"Az »optimális minimumot « nem a számszerinti minimum jelenti, hanem a teljesíthető minimum, vagyis azoknak a rendelkezéseknek az elfogadása, amelyeknek a magyar jogrendszer és gyakorlat már megfelel, illetve amelyek esetében a megfelelés a legkisebb költséggel (pl. pusztán jogszabályalkotással) biztosítható."
"A magyar ratifikáció előkészítésének egyik legfontosabb tanulsága a szociális partnerek, érdekképviseleti szervek szerepének jelentősége a gazdasági és szociális jogok előmozdításában. Jelentőségüket mutatja, hogy az optimális minimum szabálya alapján megerősítésre előterjesztett cikkek körét az Érdekegyeztető Tanács állásfoglalása alapján kiegészítették két olyan cikkel, amelyek a teljesíthető minimumba beleférnek, de a számszerű minimumból kimaradtak."
Magyarország az Európa Tanácsba való felvételét követően 1991. december 13-án írta alá az Európai szociális kartát. Azóta több mint 6 év eltelt, de a megerősítésre még nem került sor. Pedig a nemzetközi szerződések jóhiszemű teljesítésének nemzetközi jogi elve alapján elvárható lenne, hogy a szerződések aláírását mihamarabb kövesse a megerősítés, a kötelező erő elismerése. Az Európai szociális karta történetében azonban ez a 6-7 éves "késedelem" nem túl szokatlan jelenség. A Kartában részes 21 állam esetében az aláírás és a ratifikálás között eltelt idő átlaga 7,6 év. Ezt az átlagot azonban kissé torzítja néhány kiugró érték: Luxembourg 30, Belgium 29, Törökország 28, Görögország 23, Hollandia 19, Franciaország 12 évet várt a Karta 1961. október 18-án történt aláírása után. Portugáliának tartott legtovább (9 év) a megerősítés; a többi részes állam közül nyolc 2 éven belül, hat pedig 3-6 év alatt erősítette meg (köztük Ausztria és Lengyelország is).
Mindez elsősorban a nemzetközi presztízs szempontjából számíthat. A nemzetközi nyomás azonban igazából más okokból nehezedik Magyarországra: ez pedig az Európai Unióhoz való csatlakozásunk szándéka. Politikai nyilatkozatokban számtalanszor hangoztatták az Európai Unió nevében, hogy a csatlakozni kívánó országoknak meg kell erősíteniük az Európai szociális kartát, és ezt a követelményt ma már jogilag is indokolja az Amszterdami Szerződés, amely az alapító szerződések szociálpolitikai fejezetét módosítva az Európai szociális kartában foglalt jogokat a közösségi jog részévé teszi - legalábbis olyan támpontként, amelyet figyelembe kell venni a közösségi célok megvalósításakor. A csatlakozás előtt azért is célszerű elfogadni a Karta rendelkezéseit és megvalósítani a benne foglalt jogokat, mert a legtöbb ilyen jog tekintetében az Európai Unió ugyanazon vagy esetenként magasabb szintű követelményeket támaszt a csatlakozni kívánó államok elé, de a közösségi jogi eszközök útján történő kikényszerítés minden esetben hatékonyabb, szigorúbb érvényesítési, ellenőrzési mechanizmust jelent. Így a Karta rendelkezéseinek nem teljesítése esetén az Unióhoz történő csatlakozáskor nagyobb szakadékot kellene átlépni a magyar jogrendszernek, a munkaügyi kapcsolatok rendszerének és a szociális és társadalombiztosítási ellátórendszereknek.
A megerősítéssel szembeni leggyakoribb ellenérv az, hogy a Kartában foglalt jogok biztosítása sokba kerül, "drága", és az állam a jelenlegi gazdasági helyzetben nem képes fedezni ezeket a költségeket. Ez a klasszikus kifogás a gazdasági, szociális és kulturális jogokkal szemben.[1] Mára azonban már nyilvánvaló, hogy ez az érv nem elfogadható: a polgári és politikai jogok körében található számos olyan jog, amelyek biztosítása sokkal nagyobb anyagi terhet jelent az államok költségvetése számára, mint egyes gazdasági és szociális jogoké. Gondoljunk csak például a hatékony és gyors igazságszolgáltatási rendszer fenntartására, a megfelelő és emberséges börtönviszonyok biztosítására, az időszakos szabad választások lebonyolításának és a közvetlen demokrácia gyakorlásának költségeire. Mindezek a költségek azonban elfogadott velejárói a demokráciának és a jogállamiságnak.
Másrészről a jogok nem biztosításának is vannak (közvetlen anyagi és közvetett társadalmi) költségei: egyrészt a gazdasági és szociális jogok csoportján belül például a munkahelyi biztonság, a megfelelő munkakörülmények biztosítása elhanyagolásának komoly költségvonzatai lehetnek a társadalombiztosítási rendszerben; másrészt szélesebb összefüggéseket tekintve a gazdasági, szociális és kulturális jogok figyelmen kívül hagyásának komoly hatása lehet a társadalmi békére és a demokráciára, hosszú távon ugyanis hátrányos gazdasági következményekkel járhat e jogok nem biztosítása.
A gazdasági és szociális jogok jelenleg biztosított szintjének költségeire a Karta nincs hatással, legfeljebb oly módon, hogy e dokumentum megakadályozhatja a már elért szint csökkentését. Itt megjegyzendő, hogy - mindamellett, hogy a Karta sem gördít abszolút akadályt ezeknek a jogoknak a gazdasági szempontú korlátozása elé - az állam a nemzetközi jog szabályai értelmében már az aláírás pillanatától kezdve köteles tartózkodni minden olyan intézkedéstől, amely a szerződés célját meghiúsítaná, ezen kívül a jelentős visszalépésnek ma is akadálya a szerzett jogok védelmének elve és az erre vonatkozó magyar alkotmánybírósági gyakorlat. Így e tekintetben a Kartával járó többletköltségek elhanyagolhatók. A többletköltség inkább ott vizsgálandó, ahol a Karta a gazdasági és szociális jogoknak a jelenlegi magyar gyakorlatban érvényesülőnél magasabb szintjét biztosítja.
A ratifikálásból eredő költségek minimalizálása érdekében fogalmazták meg a magyar ratifikáció előkészítése során az "optimális minimum" szabályát,
- 143/144 -
amely azt jelenti, hogy a Karta által a megerősítéshez előírt minimális számú rendelkezést kötelezőnek kell elismerni: ez számszerint 10 cikk elfogadását jelenti, amelyből legalább 5 cikk az ún. "kötelező mag" rendelkezései közé tartozik.[2] Az "optimális minimum" szabálya azonban másképp is értelmezhető, mely értelmezés költségeit tekintve nem annyival kedvezőtlenebb, mint amennyivel több előnyt nyújthat Magyarország nemzetközi megítélésében. Eszerint az "optimális minimumot" nem a számszerinti minimum jelenti, hanem a teljesíthető minimum, vagyis azoknak a rendelkezéseknek az elfogadása, amelyeknek a magyar jogrendszer és gyakorlat már megfelel, illetve amelyek esetében a megfelelés a legkisebb költséggel (pl. pusztán jogszabályalkotással) biztosítható.
Annak tisztázásához, hogy a fenti elvek szerint Magyarország mely rendelkezéseket ratifikálhatja, vagyis mely rendelkezéseknek felel meg a magyar jogrendszer és gyakorlat, először érdemes megvizsgálni, hogy milyen kötelezettségeket ró a Karta az államokra. Számos szerző megfogalmazta, hogy a Karta nem sok sajátosan európai normát tartalmaz[3]: a követelmények lényegében azonosak az egyetemes szintű okmányokban (a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányában, valamint a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet egyezményeiben) meghatározott normákkal. Mivel a Karta rendelkezései nagyon általánosan fogalmaznak, a végrehajtást ellenőrző szervek a rendelkezések értelmezésekor figyelembe veszik a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet által megállapított szabályokat is (a 12. cikkben a Karta szövege maga is kifejezetten utal az egyik ILO-egyezményre). A szoros kapcsolatot az is mutatja, hogy az ILO képviselője részt vesz a Független Szakértők Bizottsága ülésein a jelentések vizsgálatakor. A Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya a Kartánál is általánosabb jellegű rendelkezéseket tartalmaz, így - kifejezetten vagy a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága értelmező tevékenysége következtében[4] - lényegében a Karta által megfogalmazott minden jognak megtalálható benne a párja, sőt olyan jogokat is tartalmaz, amelyek csak a Karta kiegészítő jegyzőkönyvében, illetve a módosított Európai szociális kartában jelennek meg (pl. az idősek szociális védelme[5], illetve a lakáshoz való jog).
A két egyezmény követelményrendszere mellett hasonló a végrehajtás ellenőrzésének mechanizmusa is: mindkettő az államok időszakos jelentéstételi kötelezettségén alapul. Mindkét egyezmény alapján hasonló tartalmú jelentéseket kell benyújtani: az adott egyezményben biztosított jogokra (amelyek köre közel megegyező) vonatkozó jogi szabályozás mellett be kell számolni azok gyakorlati érvényesüléséről megfelelő statisztikai adatokkal alátámasztva. A jelentéstétel egyik célja, hogy a kormányok időszakonként felmérjék, hogy a gazdasági, szociális (és kulturális) jogok milyen mértékben érvényesülnek, szembesüljenek a társadalmi problémákkal, és megpróbáljanak megoldást találni azokra. Ez a tevékenység a nemzetközi kötelezettségektől függetlenül sem haszontalan a jogalkotó szervek és jogszabályelőkészítő szervezetek, valamint a társadalompolitikát formáló erők számára.
A jelentéseket vizsgáló szervek elsődleges célja nem a jogsértések tényének megállapítása, hanem inkább a megoldáskeresés, amit a "konstruktív párbeszéd" fogalmával szoktak kifejezni. Ennek megfelelően az ellenőrző szervek jogilag kötelező határozatokat nem is hozhatnak, legfeljebb ajánlásokat tehetnek. A Karta végrehajtását ellenőrző Független Szakértők Bizottsága gyakorlatára is jellemző, hogy ott, ahol a szakértők hiányosságokat vélnek felfedezni, újabb kérdésekkel próbálják tisztázni a helyzetet, a döntést esetleg elhalasztják a következő jelentés vizsgálatáig (megjegyzendő, hogy a jelentéstételi időszak itt rövidebb, mint az Egyezségokmány alapján - 2, illetve 5 év), az államnak ezzel is időt hagyva a problémák orvoslására, és csak akkor fogalmazza meg negatív állásfoglalását, ha az érintett állam részéről nem mutatkozik készség a megoldásra. A Független Szakértők Bizottságának olyan megállapításai nyomán, miszerint az érintett állam nem teljes mértékben teljesítette a Karta valamely rendelkezésének követelményeit, az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága tehet az államoknak ajánlásokat, amelyek általában a rendelkezések szűkebb körére terjednek ki, mint amelyekkel kapcsolatban a független szakértők részéről negatív állásfoglalás született, és amelyek főként a jogalkotási intézkedéseket igénylő kérdéseket érintik (pl. sztrájkjog korlátozásának megszüntetése, a veszélyes munkakörben foglalkoztatottak alsó korhatárának rendezése, a házasságon kívül született gyermekekkel szembeni hátrányos jogi megkülönböztetés megszüntetése).[6]
Ez a gyakorlat is tükrözi azt, hogy a gazdasági, szociális és kulturális jogok területén a nemzetközi
- 144/145 -
egyezmények az eredménykötelezettségek (obligation de résultat) mellett nagyobb számban írnak elő magatartási kötelezettségeket (obligation de conduite)[7], vagyis az állam "gondos gazdaként" megfelelő intézkedések megtételére köteles, amelyek révén idővel eléri a jogok gyakorlati megvalósulását (fokozatos megvalósítás), illetve a biztosított jogok szintjének emelkedését (pl. a Karta dinamikus rendelkezései esetén), ami természetesen idővel "eredményekben" is mérhető, melyek azonban nem előre meghatározottak, hanem azok értékelésekor nagymértékben figyelembe veszik az adott ország gazdasági-társadalmi viszonyait.[8]
Mindezek figyelembe vételével elég nehéz megállapítani, hogy Magyarország az Európai szociális karta mely rendelkezéseinek tesz eleget, és mely kérdésekben érné elmarasztalás. A gyakorlat is azt mutatja, hogy az "á la carte" rendszer ellenére eddig egyetlen részes államnak sem sikerült maradéktalanul teljesíteni az általa vállalt kötelezettségeket. A legjobb eredményt Franciaország tudhatja magáénak, amely a Karta összes rendelkezését kötelezőnek ismerte el, és kötelezettségeinek 87%-át teljesítette. Franciaország emellett a jelentések alapossága terén is élenjárónak tekinthető, mivel egyetlen olyan rendelkezés sincs, amellyel kapcsolatban a Független Szakértők Bizottsága az adatok hiányossága miatt halasztotta volna el az állásfoglalást.[9] Hasonlóan előkelő helyen áll Ausztria, amely vállalt kötelezettségeinek 85%-át teljesítette, de a rendelkezések alacsonyabb elfogadottsági aránya (86%) miatt az összes rendelkezésre vetítve ez a teljesítési arány csak a 3. helyet biztosítja számára (73%-kal). Itt megelőzi Hollandia (79%), amely szintén az összes rendelkezést elfogadta, de ez a 79%-os teljesítési arány a vállalt kötelezettségek teljesítésének rangsorában csak az 5. helyre elég. Itt 81, illetve 80%-os teljesítéssel megelőzi Ciprus, illetve Dánia, ami azonban esetükben a Karta összes rendelkezésének csak 48, illetve 50%-os teljesítését jelenti. Ezek a számok csak a nemzetközi értékelés lehetséges szempontjai és az értékelés relativitásának illusztrálására szolgálnak. Ciprus és Dánia azzal büszkélkedhet, hogy - bár az elfogadott rendelkezések számát tekintve a sorban leghátul állnak - vállalt kötelezettségeiket nagymértékben teljesítik. Fordított a helyzet Spanyolország esetében, amely az összes rendelkezést elfogadta, így a 71%-os teljesítéssel a vállalt kötelezettségek teljesítésének rangsorában ugyan csak a középmezőnyben van, de a Karta összes rendelkezésére vetítve ez számára a 4. helyet jelenti. Az államok az "á la carte" rendszerben lényegében maguk dönthetnek, hogy melyik szempontot tartják fontosabbnak, illetve melyiknek képesek jobban megfelelni. Az ilyen statisztikákból tulajdonképpen csak az az állam nem tud számára kedvező rangsorokat, arányokat kovácsolni, amely kevés kötelezettséget vállal, és abból keveset teljesít.
További érdekes szempont - amit érdemes figyelembe venni a megerősítendő cikkek kiválasztásánál - az, hogy a részes államok számára eddig inkább a gazdasági (munkavállalással kapcsolatos), mint a szociális jogok biztosítása jelentett nagyobb nehézséget. Az első ránézésre költségesebbnek tűnő rendelkezések, mint pl. a társadalombiztosításhoz való jog (12. cikk), a szociális és jóléti szolgáltatáshoz való jog (14. cikk), az egészség védelméhez való jog (11. cikk) vagy a fogyatékos személyek rehabilitációhoz való joga (15. cikk) esetében kevesebb hiányosságot állapított meg a Független Szakértők Bizottsága, mint például a munkaviszony ésszerű előzetes határidővel való megszüntetésével (4. cikk), a szakszervezeti szabadsággal (5. cikk), a kollektív cselekvéshez való joggal (6. cikk), a munkavállalás alsó korhatárával és az iskolás gyermekek munkavállalásával (7. cikk), valamint a fizetett szülési szabadsággal (8. cikk) kapcsolatban.[10] Az 1. cikk 2. bekezdése, a foglalkozás szabad megválasztásához való jog is nehézségeket jelent az államok számára, mert ennek a jognak egyik eleme a diszkrimináció kiküszöbölése; de az államok gyakorlatában előfordulnak még a Bizottság értelmezése szerint a kényszermunkához hasonlító jelenségek is (pl. egyes esetekben a munkavégzés megtagadásának büntetőjogi szankcionálása).
Mindent összevetve: Magyarországnak minél előbb és a Karta minél több rendelkezését meg kellene erősítenie. Mivel a Kartában foglalt legtöbb jogot Magyarország egyéb nemzetközi jogi kötelezettségei alapján is köteles biztosítani, ezen jogok megerősítése terén a vonakodás kérdéseket vethet fel pl. a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága részéről, amely a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya végrehajtásáról benyújtott jelentéseket vizsgálja. A számszerű "optimális minimum" szabálya helyett az említett szempontokra tekintettel inkább a teljesített, teljesíthető minimumot kellene optimálisnak tekinteni. A számszerinti minimum vállalásának előnye mindössze annyi, hogy kevesebb rendelkezés teljesítéséről kell jelentést készíteni, kevesebb rendelkezés kapcsán születhetnek elmarasztaló állásfoglalások. Ezeket az előnyöket azonban nagymértékben csökkenti, hogy a Karta alapján esetenként előfordulhat, hogy az el nem fogadott rendelkezésekről is jelentést kell benyújtani, továbbá az egyéb nemzetközi jelentéstételi kötelezettségekkel megfelelően összehangolva a Karta alapján benyújtandó jelentés elkészítésével járó többletmunka elhanyagolható mértékűre csökkenthető. Az elmarasztalásokkal kapcsolatban pedig
- 145/146 -
korábban láthattuk azok presztízs-hatását és viszonylagosságát, valamint a rendelkezések teljesíthetőségének nehezen kiszámíthatóságát. Az Európai Unió felé vezető úton a Karta sok rendelkezésének el nem fogadása majdnem egyenértékű azok nem teljesítésével.
Magyarországon különös ellenérzés és egyfajta félelem övezi a Karta 18. és 19. cikkeit. Az első esetben valóban olyan kötelezettségről van szó, amely egyelőre nehezen vállalható, mert tulajdonképpen a külföldiek magyarországi munkavállalásának előmozdítását, megkönnyítését írja elő, így esetleg kedvezőtlen hatással lehetne a hazai munkaerőpiac alakulására. Azon túl, hogy érdemes alaposabban megvizsgálni ennek a rendelkezésnek a lehetséges hatásait, hiszen az Európai Unióban alapvető fontosságú jogról, a munkaerő szabad áramlásáról van szó, a 4. bekezdés könnyebben elfogadható lenne ma is, mivel az a magyar állampolgárok külföldi munkavállalásának és vállalkozásának megengedését írja elő, amelyet a hozzánk hasonló helyzetben lévő lengyelek is megerősíthetőnek találtak. A lengyelek megerősítették a 19. cikket is; ettől Magyarországnak sem kellene félnie, mert ez a cikk nem jelenti a külföldiek munkavállalásának előmozdításának kötelezettségét, csak a már munkavállalási, letelepedési engedéllyel rendelkező vendégmunkásoknak biztosítja lényegében azokat a jogokat, amelyek a diszkrimináció tilalmának elve (esetleg más emberi jogok, mint a családi élet tiszteletben tartásához való jog) alapján megilletik őket.
A magyar ratifikáció előkészítésének egyik legfontosabb tanulsága a szociális partnerek, érdekképviseleti szervek szerepének jelentősége a gazdasági és szociális jogok előmozdításában. Jelentőségüket mutatja, hogy az optimális minimum szabálya alapján megerősítésre előterjesztett cikkek körét az Érdekegyeztető Tanács állásfoglalása alapján kiegészítették két olyan cikkel, amelyek a teljesíthető minimumba beleférnek, de a számszerű minimumból kimaradtak. A gazdasági-szociális jogok szabályozásának kialakítása terén a szociális párbeszéd az Európai Unióban is nagy jelentőséget kap; és a Karta ellenőrzése hatékonyságának növelésében is számítanak a szakszervezetekre és munkaadói szervezetekre, valamint egyéb nem kormányzati szervezetekre is. Erre épül a Karta 1995-ben elfogadott kiegészítő jegyzőkönyve a kollektív panaszok lehetőségéről, amely még nem lépett hatályba, de biztosan érdekes tapasztalatokkal fog szolgálni a gazdasági és szociális jogok érvényesítése terén. Annak ellenére, hogy a Karta rendelkezései nem sokkal szélesebb körűek, mint Magyarország jelenlegi nemzetközi kötelezettségei, mégis emberi jogi szempontból is fontos lenne a Karta megerősítése, mivel továbblépést jelenthet nemcsak a még hatékonyabb, kollektív panaszokra épülő nemzetközi jogvédelem lehetőségének irányába, hanem a jogok kiterjesztését jelentő első kiegészítő jegyzőkönyv, valamint végső soron az 1996-ban elfogadott módosított Európai szociális karta aláírása és megerősítése irányába. ■
JEGYZETEK
[1] A gazdasági, szociális és kulturális jogok természetével, valamint az Európai szociális karta rendelkezéseivel és végrehajtásának ellenőrzési mechanizmusával részletesebben foglalkoztam korábbi tanulmányomban (ld. Gazdasági és szociális jogok Európában, Acta Humana No. 2223. 1996. 19-62.), így ehelyütt ezekre a kérdésekre nem térek ki. Ld. még Kardos Gábor: A szociális jogok jogi kikényszerítésének lehetőségei, Esély, 1996. No. 6. 20-32.
[2] Elhangzott Könczei György elődadásában az Európai szociális kartáról az Európa Tanács által 1998. április 7-8-án Bukarestben rendezett konferencián.
[3] Donna Gomien-David Harris-Leo Zwaak: Law and practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter, Strasbourg, Council of Europe Publishing, 1996. 411. o.
[4] Ld. General Comments No. 5. a fogyatékos személyek jogairól.
[5] General Comments No. 6.
[6] Ld. pl. Recommendation No. R ChS (98) 1, R ChS (98) 2, R ChS (98) 3.
[7] A kötelezettségek fajtáiról részletesebben ld. The Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights, Economic, Social and Cultural Rights. A Compilation of Essential Documents. Geneva, International Commission of Jurists, 1997. 79. o.
[8] Ld. pl. Les conditions d'emploi garanties par la Charte sociale européenne, Cahier de la Charte sociale - No 6. Strasbourg, Conseil de l'Europe, 1997. 21. o.
[9] Az értékelés Donna Gomien-David Harris-Leo Zwaak: i.m. 410. o.-n található táblázat adatain alapul.
[10] Uo. 412-413. o.
Visszaugrás
