Az 1970-es évek közepére a fejlett államokban működő közigazgatási szervek vezetői felismerték az ügyfelekkel való szorosabb és hatékonyabb kapcsolattartás szükségességét, tehát azt, hogy a marketing alkalmazható e szférában is. Ahogy Sweeny rámutatott "az államigazgatási szerveknek a társadalom igényeit kell felismerniük és tapasztalataikat hasznosítaniuk kell a szolgáltatás során."[1] Felismerték, hogy "a közintézmények arculatát nem a külsőségek, hanem a közvélemény alakítja ki" - mutat rá Osman Péter, és hozzáteszi: "a kormányzatnak a maga érdekében is törekednie kell arra, hogy a közhivatalai a közönséggel érintkező egyéb szervei láthatóan polgár és ügyfélbarát magatartást tanúsítsanak."[2] Magyarországon az első terület, ahol a polgárok közvetlenül érezhették a marketing megjelenését, a rendvédelem volt. A rendőrség sikeresen változtatott a rendszerváltozáskor tapasztalt szervezeti képen. Munkájuk nyíltabbá és követhetőbbé vált. Újságokat, TV- és rádióműsorokat készítettek és sponzoráltak, munkájukat sajtóreferensek és PR-menedzserek segítették. Tevékenységük eredményeként jelentősen javult a rendőrség lakossági megítélése és társadalmi elfogadottsága. Hasonló, de talán kevésbé szembetűnő változások indultak meg a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnokságának munkájában és a jogszabályi háttérben az 1995. évi vámkódex[3] megszületésével. Az alanyi joggá váló külkereskedelem szabályozásának középpontjába az ügyfél került. A vámszervek határozatai bíróság előtt megtámadhatók lettek és 1994-ben megalkották a VPOP etikai kódexét. Arnold Mihály országos parancsnok az ellenőrzések szigorítása mellett fő feladatként a pontosabb, gyorsabb és magasabb színvonalú munkát nevezte.[4] Ehhez kapcsolódóan marketing-stratégiát és cselekvési tervet dolgoztak ki és új arculatot formáltak.
Ezzel egyidőben az APEH-en belül is megindult egy folyamat, amely abból a felismerésből fakadt, hogy a közigazgatási szervek csak úgy érhetik el céljaikat, ha együttműködnek ügyfeleikkel. Ahogy az angol közigazgatásra vonatkozóan Goodrich megfogalmazta; "cél az ügyfelek változó igényeihez igazodó közszolgáltatás létrehozása".[5] Megfogalmazták, hogy az adóigazgatásnak is szüksége van szolgáltatási kultúrára és egy magas fokú piaci elfogadásra az ügyfelektől, mert a nyitottabbá váló kapcsolattartás javítana az adófizetők helyzetén. Fel kell ismerni, hogy az adóigazgatás a polgárok és a kormányok kontaktusának egyik fő területe. Az adóigazgatás átalakítása felfogható a szolgáltatási kultúra felé történő elmozdulásként is. Moriarty szerint az adórendszerek önadózásra építése egy új típusú adóigazgatási kultúrát, mégpedig egy alapvetően tanácsadói magatartást igényelne.[6] Az adózó ügyfél igénye nem csupán az azonnali és közvetlen ellenszolgáltatásra irányul, hanem az egyedi kezelés az odafigyelés is fontos számára. Az jelentené az ügyféli megelégedettséget, ha az ügyfél megfogalmazná, hogy ez a legfigyelmesebb, szakszerűbb és hatékonyabb hivatal, ahol valaha is járt. E gondolkodásmód lényegét fogalmazta meg Kékesi László, az APEH akkori igazgatója egy 1987. évi interjújában: "Az ügyfél egyenrangú partner, akit egy új kommunikációs formával kell elérni emberségesen és differenciáltan az adómorál javítása érdekében, miközben világossá tesszük, tehát meggyőzzük a polgárt az adófizetés szükségességéről."[7] Ahogy ez az idézet is bizonyította, a deklarációk szintjén felismerték a marketing alkalmazásának szükségességét. Nem elég azonban az adóhatóság küldetésének megfogalmazása, az adófizetőkkel azt meg kell ismertetni, el kell fogadtatni. Ebben a munkában a marketing nem cél, hanem hatékony eszköz lehet. Ezért szükséges megvizsgálni, hogy jelentett-e paradigmaváltást a marketing megjelenése az adóigazgatásban, érvényesülhet-e egyáltalán a jelenlegi jogi struktúrában. A magyar változásokkal egyidőben - ha más politikai körülmények között - Írországban hasonló változások történtek. 1988 óta dolgoztak azon, hogy az adóigazgatás és az adófizetők között hidat teremtsenek. Ennek érdekében kiépítették az adózói vélemények visszacsatolási rendszerét. Az adóirodákat nyitottá tették és kommunikációs vonalakat építettek ki. A változások alapját az 1989. évi adózói jogok chartája fogalmazta meg (Charter of Rights). 1995-96 között ügyfélszolgálati irodákat hoztak létre és az adóigazgatás tudatosan dolgozott a polgárok bizalmának elnyeréséért. Az átalakulás kulcsa egy tanácsadói struktúra és kultúra kialakítása volt.
Vizsgálódásunk szempontjából fontos, hogy feltárjuk az ügyfél, az adózó jogi helyzetének alakulását, ugyanis a pénzügyi jogviszony adózóját csak az-
- 102/103 -
zal a feltétellel nevezhetjük ügyfélnek - és csak úgy jön létre a marketing alkalmazhatóságának alapfeltétele - ha a közigazgatás szolgáltató jellege mellett felismerhetően léteznek és érvényesülnek elkülönült és kikényszeríthető jogai - önérdekei. Az általános jogelvek taxatíve vagy példálózó felsorolása - és erre a szocialista jogalkotás a példa - ipso iure nem teremtik meg a valóságos ügyféli helyzetet. A joggyakorlat működésének és a jogi struktúra egészének vizsgálata adhat arra választ, hogy megvalósulhat-e tényleges ügyféli helyzet. A szocialista korszak ügyfélfogalmával kapcsolatban Szamel Lajos megfogalmazta azt, hogy: "sem a gyakorlat, sem a szakirodalom nem tudott vele mit kezdeni".[8] Rámutatott arra, hogy az 1957. évi IV. tv. 1. §-hoz fűzött 4. sz. állásfoglalás meglehetős jogi formalizmussal fejti ki, hogy el kell ismerni ügyfélnek azt, aki arra hivatkozik, hogy az eljárás jogait vagy jogos érdekeit sérti. Szamel Lajos szerint: "ez egyértelmű azzal, hogy a jog és jogos érdek jelenléte nélkül jogi helyzet nem állhat fenn. Az államigazgatási hatósági jogviszonyban a jog és jogos érdek vizsgálatának előfeltétele az olyan jogelméleti koncepció, amelyben a jogszabály (tárgyi jog) és az azon alapuló jogosítvány (alanyi jog) nem zárják ki egymást, illetve a tárgyi jog nem abszorbeálja az alanyi jogot."[9] E gondolat összefoglalásaként leszögezi: "Az alattvaló az alanyi jogok révén emelkedett állampolgári státusba, különösen azzal, hogy elismertek lettek alanyi jogai a közhatalmat megtestesítő közigazgatással szemben."[10] Véleményem szerint a szocialista jogtudomány adós maradt az ügyfél, valamint a jog és jogos érdek tényleges meghatározásával. Ennek következtében a szocialista alkotmányozás is szemben állt azzal a polgári megközelítéssel, amelyet Ronald Dworkin amerikai alkotmányjogász úgy fogalmazott meg: "Fontos lenne a jogalkalmazás és a jogkövetés szempontjából morális alapokon az alanyi jogok lehető legszélesebb alkotmányos megfogalmazása"[11]. A szocialista megoldás formálisan közelítve a polgári és ügyféli jogok puszta deklarációját alkalmazta. Ahogy Sári János ezt egyértelműen leszögezte: "A szocialista alkotmányozásnak merőben más kiindulási pontjai voltak, mint a polgárinak. A szocialista alkotmányok egyszerre voltak politikai és jogi dokumentumok."[12] Ami véleményem szerint azt jelentette, hogy a hatalom aktuális politikai érdekei határozták meg az egyéni-ügyféli jogok határát és tartalmát. A 70-es évek adórendszerére jellemző volt az adóigazgatási eljárási kódex hiánya, amely tekintettel lehetett volna az adóigazgatás sajátosságaira, és így hiányzott az adózó ügyfél helyzetének definiálása. A tényleges szabályozást jelentő államigazgatási eljárási törvény sok szempontból eltorzította az adózók helyzetét. Az érdekek összhangjának elve pl. kötelezte az államigazgatást arra, hogy bizonyos helyzetekben az adózók számára hátrányosan járjon el. Az államigazgatási eljárásról szóló törvény 2. §-a, amely az alapelveket fogalmazta meg, kimondta, "ha csoport vagy egyéni érdek össztársadalmi érdekkel összeütközésbe kerül, az össztársadalmi érdeké az elsőbbség."[13] Kis János kitűnő adójogi példát említ egy 1986. évi emberi jogokat vizsgáló tanulmányában. Itt egy jogeset kapcsán felhívja a figyelmet a magán kisiparosokkal szembeni korlátlan adóhatósági diszkrécióra, ahol a hatóság szubjektív becslése esetén az adózónak nem állott módjában vitatni az adó összegét, nem követelhetett bizonyítékokat és nem cáfolhatta a hatóság döntését. Ezt a helyzetet - ismerve a jogi struktúra egyéb hiányosságait (Alkotmánybíróság, ombudsman, adóigazgatási eljárási törvény, közigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadhatóságának hiánya) - úgy jellemezhetjük, hogy a deklarációk mögött egy inkább alattvalói, mint citoyen helyzet figyelhető meg. A szektorális adózás mellett az államháztartási alapelvek alkalmazásának hiánya jelentett problémát.[14] Az első kísérlet a közpénzek átfogó szabályozásáról az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény volt, amelynek nem sikerült modern struktúrát teremtenie. Előrelépést annyiban jelentett, hogy a 80-as évek végétől csak törvényi formában szabályozták az adókat. Láthattuk, hogy e szakaszban a marketing megjelenésének elemi, jogi feltételei sem léteztek. Ennek ellenére a 70-es évek közepén, ha nem is tudatosan, de megjelentek a marketing kezdetleges elemei az adóigazgatásban. A III. tanácstörvény hatálybalépését követően felmerült az ügykezelés fejlesztésének igénye. Ügyfélszolgálati irodákat hoztak létre, ahol törekedtek az egységes és barátságos arculat kialakítására, írásos tájékoztatókat és beadványmintákat szerkesztettek, és meghatározták a szóbeli tájékoztatás formáit.[15] Sajnos munkájuk eredményességét nem mérték, empirikus kutatásokat nem végeztek. A 80-as évek végén, érzékelve a társadalmi nyomást, az adóigazgatás vezetőiben változtatási szándék alakult ki. Tarthatatlanná vált, hogy az adóigazgatási kódex hiányában e jogterületet minisztertanácsi és pénzügyminiszteri rendeletek kaotikus szövevénye szabályozza.[16] A gazdaság jelentős változásokon ment keresztül, hiszen teret nyertek az egyéni vállalkozások és a külkereskedelem nyitottabbá vált, és ezek igényelték az egységes és konzisztens törvényi szabályozást és változtatást, ami azonban felemásra sikeredett. A jogalkotók nem változtattak az államigazgatási törvény adóigazgatási primátusán.[17] Olyan lényeges változást, amelyben az adózó helyzete jogilag jelentősen átalakult, nem az 1988. évi adóreform, hanem az 1990. évi XCI. adóigazgatási eljárásról szóló törvény hozott.
- 103/104 -
A rendszerváltás előtt közvetlenül jelentős változásként a korszak jogalkotói megkísérelték kialakítani a fejlett nyugati adórendszerhez hasonló hazai adórendszert. Az 1988. évi adóreform hatályba léptette a magánszemélyek jövedelemadójáról, az általános forgalmi adóról, valamint a fogyasztási adóról szóló törvényt. Ezzel adórendszerünk súlypontja a természetes személyekre helyeződött. A megnövekedett terhekhez azonban nem kapcsolódott az adózók helyzetének átfogó reformja, mivel hiányzott az adóigazgatási eljárásról szóló törvény. Földes Gábor tanulmányában e korszak átmenetiségét emelte ki és azt állapította meg, hogy: "Az adózás a társadalom nagy része előtt a fiskális diktatúra elfogadhatatlan eszközeként jelent meg."[18] E fedezeti funkció domináns szerepe káros volt mind a jogkövetés, mind a marketing szempontjából. Földes leszögezte: "Ösz-szességében a politikai rendszerváltást követő első évben - meglepő módon - kevés lényeges változás történt az adórendszerben. Az 1990-es évi változások korrekciós jellegűek voltak és belesimultak az 1987-88-as adóreformba,"[19] a rendszer féloldalúsága nem változott. Az 1991-es évet sokan az adóreform fordulópontjának tartják. Hatályba lépett az az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. tv. E jogszabályban, marketing szempontból, az indokoló-magyarázó megközelítés hasznosabb lett volna az adózást egyszerű hatósági aktusként kezelő megközelítésnél. A törvény nem élt azzal a kódex jellegéből fakadó lehetőséggel, hogy megfogalmazza az adófizetési kötelezettség társadalmi jelentőségét és összefüggéseit.[20] A marketing felhasználása szempontjából első lépés lehetett volna a adófizetés-állami szolgáltatás, tehát az adó és az állami működés közötti összefüggés bemutatása. Úgy vélem, a jogkövetést nem feltétlenül a technikai normák minél részletesebb leírása vagy a szankciók bővítése segítheti, hanem az adózás társadalmi szükségességének belátása is. Ahogy ezt Paul Heyne közgazdász professzor megfogalmazta az adózással kapcsolatban: "A meggyőzés elsőbbséget élvez a kényszerrel szemben, mert az állampolgárokat és a kormányzati tisztviselőket meg kell győzni arról, hogy a kényszerítés bizonyos módjait elfogadják. Az önkéntes együttműködés hatékonyságának korlátai a kényszer hatékonyságát is befolyásolják."[21] A magyar adórendszer napjainkig sem élt a meggyőzés eszközeivel. Ezt a helyzetet tovább rontja, hogy még mindig nem jött létre egységes közpénzügyi rendszer. A társadalombiztosítás, az adórendszer, a vám és jövedéki termékek kezelése egymást hol átfedő, hol kioltó, olykor helyettesítő módon működnek egymás mellett. Az ügyfél nem érzékelhet egységes szabályozást és működést. Az APEH feladatkörének és jogi helyzetének állandó változása marketing szempontból is hibás. (A Vám- és Pénzügyőrséggel való összevonása, szétválasztása, és az adónyomozók helyzetének folyamatos változtatása nem segíti a jogkövetést.) Éppen ezért a közteherviselés egységes arculatának megteremtésére kell törekedni. Ezt a helyzetet Földes Gábor ironikusan: "alkotmányozási terra incognitának"[22] - nevezte.
Az 1990-es évek közepére a folyamatos államháztartási és közigazgatási reformlépések oda vezettek, hogy a figyelem középpontjába a hatékony állam koncepciója került. Nyugat-Európában eközben ezzel ellentétesen a minimális állam programjának meghatározására törekedtek. John Gray a "Limited Government"[23] című tanulmányában rámutat arra, hogy a polgárok a növekvő elvonással szemben csökkenő állami szerepvállalást találnak. Hasonló folyamatokra hívja fel a figyelmet Wagner és Popitz az általuk megfogalmazott törvényszerűségekben.[24] Ebben a helyzetben intenzívebb kommunikációra van szükség, mert ha nincs tényleges kapcsolat az irányítottak és az irányítók között, akkor a folyamat végpontjában a terjeszkedő feketegazdaságot találjuk. Ezért mondja Goodrich: "Az ügyfelek változó igényeihez igazodó közszolgáltatások biztosítása a szükségletek változásának folyamatos követése alapján valósulhat meg."[25] Úgy gondolom, a köztisztviselők jelentős részében még nem történt meg a szemléletváltás. Ha elfogadjuk azt, amit Kotler úgy fogalmazott meg: "A marketing a fogyasztói szükségletek felismerésének művészete,"[26] akkor a közigazgatásban is fel kell tárni, meg kell határozni és vizsgálni kell a szükségleteket és meg kell határozni ezeknek a jogi következményeit. A közigazgatás vezetői nyilatkozataikban, mint már láttuk, gyakran megfogalmazták a polgárcentrikus és hatékony közigazgatás szükségességét. Legmarkánsabbnak Arnold Mihály, a VPOP országos parancsnokának megfogalmazása tűnik: "Bár elsősorban hatósági feladatokat látunk el, de meghatározó kötelezettségünk, hogy jó szolgáltatótól elvárhatóan, az ügyfelek számára mindig a legelőnyösebb megoldásokat alkalmazzuk."[27] Ez a felismerés azonban nem mindig járt együtt a jogi háttér vagy a jogi gyakorlat változásával. Nem segítette e folyamat alakulását az államháztartási struktúra változatlansága. A közpénzek kezelésének keretjogszabálya, az államháztartás rendszeréről szóló 1992. évi XXXVIII. tv., tartalmi előrelépést jelentett. Megfogalmazta, és alkalmazta is a polgári rendszerekben kimunkált költségvetési alapelveket. Sajnos a költségvetés végrehajtásának gyakorlatából számtalan példa említhető ezeknek a durva megsértésé-
- 104/105 -
re. Ilyennek tekinthető a társadalombiztosítás pénzeinek kezelése, a labdarúgás állami támogatásával kapcsolatos visszaélések, a bankkonszolidáció, valamint a titkos költségvetési kezesség és kötelezettség vállalások sora, hogy csak néhányat említsek.
Az elmondottakon túlmenően meg kell vizsgálnunk azt is, hogy az adóigazgatási eljárási törvény mennyire teszi lehetővé a marketing eszközrendszerének alkalmazását, illetve lehetővé teszi-e azt egyáltalán.
Az alapvető kérdés az, hogy a marketing vagy annak részelemei par exelence megjelennek-e az eljárási törvényben, ha pedig kifejezetten nem találhatóak meg, akkor közvetett megjelenésüknek milyen formáit fedezhetjük fel. Ilyen elem lehetne az adójog széles körű diszpozitivitása, tehát az ügyfél döntési lehetőségeinek megnövelése, de említhetném az ügyfél javaslattételi vagy minősítési jogait is, de ide tartozhatna a hivatal tájékoztatási és kitanítási kötelezettsége is. A törvény ezek közül csak néhányat említ. Az 1. § (5) bekezdése rögzíti: "Az adóhatóság az adózónak a törvények megtartásához szükséges tájékoztatást megadja, az adóbevallás az adózás rendjét vele megismerteti, az adózót jogainak érvényesítésére figyelmezteti."[28] Ez a gyakorlatban bizonytalanul érvényesülő törvényszöveg megkísérelte áttörni az egyirányú, hatósági jellegű adózási jogviszonyt. Ez a megközelítés világossá teheti, hogy az adózási és a klasszikus polgári jogi alapelvek - és ez marketing szempontból is jelentős - hogyan szabhatnak határt a tárgyi jognak. A modern adórendszerben az ügyfél együttműködésére kell építeni a hatósági munkát és ez felfogható marketing programként is. Marketing tehát ott van, ahol az ügyfél jogi helyzete és alanyi jogai kialakultak. Témánk szempontjából érdekes a sokat emlegetett közteherviselés elve, ami alapvetően a kiváltságok nélküli általános adózási kötelezettséget jelenti. A fő kérdés nem az, hogy létezhetnek-e szakmai vagy csoportkiváltságok, illetve kedvezmények, hanem az, hogy mit jelent az adózás egyéniesítése. Az objektív-racionális szempontokat kizáró, kevés de lege mentességet nyújtó adórendszer mereven szemben áll a marketing által szegmentáltnak nevezett célközösségekre irányuló, szubjektív feltételeket figyelembevevő megközelítéssel. Az előző megoldás az adózást egyszerű technikai, vagyoni viszonyként fogja fel, és jogi ideáltípusokban, "elvont" adóalanyokban gondolkodik.
A második megközelítés differenciált, szembenéz a társadalom problémáival, létminimumban, adómentességben gondolkodik. Ennek a polgároknak szánt üzenete az, hogy az adózást egyénileg közelíti meg, és az adózást mint alkufolyamatot jeleníti meg. Szorosan kapcsolódik az előzőekhez az az elv, amely az adóztatás diszkrimináció mentességét fogalmazza meg. Az adóprivilégiumok engedélyezését néhány országban az alkotmány is tiltja.[29] Ezt az elvet hangsúlyozza Miehler (a bajor pénzügyminisztérium egyik vezetője): az adófizetőnek nem szabad, hogy olyan benyomása legyen, hogy a kihasználtak csoportjába tartozik. Minden polgárt ugyanolyan kritériumok alapján kell kezelni.[30] Máshol viszont nemcsak az egyén, de a család érdekeit is figyelembe veszik, pl. splitting alkalmazásával Franciaországban és Németországban. Úgy gondolom, a jelenlegi adóstruktúra mentén is van lehetőség hatékonyabb adóztatásra, szem előtt tartva azt, hogy az adózás sokrétű folyamat, amely összetett társadalmi körülmények között valósul meg. Ez azt jelenti, hogy nem csak az adóztatás részelemei, de stabilitása és kiszámíthatósága is fontos. Nem előnyös az objektivitásra és a szociális szempontokra tekintő szabályozási elemeket vegyíteni. Más az "üzenete" a polgár számára a gondoskodó kiterjedt szociális hálóra épülő modellnek és más az objektivitást túlhajtó racionalizáló rendszernek.[31] Választani kell tehát a célok és szempontok között és konzisztens adórendszert, valamint egységes közpénzügyi modellt kell teremteni. Ehhez pedig előre tekintő gazdaságpolitika és marketing-stratégia is szükséges, melyek alapvető feltételei a jogkövetésnek.
Az eredményesség alapvetően mást jelent marketing és mást közigazgatási megközelítésben, átfedési területüknek közös nevezőjüknek az állam hatékony működése nevezhető. Fontos megjegyezni azonban, hogy a hatékonyság ma már egyik területen sem jelenthet feltétlen és kizárólagos célt. A marketing-tudományban az 1980-as években megszületett a társadalmi-központú marketing koncepciója.[32] Ez azt követeli meg a marketingtől, hogy vegyen figyelembe három tényezőt; a vállalati nyereséget, a fogyasztói igények kielégítését és a közérdeket. Ezt a hármas követelményrendszert az adóigazgatás sem hagyhatja figyelmen kívül. Ez a megközelítés azt jelenti, hogy megszűnt az eredményesség prioritása, vagy kizárólagossága. Az eredményesség már nem lehet
- 105/106 -
kizárólagos cél a non-profit szervezeteknél, de az üzleti vállalkozásoknál sem. Egyre inkább előtérbe kerül az, amit Henry Ford így fogalmazott meg: "A szolgáltatás fontosabb, mint a nyereség, a nyereség nem a cél, hanem a szolgáltatás eredménye." Hasonlóan fogalmaz Orosdy Béla is: "... annak a felismerése, hogy a piaci autonómia 'indokolatlan' korlátozása a piacgazdaságok funkcionális zavaraihoz vezet, valamint annak elméleti-gyakorlati belátása, hogy bizonyos piaci 'externáliák' a társadalom (jó)létét veszélyeztetik, teoretikus igényt szülnek a marketing profitot szolgáló, 'kőkemény' piaci (vállalkozói) eszközként való definiálása mellett/helyett a marketingnek, mint a közjó 'általános' szolgálójának a meghatározására. Így és ezért kerül a gyakorlat oldaláról a képbe először a nonprofit és az államigazgatási szektor marketingje, elméleti oldalról pedig a társadalmi (elkötelezettségű) marketing a maga társadalmi felelősségével."[33]
Ami az adóigazgatást illeti, az eredményesség követelménye itt sem jelenthet mást, mint a törvényi keretek között megvalósuló leghatékonyabb működést. Ahogy Földes Gábor fogalmazott: "Megfigyelhető, hogy az eredményesség követelménye határesetekben szembekerülhet más értékekkel, amelyek az adózók jogbiztonságát védik. Az adózási jogbiztonságot, stabilitást a jogalkotó előnyben részesítette, amikor például korlátozta az ismételt ellenőrzés és az utólagos adómegállapítás lehetőségét."[34] Itt inkább az állami önkorlátozásnak, a polgári fejlődés során kivívott eredményéről van szó, mint az adózási elégedettség növeléséről, ami ebben az esetben csak közvetett eredmény.
Az adózás, adóztatás centrumában immanens részeként - ahogy ezt már korábban megállapítottuk - a fiskális szempontok állnak, amit közvetve közérdekként határozhatunk meg. Az állam ezért korlátozza a vállalati nyereséget, a személyi jövedelmet. A fogyasztói elégedettség csak reflexiója az adózásnak. Az optimális adórendszer csak az elmélet álomvilágában létezik. Az eredményesség vizsgálata - hazai viszonyok között - a méltányosság érvényesülésének vonala mentén csupán az általánosabb és igazságosabb adórendszer igényét fogalmazhatja meg. A marketing szempontjából ez azt jelenti, hogy csupán azzal növelheti a fogyasztói elégedettséget, ha legális keretek között törekszik e célok megvalósítására. Tényleges fogyasztói megelégedettséget az adókulcsok és adósávok kisebb-nagyobb változtatásával nem lehet elérni, hiszen a magyar adórendszer adóterhelése ott ér véget, ahol a jövedelmi szintet az európai államokban még nem terheli adófizetési kötelezettség. Tisztességesebb megoldás lenne a polgárokat felkészíteni arra, hogy a jelenlegi adóterhelés hosszú távon fennmarad. Ennek elfogadtatása csak a tisztességes állam imázsának megjelenítésével lehetséges. Úgy gondolom, ebben a helyzetben még erősebben kellene támaszkodni a marketing eszközeire.
Az eredményesség tehát nem az adóprés működtetését, hanem az eredményes kommunikációt és együttműködést jelenti a szolgáltató jellegű és nyílt adóigazgatási modellben. A marketing szempontjából tehát akkor eredményes az adóigazgatás, ha el tudja érni azt, hogy a jogkövetési szint javuljon, és a fogyasztói elégedettség maximuma az lehet, ha az adófizetők racionálisan - pontosan teljesítik kötelezettségeiket.
Ez az elv távolodik el leginkább a jogi értelmezéstől. A méltányosság értelmezése jogi szempontból sem egyértelmű. Az adóhatóság az egyéniesítés követelményének megfelelően törvényi keretek között eltérhet az általános normától, meghatározott feltételek esetén, sajátos intézkedéseket tehet.[35] Ez persze csak bizonyos fizetési feltételekre vonatkozhat, és technikai kedvezményeket (részletfizetés, elengedés, átütemezés) jelenthet. A hatóság gesztusaival azt a célt érheti el, hogy az ügyfél felismerheti azt, hogy a jogszabályok nem ellene vannak. Így oldódhat az adójog cogenciája, és az ügyfél úgy érezheti, fontos a hatóság számára és figyelnek személyes problémáira. Ennek az alapelvnek marketing-üzenete van, kiterjedt alkalmazása, feloldja az adóigazgatás "üzemszerű" működését és közelebb viheti az adózókat az apparátus munkájához. Ez az alapelv azt az érzést erősítheti, hogy a közszféra végső soron a polgárért van, és alapvetően szolgáltatás jellegű.
Ez az elv különösen alkalmas lenne arra, hogy megvalósulását a marketing eszközei közvetlenül segítsék. Tartalma jogilag nem jelent mást, mint azt, hogy az adóhatóságnak nemcsak joga, de kötelessége is az adózók és (más személyek) tájékoztatása. "Az adóhatóság folyamatos kapcsolattartás során az adózónak megadja a törvények megtartásához szükséges tájékoztatást, az adófizetés az adóbevallás rendjét vele megismerteti, az adózót jogainak érvényesítésére figyelmezteti."[36]
A szakértők szerint a tájékoztatási kötelezettségnek két kritikus pontja - terjedelme és módja - figyelhető meg. Az ügyfél szempontjából ugyanis a törvény megtartásának követelménye nem mindig egyértelmű. Általános megközelítésben a fő cél az, hogy minden adófizető megfizesse a jövedelmének megfelelő, törvény által meghatározott adót. Ezt azonban jelentősen módosítják az adófizetőt megillető adó és adóalapot csökkentő tételek (adókedvezmények, amortizáció stb.) tehát az úgyneve-
- 106/107 -
zett legális adókikerülés eszközei. Vitás, hogy a tájékoztatás ezeknek a részletes ismertetésére is kiterjedjen-e. Ha az ügyfél a tájékoztatás hiányában nem él a számára egyébként lehetséges kedvezményekkel, akkor valójában, "túlfizet" hátrányos helyzetbe kerül, vagyoni kárt szenved. Ebben az esetben elméletileg joghátrányát akár perelheti is. A tájékoztatásnak tehát teljes körűnek kell lennie. Ez viszont teljesíthetetlen követelmény, figyelembe véve az adózók, valamint az adóhatósági dolgozók számát és felkészültségét.
Talán az eddigiekből is kitűnik, milyen fontos lenne a tájékoztatás módját és módszereit pontosan meghatározni. A jogalkotók célja nyilvánvalóan nem az volt, hogy az APEH mint adótanácsadó iroda működjön. A gyakorlat azt mutatja, hogy az APEH az adózó formai-technikai kötelezettségeire hívja fel a figyelmet, amely önmagában is ellentétes a jogszabály kiterjesztő értelmezésével. Ahogy Tóth János fogalmazott: "A megfelelő tájékoztatás elmaradását az adóigazgatási eljárásról szóló törvény közvetlenül nem szankcionálja. Méltánytalan azonban, ha az adózói jogok gyakorlásával és kötelességek teljesítésével összefüggő tájékoztatás hiányosságai miatt az adózót joghátránnyal sújtják."[37] "Sőt - fűzi hozzá -, a jelenlegi gyakorlat azonban az adózót nem mentesíti következetesen a hiányos vagy téves tájékoztatás következményei alól."[38]
Egyértelműen megfogalmazható, hogy az adóhatóság tájékoztatási kötelezettsége nem értelmezhető korlátlanul és nem lehet azonos a magánszféra adótanácsadói funkciójával. A hatóság csak a legfontosabb ismeretek közlésére köteles és nem kell tájékoztatást adnia arról, hogy az adózók számára lehetséges variációk közül melyik tekinthető az egyén számára leghasznosabbnak. Sőt a Legfelsőbb Bíróság egyik ítéletében kimondta, hogy az adóhatóság tájékoztatási kötelezettsége nem terjed ki arra, hogy az adózót az általa tett nyilatkozat, számára hátrányos jogkövetkezményeire is figyelmeztesse. (LB Kfv. I. 24. 057/1994.)
Egyetlen új elemnek a Ruling magyarországi megjelenése tűnik. A feltételes adómegállapítás törvényi szabályát az adózás módjáról szóló 1990. évi XCI. törvény szövegét 80/ A §-sal kiegészítő 1995. évi CX. törvény tartalmazza. Ez az egyetlen lehetőség, hogy az ügyfél a jogügylet előtt hivatalosan is jogi kötelezettséget keletkeztető előzetes állásfoglalást kezdeményezzen a pénzügy-minisztériumnál.[39]
Ami az alapelv marketing tartalmát illeti véleményem szerint szoros rokonságot mutat azzal a marketing alapszabállyal, ami így szól: "Ismerd meg a célpiacot, és keresd meg az ott támasztott igények kielégítésének módját."[40] Ez az elv jogi megközelítésben felhívja a figyelmet a strukturált adóigazgatás szükségességére, ami az egyéniesítés követelményeként fogalmazható meg. E jogi alapelv mögött valójában egy folyamatos kapcsolat kialakításának igénye fogalmazódik meg egy perszonális rendszerben. Fontos felismerése volt a fejlett államok adóigazgatásának, hogy alapvető stratégiaként megkísérelték az adófizetőket kezelhető csoportokba - szegmensekbe - osztani. Ez abból a felismerésből fakadt, hogy az adófizetők érdekei és helyzete nem egységes és létezhet olyan adózási csoport, amely képes összeköttetéseit felhasználva befolyásolni más adófizetői csoportokat. Nagy szegmentációkat hoztak létre Ausztráliában, Kanadában, Új-Zélandon. Sok esetben a nagyvállalatok lettek az elsődleges célpontok és elkülönítetten velük foglalkozott az apparátus nagy része. Írországban és Magyarországon a társasági adóbevételek nagy részét szintén ezek a nagyvállalatok fizetik be. Az elkülönített kezelést megkönnyíti, hogy a nagyvállalatok működési rendszere vállalati kultúrája hasonló elemekből épül fel és adózási megoldásaik - transzferárak, leányvállalatok felhasználása - is hasonló. Egy másik adózói csoportot képviselnek a kisvállalkozók, akik meglehetősen hasonló problémákkal küzdenek. A pakisztáni, indonéziai, indiai és kínai összehasonlító elemzések azt mutatták, hogy a kisvállalkozások között sok hasonlóság figyelhető meg (készpénzforgalom magas aránya, bejelentés nélküli működés, szerződés nélküli foglalkoztatás, csempészés). Ezeknek a problémáknak a kezelésére az adóhatóságoknak stratégiát kell kidolgoznia.
Ha mindezekhez hozzátesszük a többi alapelvet is (méltányos eljárás, jóhiszemű joggyakorlás stb.) azt látjuk, hogy mindegyik feltételezi a folyamatos kapcsolattartást. Az adóhatóság célpiaca működési területe az adózók, a vállalatok és magánszemélyek köre. A tájékoztatás nem jelenthet egyirányú információáramlást. A hatóság elemi érdeke a társadalmi folyamatok megismerése, feltérképezése. Az is nyilvánvaló, hogy a fogyasztói igények is megjelennek ebben a "monitoring" rendszerben.
Ami a tájékoztatás gyakorlati megvalósításának marketing-vonzatát illeti, itt szinte korlátlanok a lehetőségek. A világ legtöbb adóhivatala Latin-Amerikától Ázsiáig felismerte az információbázis szerepét. A polgár csak azokat a szabályokat követheti, amiket ismer, tehát amelyekkel megismertetik. A médiumok kihasználásának lehetőségeit kolumbiai, chilei és francia kutatók vizsgálták. Ahogy Sepulveda fogalmazott: "A szabályok szétszórása mögött megmutatkozó cél, hogy az adózók ne kövessenek el az ismeretek hiányában hibákat. Másrészről a nyilvánosság, és a média szerepe lehet az is, tudassa az emberekkel, hogy az adócsalás rossz üzlet."[41] Nem szabad elfelejteni azt, amit már korábban megfogalmaz-
- 107/108 -
tunk, hogy az állam alapvetően szolgáltat, ahogy ezt B. E. Lewis is leszögezte.[42] Tevékenységét a közösség érdekében végzi, és a klasszikus hatósági szerepköre egyre csökken. Lassan nem csak de jure, hanem de facto is megvalósul az közigazgatási jogviszonyban a felek "egyenlőbb" jogi helyzete.
Összegzésként megállapítható, hogy jelenleg nem a marketing azonnali, formális használatára, alkalmazására van szükség, hanem az adaptálás jogi, tárgyi és személyi feltételének megteremtésére a közigazgatás egészében. Ehhez a munkához pedig interdiszciplináris megközelítés, nyitottság, döntéshozói szándék és anyagi ráfordítások szükségesek, valamint az adózással kapcsolatos társadalmi-jogalkotói nézetek és gyakorlat radikális megváltoztatása. ■
JEGYZETEK
[1] Sweeny, D, J; 1972 Marketing Management Technology or Social Process. Journal of Marketing. Október pp. 8.
[2] Osman Péter: Szilánkok a politikai marketingről. M&M 1998/2. 74. o.
[3] A vámjogról, a vámeljárásról és a vámigazgatásról szóló 1995. évi C. törvény.
[4] Arnold Mihály: A vámigazgatás hatása a nemzetközi kereskedelemre. Viva Média 1996. 3. o.
[5] Goodrich, J. A; 1981 Marketing for Public Managers. KMA London. 175. o.
[6] Moriarty, Sean; Tax Compliance Further Key... pp. 142.
[7] Dr. Kékesi László: Riport. Adóvilág 1997. 3. sz. 2-3. o.
[8] Szamel Lajos: Alanyi jog és jogos érdek a hatósági államigazgatásban. Állam és Igazgatás 1982. 6. sz. 527. o.
[9] Szamel Lajos: Alanyi jog és jogos érdek a hatósági államigazgatásban. Állam és Igazgatás 1982. 6. sz. 527. o.
[10] Szamel Lajos: Alanyi jog és jogos érdek a hatósági államigazgatásban. Állam és Igazgatás 1982. 6. sz. 528. o.
[11] Ronald Dworkin: Az alkotmány morális értelmezése és a többségi elv. Fundamentum 1997. 1. sz. 10. o.
[12] Sári János: Az alkotmány hatályosulása. Állam és Igazgatás 1987. 1. sz. 71. o.
[13] Kis János: Vannak-e emberi jogaink. Független Könyvkiadó, Bp. 1986. 16. o.
[14] Nyilvánosság, áttekinthetőség, költségvetés-készítés, egységesség, teljesség elvei stb. Bővebben lásd: László Csaba: Tépett vitorlák. Aula 1992. 163. o.
[15] Petrik János: Ügyfélszolgálat, ügyféltájékoztatás... Állam és Igazgatás 1986. 6. sz. 551. o.
[16] Andrási János-Károlyi Miklós: A lakossági adóigazgatási eljárás újraszabályozása. Állam és Igazgatás 1982. 6. sz. 522. o.
[17] Andrási János-Kékesi László: A lakossági adóigazgatás szervezeti változásai. Állam és Igazgatás 1987. 12. sz. 1057. o.
[18] Földes Gábor: Történt-e itt adórendszerváltás? Társadalmi Szemle 1992. 2. sz. 16. o.
[19] U.o.
[20] Nagy Tibor-Nagy Árpád-Tóth János: Pénzügyi jog. ELTE, 1993. Bp. 128-130. o.
[21] Paul Heyne: A gazdasági gondolkodás alapjai. Tankönyvkiadó, Bp. 1991. 381. o.
[22] Földes Gábor: A pénzügyi alkotmányosság. Társadalmi Szemle 1996. 1. sz. 58. o.
[23] Gray, J; 1983 Limited Government Marketing for Public Managers. KMA London 25. o.
[24] Lásd még: Pénzügyi jog. Szerk.: Földes Gábor. Bp. Osiris 2001
[25] Goodrich, J, A; 1981 Marketing for Public Managers. KMA London, pp. 175.
[26] Philip Kotler: Marketing management. Műszaki Könyvkiadó, 1991. Bp. 17. o.
[27] Dr. Arnold Mihály: Gyorsjelentés, 1995. Viva Média 3. o.
[28] Adóigazgatási eljárásról szóló törvény. UNIO Könyvkiadó, Bp. 1996. 7.o.
[29] Földes Gábor (szerkesztette): Pénzügyi jog. I. KJK Bp. 1997. 147. o.
[30] Miehler, K; 1984 Individual Behavior and Tax Conscionusness Technical Paper and Reports of the 18 th. General Assembly of the Inter-American Center of Tax Administrations Columbia, 21-25. May/Amsterdam IBFD
[31] Lásd az 1995. évi márciusi adó és szociális területre vonatkozó törvényeket.
[32] Philip Kotler: Marketing és menedzsment. Műszaki Könyvkiadó, Budapest 1991. 44. o.
[33] Orosdy Béla: Koordináció, piac, marketing. JPTE KTK 1995. 134. o.
[34] Földes Gábor (szerkesztette): Pénzügyi jog. I. KJK Bp. 1997. 151. o.
[35] Adóigazgatási eljárásról szóló 1991. évi XCI. törvény, 19. § (6) bek.
[36] Földes Gábor (szerkesztette): Adójog. I. Osiris, Bp. 2001
[37] Földes Gábor (szerkesztette): Pénzügyi jog. I. KJK Bp. 1997. 153. o.
[38] uo.
[39] Földes Gábor: Ruling Magyarországon. Adó 1996. 4. sz. 18. o.
[40] Philip Kotler: Marketing és menedzsment. Műszaki Könyvkiadó, Budapest 1991. 43. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens.
Visszaugrás
