgáltatás nyújtása céljából igényelhető, tartalomszolgáltatás céljából nem. Polyák Gábor hozzáteszi, hogy a hírközlési jogi hozzáférési kötelezettség kiszabható olyan módon, hogy a szabályozóhatóság előírja a "tisztességes" és "ésszerű" hozzáférési feltételek alkalmazását. A kötelezettség-kiszabás ilyen módon lehetővé teszi a hozzáférést igénylő egyes tartalomszolgáltatók sajátos helyzetének figyelembevételét. Az egyenlő elbánás kötelezettsége ugyanakkor nem alkalmas eszköze a médiarendszer kialakításának, mert nem biztosíthatja ugyanazoknak a helyi, közösségi szolgáltatóknak a platformhoz való hozzáférését, amelyek gazdaságilag ezeket az egyenlő feltételeket nem képesek teljesíteni, szolgáltatásuk tartalma viszont a véleménypiac sokszínűségének fontos tényezője.
A szerző az előző bekezdésben részletezetteket a következőkkel egészíti ki. Míg egyrészről a szabályozás maga, az Európai Bizottság és a tagállami szabályozó hatóságok rendszeresen deklarálják, hogy a platformüzemeltető és a tartalomszolgáltató között a tartalom értékesítésére létrejött kapcsolat nem hírközlési jellegű, addig figyelmen kívül hagyják, hogy ezek az értékesítési megállapodások egyúttal a műsorterjesztőnek azt a döntését is meghatározzák, hogy mely műsorszolgáltatás számára biztosít hozzáférést a hálózathoz. A médiaszabályozási és hírközlés-szabályozási célok és eszközök a szerző véleménye szerint ennek következtében olyan módon keverednek, hogy az veszélyezteti a médiaszabadság érvényesülését és a jogbiztonságot.
Polyák Gábor megjegyzi, hogy az adott szolgáltatáshoz való hozzáférés lehetősége hozzáférési kötelezettség nélkül is jelentősen bővülhet, ha a szolgáltatás a versenytársak által is ismert és alkalmazott szabványokon alapul. A nyílt szabványokon alapuló platformok a biztosítékai egyrészt a szolgáltatások együttműködési képességének (interoperabilitásának), másrészt a fogyasztók választási lehetőségének.
A szerző leszögezi, hogy a hatékony médiapiaci verseny az ágazati koncentrációkorlátozásnak legfeljebb eszköze, de semmiképpen nem célja. A koncentrációszabályozás a véleménypiaci verseny hatékonyságát biztosító összetett eszközrendszer része, amely a médiapiac szerkezetének, illetve a médiavállalkozások gazdasági kapcsolatainak alakításával törekszik a sokszínűség előmozdítására. Módszere az, hogy meghatározza azt a "véleménypiaci erőfölényt", amely a médiarendszer, a tartalomkínálat sokszínűsége védelmében szabályozói beavatkozást tesz szükségessé, és az ilyen "erőfölénnyel" rendelkező (mű-sor)szolgáltatóval szemben a sokszínűség megóvására alkalmasnak vélt intézkedést helyez kilátásba.
A kötet nagyon jól hasznosíthatóan foglalja össze a különféle politikai múlttal rendelkező európai országoknak a médiarendszer kialakításával kapcsolatos tapasztalatait. Polyák Gábor a példamutató gyűjtemény lezárása után sem marad téma nélkül, legalábbis erre utal kötete bevezetőjében: "A téma feldolgozása - a kötet rémisztő terjedelme ellenére - nem tekinthető lezártnak. A médiapiaci liberalizáció folyamatában meghatározó jelentősége van a reklámszabályozás átalakulásának. Önálló kutatási téma lehetne az a fejlődés, amelyben a közösségi jog a teljes körű tagállami reklámtilalom jóváhagyásától a televíziós és általános reklámszabályok egyre részletesebb harmonizációján át eljut a termékelhelyezés lehetőségének megteremtésig."
HVG Kiadó, Budapest, 2008. 417 oldal, 4000 forint ■
JEGYZETEK
[1] Kis János: A népszavazási versenyfutás, Népszabadság, 2007. november 10.; Uő: A népszavazás-vitáról, Népszabadság, 2007. december 15.
[2] Vö. Körösényi András: Alkotmányos-e a népszavazás?, Népszabadság, 2007. december 2.
Visszaugrás
