Brüsszel utcáin gépfegyveres katonák járőröznek. Jelen vannak a középületek előtt, a metróban, mozikban, játszótereken, az éttermek teraszán. Az iskolákban már nem csak tűzriadót gyakorolnak a gyerekek, hanem azt is, hogyan kell elbújni terrortámadás esetén. Franciaországban 2015. november 14. óta szükségállapot van érvényben, akárcsak az algériai háború idején. A sor folytatható. A terror-fenyegetettség ténye és érzete a mindennapok részévé vált.[2]
A terrorizmus új formái elleni fellépés nemzeti és nemzetközi szinten egyaránt foglalkoztatja a döntéshozókat. Kiemelendő ebből a sorból az ENSZ Biztonsági Tanácsának 2178 (2014) határozata,[3] amely a foreign fighters jelenség elleni küzdelemben született.
A határozat szerint a terrorizmus minden formája veszélyezteti a nemzetközi biztonságot és a békét. Különös aggodalomra adnak azonban okot azok a "harcosok", akik az az állampolgárságuk vagy lakóhelyük országától eltérő más országba utaznak azzal a céllal, hogy ott terrorista cselekményeket kövessenek el vagy ilyen cselekményeket kiterveljenek. Hasonlóképpen veszélyeztetik a nemzetközi közösség békéjét és biztonságát azok, akiknél az utazás célja terrorista kiképzésben való részvétel vagy ilyen képzés nyújtása.
Az ENSZ BT az ilyen cselekmények kriminalizálása érdekében az ENSZ Alapokmányának VII. fejezete alapján rendelkezéseket fogadott el. A 6. rendelkező bekezdés értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy belső törvényeik és rendelkezéseik olyan súlyos bűncselekményeket állapítsanak meg, ami elegendő alapot nyújt ahhoz, hogy büntetőeljárást folytassanak le és szankcionáljanak bizonyos magatartásokat. A tiltott magatartások: a) harmadik országba való utazás vagy annak kísérlete terrorcselekmények elkövetéséhez való hozzájárulás, vagy kiképzés nyújtása vagy abban való részvétel céljából; b) ilyen utazás finanszírozása; valamint c) ilyen utazás szervezése vagy elősegítése.[4]
Az ENSZ BT határozata nyomán az Európa Tanács - a 2015 első felében gyorsan lefolytatott tárgyalások után - 2015 májusában elfogadta a terrorizmus megelőzéséről szóló Varsói Egyezményéhez csatolt Kiegészítő jegyzőkönyvet, amely végrehajtja a 2178 (2014) ENSZ BT-határozat egyes büntetőjogi rendelkezéseit és különösen annak 6. rendelkező bekezdését.
A Kiegészítő jegyzőkönyv a következő cselekményeket rendeli büntetni: társaságban vagy csoportban való részvétel terrorizmus céljából (2. cikk), terrorista kiképzésben való részvétel (3. cikk), terrorizmus céljából külföldre utazás vagy ennek kísérlete (4. cikk), ilyen utazásokhoz anyagi eszközök nyújtása vagy gyűjtése (5. cikk), és az ilyen utazások szervezése és elősegítése (6. cikk). A Kiegészítő jegyzőkönyv értelmében a Felek kötelesek megerősíteni az információk megfelelő időben történő egymás közötti cseréjét (7. cikk).
Az Európai Unió 2015. október 22-én Rigában aláírta a Kiegészítő jegyzőkönyvet és a Varsói Egyezményt.[5] Ez vezetett a kérdéshez, hogy miként hajtsák végre a Kiegészítő jegyzőkönyvet az Európai Unió jogrendjében: tagállami szinten vagy uniós jogszabállyal?
Az alábbiakban először azt fejtem ki, mely jogi érvek miatt esett a választás az uniós harmonizációra. Ezután röviden ismertetem az irányelv előzményeit és tárgyalását, melynek során a meglepő fordulat a meglepetések elmaradása és az irányelv gyors elfogadása volt. Ezt követően az irányelv tartalmát mutatom be, elsősorban azokra az új tényállásokra összpontosítva, melyek a foreign fighters vagyis a "külföldi harcosok" jelenséghez kötődnek. Az utolsó részben röviden értékelem az irányelvet, és következtetésként néhány személyes gondolattal zárok a nyugati társadalmak és a terrorizmus küzdelméről.
A terrorizmus kriminalizálása nem új jelenség az Európai Unió jogában.
Az anyagi büntetőjog terén a 2002/475/IB tanácsi kerethatározatot[6] kell első helyen említeni.[7] A kerethatározat abból indul ki, hogy minden tagállamban közelíteni kell a terrorista bűncselekmények fogalmának meghatározását, beleértve a terrorista csoportokkal kapcsolatos bűncselekményeket is. Az ilyen bűncselekményeket elkövető vagy ezekért felelős természetes és jogi személyek vonatkozásában e bűncselekmények sú-
- 21/22 -
lyának megfelelő büntetésekről és szankciókról kell rendelkezni.
Az igazságügyi együttműködésben releváns dokumentum a Tanács 2008/615/IB határozata a különösen a terrorizmus és a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemre irányuló, határokon átnyúló együttműködés megerősítéséről (ún. Prüm-határozat),[8] illetve a Tanács 2005/671/IB határozata a terrorista bűncselekményekre vonatkozó információcseréről és együttműködésről.[9]
Eme jogszabályok megléte miatt a terrorizmus elleni küzdelem "jelentős részben már szabályozott tárgykörnek" minősül az AETR-doktrína[10] értelmében, így az Unió kizárólagos külső hatáskörrel rendelkezik e tárgykörben. Logikus volt hát a következtetés, hogy az Európa Tanács Kiegészítő jegyzőkönyve nyomán keletkezett kriminalizációs kötelezettséget az egyes tagállamok ne önállóan, egymásra való tekintet nélkül hajtsák végre saját belső jogukban, hanem - a kizárólagos külső hatáskör belső uniós jogi tükörképeként - az EU fogadjon el harmonizációs jogszabályt.
Erre a belső jogalap az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 83. cikkének (1) bekezdése, amelynek értelmében:
"Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott irányelvekben szabályozási minimumokat állapíthat meg a bűncselekményi tényállások és a büntetési tételek meghatározására vonatkozóan az olyan különösen súlyos bűncselekmények esetében, amelyek jellegüknél vagy hatásuknál fogva a több államra kiterjedő vonatkozásúak, illetve amelyek esetében különösen szükséges, hogy az ellenük folytatott küzdelem közös alapokon nyugodjék.
Ezek a bűncselekményi területek a következők: terrorizmus [...]".
A Bizottság tehát 2015 decemberében az EUMSZ 83. cikkének (1) bekezdése alapján terjesztett elő egy irányelvre irányuló javaslatot a terrorizmus elleni küzdelemről.[11]
A bizottsági javaslat nem korlátozódott a 2002/475/IB kerethatározat célzott módosítására. A Kiegészítő jegyzőkönyvből keletkezett nemzetközi jogi kötelezettségek végrehajtásához elegendő lett volna ugyan a kerethatározatnak a Kiegészítő jegyzőkönyvben definiált tényállások harmonizálásához szükséges módosítása, viszont a téma politikai súlya átfogó reformot kívánt.
Ennek megfelelően, a bizottsági javaslat a 2002/475/IB kerethatározat hatályon kívül helyezésére irányult. Az új irányelvre irányuló javaslat - azon túl, hogy kodifikálja az említett kerethatározat rendelkezéseit - tartalmazza a Kiegészítő jegyzőkönyvben foglalt tényállásokat is, illetve ezen túl egy külön fejezetet a terrorizmus áldozatainak jogairól és a nekik való segítségnyújtásról.
A javaslatot figyelemre méltó gyorsasággal tárgyalta meg a Parlament és a Tanács. Közbevetem ennek kapcsán, hogy az uniós jogalkotás relatív lassúsága nem írható a sokat szidott "bürokrácia" számlájára. Egy nemzeti parlamentben - főleg ha egynyelvű és egykamarás - a többség (túl) hamar döntésre juthat. Uniós szinten komplexebbek a folyamatok és az adottságok. Az egyensúlyt 28 tagállam, kéttucat hivatalos nyelv és számos politikai család között kell megtalálni. A tanácsi elnökségnek a jogalkotás folyamatában minden egyes tárgyalási forduló után egyeztetnie kell a tagállami delegációkkal, melyek éberen őrködnek nemzeti érdekeik fölött. Az eljárás, tapasztalatom szerint, gyakran azért lassul le, mert egy vagy több ország egy adott rendelkezés kapcsán ragaszkodik a saját érdekeihez a közös érdekkel szemben. Ez természetes is; egyben azt bizonyítja, hogy nem szuverenitásvesztést, hanem korlátozott szuverenitástranszfert hagytak jóvá a Szerződések urai. Ha lassan őrölnek tehát a jogalkotás malmai, az éppen a miatt van, mert "Brüsszel" meghallja, mit üzennek nekik a tagállamokból, és igyekszik mindenkinek elfogadható kompromisszumot találni. Ehhez azonban idő kell.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
