A 2010. évi országgyűlési választásokat követően a kormányt alakító, kétharmados többséggel rendelkező politikai erő elkezdte elképzelései megvalósítását, amelynek során - akár csak a korábbi kormányoknak - előbb-utóbb találkoznia kellett az Alkotmánybíróság által végzett alkotmányossági kontrollal és annak következményeivel. Egyértelmű volt, hogy a kormányzó erők élni kívánnak kétharmados felhatalmazásukkal, amit a korábbi Alkotmány rendszeres módosítására is felhasználtak. Ezek egy része technikai jellegű (országgyűlési képviselők létszámának maximalizálása, ami végül az Alkotmány hatálya alatt nem került alkalmazásra; miniszterelnök-helyettes nevesítése, a "külsős" alpolgármester megjelenése), a módosítások másik része viszont érdemi volt és közülük több jelentős hatást gyakorolt az alkotmánybíráskodás jövőjére nézve is.
Érezhetővé vált, hogy az új parlamenti többség esetenként hajlamos valamely konkrét, a társadalmat érintő vagy érdeklő probléma megoldása érdekében az alkotmányosság érvényesülésének követelményét némileg háttérbe szorítani, és az alkotmányra nem feltétlenül garanciaként, hanem az elképzelések megvalósításának alapjaként tekinteni. Ehhez társult, hogy a fontos döntéseket alkotmányossági szempontból megtorpedózó Alkotmánybíróságot mintegy értetlenkedve szemlélték, és esetenként "feleslegesen behúzott fékként" tekintettek rá - a fék "oldásának" szándékával. Az Alkotmánybíróság döntéseire adott, néha ingerültnek tűnő reagálás - mint például a 98%-os különadó ügyében - gyakran kapkodó alkotmánymódosításhoz vezetett, ami az indokolások esetenkénti abszurdnak mondható tartalmában is tükröződött.
E "kikapcsolt védelmi funkciók" megteremtése lehetővé tette a politikai elképzelések végrehajtását, viszont az alkotmány - vagy annak értékrendje -érvényesülésén csorba eshetett.
Ez a folyamat álláspontunk szerint az Alkotmánybíróság "keretek közé helyezésével" csillapodott - az egyes módosítások, majd az Alaptörvény hatályba lépésének eredményeként az Alkotmánybíróság mozgástere és lehetőségei szűkültek, ezzel párhuzamosan viszont a kormányzó erők mozgástere tágabbá vált az alkotmányossági szempontok megfelelő alakítása következtében.
Milyen megoldásokkal érte el mindezt az évek során a parlamenti többség? Véleményünk szerint a fontosabb mozzanatok az alábbiak voltak:
- az Alkotmánybíróság létszámának bővítése;
- a bírák hivatali idejének növelése, pozitív elemként viszont megjelent az újraválasztás kizárása (az "új" bírák tekintetében);
- hatáskör-korlátozás és behatárolás - a pénzügyi tárgyú törvények vonatkozásában;
- hatáskör-egyértelműsítés (az Alaptörvény vizsgálati lehetősége csak eljárási okból lehetséges);
- kötelező alaptörvény-értelmezési szempontok Alaptörvénybe foglalása.
Ezek közül nem mindegyik minősíthető negatív hatásúnak: az új szabályozási megoldások között kifejezetten előnyösnek és - alkotmányjogi szempontból - kifejezetten hátrányosnak mondhatókat is találunk.
Írásunkban a változások közül néhány olyat tekintünk át, ami az Alaptörvény hatályba lépését követően is a szabályozás része maradt - ha nem is változatlan, ám jellegét és tartalmát tekintve rendkívül hasonló formában; illetve néhány olyat, ami az Alaptörvénnyel jelent meg szabályozásunkban.
Az Alkotmánybíróság létszáma a korábbi tizenegyről tizenöt főre emelkedett. Ennek direkt szakmai indoka az alkotmányozási folyamat alatt elhangzott álláspontokból számunkra nem derült ki. Politikai érvek - például, hogy a jelenlegi parlamenti többség a létszám emelésével és feltöltésével kívánja a testületet a "maga oldalára állítani", önmagukban valószínűleg nem elégségesek a változás indokaként. Szakmai indok csakis a működés gyorsításának a létszám-növeléssel való fokozása lehet. A jelenlegi szervezeti tagozódásban (teljes ülés és öttagú tanácsok) a megemelt létszám ügyintézési időt csökkentő hatása csak az öttagú tanácsok szintjén jelenik meg. A teljes ülés önmagában a létszám emelése miatt nem tud gyorsabban ügyeket intézni a színvonal esése nélkül: hiába dolgoz ki a jelenlegi (optimális esetben) tizenegynél néggyel több bírói stáb határozattervezeteket. A teljes ülés tehát az a szűk keresztmetszet, ami nem tud egy bizonyos mennyiségnél több ügyet átengedni: az ügyek felhalmozódása tehát adott esetben a Főtitkárságtól, az elnöktől és a stáboktól a teljes ülés előtti fázisig
- 70/71 -
tolódik, de továbbra is megmarad. Erre is figyelemmel, továbbá a hatásköri átalakulás miatt (egyedi ügyek túlsúlya az absztrakt vizsgálatokkal szemben, azaz a korábbi tendencia megfordulása) a teljes ülés szerepének csökkenéséhez és az öttagú tanácsok felértékelődéséhez vezetett.
A 2010. június 28-án elfogadott egyik alkotmánymódosítás az alkotmánybírák jelölésével függött össze. Lényege, hogy a korábbi Alkotmány új 32/A. § (4) bekezdésének értelmében az Alkotmánybíróság tagjaira - a képviselőcsoportok közötti létszámarányokat is figyelembe véve - az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak tagjaiból álló jelölő bizottság tehetett javaslatot. A változás felvetett ugyan az Alkotmánybíróság függetlenségével kapcsolatos fontos kérdéseket, önmagában ugyanakkor a jogállamiság kérdéskörét véleményünk szerint nem veszélyeztette. Veszélyt ennek a jelölési megoldásnak a gyakorlata jelentheti, amennyiben a többség olyan jelöltek megválasztását támogatja, akiknek a függetlensége megkérdőjelezhető. Ez a megoldás az Alaptörvényt követően is megmaradt.
Az alkotmánybírák megbízatási ideje kilenc évről tizenkét évre emelkedett. Önmagában ez a változtatás számunkra sem pozitív, sem negatív hozadékot nem prognosztizál: előnyös és hátrányos hatásai egyaránt lehetnek. Az előnyök között említhető, hogy vélhetően ritkábban kerül sor alkotmánybírói hely betöltetlenné válására, mivel a megválasztás esetleges sikertelensége - az esetek többségében -három évvel későbbre tolódik. A hátrányok között a testület tagjai szemléletében való "frissítés" eltolódása, a döntéshozatal esetleges egysíkúvá válása, új szempontok megjelenési lehetőségének visszaszorulása fogalmazható meg (ezt azonban enyhíti a bírói létszám emelése, illetve a tanácsadói kör változása, fluktuációja). A megbízatási idő emelésével párhuzamosan azonban szólni kell arról, hogy az újraválasztási lehetőségről nem az Alaptörvény, hanem az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 6. § (3) bekezdése rendelkezik. Az alkotmánybírókat továbbra is az Országgyűlés választja, kétharmados többséggel.
a) Jelentős változás állt be az Alkotmánybíróság elnökének megválasztása terén. Az eddigiektől eltérően az elnököt nem az alkotmánybírák választják maguk közül, minősített többségű döntéssel, három évre, hanem az Országgyűlés, az alkotmánybírák közül, a megbízatási idő lejártáig szólóan, kétharmados többséggel. Ez a megoldás - azon túlmenően, hogy az Alkotmánybíróság önállóságára nézve is visszalépésként értékelhető - több kérdést is felszínre hoz. Ezek áttekintése előtt jelezzük: maga az ötlet nem új. 1996. június 4-én, az akkori alkotmányozási folyamatban Torgyán József kisgazda pártelnök a következőket mondta el az Országgyűlésben: "[a] kisgazda álláspont az, hogy elfogadhatatlan, hogy ezt a rendkívül fontos, mondhatni az ország alkotmányos működése szempontjából egyik legfontosabb jogkört ne az Országgyűlés döntse el, tehát mi azt javasoljuk, hogy az Országgyűlés válassza meg az alkotmánybírák közül kétharmados többséggel az Alkotmánybíróság elnökét - ha ez sikertelen lenne, a harmadik fordulóban az egyszerű többség is elegendő lenne". Ez utóbbi elgondolásrész - egyszerű többség - szerencsére most nem került az Alaptörvénybe, az ötlet lényege azonban - úgy tűnik - mára kiérlelődött.
Visszatérve a felmerülő kérdésekhez: problémát okozhat az elnök megválasztásának esetenkénti megnehezedése. Kétharmados megegyezés hiányában az elnökválasztás ellehetetlenülhet; ez a teljes ülés általi, minősített többséggel kivitelezhető megoldás mellett jóval nagyobb eséllyel fordulhat elő. Másrészt, semmilyen korrekciós lehetőség nem biztosított, ha a testület többsége és az elnök között - bármilyen okból - tartós feszültség jelenik meg, aminek az esélye is nagyobb a "kívülről" meghatározott személy esetén, akit esetleg a teljes ülés nem választott volna meg az elnöki tisztre. Végül: a jelentős függetlenséggel rendelkező szerv tagjai általi elfogadottság mértéke is csökkenhet az elnök irányában.
Az elnök Országgyűlés általi választásának érdemi jelentősége akkor merülhetne fel, ha a sarkalatos törvényben a jelenlegi jogosítványaihoz képest erősebb jogköröket kap. Amennyiben ez bekövetezne, akkor is ügyelni kell arra, hogy az elnök érdemi döntési joga, legalábbis véleményünk szerint nem bővíthető.
b) Az elnök megválasztási módjának megváltoztatására azonban nem kellett 2012 januárjáig várni. Az Alkotmányt módosító törvényjavaslat 3. §-a alapján a korábbi Alkotmány 32/A. § (5) bekezdésében a "tizenegy" szó "tizenöt"-re változott, mégpedig 2011. szeptember 1-jei hatálybalépéssel. A helyek betöltésére azonban a módosító szándéka szerint nem kellett addig várni: az 5. § szerint
- 71/72 -
ugyanis - ami a kihirdetést követő napon hatályba lépett - "[a]z Országgyűlés az Alkotmánybíróság tizenöt fős teljes létszámának biztosításához szükséges tagokat 2011. július 31-ig választja meg, valamint e határidőig az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával az Alkotmánybíróság tagjai közül elnököt választ. Az így megválasztott tagok és elnök megbízatására az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdését, az elnök személyére vonatkozó javaslattételre az Alkotmány 32/A. § (5) bekezdését alkalmazni kellett. Az Alkotmánybíróság így megválasztott elnöke 2011. szeptember 1-jén lép hivatalba, a hivatalban levő elnök megbízatása ezen időpontig meghosszabbodik."
Azaz: a még nem hatályos, tizenöt főről rendelkező alkotmányi szabály alapján megtörtént a testület tizenöt főre duzzasztása akkor, amikor a hatályos előírások szerint még csak tizenegy alkotmánybíró lehetett volna. Az alkotmánybíró megbízatása megválasztásával keletkezik, tehát 2011. július 31-ig tizenöt alkotmánybíró lett Magyarországon. Négy tag így lett megválasztva, ám szeptember 1-jéig nem léphettek hivatalba, így addig esküt sem tehettek. Az Abtv. akkor hatályos 11. §-a szerint ugyanis "[a]z Alkotmánybíróság tagja a hivatalba lépése alkalmával az Országgyűlés előtt esküt tesz az Alkotmány feltétlen megtartására és kötelességei lelkiismeretes teljesítésére". Mindez az értelmezési igény a tizenöt főre emelés megválasztás előtti hatálybaléptetésével elkerülhető lett volna.
Másrészt, a teljes ülés által megválasztott elnök mandátuma törvény erejénél fogva meghosszabbodott. Ez utóbbi megoldásnak álláspontunk szerint két lehetséges értelme lehetett:
- az Országgyűlés el kívánta kerülni, hogy a hivatalban levő elnök 2011. júliusában lejáró mandátuma miatt az Alkotmánybíróság három évre betöltse az elnöki tisztséget: a törvényi hosszabbítással az elnök hivatalban volt tartható, az Országgyűlés pedig még 2011-ben elnököt választott (ebből az következik, hogy bizonyos ok miatt sietős volt az elnöki poszt parlament általi betöltése);
- másodsorban annak lehetséges elkerülése (a testület általi választás kizárása mellett), hogy az elnöki teendőket - így például a fontosabb ügyek szignálását - a hivatalban levő helyettes elnök végezze.
Véleményünk szerint mind a még nem hatályos szabályok szerint bekövetkező létszámbővítés, mint az elnök megbízatásának törvény általi, politikai célú meghosszabbítása aggályokat vet fel az Alkotmánybíróság függetlenségére és a jogállamiság elvére figyelemmel.
c) Az alkotmánymódosító javaslattal együttesen jelent meg az Abtv. módosítására vonatkozó törvényjavaslat, ami egyrészt - követve az alkotmánymódosítást -, tizenöt főre emelte az Alkotmánybíróság létszámát (2011. szeptember 1-jétől), másrészt egyértelművé tette, hogy a helyettes elnök megválasztása nem követi az elnök megválasztásának változását, azaz maradt a korábbi szabály: a helyettes elnököt a teljes ülés választja, maguk közül.
d) Az alkotmánymódosítás szerint "[a]z így megválasztott tagok és elnök megbízatására az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdését, az elnök személyére vonatkozó javaslattételre az Alkotmány 32/A. § (5) bekezdését alkalmazni kell". Ez annyit jelent, hogy a megválasztott alkotmánybírókat már tizenkét évre választották, másrészt az elnök személyére parlamenti jelölőbizottság tesz javaslatot.
Érdekesnek tűnő kérdésre azonban utalni kell. Az akkor hatályos 24. cikk (4) bekezdés kimondta, hogy az Alkotmánybíróság elnökét az "Alkotmánybíróság tagjai közül" választja az Országgyűlés. Az Alkotmánybíróság új elnöke így csak a már hivatalban levő tagok közül kerülhetett ki. Ha az Országgyűlés az új tagok közül kívánt volna elnököt választani, azt a tagok megválasztását követően kellett volna megtennie, mégpedig jelölő bizottság javaslattétele alapján. Az Országgyűlés által kívánt elnök személye tehát meghatározta magát a döntési folyamatot is. Előzetesen nem lehetett ugyanis a bizottság által szabályosan meghallgatni az új bírók közül kívánt elnökjelöltet, figyelemmel arra, hogy ekkor még nem volt az Alkotmánybíróság tagja, így sérült volna az alkotmánymódosító törvény 5. §-ának követelménye ("...az Alkotmánybíróság tagjai közül elnököt választ..."; illetve "... az elnök személyére vonatkozó javaslattételre az Alkotmány 32/A. § (5) bekezdését alkalmazni kell").
e) Örvendetesnek tartjuk viszont, hogy az Abtv.-t módosító törvény 2. § (3) bekezdése kimondta: "[e]z a törvény nem érinti az Alkotmánybíróság hivatalban levő tagjainak megbízatását".
A Magyar Közlöny 2010. évi 177. számában, 2010. november 19-én hirdették ki az Alkotmány módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvényt, amely a korábbi Alkotmány 32/A. §-ának új szövegét, valamint a 70/I. § (2) bekezdésének rövid időn belüli második átalakítását tartalmazta. Az Alkotmánybíróság hatáskörének változása - vizsgálati lehetőségének és megsemmisítési mozgásterének szűkítése - rövid időszak alatt több, egymásnak ellentmondó változatban jelent meg. Érdemes nem csupán a véglegesen elfogadott szöveget, hanem a köztes "állomásokat" is értékelni. A változások a T/1445. sz. alkotmánymódosító törvényjavaslat egyes szövegváltozatain keresztül követhetők nyomon.
a) A 2010. november 20-ától hatályos alkotmányszöveg alakulásának története az Alkotmánybíróság ún. 98%-os különadót megsemmisítő döntésével kezdődött, amelyet a T/1445. számú alkot-
- 72/73 -
mánymódosító törvényjavaslat benyújtása követett.
A tervezet első változata a korábbi Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezést léptette volna: "(1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat. Nincs helye felülvizsgálatnak olyan törvény tartalmáról, amely a 28/C. § (5) bekezdése szerint országos népszavazással sem változtatható meg."
Figyelmet érdemlő körülmény, hogy az Alkotmánybíróság hatásköre közül egyik sem tűnt volna el e változat következtében sem, csupán a felülvizsgálati lehetőség szűkítésére került volna sor.
Az Országgyűlés az Alkotmány módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény 1. §-ával megállapította a korábbi Alkotmány 32/A. §-ának új szövegét, amelyből írásunk szempontjából az új (2) és (3) bekezdés tartalma érdemel említést. Eszerint: "(2) A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor vizsgálhatja felül, ha az erre irányuló indítvány az alkotmányellenesség okaként kizárólag az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogok sérelmét jelöli meg, és nem tartalmaz egyéb okot.
(3) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket az Alkotmánybíróság akkor semmisíti meg, ha azok tartalma az élethez és emberi méltósághoz való jogot, a személyes adatok védelméhez való jogot, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadságát, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogokat sérti."
A végső változat tehát szakított az Alkotmánybíróság jogkörének olyan korlátozásával, amely a vizsgálati lehetőséget az országos népszavazás kizárt tárgyköreivel hozta volna összefüggésbe. Mindez a folyamat két okból is figyelemre méltó. Egyik, hogy az alkotmánymódosítások legalábbis némelyike igencsak gyors ütemben, kapkodva készült, a tartalom megfelelő átgondolására így vélhetően nem minden esetben jutott kellő idő.
b) A 2010-ben az Alkotmánybíróság eljárása korlátjaként megfogalmazott szabály az Alaptörvényben is felbukkan, némileg átalakított tartalommal. A hatályos Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése szerint: "Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek".
A rendelkezés "célja", amit az R) cikk (3) bekezdése alapján az Alkotmánybíróságnak figyelembe kell vennie, a költségvetéssel kapcsolatos törvények alkotmányossági vizsgálat alóli kivonása volt, az Alkotmánybíróság döntéshozatalának korlátozása formájában.
Az Alkotmánybíróság tehát továbbra is "megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat". A "költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket" az Alkotmánybíróság viszont csak akkor semmisíti meg, ha azok tartalma az élethez és emberi méltósághoz való jogot, a személyes adatok védelméhez való jogot, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadságát, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokat sérti".
Maradnak azonban továbbra is nyitott kérdések. Vizsgálhatja-e például az Alkotmánybíróság az olyan salátatörvényi rendelkezéseket, amelyek formailag a költségvetésről stb. szóló törvényekben vannak, tartalmilag azonban semmilyen kapcsolatban nem állnak azok szabályozási tárgyával? Álláspontunk szerint erre igen a válasz. Utalnánk arra is: eddig is az Alkotmánybíróság döntötte el, mi minősül a "költségvetésről", annak "végrehajtásáról" stb. szólónak, azaz a testület mozgástere e tekintetben megmarad.
A korlátozás időtartama jövőbeli feltétel bekövetkezésétől függ, ez azonban okozhat nehézségeket. Egyik annak eldöntése: mely szerv, milyen eljárásban, milyen gyakorisággal dönt arról, hogy "az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja", vagy sem. Az Alaptörvény 37. cikk (6) bekezdése alapján "[a]z államadósság és a teljes hazai össztermék számítási módját, valamint a 36. cikkben és az (1)-(3) bekezdésben foglaltak végrehajtására vonatkozó szabályokat törvény határozza meg".[1] Másik kérdés, felülbírálható-e a szerv e döntése. Kérdéses, hogy az Alkotmánybíróság előtt folyamatban levő ügyek kezelése miként oldható meg, ha egyik évben teljesül a feltétel, másik évben
- 73/74 -
nem, utána ismét teljesül stb. Figyelemmel arra, hogy a feltétel rövid időn belüli bekövetkezése nem reális, e kérdéskör inkább elméleti jellegű, a gyakorlatban viszont azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság eljárása hosszú időn át korlátozott marad.
Jelentős problémát okoz a felsorolt alapvető jogok köre is, mivel az Alkotmánybíróság megsemmisítési (és vizsgálati) joga csak akkor áll fenn e törvényekkel szemben, ha azok a nevesített jogok valamelyikét sértik. E jogok - talán az emberi méltósághoz való jogon kívül - a pénzügyi tárgyú törvényekkel alig elképzelhető módon kerülhetnek csak kapcsolatba. Nem tekinthető ugyanis tipikusnak, hogy valamely adótörvény, a költségvetés vagy a zárszámadás a "gondolat, lelkiismeret és vallás szabadságát", vagy a "személyes adatok védelméhez való jogot" lényegében érintse. Ugyancsak valószínűtlen, hogy e törvények az élethez való jogot sértsék. A legelképesztőbb azonban az állampolgársághoz kapcsolódó jogok sérelmét elvárni a pénzügyi tárgyú törvények esetén, ugyanis igen ritka esetnek számítana az, ha a költségvetés vagy valamely adótörvény sértené a magyar állampolgárnak például azt a jogát, hogy nem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani, vagy Magyarország területéről kiutasítani, továbbá, hogy külföldről bármikor hazatérhet, vagy, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt a Magyarország védelmét élvezi. Az irreleváns alapvető jogok nevesítésében tehát nem volt hiány.
Más jogok - kivéve a kifejezetten nevesített emberi méltóság - sérelme azonban nem alapozza meg az Alkotmánybíróság megsemmisítési (és vizsgálati) lehetőségét. Kimaradtak tehát azok az alapvető jogok, amelyek a pénzügyi tárgyú törvények esetén valóban relevánsak lehetnek, azaz a gazdasági alapjogok köre (tulajdonhoz való jog, vállalkozás szabadsága, a szerzett jogok védelme), az egyenlő bánásmód követelménye vagy a tisztességes eljáráshoz való jog (ezen keresztül a jogállamiság és jogbiztonság elve).
Arra azonban nem gondolt az alkotmányozó, hogy az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot más alapjogok ún. "anyajogaként" kezeli. Ennek értelmében valamennyi alapvető jog levezethető belőle, illetve minden esetben hivatkozási alapként szolgálhat, ha az Alaptörvényben nincsen az adott helyzetre vonatkoztatható, kifejezetten nevesített alapvető jog. Az Alkotmánybíróság a diszkrimináció-tilalommal kapcsolatosan például korábban azt rögzítette, hogy a korábbi Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom - amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé. Eszerint az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jog sérelmét minden esetben megállapíthatja, ha más, az Alkotmányban nem nevesített, ám releváns jogot sért a nevezett körbe tartozó törvények valamelyike. Frissebb példával is lehet szolgálni: a 37/2011. (V. 10.) AB határozatban az Alkotmánybíróság éppen az emberi méltóságra hivatkozással vizsgálta és semmisítette meg központi adóról szóló törvény rendelkezését. Az emberi méltósághoz való jog tehát kitörési pont lehet a korlátozó szabály alól, paradox módon éppen az Alaptörvény védelme érdekében.
Minden rosszban van valami jó: az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek. A formai követelmények erre figyelemmel betarthatók.[2]
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény (a továbbiakban: Alkmód.) hatályba lépését követően számos indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz az Alkmód. alkotmányellenességének megállapítására és jellemzően ex tunc hatályú megsemmisítésére, valamint ehhez szorosan kapcsolódóan az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXX. törvény (a továbbiakban: Abtvmód.) egésze, illetve annak egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozóan. A testület a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatában az alkotmánymódosítások alkotmányosságával kapcsolatban kialakított korábbi gyakorlatát követve, az e tárgyban született indítványokat hatáskörének hiányában visszautasította, ugyanakkor jelezte az alkotmányozó hatalom felé, hogy az alkotmány egyes rendelkezései között olyan ellentmondások feszülnek, amelyek az alkotmányozó hatalom beavatkozását teszik szükségessé. Ugyanebben a határozatban az Alkotmánybíróság az alkotmánymódosítások közjogi érvénytelenségére vonatkozó indítványokat elutasította.
Az Alkotmánybíróság az indítványok kapcsán megvizsgálta, hogy hatásköre kiterjed-e az akkor hatályos Alkotmány, illetve az Alkotmányt módosító törvények felülvizsgálatára. A testület a nemzetközi példákat követően saját precedens határozatait tekintette át, és megállapította, hogy korábbi gyakorlata töretlen abban a vonatkozásban, hogy hatásköre sem magának az Alkotmánynak, sem az Alkotmányt módosító törvényeknek a felülvizsgálatára nem terjeszthető ki. Az alkotmánymódosítások közjogi érvénytelenségének felülvizsgálhatósá-
- 74/75 -
gával kapcsolatban megállapította, hogy hatásköre e vonatkozásban nem zárható ki, hiszen az alkotmányellenesen létrejött jogszabályok semmisek, vagyis olyannak tekintendőek, mintha azok létre sem jöttek volna. A testület azt is megvizsgálta, hogy az alkotmánymódosítások alkotmányos felülvizsgálatával kapcsolatos eddigi gyakorlatának megváltoztatása szükséges és lehetséges-e. Megállapította, hogy ha az alkotmánybíróságok előzetes vagy utólagos normakontroll hatáskör keretében felülvizsgálhatják az alkotmánymódosításokat, akkor ezt a hatáskört vagy maga az Alkotmány biztosítja számukra, vagy abból közvetlenül levezethető az alkotmánybíróság előzetes vagy utólagos alkotmány-felülvizsgálati jogköre. Hangsúlyozta, hogy a hatályos Alkotmány nem rendelkezik ilyen jellegű hatáskörről, és nem tartalmaz olyan, az alkotmányozó hatalom által kiemelt, megváltoztathatatlannak tartott rendelkezéseket sem, amelyek alkotmányos mérceként kötelezően figyelembe veendők lennének akár a hatályos Alkotmány módosításának, akár egy új Alkotmány elfogadásának esetén.
Az Alaptörvény negyedik módosításával hatályba lépett 24. cikk (5) bekezdés egyértelműen fogalmaz a fenti kérdésben és úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt és az Alaptörvény módosítását csak a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények tekintetében vizsgálhatja felül. E vizsgálatot az elfogadott, de még ki nem hirdetett Alaptörvény és Alaptörvény-módosítás tekintetében a köztársasági elnök, a kihirdetéstől számított harminc napon belül a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti. Mindez az jelenti tehát, hogy a testület az Alaptörvényt és annak módosítását kizárólag eljárási szempontból vizsgálhatja felül, így hatásköre e tekintetben korlátozott. Az eljárási szempontú felülvizsgálat alkotmányos indoka, hogy az Országgyűlés is kötve van az Alaptörvényben kapott jogalkotási felhatalmazáshoz, mert az Alaptörvény vagy annak módosítása megalkotásakor - a közjogi érvényességre tekintettel - az Országgyűlésnek - akár alkotmányozó, akár alkotmánymódosító hatalomként jár el - maradéktalanul be kell tartania az Alaptörvényben előírt formai szabályokat.
Az Alaptörvény R) cikkének (3) bekezdése szerint "[a]z Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni". A rendelkezéssel kapcsolatban több észrevétel megfogalmazható.
a) E szabály az Alkotmánybíróság eljárásába (is) esetlegesen belekódol egyfajta bizonytalansági elemet.
aa) A három figyelembe veendő szempontrendszer közül csak a preambulumként funkcionáló Nemzeti hitvallás szövege, tartalma állapítható meg egyértelműen, az ugyanis az Alaptörvény része. A preambulum eddig is beszámítási pont volt az Alkotmánybíróság eljárásában: önmagában (főleg jellege miatt) nem kötelező, de az értelmezésnél figyelembe veendő volt. Ez az Alaptörvényben a Nemzeti hitvallásra vonatkozóan expressis verbis megjelenik.[3]
ab) A történeti alkotmányunk vívmányai kifejezés tényleges tartalmának bizonytalansága miatt nem alkalmas az Alaptörvény koherens és konzisztens interpretációját biztosítani, mert e rendelkezés maga is intenzív értelmezésre szorul, amelyet szükségszerűen és erga omnes hatállyal az Alkotmánybíróságnak kell elvégeznie. Az ezzel kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat, azonban kezdetleges. A testület először a 33/2012. (VII. 17.) AB határozatban foglalkozott a kérdéssel. A testület leszögezte, hogy: "[a]zt, hogy mi tartozik a történeti alkotmányból a vívmányok közé az Alaptörvény alapján, az Alkotmánybíróságnak kell megállapítania. [...] A magyar történeti alkotmány konszolidált értelmezésének minimumához tartozik annak elfogadása, hogy a XIX. században végbement polgári átalakulást konstituáló törvények a történeti alkotmány részét képezik. E törvények teremtették meg - nem jelentéktelen előzmények után - azt a szilárd jogintézményi alapot, amelyre a modern jogállam épül. Amikor tehát az Alaptörvény mintegy ablakot nyit közjogunk történeti dimenziójára, ráirányítja a figyelmet azokra az intézménytörténeti előzményekre, amelyek nélkül mai közjogi viszonyaink és általában jogi kultúránk gyökér nélküliek lennének. Az Alkotmánybíróság felelőssége ebben az új helyzetben rendkívüli, mondhatni történelmi: a konkrét ügyek vizsgálatakor kötelezően be kell emelnie kritikai horizontjába a jogi intézménytörténet releváns forrásait." A 45/2012. (XII. 29.) AB határozatban pedig elvi éllel rámutatott, hogy "[a]z alkotmányteremtő hatalom Magyarországon egy több mint hatvan éves időszakot zárt le az Alaptörvény megalkotásával. Ezen időszak kezdetén, 1949-ben a jogállamiságot nélkülöző szocialista alkotmány megtörte és felfüggesztette történeti alkotmányunkat. Az 1989-ben lezajlott rendszerváltás - a jogállami eszmét szem előtt tartva - a hatályos alkotmány módosításával alakította ki a demokratikus államberendezkedést, amelynek során jelezte, hogy az alkotmánymódosítás egy átmeneti időszakra
- 75/76 -
szól, és a rendszerváltás célja egy új alkotmány elfogadása."[4]
ac) Az Alaptörvény rendelkezéseinek célja szintén komoly fejtörést okozhat az alkotmánybíróknak az Alaptörvény valamely rendelkezésének értelmezésekor. Az Alaptörvény céljának meghatározási kísérlete esetenként a jóslás világába vezetné a testület tagjait. Sajnos az eredeti változathoz írt indokolás sem nyújt sok támpontot: "[a] Javaslat irányt mutat az Alaptörvény értelmezői számára: az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a Nemzeti Hitvallással és a történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Ezek az értelmezési szempontok elsődlegesek, azonban nem zárják ki a jogértelmezés egyéb kialakult formáit". Az utóbbi félmondat akár feleslegesnek is mondható, nehezen képzelhető el ugyanis ezzel ellentétes elvárás.
b) A bizonytalan tartalom hatása azonban éppen e rendelkezések "céljával" ellentétes eredményre vezethet: az Alkotmánybíróság ugyanis megteheti, hogy az R) cikk e szabályát egyszerűen nem érvényesíti döntéshozatalában. Végső soron ugyanis az Alkotmánybíróság döntése, mit tekint e körökbe tartozónak, az Alkotmánybíróság határozza meg ezek tartalmát stb. Erre figyelemmel az R) cikk (3) bekezdése igen könnyen lex imperfecta-vá válhat.
c) Értelmezési zavart okozhat az is, hogy az Alaptörvény 28. cikke - a rendes bíróságokkal kapcsolatban - kimondja: "[a] bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak". Bár ez a kötelező feltételezés csak a bíróságok tekintetében fogalmazódott meg, kérdéses, hogy az Alkotmánybíróság értelmezése miért lenne kivétel e további szempontok figyelembe vétele alól.
a) Az Alaptörvény N) cikkének (1) bekezdése szerint "Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti". Ennek az elvnek az érvényesítéséért - a (2) bekezdés alapján - elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány felelős, viszont, a (3) bekezdés kimondja: "[a]z Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során az (1) bekezdés szerinti elvet kötelesek tiszteletben tartani".
b) Az Alkotmánybíróság tehát döntéshozatalakor köteles figyelemmel lenni arra, hogy Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti. Kérdés, hogy ez milyen igazodási pontot ad az Alkotmánybíróságnak: ha ugyanis az a célja - ami nem tudható - hogy az alkotmányossági szempontok mellett költségvetési szempontok is alakítsák a döntéseket, esetenként meg is előzve a más alkotmányossági érveket, akkor a magunk részéről ezt nehezen tudjuk elfogadni. (Azt viszont abszurd felvetésnek tartjuk, hogy a szabály célja csupán a saját költségvetés takarékos és ésszerű felhasználása volna).
Az indokolás sem nyújt ehhez érdemi segítséget; az érthető és elfogadható célt - az ország társadalmi és gazdasági egyensúlyát komoly államháztartási problémák ne veszélyeztessék - nem kellő pontossággal meghatározó előírás komoly problémaforrássá változhat. Az indokolás szerint "a kiegyensúlyozottság a kiszámítható állami működést, az átláthatóság a tájékozott és felelős polgárok részvételével zajló demokratikus közéletet, a fenntarthatóság pedig a jövendő nemzedékek sorsáért való felelősségvállalást is szolgálja az elsődleges pénzügyi célok mellett". A kiszámítható állami működést az Alkotmánybíróság eddig is beleértette a jogállamiság fogalmába, a jövő nemzedékek jogainak védelme is megvalósul, a részvétellel zajló demokratikus közélet pedig az Alkotmánybíróság hatáskör-gyakorlásában - különösen a részvételi jogok és garanciák alaptörvényi rögzítésével - nehezen értelmezhető.
c) Figyelmet érdemel az is, hogy ez az elvárás éppen az Alkotmánybíróság esetében gyakran végrehajthatatlan lesz: a testület ugyanis - bizonyos kivételektől eltekintve - a 37. cikk (4) bekezdés alapján eleve nem is vizsgálhatja a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját alkotmányjogi panasz, konkrét és absztrakt utólagos normakontroll eljárásban. E korlát - a 37. cikk (4) bekezdésében foglalt feltétel bekövetkezéséig - alapvetően kihúzza a probléma méregfogát, a mégis vizsgálat alá eső törvények, illetve a korlátozás által nem érintett jogszabályok [a 37. cikk (4) bekezdés csak a törvényekre vonatkozik] kontrollja esetén pedig az Alkotmánybíróság eseti mérlegelésére bízott, miként értelmezi e rendelkezést.
d) Végezetül utalunk arra, hogy az N) cikk (3) bekezdésében foglalt feltétel lex imperfecta-nak tűnik: kérdéses ugyanis, ki (mely szerv) állapítja meg, hogy az Alkotmánybíróság tiszteletben tartotta-e a nevesített elvet, és ha nemleges következtetésre jut, milyen következménye lehet az Alkotmánybíróság "mulasztásának". ■
JEGYZETEK
* A kutatás az OTKA által támogatott K 109319. sz. "Eljárási alkotmányosság, különös tekintettel az alapjogvédelmi eljárásokra" című projekt keretében készült.
[1] 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról
[2] A vizsgálatból főszabályként kizárt jogszabályi kör behatárolására vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlatot illetően lásd különö-
- 76/77 -
sen 368/D/2010. AB végzés, 1252/B/2010. AB határozat, 347/B/2009. AB határozat, 511/B/2009. AB határozat, 368/D/2010. AB végzés, 458/B/2010. AB határozat, 37/1997. (VI. 11.) AB határozat, 868/B/2006. AB végzés, 769/B/2005. AB határozat, 458/B/2010. AB határozat; 72/B/2009. AB határozat; 769/B/2005. AB határozat, 1413/B/2008. AB határozat.
[3] Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatával kapcsolatban lásd különösen 34/2014. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [51], 29/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [35], 21/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [37], [56].
[4] Az Alkotmánybíróság gyakorlatát illetően lásd még különösen 28/2014. (IX. 29.) AB határozat, Indokolás [12]-[14], 29/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [34], 21/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [35].
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tudományos segédmunkatárs, OTKA-kutató.
[2] A szerző tanszékvezető egyetemi docens.
Visszaugrás
