A jogi értelemben felfogott alkotmány normatív érvénye igazolást igényel. Az alkotmánynak ugyanis - a törvényekkel és más jogforrásokkal szemben - sajátos rangja, és a jogrendszer egészét meghatározó karaktere van, mivel az állam jogi alaprendjét fejezi ki. Feltehető a kérdés, hogy a jogi alkotmány honnan kapja, illetőleg miből nyeri ezt a sajátos normatív érvényét és hatását. A kérdés alapvetően alkotmányjogi jellegű, mert magából az alkotmányból adódik, de ugyanakkor ezen túlmutató is. Azáltal, hogy ez az alkotmányt létrehozó erőre és legitimáltságára irányul, túllép a hatályos jog - vagyis a fennálló jogi alkotmány - területén. Mindazonáltal e kérdés megtartja alkotmányjogi jelentőségét.[1] A modern alkotmányok az érvényességi igényüket rendszerint a nép alkotmányozó hatalmából vezetik le. Az alkotmányozó hatalom tana - elődjéhez, a "társadalmi szerződés" teóriájához hasonlóan, amelyet felváltott - azt a célt szolgálja, hogy egy alkotmány előtti állapotot jogilag körülhatároljon, vagyis a modern alkotmányos államot létrehozó tényezőket meghatározza és korlátozza, továbbá ezzel az alkotmánykeletkezés és államalapítás folyamatának racionalitást, stabilitást és legitimitást kölcsönözzön.[2] Az állam egységes jogi alaprendjének szabályozása tehát szükségessé teszi az alkotmányozó hatalom létezését: az alkotmány és az alkotmányozó hatalom ennélfogva a legszorosabb összefüggésben állnak, egymást feltételezik.[3] Következésképpen az alkotmányozó hatalomra vonatkozó kérdés alapvetően a jogi alkotmány eredetére és érvényességi alapjára vonatkozó problémát foglalja magában.
Az alkotmányozó hatalomra vonatkozó kérdést különböző aspektusokból lehet feltenni.[4] Genetikus értelemben ez az alkotmány történeti-politikai eredetére és keletkezésére irányul, vagyis az alaptörvény létrejöttére és az ebben részt vevő erőkre. Jogelméleti kérdésként az alkotmány normatív érvényének alapjára vonatkozik, amiből az alkotmány érvényességi igénye származik. Ha ez a kérdés nem formális, akkor ez átvezet az alkotmány tartalmi érvényességi alapjára vonatkozó jogfilozófiai kérdéshez. Ha az alkotmányt a társadalmi együttélés - a közösségi lét - jogi alaprendjeként fogják fel, akkor a kérdés a jog tartalmi érvényességi alapjára is kiterjed. Ehhez hasonló - ha nem is azonos - irányba mutat a fórumra, vagy hordozó erőre vonatkozó alkotmányelméleti kérdés, amelyik az alkotmánynak a demokratikus legitimációt és legitimitást kölcsönzi. Végül a kérdés alkotmánydogmatikailag is feltehető, ami arra irányul, hogy az alkotmánynak - magában az alaptörvényben előírt - alkotmánymódosító hatalom általi megváltoztatását elhatárolja az alkotmány lényegi tartalmát érintő átalakításától, vagy az alkotmány megszüntetésétől, ami már nem az alkotmánymódosító, hanem az alkotmányozó hatalom feladata.
Az alkotmányozó hatalom különböző aspektusból történő megközelítése azt is eredményezi, hogy fogalmát szintén többféle jelentés-összefüggésben alkalmazhatják, és ennek során szociológiai-empirikus, politikai-polémikus, és jogi-normatív értelemben használhatják.[5] Szociológiai-empirikus fogalomként az alkotmányozó hatalom azt a tényleges (faktikus) hatalmat vagy autoritást jelenti, amelyik képes arra, hogy egy meghatározott alkotmányt létrehozzon, és érvényre juttasson. Az alkotmányozó hatalom politikai-polemikus fogalma arra utal, hogy meghatározott politikai rendszerben kinek van joga annak az alkotmányozó hatalomnak az igénybevételére és gyakorlására, aminek tulajdonképpen az alkotmányozást legitimálnia kell. Ebben az értelemben az alkotmányozó hatalom helyének meghatározása mindig a politikai kultúra és tradíció problémája.[6] Az alkotmányozó hatalom fogalmának szociológiai és politikai jelentésétől meg kell különböztetni annak normatív-jogi felfogását. Ez az alkotmányozás konkrét formáira és eljárására vonatkozik, vagyis arra, hogy hogyan lehet alkotmányt létrehozni, és hatályba léptetni. Ez tehát nem a tényleges hatalomra, illetőleg nem az állam és az alkotmány eredetének problémájára utal, hanem magának az alkotmányozás folyamatának jogi szervezetére és eljárására vonatkozik.[7] Az alkotmányozó hatalom fogalmának többféle szempontból történő megközelítése azt eredményezi, hogy az alkotmányozó hatalom eredete, megalapozása, alanya, eljárása, legitimáltsága és kötöttsége a szakirodalomban szerfelett vitatott.
Az alkotmányozó hatalom alatt általában azt a politikai hatalmat vagy autoritást értik, amelyik abban a helyzetben van, hogy az alkotmányt normatív érvényességi igénnyel létrehozza, hordozza és megszüntesse.[8] Az alkotmányozó hatalom nem alkotmányjogi-
- 124/125 -
lag konstituált, mert megelőzi az alkotmányt, hanem konstituáló hatalom, mivel magát az alkotmányt hozza létre. Az alkotmányozó hatalom az általa létrehozott alkotmányból ezért jogilag nem vezethető le, így eredeti (originális) hatalomnak (a "hatalmak hatalmának") minősül: nincs kötve az alkotmányhoz, mivel alkotmányteremtő hatalom, ami az alkotmány normatív erejét megalapozza, vagyis az alkotmány érvényességének a forrása. Éppen ez jelenti az alkotmányozó hatalom sajátosságát. Az alkotmányozó hatalom tehát képes arra, hogy az alkotmányt megalkossa. Az alkotmányozó hatalom az alkotmányozás során politikai döntést hoz az alkotmányról, de ez a politikai döntés egyúttal jogi normákban jelenik meg, ezekben ölt testet, vagyis az alkotmányozó hatalom teoretikus szempontból nézve az a pont, ahol a politikai akarat jogi normativitásba transzformálódik. Az alkotmányozó hatalom - mint politikai és jogalkotási aktus - hozza létre azokat a hatásokat, amelyekkel az alkotmány rendelkezik. Az alkotmányozás aktusa útján jön létre az alkotmányjog, ezért az alkotmányozás ennélfogva alkotmányjog-alkotást jelent.[9] Ez azonban még nem magyarázza meg az alkotmányozó hatalmat teljes egészében. A jog akarattá, paranccsá annyiban válhat, amennyiben ezt követik és elismerik, vagyis érvényes "legyenként" (a "Sollen" értelmében) akceptálják (elfogadják). Az akceptálásnak tehát ahhoz kell hozzájárulnia, hogy az alkotmányozó akarat által létrehozott normatív alkotmányt kötelezőként elismerjék. Ezért alkotmányjogilag az alkotmányozó hatalom fogalma egyrészt legitimációs fogalomnak tűnik, ami az alkotmány normatív érvényét - létrejöttének kinyilvánításán túl - megalapozza, másrészt konstruktív dogmatikus fogalomnak tekinthető, aminek az a célja, hogy ezt az érvényességet stabilizálja. Az alkotmányelméleti és alkotmánydogmatikai aspektusok esetében azonban nem elegendő az, hogy az alkotmányozó hatalmat pusztán feltételezett alapnormaként határozzák meg, amelynek hipotetikus elfogadása azért szükséges, hogy az alkotmány normatív érvényének tényét kinyilvánítsák.[10] Az sem elegendő, hogy az alkotmányozó hatalomban csak a mindenkor megkövetelt ideális-normatív alapot - mintegy természetjogi jelleget - lássanak, amelyik az alkotmánynak normatív kötelezőséget kölcsönöz, vagy ezt megszünteti. Ezzel ugyanis az alkotmányozó hatalom az alkotmány ideális-normatív beszámítási pontjára redukálódna, és a politika szférájából ki volna véve, amibe azonban ez szükségszerűen beletartozik.[11] Az alkotmányozó hatalmat tehát - alkotmányelméleti és alkotmánydogmatikai fogalomként - nem lehet sem pusztán hipotetikus, sem pedig kizárólag természetjogi alapnormaként meghatározni. Az alkotmány ugyanis a normatív megerősítését és reguláló erejét nem a hozzá képest magasabb jogi normából vagy sajátos szankcióból nyeri, hanem a kinyilvánított és fenntartott politikai akarat-elhatározás által normatívan megerősített rendre vonatkozó elképzelésekből, amelyek a társadalmi együttélésére vonatkozó alakító és legitimáló erejüket csak akkor nyerik el, ha ezt a társadalom tagjai meggyőződésként elismerik és visszaigazolják. Ezért az alkotmányozó hatalom esetében vizsgálni kell ennek alanyát, tárgyát, tartalmát, korlátait, és gyakorlásának módját. Csak az ezekre adott válaszokkal együtt határozható meg az alkotmányozás során keletkezett alkotmány normatív ereje és igazolhatósága. Minden alkotmányozás célja ugyanis egy legális alaprend megalkotása, ami egyúttal igényli a létrejöttére vonatkozó feltételek és eljárási módok meghatározását is.
Az alkotmányozó hatalom fogalmának általános értelemben felfogott funkciója - egyértelműen megállapítható: ennek kell megalapoznia, irányítania és korlátoznia az alkotmányozás folyamatát, az alkotmány létrehozását, mivel az alkotmány keletkezése is megalapozásra és legitimációra szorul. Függetlenül az alkotmányozó hatalom fogalmi megközelítésétől, annak tehát legitimáló funkcióval kell rendelkeznie, ami arra szolgál, hogy az alkotmányjog alkotását meghatározott hatalom vagy autoritás gyakorlásaként igazolja. Az alkotmányozó hatalom fogalmának igazolási funkciója, a direktív (irányító) funkciója és a limitáló (korlátozó) funkciója ugyanakkor az egyes fogalmi megközelítések szerint el is tér egymástól, mivel ennek kapcsán ezek más-más szempontra helyeznek hangsúlyt.
- Az alkotmányozó hatalom fogalmának igazolási funkciója kapcsán a szociológiai felfogás szerint a tényleges hatalomra kell utalni, amelyik képes az alkotmányt érvényre juttatni. A politikai felfogás az alkotmányozó hatalom igazolási alapját - meghatározott szocio-kulturális renden és tradíción belül - a belső szuverenitás hordozójánál keresi.[13] Jogi értelemben pedig az alkotmányozó hatalom azokon a szabályokon és normákon nyugszik, amelyek az alkotmánykeletkezés eljárását érintik.
- Az alkotmányozó hatalom fogalmának direktív funkciója arra keresi a választ, hogy az alkotmányozás irányítása hogyan történik. A szociológiai felfogás számára az a fontos, hogy adott közösségi léten belül a legmagasabb tényeges autoritás gyakorolja az alkotmánylétrehozó hatalmat. Politikai szempontból - a tartalmi megfelelés szerint - az alkotmányozó hatalomnak meghatározott alanyhoz való utalását,[14] valamint gyakorlása rendjét és módját követelik meg. Ha az alkotmányozó hatalom alanya a nép, akkor ebből
- 125/126 -
a demokráciaelméleti feltevésből egyidejűleg a demokratikus alkotmányozásra, sőt akár magára a demokratikus alkotmányra vonatkozó követelmények is adódnak. Ebből tehát már az alkotmányozó hatalom bizonyos materiális korlátai is felismerhetők. Jogi értelemben pedig azokon a szabályokon alapul, amelyek az egész alkotmányozási folyamat irányvonalát képezik, és ennek tartalmára is visszahatnak.
- Az alkotmányozó hatalom fogalmának limitáló funkciója szociológiai szempontból pusztán abban ragadható meg, hogy a mindenkori hatalom birtokosának az alkotmány-létrehozás monopóliumát biztosítsa, és másokat ebből kizárjon. Ebből azonban tartalmi korlátok nem vezethetők le. A politikai felfogás esetén konkrét igényeket támasztanak az alkotmányozás jogkörére vonatkozóan azokkal az érvekkel, amelyeknek a gyökerei meghatározott politikai kultúrában vagy tradícióban találhatók, így az alkotmányozó hatalomnak azok a materiális korlátai is felismerhetők, amelyeknek az átlépése magának az alkotmányozó hatalomnak az igénybevételét kérdőjelezhetik meg. Ez hasonlóan érvényes a normatív-jogi felfogás esetében is, csak itt nem meghatározott szabályozási tartalmakat, hanem elsősorban az alkotmánygenezis formáját és eljárását helyezik a középpontba, amelyek az alkotmányozó hatalom számára korlátokat vonnak meg.
Az alkotmányozó hatalom fogalma - eredete és tartalma szerint - demokratikus és forradalmi fogalomként született meg, amelynek csak a demokratikus alkotmányelmélet összefüggésében van értelme.[15] A középkor világában a politikai hatalom felépítése számára - amelyik hosszú generációkon keresztül tradicionálisan fejlődött -, az alkotmányozó alany elfogadása felesleges és tisztán fiktív lett volna.[16] Az alkotmányozó hatalom keletkezésének feltétele annak elfogadása volt, hogy a társadalmi együttélés alaprendjét olyan írott alkotmánynak kell szabályoznia, amelyik emberi alkotás terméke: az emberek - az állami lét alapításának céljából - kölcsönösen kötelezik magukat a társadalmi életviszonyaik konstituálására.[17] Ez egyúttal azt is jelentette, hogy a közösségi lét jogi alaprendje már nem érhette be történeti vagy vallási igazolással. Tehát már nem isteni eredetű világ-, vagy természeti rend határozza meg az alapot és a politikai-társadalmi rend adott összefüggését, hanem az emberek veszik kezükbe - saját akaratukból és szuverén döntésükből kifolyólag - a sorsukat.[18] Az alkotmányozó hatalom tanát a francia forradalomban - vagyis a polgári alkotmányfejlődés történelmileg konkrét szituációjában - dolgozták ki. Sieyés abbé 1788-as híres vitairatában - "Mi a harmadik rend?" - fogalmazta meg azt az állítást, hogy a " nemzet " a szuverenitás hordozója, és ezzel egyidejűleg az alkotmányozó hatalom eredete. Szerinte az alkotmányozó hatalom alanya tehát a nemzet (nép), mégpedig "természetes" - vagyis az államon és az alkotmányon kívüli - állapotában.[19] Történelmileg ez azzal magyarázható, hogy így az alkotmányozásra vonatkozó jogosultságot a királytól vagy az államban fennálló hatalmaktól elvitatták, és megteremtették az indokát annak, hogy a király által egybehívott rendi gyűlést alkotmányozó nemzetgyűlésként foghassák fel.[20] A nemzet alkotmányozó hatalma (pouvoir constituant) és az állam konstituált hatalma (pouvoir constitué) közötti differenciálással Sieyés meg akarta akadályozni, hogy a forradalmi alkotmány elfogadása a király közreműködését igényelje, ahogy korábban ezt a konstitucionális felfogás vallotta. A célja tehát az volt, hogy az uralkodó - jog és tradíció által megalapozott - uralmi hatalmával és a monarchia intézményével a nemzet eredeti és szabad politikai döntési hatalmát - mint az alkotmányt létrehozó erőt - szembeállítsa.[21] Az alkotmányozó hatalom ebben az értelemben a politikai harc egyik kulcsfogalmává vált.[22] Az alkotmányozó hatalom problémája a XIX. században a monarchikus alkotmányozások során lépett ismét előtérbe, amikor a bécsi kongresszus (1815) után - a monarchikus restaurációt követően - a kor államtudományában és politikai gyakorlatában Sieyés felfogásával ellentétben nem a nemzetet (népet), hanem az uralkodót ismerték el az alkotmányozó hatalom alanyának.[23] E században alig található példa az alkotmányozó hatalom nép általi reális gyakorlására. Az alkotmányos monarchiákban az alkotmányozó hatalomról folyó vita azonban az uralkodó és a rendi népképviseletek között újra és újra kiéleződött. Egyik oldalon az ún. "megegyezéses" alkotmányok találhatók, amelyeket - a konstitucionalizmus teóriájának megfelelően - szerződéses jelleggel léptettek hatályba, mivel eszerint az alkotmányozó hatalom a koronát és a rendeket közösen illette meg. A másik oldalon az uralkodók újra és újra az ún. monarchikus elvre hivatkoztak, amelyik megengedi nekik, hogy alkotmányokat egyoldalúan (oktrojált módon) is kibocsássanak.[24] Az uralkodó ilyen konstituáló hatalma azonban a szekularizált állami rend számára már nem volt elképzelhető, vagyis nem lehetett a pouvoir constituant forrásaként felfogni, mivel legitimitása a dinasztikus trónöröklés jogilag már előformált rendszerén nyugodott.[25] A koronának és a parlamentnek az alkotmányozásra gyakorolt befolyása gyakran nehezen kibogozható módon összekeveredett, így az alkotmányozó hatalom meghatározott alanyhoz való hozzárendelésének egyértelműsége gyakorla-
- 126/127 -
tilag elveszett.[26]
Később - a XX. század demokratikus alkotmányozási folyamata során - a népszuverenitás eszméjének alapján - az az elképzelés érvényesült, hogy az alkotmányozó hatalom alanya és hordozója a nép. A pouvoir constituant tana egyenesen a népszuverenitás eszméjének legfontosabb alkalmazási esetévé vált.[27] Ez a megállapítás a demokratikus alkotmányos állam számára ma már magától értetődik, mivel a modern demokráciában minden hatalom a néptől származik, így csakis a nép lehet az alkotmányozó hatalom alanya, az alkotmányozó hatalom fogalmilag a nép alkotmányozó hatalma. Ez az általánosan elfogadott, és legtöbbször a demokratikus alkotmányok preambulumában is kifejezésre juttatott elv azonban további magyarázatra szorul, mivel nem világos, hogy egyrészről mit jelent ebben az összefüggésben a nép fogalma, másrészről hogyan képes a nép ténylegesen gyakorolni az alkotmányozó hatalmat.[28]
A modern állam egységes alaprendjének tervszerű normalizálása a valóban cselekvőképes alkotmányozó hatalom létezését tételezi fel.[29] A népszuverenitás elvén álló demokratikus alkotmányozás számára a nép az a konstituáló tényező, amelyik az alkotmányozó hatalom letéteményese, gyakorlója, és az alkotmányozás aktusa során annak az alaptörvénynek a létrehozója, ami a nép politikai együttélésének jogi alaprendjét alakítja ki. A "nép" - természetes-szociológiai értelemben - emberek sajátos közössége.[30] A népnek azonban alkotmányozó hatalomként tudnia kell dönteni politikai státuszáról, ami többféle formában - többek között az alkotmányozás során - juthat kifejezés-re.[31] Az ilyen értelemben felfogott nép kategóriája az alkotmánytörténetben elsősorban ténykérdés: az alkotmányozás - mint politikai státuszról való döntés - során a nép nem a korábbi alkotmány alapján megállapított jogi minőség szerint értékelendő, hanem az alkotmányozásban való részvétel ténye alapján. Eszerint a nép - alkotmányozó hatalomként - szuverén, vagyis "extrakonstitucionális" (alkotmányon kívüli) karakterű. Ebből az állításból azonban további kérdések adódnak.
1. Az egyik kérdés arra a problémára világít rá, hogy a nép lehet-e egyáltalán szuverén. Egyes felfogások szerint a nép nem lehet a szuverenitás alanya, mivel a nép, akármilyen fontos része is az államnak, ennek csak egyik - az államterület és az államhatalom melletti - alkotóeleme, és így nem lehet azonos vele.[32] A nép - mint az állam egyik fogalmi alkotórésze - nem rendelkezhet a szuverenitással, ez csak az államot - mint egészet - illetheti meg, mert az egyének atomizált halmazából csak az állam főhatalma következtében lesz "nép" .[33] Alkotmányjogi értelemben azonban a modern demokratikus állam - a politikai uralom jogilag rendezett formájaként - csak az alaptörvény által jogilag konstituált, racionalizált és szervezett hatalmi képződmény lehet, vagyis az állam alkotmányhoz kötöttsége elvének kell érvényesülnie. Ha pedig az állam az alkotmányhoz kötött, akkor - legalábbis belső - szuverenitása csak ennek keretében értelmezhető. Ebből viszont logikailag az következik, hogy szuverén az, aki azzal a hatalommal rendelkezik, amelyik képes az alkotmány meg-határozására.[34] Jóllehet a nép - államalkotó népként - az állam fogalmi eleme, de az alkotmányozás aktusa során maga dönt az államiság minőségéről.
2. A másik probléma abból adódik, hogy ha a nép szuverénként az alkotmányozó hatalom alanya, akkor hogyan lehet egyidejűleg az általa alkotott alkotmánynak alárendelve. Ezt az ellentmondást az alkotmányos jogállam fejlődése oldotta fel, ami - a hatalom joghoz kötöttségének elvét hangsúlyozva - a nép mint al-kotmányozó hatalom, és a nép mint az alkotmánynak alárendelt kategória közötti elválasztást elvégezte.[35] Eszerint a nép szuverénként csak akkor cselekszik, amikor az alkotmányozó hatalom alanyaként tevékenykedik, vagyis kizárólag az új alkotmány megalkotása során. Az alkotmány elfogadása és hatályba léptetése után maga a nép is kötve van az alkotmányhoz: konstituált hatalmát csak az alkotmányban meghatározott közvetett vagy közvetlen formában és módon gyakorolhatja.[36] Az alkotmányozó hatalom a népszuverenitásból adódóan van a népnél, tehát extrakonstitucionális karakterű, míg az államhatalom az alkotmányozó hatalom döntésének következtében származik a néptől, mégpedig úgy, ahogy ezt az alkotmányban meghatározták. Ez utóbbi esetben a népszuverenitás nem jelenti az államhatalomnak közvetlenül a nép általi gyakorlását,[37] hanem csak a népből való levezetését.[38] Az új alkotmány hatályba léptetését követően a nép alkotmányjogilag formált - vagyis jogi - kategóriává válik: azokat a természetes személyeket öleli fel, akik rendelkeznek azokkal a jogosítványokkal, amelyek az alapvető politikai-hatalmi döntésekben (pl. választásokban, népszavazásokban) való részvételt lehetővé teszik.
3. A következő kérdés azzal függ össze, hogy ha a nép jogi kategóriává csak az új alkotmány elfogadása után válik, akkor ezt megelőzően mi a nép, vagyis másképpen megfogalmazva, a népet absztrakt értelemben kell-e felfogni, vagy az adott területen élő egész népet jelenti-e, vagy csak a nép meghatározott részét, továbbá pl. az amorf (szervezetlen) tömeg is lehet-e az alkotmányozó hatalom alanya. Valójában a kérdés arra vo-
- 127/128 -
natkozik, hogy alkotmányozó hatalomként ki rendelkezik azzal az akarattal, amelynek "hatalma és autoritása" képes a politikai egység létezését egészében meghatározni. A nép absztrakt fogalma azt eredményezi, hogy az akarata is elvonatkoztatott lesz, vagyis az alkotmányozás konkrét folyamatában nem értelmezhető. A népnek amorf tömegként szintén nincs akarata,[39] és saját magából adódóan nem cselekvőképes, ezért alkotmányozni sem tud. A nép ezért csak olyan politikai kategóriaként fogható fel, amelyik mind számszerű nagysága, mind társadalmi-politikai fejlettsége alapján képes politikai státuszáról döntést hozni, vagyis az alkotmányozás kapcsán cselekvő módon fellépni. Ennek a politikai értelemben felfogott népnek (nemzetnek) nem kell szükségszerűen a szociológiai-etnikai értelemben felfogott néppel - mint emberek közös nyelv, származás vagy kultúra által összekapcsolt közösségével - azonosnak lennie, de ezzel legtöbbször mégis megegyezik.[40] Feltétel viszont, hogy ez a nép (nemzet) politikailag meghatározó számszerű nagyságként a történelem folyamán - az alkotmányozás érdekében - aktívvá váljon, és ennek tudatában legyen. Ezért a nép meghatározott csoportja vagy rétege szintén lehet az alkotmányozó hatalom hordozója, de természetesen csak akkor, ha ez a csoport vagy réteg képes a politikai értelemben felfogott nép (nemzet) reprezentánsaként fellépni, és ez a fellépés elismerést kap. Így az alkotmányozást a népnek számítják be, amelyik a pouvoir constituant hordozója marad.[41]
4. Végül fontos kérdés az is, hogy nép hogyan válhat az alkotmányozás során tevékennyé, vagyis mi alapján képes szervezetlen embertömegből cselekvő- és döntésképes akarat- és hatásgyakorló egységgé formálódni. Az alkotmány megalkotása érdekében ugyanis először a szükségszerűen megkövetelt cselekvési- és hatásgyakorló egységet kell előállítani. Az alkotmányozó hatalom nép általi gyakorlása nem feltételezi az egységes, önmagában homogén népakaratot. Mivel a nép nem homogén egész, hanem különböző csoportosulások, szerveződések, érdek- és akarati törekvések nagy számából áll, ennek a pluralitásnak az alkotmányozási folyamatban is ki kell fejeződnie, ami feltételezi az alkotmányozás nyitottságának és átláthatóságának maximumát. Az alkotmányozás politikai folyamatának ezért olyan akaratképzési folyamatnak kell lennie, amelyik a népen belül minden érdek és akarati irány számára nyitott. Másképpen megfogalmazva: az alkotmányozás eljárását úgy kell alakítani, hogy ebben minden mértékadó társadalmi és politikai erő részt vehessen, és érdek-, illetőleg akarati törekvéseit kifejezésre juttathassa. Ezzel az alkotmányozó hatalom alanyának meghatározásától fogva elválaszthatatlanul jelentkezik a kérdés az alkotmányozás folyamatának normatív szabályozására és szervezetére,[42] vagyis arra, hogy az alkotmányozó hatalom milyen eljárás során, és milyen módon gyakorolható.
Az alkotmányozó hatalom gyakorlásának áttekintése előtt azonban célszerűnek látszik az alkot-mányozó hatalom tárgyának és tartalmának vizsgálatát elvégezni. Ez ad ugyanis választ arra, hogy mire irányul a pouvoir constituant, és milyen problémák jelentkeznek gyakorlásával összefüggésben.
Az alkotmányozó hatalom tárgya egyértelműnek tűnik: ez nem más, mint egy új alkotmány megalkotása. Az alkotmányozó hatalom tárgya tehát mindig konkrét (általában törvényként megformált) alkotmányalkotás.[43] Ebből adódóan az alkotmányozó hatalom tartalma az alkotmányos rend kialakítása és megformálása. Az alkotmányozó hatalom feladata tehát végül is az, hogy a társadalmi együttélés - a politikai közösségi lét - számára tartós, stabil és akceptálható jogi alaprendet biztosítson.
A pouvoir constituant tárgyának és a tartalmának meghatározása azonban az alkotmányozó hatalom és az általa alkotott alaptörvény viszonyában problémákat vet fel. Elvileg rögzíthető, hogy az alkotmányozó hatalom tárgyi értelemben korlátozott: csak arra hivatott, hogy az alkotmány nélküli állapotból alkotmányos állapotot hozzon létre, tehát megalkossa az új állami berendezkedés alkotmányát, és ezáltal konstituálja az államot. Az alkotmányozó hatalom az új állam konstituálásáig terjed, az állam további működése már az elfogadott alkotmány szerint zajlik. Ezért ha ennek a feladatának eleget tett, akkor be kell fejeznie tevékenységét: az új alaptörvény létrehozása után ugyanis már az ebben foglaltak szerint kell gyakorolni a hatalmat, különben permanens alkotmányozás alakulhat ki, illetőleg nem lesz különbség az alkotmányozó és az alkotmányból levezetett államhatalom között. Ha viszont a nép alkotmányozó hatalma originális, közvetlen és elementáris karakterrel rendelkezik, akkor ennek következtében abban a helyzetben van, hogy elvileg bármikor kereshet és alkothat magának kifejezési formát,[44] vagyis új alkotmányos berendezkedést hozhat létre. Ez azt jelenti, hogy az alkotmány kibocsátása után sem lehet tehát az alkotmányozó hatalmat egyszerűen ignorálni.[45] A nép alkotmányozó hatalomként ugyanis a politikai együttélés formáját elvileg tetszés szerint képes megváltoztatni, mivel a politikai önrendelkezés teljes szabadsága megilleti.[46] A hatályos alkotmány nem alkalmas arra, hogy az alkotmányozó hatalom
- 128/129 -
igénybevételének feltételeit szabályozza, mivel az alkotmányozó hatalom nincs kötve a korábbi alaptörvényhez: az ezt megelőző, extrakonstitucionális jellege következtében a nép alkotmányozó hatalma az alkotmány által jogilag nem szabályozható, és kinyilvánítási formája sem rögzíthető.[47] Ha ugyanis a nép alkotmányozó hatalmának van ereje ahhoz, hogy a jogi alkotmányt legitimálja - és erre igénybe is veszik -, éppúgy van ereje ahhoz is, hogy ezt a legitimációt megszüntesse, akár teljes egészében és váratlan módon (a hatályos alkotmány megszüntetésével), vagy akár egyes részei tekintetében és lépésenként (a hatályos alkotmány átalakításával).[48] A kérdés tehát az, hogy ha az alkotmányozó hatalom az alkotmányt létrehozta - az érvényességi alapját megteremtette és az alaptörvényt legitimálta - hogyan lehet az alkotmány érvényességét és fennmaradását biztosítani, vagyis megakadályozni azt, hogy a fennálló jogi alkotmányt a továbbra is létező alkotmányozó hatalom újabb és újabb alkotmányozási kísérletei megszüntessék vagy normativitását csorbítsák.[49] Ha ugyanis az alkotmányozó hatalom az alkotmány elfogadásával nem szűnik meg, akkor fennáll a lehetősége annak, hogy a pouvoir constituant bármikor alkotmányozási igénnyel lép fel, ami elkerülhetetlenül a hatályos alkotmány erózióját eredményezi: normativitása vagy az egymással ellenkező - más jogi alaprendet akaró - alkotmánypolitikai meggyőződések között oldódik fel, vagy az általános apátia áldozatául esik.[50] Annak érdekében, hogy egyrészt a hatályos jogi alkotmány normativitását fenntartsák, de szükséges aktualizálásának lehetőségét is biztosítsák, másrészt - az alkotmányozó hatalom permanens létezését feltételezve - a pouvoir constituant gyakorlását korlátozzák, illetőleg kanalizálják, különböző megoldások és lehetőségek alkalmazhatók.
a) Az egyik mód a pouvoir constituant igénybevételének kérdésével függ össze.[51] Az alkotmányozó hatalom igénybevételét általában olyan okok határozzák meg, amelyek több tényezőre vezethetők vissza. Ilyenek lehetnek a forradalmak, amelyek ha sikeresek, úgy új alkotmány alkotására kerül sor, ami alkotmányjogilag új kezdetet is jelent. Ide sorolható az alkotmány nélküli állapot megszüntetésének igénye új államok keletkezése esetén is, illetőleg a már létező államok alkotmányának új alkotmánnyal történő felváltása. Ezek tehát azok a szituációk, amikor az alkotmányozó hatalom gyakorlásának tényleges feltétele fennáll. Ezekben az esetben persze a pouvoir constituant nem mindig magától - mintegy elementárisan és spontán - jelenik meg. A történelmi tapasztalatok azt mutatják, hogy a politikai valóságban a tényleges hatalom birtokosa határozza meg azokat az előírásokat, amelyek az új alkotmány létrehozására vonatkozó szabályokat jelentik akár az alany, akár az eljárás tekintetében. Ha viszont ezekben az esetekben az alkotmányozó hatalom alanyának a népet tekintik, akkor ezzel a demokratikus opcióval az alkotmányozás folyamatára vonatkozóan is már előzetes döntést hoznak a saját politikai közösségi lét jellegéről és formájáról, amitől már az alkotmányozó sem tud tetszés szerint eltávolodni anélkül, hogy a saját legitimitását egyúttal ne tenné kérdésessé.[52] A politikai közösségi lét jogi alaprendje soha nem keletkezhet tisztán önkényesen vagy tetszőlegesen, ezért az alkotmányozó hatalomnak is szüksége van bizonyos szabályokra, amelyek gyakorlását előformálják. Az alkotmányozó hatalomnak a néphez való hozzárendelése tehát a demokratikus elv érvényesülését feltételezi, ami viszont az alkotmányozás folyamatának demokratikus eljárását is megköveteli. Ha a nép alkotmányozó hatalmát - a népszuverenitásnak megfelelően - demokratikus módon szükséges gyakorolni, akkor az alkotmányozó hatalmat csak a nép által választott, vagy a népnek közvetlenül felelős szerv vagy grémium veheti igénybe, mert a pouvoir constituant gyakorlása legitimitásának is azonos kritériumoknak kell megfelelnie, mint az alkotmányozó hatalom meghatározott alanyhoz való hozzárendelésének.[53] Ezért feltétlenül vizsgálni kell az alkotmányozó hatalom gyakorlásának módjára vonatkozó eljárásokat.
b) A másik lehetőség a hatályos jogi alkotmány normativitásának fenntartására a pouvoir constituant és a pouvoirs constitués megkülönböztetése és elhatárolása.[54] Ennek megfelelően az alkotmányozó hatalomtól - mint originális hatalomtól (a "hatalmak hatalmától"), mint a nép ebben megtestesülő szuverenitásától - megkülönböztethetők az általa alkotott hatalmakat (pouvoirs constitués), amelyek az alkotmányhoz kötöttek: ezek konstituált hatalmak, az alkotmány hatalmai.[55] E megoldás képes arra, hogy az alkotmány létrehozását és az alkotmány által felállított állami szerveknek az alkotmányhoz kötöttségét megmagyarázza. Ezzel - teoretikus szempontból - egyrészt az alkotmányozó hatalom gyakorlása, másrészt a létrehozott államhatalom gyakorlása világosan elválasztható egymástól: az érintkezési pont mindig az új alkotmány hatályba lépésének időpontja, amikor a pouvoir constituant a feladatát elvégezte. A pouvoir constituant nem az alkotmányhoz kötött, hanem alkotmányteremtő hatalom, míg a konstituált államhatalmak számára nemcsak az alkotmány elsőbbsége érvényes, hanem az alaptörvény fenntartása is abban az értelemben, hogy ezek csak úgy tekinthetők alkotmányosnak, és úgy gyakorolhatók alkotmányos módon, ahogy azt az alkotmány meghatározza.[56] Ez az alkotmány normáinak érvényességét megerősíti, mert minden konstituált hatalmat, vagyis a politikai hatalom konkrét hordozóit az állami funkciókban, az alkotmány alá helyezi.[57]
- 129/130 -
c) A következő lehetőség a jogi alkotmány normativitásának védelmére az alkotmánymódosító hatalom intézményesítése. Az alkotmánymódosító hatalom (a "pouvoir constituant institué"), amelyik az alkotmány megváltoztatására hivatott, konstituált hatalom, vagyis az alkotmány által létrehozott, abból levezethető, általa szabályozott és intézményesített hatalom.[58] Az alkotmánymódosító hatalom gyakorlására ugyanis az alkotmányozó hatalom által már elfogadott alaptörvény ad szabályozást, amit az alkotmánymódosító hatalomnak is tiszteletben kell tartania: e hatalom csak az alaptörvény előírásai szerint gyakorolható, az abban rögzített - esetleg tartalmi és - eljárási szabályok betartásával.[59] Ennyiben az alkotmánymódosító hatalom kötve van az alkotmányhoz, jóllehet - ha a kötöttségeket betartja - jogosult az alaptörvény megváltoztatására, ami a változó társadalmi viszonyokra tekintettel az alkotmány normativitásának fenntartása érdekében feltétlenül indokolt is, de az alkotmánymódosító hatalom - mint konstituált hatalom - csak az alkotmány szerint tevékenykedhet, mert az alkotmány alatt áll.[60] Ezzel az alkotmány lényegére és egészére irányuló változtatások korlátozhatók, és bár a nép eredeti al-kotmányozó hatalmát e megoldás nem szünteti meg, de igénybevételét a rendkívüli helyzetekre szoríthatja vissza, mert annak a szervezett módon zajló, jogilag és eljárásilag kötött alkotmányos élettel szembeni érvényesülése jelentős energiát igényelne.[61] Mivel pouvoir constituant tartalma nem irányulhat tetszés szerinti szabályozásra, és a rendeltetése az, hogy alkotmányos rendet alkosson és formáljon, ezért ha a nép alkotmányozó hatalma az alkotmánymódosító hatalom mellett aktívvá kíván válni, ezt csak úgy teheti meg, hogy az alkotmány nélküli állapotból adódó veszélyeket elkerüli, vagyis képesnek kell lennie az új jogi alkotmány megalkotására. Ehhez pedig az alkotmányozási eljárás demokratikus követelményeit be kell tartania, illetőleg az alkotmányozó hatalomra vonatkozó korlátokat figyelembe kell vennie.[62]
d) Végül a fenti megoldások mellett a pouvoir constituant kifejezett megnyilvánulásának biztosítása, de egyúttal korlátozása és kanalizálása érdekében a nép számára az alkotmány keretében a folyamatos hatásgyakorlás lehetőségét garantálni kell.[63] A nép ugyanis azáltal, hogy a számára rendelkezésre álló ilyen hatásgyakorlási lehetőségekkel él, az alkotmány legitimáltságát - aktualizált konszenzusában - megújítja. Ilyen lehetőségeket egyrészt a vélemény-, a sajtó-, és a gyülekezési szabadság elismerése és alapvető jogként való garantálása teremt, aminek következtében a nép közvetlenül - ha diffúz módon is - politikai elképzeléseit és akaratát artikulálhatja. Másrészt ez azáltal valósulhat meg, hogy a jogi értelemben felfogott nép a választásokon, népszavazásokon, és népi kezdeményezéseken keresztül aktív részvételével konkrét politikai és jogi hatásokat vált ki. Amíg a hatályos alkotmány e lehetőségeket biztosítja, addig új alaptörvénnyel történő felváltása ugyan nem zárható ki, de sokkal kevésbé indokolható.
A fenti megoldások - mivel egymást kiegészítik - természetesen együtt is alkalmazhatók, és így fokozottabb garanciát jelentenek a pouvoir constituant gyakorlásának korlátozására, illetőleg kanalizálására, ezáltal pedig a permanens alkotmányozás elkerülésére.
Mivel az alkotmányozó hatalom eredeti (originális) hatalom, ebből logikailag az következik, hogy a megvalósuló alkotmányozás során elvileg maga dönt az eljárási szabályokról is, továbbá az alkotmányozó hatalmat az általa megállapított eljárási szabályok csak az önkorlátozás formájában kötik: ezektől a szabályoktól eltekinthet, illetőleg vele szemben ezeknek a szabályoknak a be nem tartása nem szankcionálható. Az alkotmányozásnak ezért nem kell jogilag előírt eljárás során végbemennie.[64] Az alkotmányozó hatalmat ugyanis a korábbi ("régi") alkotmány jogilag nem korlátozhatja, vagyis az alkotmányozás során elvileg érvényesül az alkotmány-autonómia elve. Bár az alkotmányozó hatalom nem kötött a fennálló alkotmányhoz, de azt senki sem gátolhatja meg, hogy bizonyos fokig önmagát konstituálja, vagyis szabályokat állapítson meg a maga számára. Ezeket a szabályokat viszont az alkotmányozó hatalomnak indokolt betartania, mivel az alaptörvény megalkotása során az eljárás fontos legitimáló elemként érvényesül. Az alkotmányozó hatalom ugyanis az alkotmányos állam legitimitása forrásának minősül, ezért az alkotmánygenezis teremtő folyamatában, az alaptörvény megalkotásának kifejeződésében a legitimáltságnak érvényesülnie kell. Ha a nép alkotmányozó hatalmának a népszuverenitás elvéből levezetett eszméjét feltételezik, akkor ez fontos előzetes döntést jelent az alkotmányozás folyamatának szervezetére és eljárására vonatkozóan. Ha ugyanis az alkotmányozó hatalom a néphez rendelt, akkor magának az alkotmányozásnak is a demokratikus alapelveknek kell megfelelnie, mert az alkotmányozást csak ez alapján lehet a népnek beszámítani, és csak ez képes arra, hogy a szükséges legitimáltságot biztosítsa. Az alkotmány akkor legitim - azaz jogi alaprendként elismert -, ha az alkotmányozó hatalom, aminek döntésén az alaptörvény nyugszik, maga is elismert.[65]
A történelem folyamán a demokratikus alkotmányozásra vonatkozóan kialakultak olyan eljárások, amelyek során a pouvoir constituant működése
- 130/131 -
különböző formákban valósul meg, és amelyek az alkotmányozó hatalom hordozója döntésének kinyilvánítását, előkészítését vagy gyakorlását szolgálják.[66]
a) A demokratikus alkotmányozás klasszikus megnyilvánulásának formája az alkotmányozó (nemzet)gyûlés alkalmazása. Erre általában akkor kerül sor, ha a korábbi (alkotmányos) állami berendezkedés válsága vagy összeomlása következtében az ezt felváltó, gyökeresen új politikai-hatalmi berendezkedés alkotmányi alapjait akarják megteremteni. A demokratikus választások alapján, illetőleg egyéb módon[67] létrehozott alkotmányozó gyűlés dolgozza ki és fogadja el az alaptörvényt a nép alkotmányozó hatalmának közvetett megvalósulásaként.[68] E megoldásnak azonban két alapkövetelményt szükséges teljesítenie. Egyrészt azt kell biztosítania, hogy ebben - a pluralista és konfliktusos társadalom reális feltételeinek megfelelően - minden meghatározó társadalmi és politikai erő a képviselőin keresztül részt vehessen.[69] Másrészt - a demokratikus alkotmányozás követelményének megfelelően - a saját eljárására vonatkozóan szükséges normatív szabályozást meghatároznia és elfogadnia, legalább az alkotmányozó gyűlés ügyrendjének formájában, amiben feltétlenül meg kell határozni az alkotmány elfogadásához szükséges minősített - általában kétharmados - többséget.[70] Az alkotmányozó gyűlés tehát a nép helyébe lép, és az alkotmányozó hatalom gyakorlójává válik.[71] Az alkotmányozó gyűlés tagjai rendszerint szabad mandátummal rendelkeznek, és alkotmányformáló funkciót gyakorolnak. Ennek az alkotmányozó gyűlésnek - a népszuverenitás gyakorlása szempontjából - magasabb rangja van, mint az elfogadott alkotmány alapján választott népképviseletnek (parlamentnek), mivel a pouvoir constituant birtokában van, és ezzel összeegyeztethetetlen, hogy külső (pl. akár alkotmányi) korlátozásoknak legyen kitéve.[72]
b) A következő eljárás szerint az alkotmánytervezetet megfogalmazó gyűlést - ún. alkotmányozó konventet, tanácsot vagy bizottságot - hívnak össze, vagy demokratikusan választanak.[73] E szerv dolgozza ki tehát az alkotmányt, és az alaptörvény szövegét javaslatként terjeszti elő a nép számára, aki maga dönt az elfogadásáról vagy elutasításáról. Az alkotmány érvényességét tehát referendumos (megerősítő) népszavazáshoz kell kötni.[74] Ebben az esetben részben közvetlenül érvényesül a nép alkotmányozó hatalma. Fontos követelmény viszont, hogy a referendum esetére relatívan magas érvényességi (részvételi) és/vagy eredményességi (elfogadási) arányt kell előírni, mert csak így garantálható, hogy az alkotmány demokratikus úton jöjjön létre, és ennélfogva a nép alkotmányozó hatalma ne puszta utópia vagy fikció maradjon.[75]
c) Ismert az az eljárás is, hogy meghatározott állami szervtől (általában a parlamenttől), vagy a választójogosult polgárok meghatározott számától (ún. népi iniciatíva formájában) eredő, az alkotmány alapvető módosítására vonatkozó javaslatról általános népszavazást tartanak. Nem elképzelhetetlen tehát, hogy a nép alkotmányozó hatalmának gyakorlása során a közvetlen demokrácia formáit alkalmazzák: az alkotmány vagy annak bizonyos része népi alkotmánykezdeményezés és népszavazás útján is létrejöhet. A lényeg azonban abban jelölhető meg itt is, hogy az alkotmányra vonatkozó javaslatról népszavazást kell tartani.
d) Az alkotmányozó hatalom gyakorlásával kapcsolatban a fenti eljárások különböző kombinációja is elképzelhető. A demokratikus alkotmányozás gyakorlatában általában a reprezentatív vagy kombinált eljárások vannak túlsúlyban, ami azt is jelenti, hogy az alkotmányozó hatalmat már nem közvetlenül vagy kizárólagosan a nép gyakorolja.[76] Ez azonban nem jelentheti azt, hogy a nép nem működik közre az alkotmányozásban, vagy szerepe pusztán az alkotmánytervezet elfogadására korlátozódik.[77] Az alkotmányozás konkrét politikai erők "müve" és "hatása", továbbá reális társadalmi viták eredménye, ezért ennek során biztosítani kell a polgárok részvételét. A részvétel konkrét formái az alkotmányozó hatalom gyakorlásának módjától függnek, amelyeknek azt kell biztosítaniuk, hogy az alkotmányozás során született különböző megnyilvánulásokat artikulálják és meghatározott konstrukcióban érvényesíthetővé tegyék. Ezért a nép érdemi részvételének az alkotmány kidolgozása, elfogadása, és hatályba léptetése kapcsán vagy közvetett, vagy közvetlen formában biztosítottnak kell lennie.
A demokratikus alkotmányozás kapcsán - a nép alkotmányozó hatalmának érvényesülésére tekintettel - két követelmény mindenképpen megfogalmazható. Az egyik szerint az alkotmányozás eljárása során érvényesülnie kell a többségi elvnek, amelynek demokratikus döntéshozatali szabályként történő akceptálása azonban hatékony kisebbségvédelmet is feltételez. Ez elsősorban azt jelenti, hogy mielőtt az alkotmányról a többség véglegesen döntene, a mindenkori kisebbségnek elegendő alkalmat kell adni arra, hogy eltérő szándékait előadhassa, és az elképzelései helyességéről a többséget meggyőzhesse, vagyis az alkotmányozásról folyó vitában érdemi részvételt gyakorolhasson. Emellett feltétlenül ajánlott, hogy az alkotmányozó testületben a döntések meghozatalakor - de legalább a végszavazás során - legalább kétharmados többséget követeljenek meg, vagy ha ehelyett, illetőleg ezt kiegészítően még alkotmány-referendumot is terveznek, akkor itt kell a minősített döntéshozatali szabályt garantálni. A másik követelmény az alkotmányozó hatalom legitimáltságával függ össze. Az alkotmányozó hatalom gyakorlásának következtében létrejött alkotmány legitimitása nem hi-
- 131/132 -
vatkozhat arra, hogy az alkotmányozó hatalom a korábbi alkotmány értelmében alkotmányos módon járt el.[78] A legitimitással az alkotmány tartalmának helyességére, igazoltságára és elismerésére kérdeznek rá, és ennek következtében általában az államéra. A demokratikus alkotmányos államokban az alkotmá-nyozó hatalom és az általa alkotott alkotmány nem pusztán a nép akarata által nyer legitimitást, hanem döntő módon a népben fennálló érték-, igazságossági és biztonsági elképzelésekkel való összhang következtében. Ezt a legitimáltságot a demokratikus alkotmányozás folyamatában a történelem, a kultúra és a politikai fejlődés alakította ki és formálja. Ennek az elképzelésnek a fennállása és tartóssága racionálisan és történelmileg indokolt objektivitással rendelkezik, ami az emberi jogokban, a szabad demokratikus alaprendben, a hatalommegosztás és a jogállamiság elvében ragadhatók meg, de ez az objektív értékkötött megerősítés azonban még igényli a nép tényleges beleegyezését, vagyis konszenzusát.[79] Az alkotmányozó hatalom gyakorlása során tehát erre a szubjektív legitimáló tényezőre - azaz a nép beleegyezésére és hozzájárulására - feltétlenül tekintettel kell lenni.
A fenti fejtegetésből látható talán, hogy az alkotmányozó hatalom gyakorlása elvileg nincs kötve eljárási szabályokhoz, praktikusan azonban mégis léteznek olyan normatív feltételek, amelyek betartása fontos annak érdekében, hogy az alkotmányozó hatalom biztosítsa az általa elfogadott alkotmány normatív érvényét. A nép alkotmányozó hatalmának gyakorlása nem lehet tetszőleges, mert meg kell felelnie a demokratikus alkotmányozás követelményeinek. Ha ennek nem tesz eleget, akkor az általa létrehozott alkotmány nem lesz képes a politikai közösségi lét jogi alaprendjének biztosítására.[80] Ennek következtében megállapítható, hogy az alkotmányozó hatalom a történelmi fejlődés során nem csak demokratizálttá, hanem egyidejűleg - az akarati elképzelésre orientált homogén népfogalom feloldásával - pluralizálttá, mediatizálttá, és eljogiasítottá is válik.[81]
Az alkotmányozó hatalom eredeti és extrakonstitucionális karakteréből az következne, hogy a pouvoir constituant korlátlan hatalom, mivel csak a saját döntésén múlik, hogy milyen tartalmú alaptörvényt fogad el.[82] Az alkotmányozó hatalom számára tehát elvileg nem léteznek előre adott jogi kötöttségek, mivel a jogi alkotmányt csak az alkotmányozó hatalom originális aktusa hozza létre és legitimálja, tehát az alkotmány nem előzheti meg az alkotmányozó hatalmat, így korlátot sem állíthat fel számára. Ebből azonban még nem lehet azt a következtetést levonni, hogy az alkotmányozó hatalom az alkotmányozás során tetszőleges és önkényes hatalomként tevékenykedhet. Léteznek ugyanis olyan követelmények, amelyek behatárolják a pouvoir constituant mozgásterét, illetőleg megakadályozzák, hogy e hatalom alanya tetszőleges tartalmú alkotmányt hozzon létre. Az e követelményekből adódó korlátok az alábbiakban foglalhatók össze.
a) Az alkotmányozó hatalmat már eleve a tárgya - az alkotmány - fogalmilag szükségszerűen korlátozottá teszi. Az alkotmányozó hatalomnak ugyanis arra kell irányulnia, hogy alkotmányt alkosson. Az alkotmányozó hatalomnak tehát - a megbízatásából adódóan - azokkal a követelményekkel kell számolnia, amelyek a leendő alkotmányból következnek. Az alkotmányozás konkrét tárgyának és tartalmának meghatározása függ a korszak fejlődési sajátosságaitól, a legfontosabb társadalmi, gazdasági és politikai viszonyok fejlettségétől, és azoktól a feladatoktól is,[83] amelyek az adott politikai közösségben jelentkeznek. Az alkotmányozás nem lehet tértől és időtől független, azokra a konfliktusokra kell megoldást találnia, amelyek a társadalmi együttélés szempontjából kiemelkedő és alapvető fontosságúak. Ha az alkotmányozó hatalom ettől eltekint, és tetszőleges rendelkezéseket alkot, akkor a megszülető alkotmány nem lesz adekvát a szabályozandó társadalmi viszonyokkal. Az alkotmány tehát nem lehet öncélú: az a rendeltetése, hogy adott politikai közösségi léten belül sajátos integrációs rendként a politikai és társadalmi hatalmi és érdekkonfliktusok számára olyan formákat és módokat biztosítson, amelyek ezek békés, erőszakmentes megoldását teszik lehetővé, és garantálják a társadalom tagjai szabad, demokratikus és egyenjogú együttélését. Az alkotmánynak az állami-politikai hatalom jogi rendjéről és szervezetéről, ennek tagolásáról és korlátozásáról is rendelkeznie kell.[84] Ez olyan alapkonszenzust feltételez, amely biztosítja azt a minimális megegyezést, ami a továbbiakban az alkotmányos berendezkedés alapját és a különböző politikai erők mozgásterének, hatásgyakorlásának a keretét képezi. Ennek az alapkonszenzusnak a kifejezésre juttatása az alkotmány legfontosabb feladata, ezáltal fejti ki egységesítő, integráló hatását. Az alkotmányozó hatalom természetesen megteheti, hogy olyan alaptörvényt alkot, amely erre a megegyezésre nincs tekintettel, de akkor az alkotmány pusztán a diktatórikus hatalomgyakorlás elfedésére irányulhat.
b) Az alkotmányozás során a jog kötelező alkotásáról van szó, és az alkotmányoknak mindig tartós jogviszonyokat kell megalapozniuk. Az alkotmányba foglalt jogtételek - alkotmánynormákként - nem a
- 132/133 -
pouvoir constituant parancsából adódóan lesznek érvényesek, hanem csak akkor, ha ezek általános elismerést kapnak, ami ismét attól függ, hogy vajon a létrehozott alkotmány mennyiben áll összhangban a társadalom tagjainak jogi meggyőződésével. Annak érdekében, hogy az alkotmány jogi alaprendnek számítson, mindig tekintettel kell lennie azokra a feltételekre, amelyek között ezt legitimként akceptálják. Az alkotmány sem nélkülözheti a legitimitást, vagyis tartalma helyességének elismerését, elfogadását, mivel ezen keresztül az állam(hatalom) legitimitásáról is szó van. A mai alkotmányos államokban az alkotmányozó hatalom és az általa létrehozott alkotmány tehát nem pusztán az alkotmányozó akarattól nyeri a legitimáltságot, hanem ez a nép körében meglévő, kitapintható értékelképzelésekkel függ össze, vagyis materiális tartalmak és alapértékek által is legitimálódik. Az alkotmánynak olyan szabályozási tartalmat kell kifejezésre juttatnia, amely a társadalmi együttélés számára a többség által elfogadott és akceptált normatív keretet jelenti, és amely - normatív rendként - alkalmas az együttélésből keletkező konfliktusok kezelésére. Mivel az alaptörvény tartalmában az értékelképzeléseknek tükröződnie kell, ezért ezek a későbbi alkotmány számára máris bizonyos "előzetes hatást" fejtenek ki, ami ugyancsak határt szab a pouvoir constituant mindenhatóságának.
c) Az alkotmányozó hatalomnak a néphez rendelése - a népszuverenitás alapelvének megfelelően - az alkotmány-létrehozás demokratikus eljárását is feltételezi. Bár az alkotmány olyan eszköz is, amivel az alkotmányozást gyakorló politikai erők az elért eredményeiket konszolidálni törekszenek, az alkotmányozás - éppen az alkotmánnyal szemben támasztott követelmények következtében - nem szolgálhat egyes politikai erők kizárólagos elképzeléseinek megvalósítására. A demokratikus alkotmányozásnak tehát reális konstituáló eljárásként pluralisztikus jellegűnek kell lennie, mivel a "nép alkotmányozó akarata" nem más, mint az alkotmányozásban részt vevő erőcsoportok és pártok egymásnak feszülő alkotmánykoncepciójának eredője, tehát nem lehet valamely csoport kizárólagos voluntarista döntése.[85] Ezért az alkotmányozás eljárási szabályainak meghatározása is bizonyos korlátot jelent az alkotmányozó hatalom számára. Az alkotmányozás demokratikus eljárása egyúttal magának az alkotmánynak a demokratikus struktúráját is feltételezi. Máskülönben a nép a pouvoir constituant gyakorlása során a saját legitimációjával kerülne ellentmondásba.[86]
d) Az alkotmányozó hatalom nem engedheti meg magának, hogy azokat az értékeket és alapvető meggyőződéseket, illetőleg elveket figyelmen kívül hagyja, amelyek ma a nemzetközi jogban a nemzetek közösségének szilárd normakészletéhez tartoznak, és minden demokratikus állam világszerte elismert alapját képezik.[87] Ide sorolható mindenekelőtt az emberi méltóság megóvása és az emberi jogok védelme, amihez minden alkotmányozó hatalom tartalmilag kötve van. Bár az alkotmányozó hatalom elvileg megteheti, hogy e szempontokat nem veszi figyelemben, de ez azzal a következménnyel jár, hogy az általa létrehozott alkotmány nem felel meg az alkotmányos demokráciák alaptörvényét jellemző sajátosságoknak,[88] és nem lesz képes funkciói teljesítésére, továbbá normatív ereje is kétségessé válik. Az ilyen alkotmány alapján konstituált állam pedig a demokratikus értékek mellett elkötelezett nemzetközi közösségnek sokkal kevésbé elfogadott tagja lesz, ami saját külső szuverenitását eleve erodálja.
e) Végül feltehető a kérdés, hogy vannak-e olyan természetjogi értékek és elvek, amelyek az alkotmányozó hatalom számára tartalmi kötöttségeket jelentenek, és amihez a pouvoir constituant kötve volna.[89] Az ily módon tételezett korlátokat vagy a pozitív jog fölött álló, kívülről megszabott jogi kötöttségekként értik, vagy az alkotmányozó hatalom átfogó szabályozásának önmaga általi belső korlátozásaként.[90] A pozitív jog feletti alapelvek azonban - ha ilyenként komolyan is veszik ezeket - még nem a pozitív jog részei, hanem a pozitív jog előttiek, mivel a pozitív jogot megelőzik, és a megkövetelt legitimációt kölcsönzik a számára, vagyis a pozitív jogelveknek kötelező erkölcsi erőt adnak, vagy tőlük megvonják azt. Ezek azonban túlnyomóan adott kultúrkörhöz kötöttek, és ennyiben történelmileg változtathatók. A helyük a társadalom tagjainak etikai-erkölcsi tudatában van, és a pozitív jog forrásaiként vagy iránypontjaként innen gyakorolnak hatást, anélkül azonban, hogy ennek a részei lennének.[91] Az alkotmányozó hatalom akarata és elképzelése a konkrét alkotmányozási szituációban azonban sem nem pusztán faktikus, sem nem üres normatív-erkölcsi értelemben, mert a népben - ha alkotmányozó hatalomként tevékenykedik - léteznek erkölcsi nézetek, elképzelések és alapelvek,[92] amelyek az alkotmányozásra vonatkozó politikai impulzusokat meghatározzák, és amelyeket saját meggyőződésként képviselve az alkotmányba intézmények, szabályok és eljárások formájába ültetnek át. A mégoly jól megalapozott erkölcsi posztulátumok sem képesek azonban érvényességet előidézni, ha az alkotmányozó hatalom ezeket nem teszi a magáévá, és nem lép fel ezeknek az alkotmányba való átvezetése érdekében.[93]
A fentiek összefoglalásaként megállapítható, hogy az alkotmányozó hatalom ma sokféle formai és materiális korlátnak van alávetve. Ha az alkotmányozás során ezek a korlátok nem valósulnak meg, akkor az alkotmányozó hatalom ugyan létrehozhat új alaptörvényt, de ez az alkotmány nem lesz képes alapvető funkciói teljesítésére, és nagy valószínűséggel nem felel meg a
- 133/134 -
modern demokráciák alkotmányaival szemben felállított alapkövetelményeknek sem. A diktatúrák látszatalkotmányai (a fiktív alkotmányok) - többek között - azért nem képesek betölteni hatalomkorlátozó jellegüket, mert normativitásuk - a fenti követelmények teljesítésének hiányában - nem érvényesül.
Az alkotmányozó hatalomra vonatkozó elképzelés nem választható el keletkezésének és változásának történelmi feltételeitől. A pouvoir constituant meghatározott történelmi-politikai folyamat során keletkezett, meghatározott erők hordozzák és formálják, és adott esetben meg is szüntetik. Ezen túlmenően szorosan összefügg a közösségi lét politikai állapotával, aminek alkotmányáról vagy alkotmányozásáról szó van. Az alkotmányozó hatalom tana nem az alkotmánykeletkezés faktikus (tényleges) folyamatát írja le, hanem minimális feltételeket állít fel a demokratikus alapelvek szerinti legitim alkotmányozás számára. Ez utal az alkotmány legitimáló érvényességi okára, ami - másként mint a jogrendszer egyéb alkotórészei - nem a pozitív jog előírt normáiból levezethető legalitás-összefüggésbe illeszkedik.[94]
A nép alkotmányozó hatalma tehát az a tényező, ami a normatív alkotmányt - az adott politikai közösségi lét (az állam) jogi alaprendjeként - meghatározza és legitimálja. E feladatának azonban csak akkor képes eleget tenni, ha megnyilvánulása sajátos eljáráson keresztül, a számára meghatározott korlátok betartásával történik. A alkotmányozó hatalom akarata - egyszeri akarati aktusaként - azonban nem képes az általa létrehozott alkotmány reális érvényességét minden tekintetben megalapozni, és ezt az érvényességet teljes mértékben megtartani. Az alkotmány érvényessége a normatív erejének kérdése is, vagyis annak a képességének a kérdése, hogy a társadalmi együttélésre vonatkozóan meghatározó és reguláló módon tud-e hatást gyakorolni.[95] Ez egyrészt az alkotmány tartalmának realizálási lehetőségétől függ: ha az alkotmány jogtételei a társadalmi szituáció adottságaihoz kötődnek, és ezt megkísérlik megőrizni és továbbfejleszteni, akkor annál inkább képesek a szabályozó hatás kifejtésére. Másrészt az alkotmány normatív ereje az alkotmányos életben résztvevőknek attól az aktuális akaratától függ, akik az alkotmány tartalmát reali-zálják.[96] Az alkotmány szabályozó ereje ugyanis nem függetleníthető sem attól a készségtől és képességtől, hogy tartalmát kötelezőként fogják fel, sem pedig attól az elhatározottságtól, hogy ezt a tartalmat az esetleges ellenállással szemben is megvalósítsák. Ezért az alkotmány normatív érvénye döntően a jogi alaprend tartós fennmaradását biztosító - alapvető konszenzuson nyugvó - akarat függvénye. ■
JEGYZETEK
[1] Böckenförde szerint a jog alapja is a joghoz tartozik. Az érvényes jogrendszer nincs felmentve az alól a szükségesség alól, hogy jog előtti adottságokból alapozzák meg, és legitimálják; máskülönben elveszíti érvényességi erejét és érvényességi igényét. A jognak a jogra történő visszavezetése bár a jogrendszeren belül részben elvégezhető - a rendelet és a törvény viszonylatában, illetőleg a törvény és az alkotmány viszonylatában -, de a jogrendszer legmagasabb fokát jelentő alkotmány esetében már nem. A jognak a jog előtti adottságokhoz való kapcsolása, a normativitás és a fakticitás közötti hiányzó láncszem problémája ezért az alkotmány esetében elháríthatatlan módon kerül elő. Vö. E.-W. Böckenförde: Die verfassungsgebende Gewalt des Volkes - Ein Grenzbegriff des Verfassungsrechts. In: E.-W. Böckenförde: Staat, Verfassung, Demokratie. Studien zur Verfassungstheorie und zum Verfassungsrecht. Suhrkamp Verlag, Frankfurt am Main 1991. 91-92. o.
[2] Vö. H.-P. Schneider: Die verfassunggebende Gewalt. In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. VII. kötet, (Szerk. J. Isensee - P. Kirchhof) C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1992. 4. o.
[3] Vö. K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. I. kötet, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1984. (2) 146. o.
[4] A különböző aspektusokat lásd Böckenförde: i. m. 92. o.
[5] Vö. Schneider: i. m. 5-6. o.
[6] Ennek az alkotmányos államban politikai "harci fogalomként" a belső szuverenitásra vonatkozó kérdésre kell választ adnia.
[7] "Az alkotmányozó hatalom jogi értelemben nem a nép ősi hatalma, hanem az erre felállított szerv, tehát a parlament, vagy ha népszavazás van előírva, a választójogosult polgárok összessége." W. Henke: Staatsrecht, Politik und verfassunggebende Gewalt. In: Der Staat 19 (1980) 206. o.
[8] Böckenförde: i. m. 94. o. C. Schmitt az alkotmányozó hatalmat olyan akaratként magyarázza, "amelynek hatalma vagy autoritása képes arra, hogy a saját politikai létezésének jellegéről és formájáról a konkrét összdöntést meghozza, tehát a politikai egységet egészében meghatározza." Az alkotmányozó hatalom tehát politikai akarat, parancs, amelyik a politikai létből keletkezett. C. Schmitt: Verfassungslehre. Duncker & Humblott, Berlin, 1983. (6) 75-76. o. Schmitt szerint az autoritás lényegében a kontinuitás momentumán nyugvó tekintélyt jelöli, és a tradícióra és a tartósságra való hivatkozást tartalmazza. Böckenförde definíciója annyiban különbözik C. Schmitt meghatározásától, amennyiben ez nem a politikai döntések meghozatalára, hanem az alkotmány normatív érvényességi igényének létrehozására, hordozására és megszüntetésére figyel. Következésképpen az alkotmányozó hatalmat legitimációs fogalomként fogja fel.
[9] Stern: i. m. 146. o. Carl Schmitt szerint az alkotmány és az alkotmánytörvény különbözik. "Az alkotmány pozitív értelemben az alkotmányozó hatalom aktusa által keletkezik. Az alkotmányozás aktusa ilyenként nem valamilyen egyes normalizálás, hanem egyszeri döntés által meghatározza a politikai egység egészét sajátos létezési formájára tekintettel." Schmitt: i. m. 21. o. Az alkotmányt tehát politikai döntésként feltételezi. Stern szerint viszont ez a decizionista alkotmányfogalom félreismeri azt, hogy az alkotmányozó hatalom döntésének normában kell lecsapódnia azért, hogy konstituáló módon hatni tudjon. Az alkotmány mint döntés és az alkotmánytörvény mint e döntés konzekvenciájának elválasztása túl merev. Stern: i. m. 71. o.
[10] Böckenförde szerint egy ilyen konstrukció bár Kelsen pozitivista normativizmusától fogva ajánlja magát, ez azon-
- 134/135 -
ban csak a legitimációs kérdést fogalmazza meg, és a válaszra tekintettel üres marad. Böckenförde: i. m. 92-93. o.
[11] Vö. Böckenförde: i. m. 93. o.
[12] Erre vonatkozóan lásd Schneider: i. m. 6-7. o.
[13] Megjegyzendő azonban: "semmi esetre sem tűnik kényszerítőnek, hogy egy demokráciában az alkotmányozó hatalomnak mindig a népnél kell lennie. Nagy-Britanniában pl. az egész alkotmányjog a 'Sovereignty of Parliament' elvére támaszkodik; itt senki sem jutna még csak távolról is arra az elképzelésre, hogy az alkotmányozó hatalmat mintegy a néphez telepítse. Ennyiben az alkotmányozó hatalom 'helymeghatározása' mindig a politikai kultúra és tradíció problémája." Schneider: i. m. 5. o.
[14] "Az alkotmányozó hatalom 'politikai' fogalma számára - ahogy ezt az alkotmány uralmáért folyó harcban alkalmazzák - az a döntő, hogy ki jön ennek alanyaként számításba. Mert egy ilyen 'birtokos' nélkül, aki a pouvoir constituant-t a maga számára igénybe veheti, vagy akinek ezt be kell számítani, ez a doktrína politikailag funkció nélküli volna." Schneider: i. m. 12. o.
[15] Vö. Böckenförde: i. m. 94. o.
[16] Vö. H. Heller: Staatslehre. A. W. Sijthoff's Uitge-versmaatschappij N. V. Leiden 1934. 277. o.
[17] Ebben az értelemben a nép alkotmányozó hatalma először az Észak-Amerikai Egyesült Államok 1787. évi alkotmányában jelent meg. A preambulum rögzítette: "Mi, az Egyesült államok népe, annak érdekében, hogy tökéletesebbé tegyük az Uniót, ... meghatározzuk és bevezetjük az Amerikai Egyesült Államok jelen Alkotmányát." Vö. az Amerikai Egyesült Államok alkotmányának preambulumával. In: A. Hamilton-J. Madison-J. Jay: A föderalista. Értekezések az amerikai alkotmányról. Európa Könyvkiadó, Budapest 1998. 643. o.
[18] Vö. Böckenförde: i. m. 95. o.
[19] Más kérdés, hogy amikor Sieyés a nemzetről - mint az alkotmányozó hatalom hordozójáról - beszélt, akkor ezzel nem az empirikus lakosságot a maga természetes akaratában gondolta el, hanem a saját magának - politikai alanyként - tudatára ébredt nép öntudata összességét. "A nemzet ebben az értelemben a politikai akaratában meghatározott szellemi, erkölcsi, kulturális elképzelések és meggyőződések által formált. A 'nemzet akarata' szintén nem a sokaság partikuláris akaratának összeadásaként volt elgondolva (volonté de tous), hanem általános akaratként (volonté générale) a rousseau-i értelemben, amiben a közélet alakítására és életvezetésére vonatkozó elismert alapelvek a kinyilvánításukat találják." Böckenförde: i. m. 108. o.
[20] Vö. Stern: i. m. 147. o.
[21] "Tartalmilag Sieyès - maga teológus - a pouvoir constituant fogalmába Isten meghatározott attribútumait -ahogy ezeket a keresztény teológiában kidolgozták - helyezte át a népre: potestas constituens, norma normans, creatio ex nihilio. A teológiai fogalom a politikai fogalomba való átültetésének értelme - a politikai teológia pregnáns esete eredeti értelemben - világos: a nép - mint emberi szubjektum - számára kell a politikai-társadalmi rend alakítására vonatkozóan a teljes rendelkezési hatalmat elismerni, ennek kell a tulajdonképpeni értelemben az előidézőjévé válnia." Böckenförde: i. m. 95. o.
[22] Az alkotmányozó hatalom tanát agresszív praktikus célkitűzéssel állították fel, ami a forradalmi - az államot és a társadalmi rendet megdöntő - alkotmányozás típusára orientálódott. Vö. P. Badura: Staatsrecht. C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1996. (2) 8. o.
[23] Stern: i. m. 144. o.
[24] Ilyen oktrojált alkotmányok Itáliában (Statuto Albertino von Piemont), de Poroszországban (1848) is találhatók. Schneider: i. m. 9. o.
[25] Az uralkodó alkotmányozó hatalma "csak az Isten által legitimált világrend keretében indokolható, amelyben a monarcha és családja szakrálisán legitimált, vagyis a mindenható isteni akarat megbízottjaként vagy reprezentánsaként jelenhet meg és léphet fel." Böckenförde: i. m. 96. o.
[26] Vö. Schneider: i. m. 9. o.
[27] Stern: i. m. 147. o.
[28] Haberle szerint "az alkotmányozó hatalom tényleges gyakorlásától szigorúan el kell választani az erre - leginkább az írott alkotmányok preambulumában történő - szövegszerű hivatkozásokat, amelyeknek azonban rendszerint csak legitimációs vagy szimbolikus jelentőségük van." P. Haberle: Die verfassunggebende Gewalt des Volkes im Verfassungsstaat -eine vergleichende Textstufenalanyse. Archiv des öffentlichen Rechts 112 (1987) 54. o.
[29] Heller: i. m. 277. o.
[30] A közösségképződésnek azonban objektív és szubjektív tényezői vannak. Az objektív tényezőkhöz sorolható a közös származás, a közös kulturális-nyelvi örökség egysége, továbbá bizonyos vallási meggyőződés, valamint a politikai sorsközösség - és az ebben manifesztálódott történelmi tapasztalat - együttessége. A szubjektív tényezőt az jelenti, hogy ez a közösség - az objektív adottságaiban gyökerező - azonosságtudatot, szellemi-lelki összhangot, összetartozás-érzést alakítson ki, ami által megkülönböztethető egységgé formálódik. Látható, hogy azok a tényezők, amelyek a népek kialakulásához és megkülönböztetéséhez vezetnek, rendkívül komplex és nehezen megragadható jelenségek. Vö. Petrétei József: "Európa-nemzet" - dilemmák az európai alkotmányozás körül. In: Széphalmi diéta. Tanulmányok 2004-2005. Civil Akadémia Alapítvány, é. n. 161-162. o.
[31] Ehhez egyrészt a népnek egybefüggő településszerkezettel kell rendelkeznie, tehát adott területhez kötődnie, másrészt mind számszerű nagysága, mind társadalmi-politikai fejlettsége alapján képesnek kell lennie arra, hogy a hatalomgyakorlás céljából állami vagy legalább autonóm-területi szervezetet hozzon létre. Nem feltétel természetesen, hogy akarjon is önálló államot létrehozni, hiszen az önrendelkezési jog célja éppen az, hogy a mindenkori nép számára lehetővé tegye a szabad választást politikai státuszáról, ami természetesen azzal is járhat, hogy az illető nép egy "idegen" állam részévé kíván válni, vagyis másik független állammal egyesülni, ahhoz csatlakozni, de magában foglalhatja azt is, hogy más politikai-autonóm státuszt választ. Vö. Georg Brunner: Nemzetiségi kérdés és kisebbségi konfliktusok Kelet-Európában. A Magyarságkutatás könyvtára XVII. Teleki László Alapítvány, Budapest 1995. 10. o.
[32] "A népszuverenitás elmélete, amely a népet nem mint az állam alkatelemét s az állam szuverenitásának képviselőjét, hanem mint önmagában szuverén urat képzeli el: egy ilyen értelemben egyáltalán nem létező egységet tekint a szuverenitás alanyának. A szuverenitást megszemélyteleníti." Szabó József: A szuverénitás. Acta XI. Szeged 1937. 6-7. o.
[33] Vö. Szabó: i. m. 6. o.
[34] "Az alkotmányozó hatalom az alkotmányos állam számára az egyetlen szuverén hatalom, amelyik létezik." M. Kriele: Einführung in die Staatslehre. Westdeutscher Verlag, Opladen, 1994. (5) 79. o.
[35] Vö. K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. II. kötet, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1980. 22. o.
[36] A népszuverenitás ezért mind a nép alkotmányozó hatalmára vonatkozó döntést, mind - az alkotmányozás aktusa után - az államhatalom legitimációját magában foglalja. Ezután a népakarat már nem korlátlan, hanem az adott alkotmányhoz kötött. Vö. Stern: i. m. II. 23. o.
[37] A Német Szövetségi Alkotmánybíróság megállapítása szerint "Az alkotmányjogilag szükségszerű demokratikus legitimáció megköveteli a néptől az állami feladatokkal megbízott szervekhez és tisztséget ellátókhoz való töretlen legitimációs láncot. A legitimációnak természetesen nem kell minden esetben a közvetlen nép általi választás útján végbemennie. Rend-
- 135/136 -
szerint elegendő, hogy ez visszavezethető közvetetten a népre, mint az államhatalom hordozójára." BVerfGE 47, 253 (275)
[38] Ez tehát azt is jelenti, hogy a nép közvetlen - pl. népszavazás - útján gyakorolt hatalma is az alkotmányhoz kötött, az abban előírt eljárással és megállapított korlátok között vehető igénybe.
[39] Vagy csak rendkívül diffúz és nem definiált akarattal rendelkezik, ami alkalmatlanná teszi az alkotmányozásra.
[40] Talán Svájc erre a legvilágosabb példa. Vö. Böckenförde: i. m. 96. o.
[41] Ez volt a harmadik rend (polgárság) helyzete a francia forradalomban. Ez vált politikailag posztulálttá és egyidejűleg artikulálttá Sieyés "Mi a harmadik rend?" című vitairatában is. Vö. Böckenförde: i. m. 96-97. o. Kérdés persze továbbra is az, hogy milyen értelemben és milyen legitimációval végezhető el egy ilyen beszámítás. Vö. Schneider: i. m. 12. o. Erre a választ az alkotmányozó hatalom gyakorlása adhatja meg.
[42] "Alkotmányozó hatalomként az az akarat jelölhető, amelynek 'hatalma és autoritása' képes arra, hogy a politikai egység létezését egészében meghatározza. Normalizálás nélkül azonban egy embertömegnek nincs sem döntésképes akarata, sem akcióképes hatalma, legkevésbé birtokol azonban autoritást." Heller: i. m. 278. o.
[43] Schneider: i. m. 10. o.
[44] Vö. Böckenförde: i. m. 99. o.
[45] Vö. Stern: i. m. I. 153. o.
[46] Vö. Schneider: i. m. 13. o. Ezért a népszuverenitás elvére való egyszerű hivatkozás igazából nem segít abban, hogy ezt az elvet a fennálló alkotmány szerint értelmezzék, mert a szuverén nép elvileg az alkotmányos rendet bármikor kérdésessé teheti. Schneider: i. m. 15. o.
[47] A forradalmi helyzetek kezelésére a hatályos alkotmányokban található ilyen rendelkezések nem alkalmasak, mivel az alkotmányozó hatalom általában azzal az igénnyel lép fel, hogy a fennálló rendszert - így ennek alkotmányát is - teljes egészében megváltoztassa. Mivel az alkotmányozó hatalom megelőzi az alkotmányt, ezért a hatályos alkotmány szervezeti vagy eljárási szabályai sem kötik. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy egy új alkotmány elfogadását jelentő alkotmányozás nem mehet végbe a hatályos alkotmány alapján. Ebben az esetben azonban arról van szó, hogy az alkotmányozó hatalom a hatályos alaptörvénynek az alkotmányozásra vonatkozó szervezeti és eljárási szabályait önkorlátozás formájában a maga számára elfogadja és betartja.
[48] Vö. Böckenförde: i. m. 100. o.
[49] A probléma tehát abban rejlik, hogy a nép alkotmá-nyozó hatalomként hogyan és miért ragaszkodik az egyszer meghozott és kinyilvánított alkotmányra irányuló döntéséhez anélkül, hogy politikai erőként megszűnne létezni, és ekként új alkotmányra vonatkozó igénnyel lépne fel.
[50] Vö. Böckenförde: i. m. 99-100. o.
[51] Lásd erről Schneider: i. m. 16-17. o.
[52] Vö. Schneider: i. m. 10. o.
[53] Vö. Schneider: i. m. 16. o.
[54] Ennek megfelelően az alkotmányok általában elválasztják a nép alkotmányozó hatalmát - amelyik az alkotmányt alkotja - és azt az elvet, miszerint minden államhatalom a néptől származik. Ez legtöbbször akként történik, hogy az alkotmányok preambuluma kinyilvánítja a nép alkotmányozó hatalmát, míg valamely normatív rendelkezése rögzíti, hogy minden hatalom a néptől ered.
[55] Ezt a Német Szövetségi Alkotmánybíróság is kifejezésre juttatta, amikor azt mondja, hogy "a pouvoir constituant alkotja az új, a létrejövő állam számára kötelező, sajátos erővel kialakított alkotmányos rendet." BVerfGE 1, 14 (61)
[56] Vö. Stern: i. m. I. 151. o.
[57] Vö. Böckenförde: i. m. 101. o.
[58] "Az alkotmány változtatására irányuló hatalmat meg kell különböztetni az alkotmányozó hatalomtól: G. Burdeau szerint ez a pouvoir constituant 'constitué', vagy inkább pouvoir constituant 'institué', mert ez alkotmányjogilag rendezett, konstituált, intézményesített. Ez más rangfokozathoz tartozik, mint az alkotmányt megelőző pouvoir constituant originaire." Stern: i. m. I. 152. o.
[59] Az alkotmányok általában sajátos revíziós normákat írnak elő, de ismerik a materiális, temporális vagy speciális eljárási szabályokat is, amelyek az alkotmánymódosító hatalom számára korlátokat jelentenek az alaptörvény módosítására vonatkozóan annak érdekében, hogy elkerülhető legyen a totális alkotmányrevízió, vagyis az alkotmánynak az alkotmánymódosító hatalom gyakorlásával történő teljes megváltoztatása. Ha ugyanis ilyen előírások nincsenek az alkotmányban, akkor az alkotmánymódosító hatalom is képes teljesen új alkotmányt elfogadni, vagyis az alkotmányozás az alkotmánymódosító hatalom gyakorlásával is megvalósulhat. Az alkotmányi korlátokra vonatkozóan lásd különösen pl. a portugál alkotmány 288. és 289. cikkét, a spanyol alkotmány 168. és 169. cikkét, a német alkotmány 79. cikk (3) bekezdésétl, a holland alkotmány 137. és 138. cikkét, a görög alkotmány 110. cikkét. Az egyes európai alkotmányok szabályozási megoldásait összefoglalóan lásd az Európai kormányformák rendszertana (Szerk. Chronowski N.-Drinóczi T.) HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest 2007. c. kötetben.
[60] "Általában az alkotmányok kifejezetten a törvényhozó szervekre ruházzák át azt a jogot, hogy sajátos eljárásban és különösen minősített többséggel határozzanak az alkotmányváltoztató vagy alkotmány-kiegészítő előírásokról." R. Herzog: Allgemeine Staatslehre. Athenäum Verlag, Frankfurt am Main, 1971. 317. o.
[61] Vö. Böckenförde: i. m. 101. o.
[62] Ezek részletes kifejtését lásd az V. és a VI. pontban.
[63] Vö. Böckenförde: i. m. 104. o.
[64] Az alkotmányozó hatalom eredeti, originális, vagyis független a fennálló pozitív normaalkotástól, és közvetlenül saját maga általi. Stern: i. m. I. 148. o.
[65] Vö. Schmitt: i. m. 87. o.
[66] Vö. Böckenförde: i. m. 102-104. o., Schmitt: i. m. 84-87. o., Schneider: i. m. 16-17. o.
[67] Erre példa lehet az alkotmányozó gyűlés összetételének demokratikus elven nyugvó delegálással történő meghatározása, de itt is tekintettel kell lenni a képviseleti elv követelményére.
- 136/137 -
[68] Látható tehát, hogy a demokratikus reprezentáció, illetőleg a képviseleti demokrácia gondolata a nép alkotmányozó hatalmának tanában jelentős szerepet játszik. Herzog: i. m. 313. o.
[69] Annak érdekében, hogy a népszuverenitás elvének maradéktalanul eleget tegyenek, az alkotmányozó gyűlésnek elsősorban a demokratikus elveken nyugvó választás alapján kell létrejönnie. A népszuverenitás megvalósulása ekkor a képviseleti elvnek megfelelően érvényesül.
[70] Schneider szerint, ha egy általános választásból keletkező alkotmányozó nemzetgyűlést hoznak létre, akkor ezt semmi sem korlátozza, hogy az alkotmányt maga fogadja el, mégpedig rendszerint tagjai kétharmados többségével. Schneider: i. m. 16. o.
[71] "Minden alkotmányozó gyűlésnek ezenkívül a sajátja, hogy megbízatása tárgyilag kötve van." BVerfGE 1, 14 (61)
[72] "Egy alkotmányozó gyűlésnek magasabb rangja van, mint a kibocsátott alkotmány alapján választott népképviseletnek. Ez a 'pouvoir constituant' birtokában van. Ez alkotja az új, a leendő állam számára kötelező, sajátos erővel kialakított alkotmányos rendet." BVerfGE 1, 14 (61)
[73] Erre abból a megfontolásból kerülhet sor, mert a nép maga közvetlenül nem képes az alkotmányt minden részletében kidolgozni.
[74] Szövetségi államok esetében gyakori, hogy a szövetségi alkotmány elfogadásához az egyes tagállamok minősített szavazását - általában 2/3-os vagy 3/4-es többségű - hozzájárulását is megkövetelik.
[75] Vö. Schneider: i. m. 15. o.
[76] Schneider szerint egészen ritkák a tiszta "népközvetlen" alkotmánylétrehozási eljárások, bár már az 1647-es leveller "Agreement of the People"-nek alapul szolgált az az elképzelés, hogy a nép az alkotmányozás során nem képviselhető. Schneider: i. m. 17. o. Az 1793. évi francia alkotmány esetében is - bár tisztán forradalmi alkotmány volt - megállapítható, hogy ezt először a nemzetgyűlés fogadta el, és csak utólag vetették alá referendumnak. Hasonló az 1946-os IV. köztársaság alkotmánya, és az 1978-as spanyol királyság alkotmánya is. Másrészt a weimar-i birodalmi alkotmányt - amelyik különösen demokratikusnak számított -, és a hatályos német alaptörvényt sohasem terjesztették elő a népnek elfogadásra. Schneider: i. m. 9. o.
[77] "Itt a népi vótum könnyen elfajul puszta akklamációvá, amiben a nép alkotmányozó 'hatalma' felismerhetetlenségig elillan." Schneider: i. m. 17. o.
[78] A legitimitást a legalitástól - az alkotott joggal való összhangtól - is meg kell különböztetni, mivel ilyen éppen az alkotmányozó hatalom számára nem létezik. Vö. Stern: i. m. I. 149. o.
[79] A konszenzust szubjektív legitimációs tényezőként nem szabad minden egyes alkotmányi normával való összhang értelmében félreérteni. Az alapelvekben való összhangról, azonosságról van szó. Stern: i. m. I. 149. o.
[80] Hasonló elvárások fogalmazhatók meg az alkotmá-nyozó hatalom korlátaival kapcsolatban is.
[81] Vö. Schneider: i. m. 9. o.
[82] "Aki az alkotmányozást elementáris 'őshatalom' kifejeződéseként fogja fel, amelyik mindenkor forradalmilag törhet ki, nehezen fogja tudni elismerni a pouvoir constituant bármilyen határait, sőt az erre vonatkozó kérdést teljesen elhibázottnak fogja érezni." Schneider: i. m. 18. o.
[83] Kovács István: Alkotmány. In: Állam- és Jogtudományi Enciklopédia. (Főszerk. Szabó I.) Akadémiai K. Budapest 1980. 7. o.; Ádám Antal: Az új magyar alkotmány megalkotásának szükségességéről. Juss 1992. 1-2. sz. 19-25. o.
[84] "Ezek minden jogi rend számára immanensek, függetlenül attól, hogy milyen módon van ez a rend kialakítva. Az abszolút hatalom, amelyik abszolút akar maradni, nem rögzíthető az alkotmányban." Böckenförde: i. m. 107-108. o.
[85] Vö. K. Beyme: Verfassung und politisches System. In: Verfassung und politisches System 1. (Szerk. W. Gagel, D. Brosser, P. Haungs, R. Schörken) Jahrgang 17/1984 - Heft 1. Klett, 5-6. o.
[86] "Éppoly kevéssé, mint ahogy egy fejedelem - aki az alkotmányozó hatalom gyakorlására vonatkozó igényét az örökletes monarchiára támasztja - sem mondhat le arról, hogy az általa kibocsátott alkotmányban is a dinasztikus trónöröklést írja elő, a nép sem tekinthet el demokratikus alkotmányozó-ként attól, hogy az alapvető rendjében a demokrácia struktúraelvét rögzítse." Schneider: i. m. 20. o.
[87] Vö. Schneider: i. m. 20. o.
[88] "Ha a pouvoir constituant birtokosa elhanyagolja a minden állami lét világszerte elismert alapját, számolnia kell annak a kérdésnek a felvetődésével, hogy vajon az, amit megalkotásra előkészít, megszolgálja-e egyáltalán az alkotmány nevet." Schneider: i. m. 20. o.
[89] Vitatott, hogy az alkotmányozó kötve van-e az íratlan, ún. állam feletti (természet)joghoz, amely minden írott jog számára immanensen előre adott jogelveket jelent. A természetjogi felfogás erre igennel válaszol, a pozitivizmus, a relativizmus, a voluntarizmus és a decizionizmus viszont tagadja az ilyen kötöttségeket. Vö. Stern: i. m. I. 150. o.
[90] Böckenförde szerint a jogi érvényesség abban az értelemben, hogy a fennálló kötöttség megtartását jogi-eljárásszerű módon behajthatják, már a pozitív jogrendszerhez - itt tehát a hatályos alkotmányhoz - való hozzátartozást feltételezi. Ezt azonban csak az alkotmányozó hatalom hozza létre és legitimálja. Ha viszont a jogi érvényességet az alkotmányozó hatalomra vonatkozó követelés értelmében képzelik el, ennek jogi behajthatósága attól függ, hogy az alkotmányozó hatalom ennek eleget tesz-e, így ez a konkrét jogi érvényességre vonatkozóan az alkotmányozó hatalom általi elismeréstől és pozitív átültetésétől függ. Ha viszont ez az ilyen elismerésen és átültetésen múlik, úgy - bár az alkotmányozó hatalom aktusának legitimációs hiányát okozhatja, és az így megteremtett alkotmány kötelezőségét kérdésessé teheti, de - ez a vonatkozó jogi alapelveket a behajtható jogként történő érvényességéhez nem segíti hozzá. Vö. Böckenförde: i. m. 109-110. o.
[91] Böckenförde: i. m. 110. o.
[92] Ezek alatt legtöbbször olyan "történelmi és morális kategóriákat" értenek, amelyek sajátos értékeket és az európai jogi kultúra legfontosabb, általánosan elismert közös jogelveit jelentik. Megjegyzendő azonban, hogy ezek az értékek és jogelvek az érvényes kategóriái: "ezek - nagyon absztrakt módon - egy meglévő vagy posztulált konszenzust jelölnek, azonban ezt nem képesek magukból megalapozni." Böckenförde: i. m. 112. o.
[93] Vö. Böckenförde: i. m. 111. o.
[94] Badura: i. m. 9. o.
[95] Vö. K. Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg, Karlsruhe, 1977. (10) 17-18. o.
[96] "Csak olyan mértékben képes az alkotmány a normatív erejét kibontakoztatni, amennyiben mindkét feltétel adott." Hesse: i. m. 18. o.
Lábjegyzetek:
[1] A Szerző egyetemi docens.
Visszaugrás
