Magyarországon a közigazgatási bíráskodás átalakulóban van és 2016-ban e folyamat újabb állomásához érkeztünk. A vita nem előzmények nélküli: már a rendszerváltás idején napirendre került a közigazgatási (külön)bíráskodás kérdése. Önálló közigazgatási bíróság 1896 óta működik hazánkban,[1] 1949-ben viszont megszüntette a jogintézményt a népi demokráciában az állampolgári jogok biztosítékait sajátosan értelmező államszocialista rendszer.
A közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálata a jogállam alapvető követelménye,[2] a rendszerváltáskor így egyértelművé vált, hogy vissza kell állítani az államigazgatási határozatok teljes körű bírósági kontrollját.[3] Az ekkor elfogadott törvény a rendes bírósági szervezetrendszeren belül oldotta meg a közigazgatási bíráskodás bevezetését, és később, a bírósági szervezetrendszer 1997-es és 2011-es átalakításakor is elmaradt az önálló közigazgatási bíróságok megteremtése.[4] A reformra végül 2013. január 1-jén került sor, amikor is a korábbi "munkaügyi bíróságok" helyett az ún. "közigazgatási és munkaügyi bíróságok" kezdték meg működésüket. Ezzel párhuzamosan a közigazgatási perek alapját képező polgári perrendtartás[5] újrakodifikálási folyamata is elindult, majd 2015-ben kormányhatározat[6] rendelte el az önálló közigazgatási perrendtartás kidolgozásának megkezdését (az Államreform Bizottság eseti munkacsoportjaként létrehozott) Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottság keretében.[7] Ennek eredményeként a közigazgatási perek kikerülnének a polgári perrendtartásból, külön norma szabályozná azokat.
A közigazgatási eljárási szabályok felülvizsgálata tehát már több mint egy éve zajlik, viszont csak ez év nyarán váltak egyértelművé a közigazgatási bíráskodás szervezeti rendszerét jelentősen átalakító kormányzati tervek. A "csomag" (jelenleg) három elemből: a közigazgatási perrendtartásról szóló törvényjavaslatból, az általános közigazgatási rendtartásról szóló javaslatból, valamint a közigazgatási bíráskodás átalakításához kapcsolódó, több jogszabályt érintő "saláta-törvény" tervezetéből áll.[8] Szakmai körökben, illetve a sajtóban legnagyobb visszhangot és kritikát érthető módon a szervezeti reformok váltottak ki. A megyei munkaügyi és közigazgatási bíróságok helyett 2018 januárjától a regionálisan szerveződő közigazgatási bíróságok látnák el első fokon a legtöbb közigazgatási határozat felülvizsgálatát, míg a kiemelt ügyekben és másodfokon főszabályként az újonnan létrehozandó, országos illetékességű Közigazgatási Felsőbíróság járna el. A közigazgatási bíróságok hatásköre kiterjedne a "politikailag kényes" választási, közbeszerzési, energiaügyi, médiával kapcsolatos ügyekre is. A reform előzetes becslések szerint 56 milliárd forint plusz költséget jelentene az állam számára és számos új bíró kinevezését tenné szükségessé (a közigazgatási bírák számát a jelenlegi 100-ról mintegy 180-ra kellene emelni).
E folyamatokat övező kérdések, illetve eltérő szakmai, akadémiai álláspontok megvitatása érdekében rendezett az MTA Állam- és Jogtudományi Bizottságának Közjogi Albizottsága tudományos ülést 2016. szeptember 22-én. A februárban megalakult albizottság alapvető célja a közös gondolkodás; ennek szellemében pedig, hogy a különböző közjogi tudományterületek közötti kapcsolatok erősödjenek és
- 575/576 -
az egyes jogágak szokásos tudományos vizsgálati területein túlnyúló, és egyben azokat összekötő témákat vitassanak meg a szakma képviselői. Az átívelő témák jó példája a közigazgatási bíráskodás, amelynek tervezett reformja egyaránt felvet közigazgatási-szervezési, alkotmányossági, illetve (humánerőforrás-gazdálkodási, szervezet-szociológiai kérdéseket.
A szeptember 22-i, A közigazgatási bíráskodás jogáról címet viselő rendezvényen is elsősorban a szervezeti átalakításokat vizsgálták a jelenlévők, eltérő szempontokat előtérbe helyezve. A különböző nézőpontok képviselői sem vitatták, hogy a bírósági szervezetrendszeren belül szükséges lehet a közigazgatási ügyszak elkülönítése. Mind a közigazgatási jogviták jellege, mind pedig a speciális bírói szakértelem követelménye indokolttá teszi ezt. Kevésbé egyeznek viszont az álláspontok abban, hogy az átalakítás magasrendű céljai ténylegesen megvalósíthatók-e a tervezett megoldásokkal, illetve milyen viszonyban van a reform a független bíráskodás és a hatékonyság elveivel.[9]
A közigazgatási bíráskodás átalakításával kapcsolatos tervezetet a jogszabály előkészítéséért felelős miniszteri biztos, az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán oktató Rozsnyai Krisztina mutatta be. A módosítás fő céljaként a közigazgatással szembeni hatékony bírósági jogvédelem biztosítását (azaz a közigazgatási szervek közigazgatási jog által szabályozott tevékenységével szembeni "hézagmentes" bírósági védelmet, a fegyveregyenlőség biztosítását és az időben is hatékony jogvédelmet), valamint a professzionalizációt határozta meg.
Rozsnyai szerint a jelenleg működő különbírósági rendszer - vagyis a különálló közigazgatási- és munkaügyi bíróságok - csak félmegoldásként értékelhető, amelynek felemás szervezeti felépítését és a problematikus eljárásjogi megoldásait fel kell számolni. Problémát jelent többek között, hogy
- egy másik regionális (és magánjogias) ügyszakkal: a munkaügyi bíróságokkal együtt működik (a kollégium is közös), illetve
- a fellebbezések elbírálásának rendszere miatt a hatékony jogorvoslat sem garantált, mivel az részben a polgári bírók által történik, mintegy mellékes feladatként
- a jelenlegi rendszerben nem érvényesülnek az ügyszak sajátos igényei sem, ami különösen a kiválasztás és a képzés (vagyis a közigazgatási bírák továbbképzése)
- túl kevés a bírók száma is (nagyjából 100 bíró), ahhoz, hogy a bírósági szervezeti rendszer egészében az ügyszak sajátos érdekeit érvényesíteni tudja.
A fent vázolt problémák megoldására egy "szervezeti" és egy "eljárási" utat vázolt fel. Az első - amely mellett a vitatott tervezet is letette a voksát - a többi ügyszaktól történő teljes elkülönülést jelent a közigazgatási bíráskodás számára, mind szervezeti mind személyzeti szinten. A professzionális ítélkezés garanciája ebben az esetben a regionalizáció (a korábbi, megyei szint helyett: azaz a kevesebb központba szervezés); a másodfokú ítélkezés egy fórumra összpontosítása, illetve egyes kiemelt ügyeket egyetlen fórumhoz telepítése. Az "eljárási útként" fémjelzett koncepció hasonlóképpen a regionális átszervezést célozza, de a szervezeti és a személyzeti elkülönülés itt nem valósul meg. A magyar rendszer számára követendő példaként hozta fel Rozsnyai az új európai demokráciákban működő közigazgatási bíráskodási rendszereket, hangsúlyozva, hogy - bár a megoldások eltérőek - szinte minden európai államban közös az elkülönített közigazgatási bírósági rendszer (azaz a fent vázolt "szervezeti" út).
Mindezek alapján a szervezeti és jogorvoslati rendszer átalakítását a tervezet a következőképpen képzeli el: első fokon főszabály szerint a regionális közigazgatási bíróságok ítélkeznének, kiemelt ügyekben (piacszabályozás, gyülekezés, köztestületek, "egyéb" közjogi viták) a Közigazgatási Felsőbíróság, választási és népszavazási jogviták, valamint az önkormányzati rendeletalkotást érintő ügyekben pedig a Kúria. A regionális bíróságok döntését a Felsőbíróságnál lehet fellebbezéssel megtámadni, ennek másodfokú döntéseivel szemben pedig akkor kérhető a Kúriától felülvizsgálat, ha a Felsőbíróság ítélete ellentmond a korábbi ítélkezési gyakorlatnak. Ha a Felsőbíróság első fokon jár el, fellebbezéssel lehet a Kúriához fordulni, abban az esetben is, ha az ügy különösen nehéz megítélésű vagy olyan kérdést érint, amelyben nincs kialakult ítélkezési gyakorlat. Mint azt az ülésen felszólaló Hajas Barnabás is megerősítette, a jogorvoslathoz való hozzáférés megkönnyítése érdekében a cél a hatósági eljárások minél szélesebb körének az egyfokúvá tétele; főszabályként eltűnne a közigazgatáson belüli fellebbezés, mivel a gyakorlat azt mutatja, hogy a bírósági jogorvoslatok hatékonyabbak.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
